Обращения организации в органы публичной власти: правовое регулирование и практика

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет права

Выпускная квалификационная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

Обращения организации в органы публичной власти: правовое регулирование и практика

по направлению подготовки 40.04.01. Юриспруденция

образовательная программа «Публичное право»

Иваньков Антон Сергеевич

Москва, 2018



Содержание

Введение

1. Институт обращений в государственные органы и органы местного самоуправления

1.1 Понятие и сущность института обращений

1.2 Правовое регулирование обращений в Российской Федерации: субъекты и виды

2. Особенности обращений организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

2.1 Предложения организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

2.2 Заявления организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

2.3 Жалобы организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

2.4 Особые виды обращения организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

Заключение

Список правовых источников



Введение

Институт обращений граждан является одной из наиболее важных основ конституционного строя и является неотчуждаемым правом гражданина Российской Федерации. Конституция Российской Федерации, провозглашает в статье 33 право граждан направлять коллективные, индивидуальные обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Институту обращения, как объекту научного исследования было посвящено множество работ. В данных исследованиях нередко выявлялись новые проблемы, недостатки правового регулирования и предлагались возможные пути совершенствования данного института. Однако, несмотря на то, что освещенность данной проблематики довольно широкая в научных трудах слабо освещены вопросы, связанные с правом на обращение коммерческих и некоммерческих организаций в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Сложно не согласиться, что коммерческие и некоммерческие организации являются неотъемлемым элементом современного общества, и играют немаловажную роль в развитии Российской Федерации. Практически единственным способом взаимодействия и коммуникации организаций с органами государственной и муниципальной власти являются обращения, которые, как показывает практика, имеют сложное правовое регулирование, при том, данный институт, как для граждан, так и для организаций как самостоятельных субъектов является крайне недооцененным институтом современного общества. Нельзя не отметить положительную тенденцию в развитии диалога взаимного сотрудничества между органами государственной или муниципальной власти с организациями.

Проведя анализ нормативных актов регулирующих данную сферу, а именно, Федерального закона от 02.05.2006 г. № 59-ФЗ О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации (далее Федеральный закон об обращениях) Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации// Российская газета, N 95, 05.05.2006., рассмотрев немаловажные решения и сформированные в них правовые позиции Конституционного Суда по данному вопросу, можно сделать вывод о том, право на обращения остается крайне противоречивым и слабо урегулированным вопросом на практике. При разработке Федерального закона об обращениях законодатель кажется забыл об организациях, как субъектах обращений, что в дальнейшем было компенсировано правовой позицией Конституционного Суда. Однако федеральный законодатель, руководствуясь указанной ранее позицией, ограничился исключительно изменением предметом правового регулирования Федерального закона об обращениях. В связи с этим возникает вопрос, является ли это достаточным действием для реализации на практике права на обращения организаций?

Институт обращений существует долгий период времени и продолжает эволюционировать и все больше применяться на практике. Более того, даже до внесения изменений, продиктованных Конституционным Судом, основываясь на практике правоприменения, нельзя не отметить, что организации, независимо от их организационно-правовых форм являются и являлись такими же равными субъектами обращений в органы власти. Наглядным примером может служить такой вид обращений, как заявление о регистрации коммерческих и некоммерческих организаций. Юридическое лицо на основании данного заявления, поданного в уполномоченный орган может приобрести правоспособность, выступая в качестве самостоятельного субъекта правоотношений.

Практика обращений организаций усложняется также тем, что в действующем Федеральном законе об обращениях отсутствует открытый перечень форм обращений. Как показывает анализ нормативной базы, существуют и другие виды обращений, которые не учтены в Федеральном законе, например, запрос, которому отводится немаловажная роль в рамках получения архивной информации. Также выделяются особые виды предложений, например «предложение о реализации проекта» в рамках государственно-частного партнёрства, а также иные виды, которые мы более подробно рассмотрим в этом исследовании. Поэтому, нельзя не отметить отсутствие в Федеральном законе об обращениях упоминания об иных формах обращений, а также особенностей правового регулирования обращений организаций как заявителей, что может привести к определенным ограничениям.

Выявление и рассмотрение проблем обращений организаций, а также выработка предложений законодателю по совершенствованию института обращений позволит не только повысить качество взаимодействия организаций и органов публичной власти, но также позволит оказать положительное влияние на экономическое и социальное развитие государства.

Объектом данного исследования является общественные отношения, складывающиеся в сфере обращений организаций в органы публичной власти. Стоит отметить, что нормативно закрепленного термина «организация» в действующем законодательстве нет, однако данное понятие следует раскрывать через закрепленное понятие юридическое лицо, под которым понимается, коммерческая или некоммерческая организация.

Предмет исследования заключается в изучении законодательства и сложившейся практики правоотношений, возникающих между организациями и органами публичной власти посредством обращений.

Определение недостатков действующего правового регулирования, выявление и анализ проблем обращений указанных субъектов, а также предложение изменений в действующем правовом регулировании является главными задачами данного исследования.

Главной целью данного исследования является выработка предложений по усовершенствованию института обращения организаций.

Основная гипотеза исследования заключается в том, что в настоящее время отсутствует действенное правовое регулирование института обращений с учетом особенностей такого субъекта обращения как коммерческие и некоммерческие организации. Посредством обращений организаций в органы государственной и муниципальной власти, имеется возможность изменить подход к отношениям между указанными субъектами на уровень партнерских взаимоотношений друг с другом, что определенно должно положительно сказаться на экономическом развитии Российской Федерации, позволит изменить тактику ведения бизнеса в стране, что в свою очередь позволит обеспечить решение ряда социальных потребностей у населения.

В основе исследования были применены следующие методы:

· аналитический;

· сравнительный, в рамках сравнения правового регулирования обращений организаций в Российской Федерации и за ее пределами;

· исторический в рамках рассмотрения исторически сложившейся практики обращений;

· сравнительно аналитический в рамках рассмотрения различного правового регулирования института обращений;

· статистический в рамках рассмотрения количества обработанных видов обращений;

· другие объективные методы.

Исходя из вышеперечисленного, в рамках исследования необходимо будет решить следующие задачи:

Во-первых, рассмотреть правовой статус и сущность института обращений в действующем правовом пространстве, при этом особое внимание уделить субъектному составу правоотношений, а также сложившейся практики применения института обращений.

Во-вторых, рассмотреть исторический контекст института обращений.

В-третьих, рассмотреть иностранный опыт в регулировании института обращений.

В-четвертых, охарактеризовать применяющиеся на практике виды обращений, отображенные в Федеральном законе об обращениях, выявить недостатки обращений, связанных с особенностями организаций, как субъектов обращений, а также выявить иные формы обращений, которые отображены в специальных по отношению к вышеуказанному Федеральному закону нормах.

В-пятых, сделать выводы о правовом институте обращений организаций, а также предложить определенные доработки, нацеленные на совершенствование института обращения организаций.

Помимо рассмотрения действующих и утративших силу нормативных актов, судебной практики в рамках исследования была использована, учебно-методическая литература, а также статьи в периодических издания.

Основные научные статьи, раскрывающие сущность, понятие и основные подходы к институту обращения, были проанализированы следующими авторам: Булдаковой А.А., Савоськина А.В., Васильевой С.В. и других авторов.

Лихтина А.А., Зверевой Е.И., Потяркин Д.Е. в своих работах рассматривали в качестве отдельного субъекта обращений юридические лица и особенности их правового статуса. В рамках выявления недостатков правового регулирования института обращений в целом и его развития, можно выделить работы Гайдученко Т.Н., Широбоковой С.А. и Примаковой Т.О. Эти и другие авторы внесли огромный вклад в развитии института обращения, в связи с этим, нельзя значимость их научных трудов.

Основные положения выносимы на защиту:

1. В ходе научного исследование выявлена потребность в существенном изменении правового регулирования института обращений в целом: изменение определения обращения, введение дополнительного определения заявителя, создание открытого перечня видов и форм обращений, адаптация положений норм Федерального закона об обращения, а также норм специального регулирования под организации как субъекта обращений.

2. Выявлены дополнительные факторы, влияющие на открытость органов государственной власти и местного самоуправления, а также сокращению административного барьера между ними.

3. В рамках научного исследования установлена немаловажная роль института обращения организаций в ее хозяйственной деятельности, а также в рамках развития государства в целом.

Исходя из этого, в первой главе нами будет рассмотрен институт обращений в органы публичной власти в целом, включая его историю развития, сущность, правовое регулирование. Во второй главе рассмотрим конкретные виды обращений более подробно, а также выделим обращения организаций, которые не нашли отображение в Федеральном законе об обращениях, но применяется на основании норм специального законодательства. В заключении мы сделаем выводы, определим выявленные недостатки правового регулирования обращений организаций, которые позволяют нам опровергнуть или подтвердить гипотезу исследования.



1. Институт обращений в государственные органы и органы местного самоуправления

1.1 Понятие и сущность института обращений

Развитие института обращений организаций необходимо рассматривать в тесном взаимодействии с институтом обращений граждан, поскольку они связаны общими целями, общим правовым регулированием, а также равенством этих субъектов в возможности реализации права на обращение.

Правовое регулирование института обращений организаций существует с момента закрепления его в Конституции Российской Федерации. Несмотря на это, нельзя не согласиться с тем, что сам институт обращений является ровесником государства, и существовал еще до появления понятия демократии и принципа разделения властей См. Подъячев К.В. Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти как одно из направлений трансформации системы государственного управления в условиях глобализации доклад на сессии С-02 IX Международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация» [Электронный ресурс] // - режим доступа: [URL: https://www.hse.ru/data/2010/03/29/1217447653/HSE%20conf%6009_Podyachev.pdf] (Дата обращения: 31.03.2018 г.).. В Российской Федерации, данный институт претерпел множество политических режимов и правовых систем и нельзя оспорить тот факт, что исторический опыт данного института действительно крайне широк. Более того, как показывает исторический опыт, изъятие обращений в органы государственной власти является невозможным.

В связи с этим, по сложившейся практике научных исследований, нам необходимо рассмотреть институт обращений в рамках его исторического развития в России.

Большая часть исследователей сходятся во мнении, что появление данного института относится к периоду правления Ивана III и Ивана Грозного См. Диденко-Чинтимур Д.С. К вопросу о становлении и развитии российского законодательства, регламентирующего работу с обращениями в органы государственной власти в XV-XIX веках // Труды Академии управления МВД России. 2016. №2 (38). C 78-81.. Отчасти, это действительно так, поскольку именно в эти периоды было впервые нормативно закреплены положения об обращениях с жалобой, а также отмечается появление определенных правил, регламентирующих процедуру их рассмотрения. Проведя анализ действующих на тот момент Судебников, можно прийти к выводу, о том, что в них закреплен только один вид обращений: обращение с жалобой к боярину. Но стоит отметить, что также вводились определенные обязанности боярина, а именно запрет отказа в рассмотрении жалобы. Таким образом, в рассматриваемые периоды о каком-либо более детальном регламентировании обращений с жалобой говорить не приходится, да и в целом, потребностей в обращениях практически не было. Правовое регулирование института обращений не содержало никаких процессуальных действий, в том числе каких-либо определенных сроков рассмотрения жалобы, возможности обжаловать «бездействие» боярина, и ответственности за данное бездействие.

Стоит также обратить внимание, что содержание обращений на тот период, больше относилось к институту заменяющего судебное обжалование. В таком виде взаимодействие между людьми и властью существовало до появления Соборного уложения 1649, которое закрепило институт обращения с жалобой исключительно как институт досудебного регулирования, перед обращением к Монарху См. Тихомиров М.Н., Епифанов П.П. Соборное уложение 1649 года [Электронный ресурс] // Режим доступа - [URL: http://www.hist.msu.ru/ER/Etext/1649.htm] (Дата обращения 27.03.2018 г.)..

В период правления Петра I отмечались сложности в работе с жалобами, в том числе в связи с их количеством, что свидетельствует о востребованности данного института в рассматриваемый период. В рамках проведения административной реформы Петром I была введена отдельная служба по работе с жалобами, а также вводилась должность Рекетмейстера, руководителя данной службы См. Работа с обращениями граждан как инструмент гражданского общества // Аналитический вестник Совета Федерации РФ, 2010, № 12 (398).. Указанные нововведения свидетельствует о востребованности данного института и его развитии.

Рассмотренные выше периоды развития института обращений в России основываются на понимании данного института как возможность судебного или досудебного обжалования. Существенные изменения данного института начались при Екатерине II. Справедливо отмечает Т.Н. Гайдучено, что в связи с тем, что у Екатерины были идеи и настроения века Просвещения именно в этот период произошло нормативно закрепленное разделение между административными и судебными обращениями См. Гайдученко Т. Н. Эволюция видов обращений граждан в истории России // Издательство Уральского университета, 2014. -- С. 46-49. . Кроме этого, в данный период произошло изменение понятия жалобы с «челобитной» на «прошения» - административное обращение и «жалобницы» - судебное обращение. Стоит также заметить, что субъектом обращения стал «верный подданный» Манифест о порядке рассмотрения жалоб и просьб на Высочайшее имя [Электронный ресурс] // Режим доступа - [URL: https://elibrary.ru/item.asp?id=21537061] (Дата обращения 27.03.2018 г.).. Более того, в период правления Екатерины II был установлен запрет на отказ в рассмотрении жалобы. Данное правовое регулирование осталось практически неизменным до периода установления Советской власти.

С приходом Советской власти В.И. Лениным были разработаны «Тезисы постановления о точном соблюдении законов», в котором обращение гражданина должно состоять в виде протокола с установленными реквизитами, временем, местом, а также указанием на суть вопроса Постановление VI Всероссийского Чрезвычайного Съезда Советов от 08.11.1918 О точном соблюдении законов [Электронный ресурс] // Режим доступа - [URL: http://www.libussr.ru/] (Дата обращения 27.03.2018 г.).. Исходя из этого положения, разделение, введенное при Екатерине II, было устранено, поскольку все виды обращений сводились к форме жалобы.

В 1919 году появляется Положение о местных отделениях центрального бюро жалоб и заявлений, при этом в этот же период появляется новая форма обращений, а именно заявление от трудящихся Постановление Президиума ЦИК СССР от 13 апреля 1933 г. О рассмотрении жалоб трудящихся и принятии по ним необходимых мер // СЗ СССР, 1933, № 26, ст. 153.. В этих двух формах институт обращения существовал до 1968 г..

В Указе Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 года появились новая форма обращений - предложение Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 апреля 1968 года N 2534-VII О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, N 17, ст. 144.. Новая форма могла быть связана как с политической, экономической, культурной жизнью, так и с предложениями по совершенствованию законодательства, да и в целом под предложением рассматривалась форма участия, трудящихся в управлении государством и для улучшения работы государственного аппарата См. Широбоков С.А. Основы права на обращение в России в 1970 - 1990-е гг. // Российский юридический журнал. 2017. N 1. С. 189 - 196..

Основная идея, данного нововведения, сводилась к попытке формирования менталитета человека, который воспринимает проблемы страны как личное дело, таким образом, вводя новую форму обращения, государство пыталось зародить активную позицию гражданина. С.А. Широбоков, отметил важную роль данного Постановления, в развитии института обращений, поскольку право на обращение не только предоставлялось, но и гарантировать государством, тем самым возлагая на государство обеспечить условия реализации данного права Там же..

Наиболее значимым событием в развитии института права граждан на обращения, является закрепление данного права в Конституции СССР 1977 Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик (принята ВС СССР 07.10.1977) // Ведомости ВС СССР, 1977, N 41, ст. 617, статья 49., а также в Конституции РСФСР 1978 года, в которых, были установлено право граждан вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе, включая возможность в управлении государственными делами, обсуждении и принятии законов и решений государственного и местного значения Конституция (Основной Закон) Российской Федерации - России (принята ВС РСФСР 12.04.1978) // Ведомости ВС РСФСР, 1978, N 15, ст. 407, статья 47.. Стоит обратить внимание также на субъективный состав права на обращения, поскольку, предусматривалось участие общественных организаций и трудовых коллективов. Таким образом, именно на этом этапе произошел один из наиболее важных толчков в развитии института обращений организаций, а также возможность посредством обращений организаций участвовать в управлении государственными и общественными делами.

В таких формах институт обращений просуществовал вплоть до принятия современной Конституции, которая закрепила возможность граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные обращения Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. Ст. 33..

Современный период института обращений граждан и организаций характеризовался долгим отсутствием единого нормативного акта и наличием множества нормативных актов, регулирующих порядок рассмотрения обращений, принятых каждым органом государственной власти отдельно. Только в 2006 году был, принят Федеральный закон об обращениях граждан, который уже с момента его принятия имел ряд существенных недостатков.

Данный федеральный закон, невзирая на сложившуюся практику обращений коммерческих и некоммерческих организаций не указал в качестве субъектов права на обращение организации, и особенности, связанные с обращениями указанных субъектов. Таким образом, вопросы, связанные с организациями заявителями так и остались неурегулированы.

В этой связи, Конституционный Суд указал ряд важных правовых позиций в Постановлении от 17.12.1996 N 20-П, в том числе о возможности применения права на обращения. Согласно данному Постановлению, юридические лица и объединения граждан являются самостоятельными субъектами права, и в их правовом статусе лежат конституционные нормы, которые по своей природе могут принадлежать как физическим, так и юридическим лицам, в той степени, в какой это право может быть применимо. Таким образом, Конституционный Суд указал на равенство физических и юридических лиц, при этом указал на возможность определенных «выемок» из правового статуса организаций Постановление Конституционного Суда РФ от 17.12.1996 N 20-П По делу о проверке конституционности пунктов 2 и 3 части первой статьи 11 Закона Российской Федерации от 24 июня 1993 года О федеральных органах налоговой полиции // Российская газета, N 247, 26.12.1996..

Помимо указанной ранее правовой позиции Конституционного Суда, им были выработаны определенные требования к законодательному органу власти, в рамках необходимости внесения изменений в действующий Федеральный закон об обращениях, учитывающий порядок обращения организаций в органы власти.

Стоит отметить, что позиция равенства субъектов обращений, физических и юридических лиц подтверждается также зарубежной судебной практикой, а именно практикой Европейского Суда, которую не обошли стороной Конституционный Суд. Например, дело Хасан и Чауш против Болгарии, от 17 февраля 2004 года, в котором была сформирована немаловажная позиция, согласно которой, права присущи физическим лицам, в определенной мере могут рассматриваться в свете реализации права на объединение. В связи с этим, права и свободы, предусмотренные статьей 9 Конвенции, могут распространяться и на объединения граждан.

В целом, помимо правовых позиций Конституционного Суда, практики Европейского Суда, имеется также отечественная судебная практика, которая также не разграничивает заявителей обращений в государственные органы по субъектному составу либо видам деятельности, и отмечает, что данный закон подлежит применению в отношении, как граждан, так и юридических лиц, в независимости от сферы правоотношений к которой направлено обращение по своему содержанию Постановления ФАС Восточно-Сибирского округа от 03.10.2011 по делу N А19-22477/10 [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: https://kad.arbitr.ru/ ] (Дата обращения: 31.03.2018 г.). .

Появление в России нового субъекта обращения, а именно коммерческих и некоммерческих организаций является крайне молодым и по своему времени развития сопоставим со временем принятия Конституции Российской Федерации, а также внесения изменений в Федеральный закон об обращения, расширяющий перечень субъектов обращения.

К сожалению, вопросы, связанные с субъектным составом обращений, это лишь меньшая часть вопросов, которые возникают на практике. Множество вопросов связано с современной интерпретацией понятия обращения. Если рассмотреть понятие обращения буквально, то обращение можно рассмотреть, как определенное послание, в виде призыва или просьбы обращенного к органам публичной власти См. Ожегов С. И. Словарь революционной эпохи // Словарь и культура русской речи. М., 2001. С. 410-412..

Современный законодатель закрепил следующее определение: обращение это направленное в орган публичной власти в письменном, устном или электронном виде в форме предложения, заявления или жалобы Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 08.05.2006, N 19, ст. 2060, ст. 3.. Исходя из данного законодателем определения можно сделать вывод о его довольно узком подходе понимая института обращений.

Однако, в науке существуют и другие подходы к институту обращений. Большинство исследователей сходятся в наличии трех взаимосвязанных подходов, характеризующих обращения граждан с точки зрения юридической, управленческой, а также политтехнологической См. Подъячев К.В. Модернизация института обращений граждан в органы государственной власти как одно из направлений трансформации системы государственного управления в условиях глобализации доклад на сессии С-02 IX Международной научной конференции «Модернизация экономики и глобализация» [Электронный ресурс] // - режим доступа: [URL: https://www.hse.ru/data/2010/03/29/1217447653/HSE%20conf%6009_Podyachev.pdf] (Дата обращения: 31.03.2018 г.)..

Юридический подход к институту обращений сводится к чисто формальным юридическим фактам порождающих последствия для сторон. Например, если рассмотреть в контексте обращений организаций, наглядным примером может стать подача заявление о регистрации юридического лица. Иными словами, юридический подход к институту обращений, это определенное требование от организации к государству для получения неких публичных услуг.

Если рассмотреть обращения в рамках управленческого подхода, то они рассматриваются в виде информационного канал, для граждан и организаций у которых возникли определенные потребности или трудности в реализации прав и свобод, которые зависят от действия или бездействия органов государственной власти. В тоже время, не стоит забывать, что данный информационный канал играет важную роль не только для субъектов обращения, но также и для органов государственной власти, поскольку они получают информацию о недостатках правового регулирования, а также о нарушении прав и законных интересов субъектов обращений.

Наконец, третий сформированный подход к институту обращения это политтехнологический, то есть определенная форма обратной связи, которая способна влиять на принятие решения властными структурами. При данном подходе, институту обращения отводится важная коммуникационную роль между заявителями и органами государственной власти и местного самоуправления.

Как мы видим, существует совершенно разные подходы к понятию института обращения, но при этом, они неразрывно связаны друг с другом. Доминирование одного подхода над другим зависит исключительно от целей и содержания обращений. Стоит отметить, что обращения могут содержать в себе следующие цели:

1) Осуществление государственной власти субъектами обращений. Нельзя не согласиться с тем, что для граждан и организаций, институт обращений является одной из форм управления делами государства и местного самоуправления. Посредством обращений, субъекты обращения способны влиять на принятие решений органами государственной власти и местного самоуправления, путем выражения своего мнения, а также внесение определенных предложений и рекомендаций, указание на ошибки правового регулирования и иных недоработок по вопросам, отнесенным к компетенции и полномочиям властвующих субъектов. Стоит отметить, что указанная специфика больше всего проявляет себя на уровне местного самоуправления, как наиболее приближенному из всех властных институтов к населению;

2) Отдельно необходимо выделить цель, связанную с принятием отменой или изменением нормативных актов, что по своему характеру схоже с законотворческой или правотворческой инициативой;

3) Реализовать законные права, свободы и защитить интересы субъектов обращения.

4) Сообщить о нарушенных, предстоящих нарушениях законности, в целях предотвращения их в дальнейшем, а также обращение за защитой;

5) Повысить социальную активность граждан и организаций, что, несомненно, идет на пользу развитию гражданского общества и демократических основ государства.

С учетом анализа целей обращений, а также подходов к его понимаю, обращения граждан и организаций обладают следующими функциями:

В первую очередь, следует выделить правозащитную функцию, которая заключается в предупреждении правонарушений, устранение их последствий, в том числе восстанавливая нарушенного права. Стоит отметить, что в настоящее время, это наиболее важная и востребованная функция у всех субъектов обращений.

Вторая функция это информационная. Как уже неоднократно указывалось, именно через институт обращений можно получить информацию, которая несет важную роль, как для субъектов обращения, так и для органов государственной власти и органов местного самоуправления. Как отмечает А.В. Алешин, содержание обращений, а также их количество выступает определённым индикатором нужд, запросов и настроений населения что, свидетельствует об определённом общественном мнении по различным вопросам См. Алёшин А.Е., Трифонов Ю.Н. Организация работы с обращениями граждан в органах государственной власти: вопросы теории и практики [Электронный ресурс] // - режим доступа [URL: https://cyberleninka.ru/article/n/organizatsiya-raboty-s-obrascheniyami-grazhdan-v-organah-gosudarstvennoy-vlasti-voprosy-teorii-i-praktiki] (дата обращения: 31.03.2018). .

Третья функция, это коммуникационная. По своей сути обращения являются единственным каналом воздействия, позволяет воздействовать на властные решения, учувствовать в принятии решения. При этом, иного взаимодействия, в рамках получения ответов на вопросы заявителя невозможно, несмотря на провозглашение демократических основ государственного управления. Установление определенной коммуникации между органами публичной власти и заявителями необходимо для организации работы с обращениями, и это не должно рассматриваться как умаляющее демократические основы государства.

С учетом вышерассмотренных подходов, функций и целей института можно прийти к выводу о том, что определение, закрепленное в Федеральном законе, не отвечает возложенным на институт обращения целям. Кроме этого, следует обратить внимание, что в нем содержится исчерпывающий и закрытый список форм обращений, что в сложившемся правовом регулировании не отвечает действительности. С учетом того, что термины, сформированы в Федеральном законе об обращениях играют немаловажную роль в правовом регулировании института в целом, указанное определение необходимо существенно доработать, в первую очередь, оставляя открытый перечень форм обращения, а также изменить его наименование, убрав слово «граждан».

Изложение понятия обращения исключительно в виде раскрытия форм, является крайне неверным решением. Неоднократно предлагалось расширить перечень видов обращений, вводя более конкретизирующие формы обращений, например, ходатайства, для процессуальных вопросов, уведомления, для информирования органов государственной власти и местного самоуправления и иные специфические формы обращений, которые, несмотря на отсутствие закрепления в Федеральном законе об обращениях применяются на практике.

В целом, идея перечисления всех видов и форм обращений в Федеральном законе является, бесспорно, полезной, позволяя устранить любые вопросы, связанные с выбором форм обращений, однако это может сыграть и негативную роль, а именно в том, что заявитель может запутаться, выбирая ту или иную форму обращений. Да и не стоит забывать, что институт обращений постепенно эволюционирует и не исключено, что со временем будут появляться новые формы обращений, в связи с чем придется инициировать процедуру внесения изменений в Федеральный закон.

В данном случае, целесообразней было бы оставить перечень форм обращений открытым, позволяя использовать заявителю любую форму обращений, предусмотренную как Федеральным законом об обращениях, так и специальным законодательством.

Проблема указанного определения содержится не только в перечислении закрытого перечня форм, и отсутствия указания субъектов обращений, но также выражается в отсутствии указания на цели обращений.

В.А. Мещерягина предлагает изменить понятие обращений в Федеральном законе на следующее: «Обращение -- это волевое действие индивидуального или коллективных субъектов в устной, письменной либо электронной формах, направленное органам государственной власти, местного самоуправления, государственным, муниципальным учреждениям и иным организациям, должностным лицам, с целью побуждения их к реализации принадлежащих им полномочий, в целях удовлетворения интереса инициатора» См. В.А. Мещерягина Юридическая природа конституционного права на обращение как субъективного права // Актуальные проблемы российского права. 2015. N 10. С. 71 - 77..

В целом, данное понятие устраняет выявленные ранее недостатки, однако крайне слабо остаются, раскрыты субъекты обращений. Указанное определение, целесообразно изменить, добавив понятие Заявители, дополнительно раскрыв его в Федеральном законе. Несомненно, возникает вопрос относительно целей субъекта обращения, поскольку интересы у него могут быть не только индивидуальные, но и общие, например, петиции в рамках защиты окружающей среды, а также интересы доверенного лица.

Кроме этого, предложенное определение содержит понятие иных организаций, что также не приемлемо, поскольку может возникнуть правовая неопределенность в случае обращения гражданина в коммерческую организацию, не являющейся органом государственной или муниципальной власти, что может повлечь обязанности, возложенные Федеральным законом на органы публичной власти, что противоречит предмету правового регулирования Федерального закона об обращениях.

Поэтому предлагаю использовать следующее определение:

Обращение -- это форма взаимодействия заявителя с органами государственной власти и местного самоуправления в устном, письменном либо электронном виде в форме предложения, заявления, жалобы, а также иных форм обращений, с целью побуждения их к реализации, защиты, принадлежащих полномочий, в целях удовлетворения интереса заявителя и иных лиц.

Кроме этого, в предлагаемом определении обращение появляется термин заявители, которое также необходимо добавить в Федеральный закон об обращениях: заявитель - гражданин, иностранный гражданин, лицо без гражданства, коммерческие и некоммерческие организации коллективные субъекты, а также иные объединения, обращающиеся в органы государственной власти и местного самоуправления в установленных законом формах.

Проведя анализ истории развития данного института его сущности и понятия, можно сделать вывод о том, что в основном институт обращений граждан имел судебный, а также досудебный механизм взаимодействия гражданина и органами публичной власти, и только при Екатерине II, институт обращения как административный механизм существовал самостоятельно. При этом, справедливо заметить, что до принятия Конституции Российской Федерации об обращениях организаций, как отдельных субъектов не было речи.

Современный период регулирования данного института охарактеризовался тем, что до принятия Федерального закона об обращениях, отсутствовал единый нормативный акт, регулирующий данную сферу. Правовое регулирование в период до принятия федерального закона осуществлялся в основном на регламентных основах, поэтому каждый орган государственной власти, определял самостоятельный порядок рассмотрения обращений, формы и иные вопросы, связанные с обращениями. Нельзя не согласиться с тем, что это крайне негативно сказывалось на данном институте См. Васильева С.В. Право граждан и организаций на обращение: нормативная модель и практика реализации // Законодательство и экономика, 2005, N 5..

Более того, несмотря на принятие указанного ранее Федерального закона, проблем, связанных с правовым регулированием не уменьшилось. Главная проблема, которая возникла после принятия Федерального закона, это отсутствие организаций как субъекта обращений юридических лиц, которое было в дальнейшем части компенсировано Конституционным Судом, но само содержание норм регулирующих институт обращений до сих пор не изменены под обращения организации. Вторая немаловажная проблема является отсутствует понимание сущности и целей института обращения, что выразилось в крайне неудачном определении обращения.

Несмотря на то, что институт обращения граждан имеет глубокий исторический опыт развития, институт обращения такого субъекта как коммерческие и некоммерческие организации имеет крайне малый период существования. Однако, стоит отметить, что обращения организаций должны опираться на богатый опыт обращения граждан. Обращение граждан имеет огромное количество скрытых целей и функций, которые раскрываются на практике применения института обращений.

1.2. Правовое регулирование обращений в Российской Федерации: субъекты и виды.

Право на обращение граждан и организаций является одной из основ Конституционного строя и является составляющей частью демократического государства. Конституция Российской Федерации закрепляет право граждан лично и коллективно направлять обращения в органы государственной власти и местного самоуправления Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. Ст. 32.. Несомненно, правовое регулирование данного института основывается не только на Конституции РФ, Федерального закона об обращениях, специальных законов, но также большая часть вопросов, связанных с подготовкой ответа на обращение, порядок его принятия, рассмотрения непосредственно содержится в регламентах и положениях той или иной службы или органа, к которому обращается субъект обращения.

Рассмотрение правового регулирования, необходимо начать с Конституции. Исходя из текста Конституции, можно выделить ряд основополагающих принципов, на которых основывается право на обращение.

Первый принцип, закладывающий основы правового регулирования института обращения, это всеобщность данного права. Право на обращение в органы государственной власти и органы местного самоуправления неотъемлемо и принадлежит от рождения гражданина, а также с момента государственной регистрации организации. Однако, согласно части 3 статьи 56 Конституции Российской Федерации в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя, могут вводиться отдельные ограничения прав и свобод. Регулирование права на обращение должно основываться на конституционном принципе равенства в праве на обращение, исходя из которого ни один субъект обращения, не должен быть лишен данного права или подвержен тому или иному ограничению на равный доступ к нему.

Нельзя не согласиться с тем, что институт обращений тесно связан с институтом народовластия, который определен в статье 32 Конституции Российской Федерации, определяя носителем Суверенитета и единственным источником ее многонациональный народ, который, в свою очередь осуществляет власть непосредственно, путем референдума, свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Таким образом, обращение является не только способом защиты, реализации и охраны прав и свобод граждан, но также является законным способом непосредственного осуществления власти. Исходя из текста Конституции, а также основных принципов, на которых строится основа взаимодействия посредством обращений, можно сделать вывод о том, что институту обращений отводится немаловажная роль. Стоит отметить, что в Конституции отсутствуют такие субъекты обращений как организации, иностранные граждане и лица без гражданства, которые также имеют потребность в обращениях, но это не означает, что указанные субъекты лишаются данного права. Более широкое регулирование, с перечислением субъектов обращения, порядка и прочих процессуальных вопросов должно осуществляться в Федеральном законе.

В первую очередь необходимо отметить, что порядок рассмотрения обращений относится к вопросам совместной компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Так, в статье 3, Федерального закона об обращениях закреплено, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации могут устанавливать положения, направленные на защиту прав граждан на обращение, в том числе, дополняющие гарантии, установленные Федеральным законом Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ (ред. от 27.11.2017) О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации // Российская газета, N 95, 05.05.2006, ст. 3., таким образом, какие-либо изменения в правовом регулировании могут происходить только в сторону увеличения прав и дополнительных гарантий, которые не противоречат Конституции и Федеральному закону.

С одной стороны, передача данного предмета ведения в совместное регулирование позволяет субъектам Российской Федерации свободно регулировать вопросы обращений граждан и организаций соблюдая вышеуказанное ограничение, и как отмечает А.Т. Карасев и А.В. Савоськин позволяет проводить апробацию новых механизмов и дополнительных гарантий для их последующего внедрения на федеральном уровне См. Карасев А.Т., Савоськин А.В. Законы субъектов Российской Федерации об обращениях граждан // Российский юридический журнал. 2015. N 1. С. 48 - 54..

Но стоит заметить, что, проведя анализ законодательств субъектов Российской Федерации об обращениях граждан, а также практику их применения было выявлено дублирование в них положений федерального законодательства. В целом, как отмечают авторы, после вступления в силу Федерального закона об обращениях объем регионального правового регулирования конституционного права граждан на обращение существенно уменьшился Там же.. Таким образом, правовое регулирование обращений, несмотря на отнесение данного вопроса к совместному ведению, практически полостью урегулирован на Федеральном уровне.

Исходя из положений Федерального закона об обращениях, с учетом правовых позиций Конституционного Суда и сложившейся практики обращений, к субъектам института обращения в современной России принято относить:

1. Граждан;

2. Иностранных граждан и лиц без гражданства;

3. Коллективные субъекты;

4. Коммерческие и некоммерческие организации;

Относительно обращений граждан, проблем в правоспособности обращений данных субъектов никогда не возникало.

Многие научные исследования института обращения отмечали проблемы правового регулирования обращений иностранных граждан и лиц без гражданства в связи с отсутствием в Федеральном законе об обращениях указанных субъектов как субъектов права на обращение. Однако, с этим нельзя согласиться по следующим доводам. Согласно части 3 статьи 62 Конституции граждане без гражданства обладают правами и обязанности наравне с гражданами Российской Федерации, да и в целом, в предмете статьи 1 Федерального закона право на обращение у указанных субъектов имеется, не смотря на отсутствие указанных субъектов в Конституции. Право на обращение иностранных лиц и лиц без гражданства имеется тесно связано с приобретением гражданства, приобретением статуса беженца, получение разрешения на проживание, пребывания и прочих вопросов, которые решаются посредством обращений в органы государственной власти Российской Федерации. Таким образом, не принять обращение ввиду отсутствия у него гражданства Российской Федерации недопустимым, за исключением определенных политических изъятий. Нельзя не согласиться с мнением Ю.Н. Алистрастовой, которая отмечает, что принцип всеобщности распространяется на любых физических лиц право на обращение, за исключением обращений, которые носят политический характер или противоречит международно-правовым обязательства России См. Савоськин А. В., Холодилова Е. А. Субъекты конституционного права на обращение в Российской Федерации [Электронный ресурс] // - Режим доступа [URL: https://cyberleninka.ru/article/n/subekty-konstitutsionnogo-prava-na-obraschenie-v-rossiyskoy-federatsii] (дата обращения: 01.04.2018). .

Рассматривая коллективных субъектов, как субъектов права на обращение, следует обратить внимание на Конституцию, поскольку в ней напрямую закреплена возможность обращений коллективных субъектов. Однако в Федеральном законе об обращениях не раскрыто понятие "коллективное обращение", не указан порядок подачи и рассмотрения с учетом особенностей данного субъекта обращений. Понятие "коллективное обращение" раскрывается в ряде законодательных актов субъектов Российской Федерации. Например, в действующем Законе Московской области «О рассмотрении обращений граждан» от 5 октября 2006 г. под коллективным обращением понимается "обращение двух и более граждан по общему для них вопросу, а также обращение, принятое на митинге или собрании путем голосования (подписанное инициаторами коллективного обращения) или путем сбора подписей" Закон Московской области от 05.10.2006 N 164/2006-ОЗ (ред. от 08.06.2017) О рассмотрении обращений граждан // Ежедневные Новости. Подмосковье, N 189, 11.10.2006. ст. 2.. При этом порядок подачи указанного обращения с учетом особенностей этих субъектов также не раскрывается. Исходя из изложенного, можно сделать вывод о том, что для коллективного обращения действуют требования, предъявляемые к обращениям граждан, что в свою очередь отрицательно сказывается на практике См. Осуществление гражданами права на информацию при направлении обращений В государственные органы // Право в Вооруженных Силах. 2007. № 3. С. 24..

Рассматривая право коммерческих и некоммерческих организаций на обращение, к сожалению, нельзя отметить отсутствие каких-либо проблем.

Начнем с того, что самого термина: Организация, в действующем законодательстве нет. Понятие организации раскрывается непосредственно через понятие юридического лица в Гражданском кодексе, под которым понимается организация, которая имеет обособленное имуществом и отвечает им по своим обязательствам, может от своего имени приобретать и осуществлять гражданские права и нести гражданские обязанности. Юридические лица, в свою очередь подразделяются на коммерческие и некоммерческие организации. Само по себе, отсутствие закреплённого определения организации не должно доставлять каких-либо проблем, поскольку сущность данного термина раскрывается посредством различных теорий юридических лиц. В этой связи, необходимо более подробно рассмотреть теории юридических лиц, поскольку в зависимости от них имеются различные варианты возникновения правоспособности или вовсе ее отсутствия у юридических лиц как у самостоятельных субъектов права.

Теория целевого имущества. Согласно данной теории, субъект права не образуется, поскольку правоспособность организации как отдельного субъекта правоотношений в принципе не возникает. Юридическое лицо, образуется исключительно для упрощения порядка использования имущества. Исходя из данного подхода к понимаю юридических лиц, не признается правоспособность организации, соответственно не возникает право на обращение, поскольку существует только определенный имущественный комплекс См. Мохов А.А. Юридическое лицо как функциональная система // Гражданское право. 2015. N 4. С. 21 - 24. .

Существует также и иные теории, которые не связаны с выделением имущественного комплекса, а именно теория интереса, согласно которой физические лица объединяют свои усилия, имущество для решения совместного интереса См. Могилевский С.Д. Общество с ограниченной ответственностью: законодательство и практика его применения. М.: Статут, 2010. 421 с.. В данном случае возникает определенная организационная правовая форма граждан, однако, самостоятельного субъекта в виде юридического лица не возникает.

Вышеуказанные теории не предусматривают возникновение нового субъекта правоотношений и соответственного не возникают вопросы, связанные с правоспособностью субъекта.

Конечно же существуют другие теории юридических лиц, например, органическая теория, которая рассматривает организацию, как определенный механизм «телесно-духовный организм». Сторонники данной теории признают искусственное приравнивание статуса организации к физическому лицу См. Булдакова А.А. Сущность и правовая природа органов юридических лиц как субъектов гражданского и арбитражного процессуального права // Арбитражный и гражданский процесс. 2012. N 11. С. 16 - 20; N 12. С. 5 - 8.. Таким образом, сторонники данной теории соглашаются в том, что у юридического лица возникает правоспособность.

Наиболее распространенная теория, которой собственно придерживается действующее законодательство - это теории фикции, согласно которой создается искусственный субъект для условной привязки к нему субъективных прав и обязанности, Г.Ф. Шершеневич считал юридические фикции не мнимыми понятиями, а научными приемами познания, «искусственный субъект» оборота для достижения цели См. Валеев Д.А. Значение взглядов Г.Ф. Шершеневича на сущность юридического лица для современной цивилистики // Студенческий научный журнал «Грани науки». 2013. Т.1. С.9?13.. При этом, возникновение прав и обязанностей у юридического лица связано с моментом его регистрации.

Таким образом, нельзя не согласиться что организация, в первую очередь это группа людей, которая объединяется для достижения определенных целей, и данная организация принимает облик юридического лица для появления у данной группы лиц правоспособности, а также упрощения взаимоотношений в первую очередь с государственной властью.

...