Обращения организации в органы публичной власти: правовое регулирование и практика

Вышеуказанные теории не отрицают наличие у «искусственного» субъекта прав и обязанности. Таким образом, нельзя оспорить тот факт, что юридическое лицо обладает правоспособностью, а также правом на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления.

Проанализировав действующее законодательство, можно сделать вывод о том, что правовое регулирование института обращений крайне слабое, не регулирует вопросы и не учитывает особенности правового статуса обращений организаций и коллективных субъектов.

В первую очередь, федеральным законодателем, не были учтены особенности обращений организаций ввиду наличия у них определенной структуры принятия тех или иных решений, которые могут служить основанием для обращения. Принять решение единственным лицом, в большинстве случаев практически невозможно, поскольку решение должно удовлетворять всех участников (членов) организации, которые в свою очередь могут быть не только физическими лицами, но также и другие коммерческие и некоммерческие организации. Принятие решений в большинстве случае осуществляется путем подписания решения на собрании его участниками. Таким образом, за принятием того или иного решения организации стоит в первую очередь воля участников или членов организации. Нельзя не согласиться, с И. Рудольфом, что юридическое лицо не является дестинатором прав, которыми оно обладает, а дестинатором является физические лица, которые стоят позади него См. Иеринг Р. Юридическая техника // Перевод Ф.С.Шендорфа СПб., 1905, С.106.. Юридическое лицо является только техническим носителем права. Таким образом, необходимо учитывать, что несмотря на то, что обращения исходят от одного субъекта, юридического лица, у него должен быть соблюден внутренний порядок принятия решения. О данном действии может свидетельствовать определенный документ, предоставляемый при обращении, например, решение или протокол общего собрания участников, акционеров или членов.

Более того, если обратиться к Федеральному закону об обращениях, в статье 7 установлены требования к письменному обращению, которые обязательны к соблюдению. Исходя из анализа статьи можно сделать вывод о том, что указанные требования составлены исключительно для обращений граждан.

Исходя из практики обращений организаций, обязательным требованием к оформлению обращений должно стать указание его наименования согласно сведениям Единого государственного реестра юридических лиц (ЕГРЮЛ), указание юридического адреса, адреса направления ответа, сведений об уполномоченном действовать от имени организации, а также подписания указанного обращения. Таким образом, несмотря на особый правовой статус, структуру организации, особый порядок принятия решения в нем, равно как и особый статус единоличного представительного органа организации, в Федеральном законе об обращениях отсутствует нормативное регулирование порядка обращений в органы государственной власти и органы местного самоуправления.

Исходя из анализа Федерального закона, правовое регулирование обращений организаций фактически до сих пор не изменено. Федеральный законодатель с учетом правовых позиций Конституционного Суда просто изменил статью 1 указанного Федерального закона, тем самым изменив предмет регулирования, в то время как содержание и порядок обращений организации остался совершенно не адаптированным под данного субъекта обращений.

Возможно, Федеральный законодатель понадеялся на то, что большая часть работы с обращениями сводится к работе на основании специального законодательства, а также регламентов и внутренних правил, ведомственных инструкций и правил делопроизводства с учетом особенностей той или иной службы. Но не стоит забывать, что указанные нормативные акты, также необходимо изменить с учетом правовой позиции Конституционного Суда. Однако, далеко не все инструкции на сегодняшний день изменены.

С учетом того, что большинство инструкций и правил имеют внутренний порядок обращений, в большинстве случаев они недоступны для субъектов обращений, что вступает противоречие данных инструкций, в также правил части 3, статьи 15 Конституции Российской Федерации Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398. Ст. 15..

Особенностью правого регулирования также является то, что помимо Конституции, Федерального закона об обращениях, административных регламентов, существуют и дополнительные законы, которые конкретизируют порядок отдельных обращений, позволяющих предоставить дополнительные гарантии рассмотрения обращений. При этом, указанные нормативные акты блокируют применение Федерального закона.

Как отмечает С.А. Владимирович цель указанных законов обеспечить конкретное субъективное право человека либо предоставить дополнительные юридические гарантии, что предполагает особые требования к форме обращения и процедуре его рассмотрения См. Савоськин А.В. Система обращений граждан в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. N 10. С. 18 - 22..

К таким видам обращений относят: Обращения в рамках правосудия Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации от 14.11.2002 N 138-ФЗ

(ред. от 07.03.2018) // Парламентская газета, N 220-221, 20.11.2002, гл. 39., жалобы в рамках административного процесса Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ

(ред. от 07.03.2018) // Российская газета, N 256, 31.12.2001, гл. 30., обращения к уполномоченному по правам человека Федеральный конституционный закон от 26.02.1997 N 1-ФКЗ (ред. от 31.01.2016) Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации // Российская газета, N 43-44, 04.03.1997 ст. 15,16,17., обращение уполномоченного по правам предпринимателей Федеральный закон от 07.05.2013 N 78-ФЗ (ред. от 28.11.2015) Об уполномоченных по защите прав предпринимателей в Российской Федерации // Российская газета, N 99, 13.05.2013, ст. 4., досудебные претензии при оказании государственных или муниципальных услуг Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 19.02.2018) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Российская газета, N 168, 30.07.2010, глава 2.1.. Таким образом, большая часть обращения организаций связана с правилами, которые установлены в специальном законодательстве, что необходимо учитывать дополнительно при работе с обращениями.

Несмотря на отсутствие в правовом регулировании, каких-либо особенностей обработки обращений коммерческих и некоммерческих организаций, в большинстве случаев, практика обращений в органы государственной власти и местного самоуправления, не содержит таких глобальных проблем, лишающих организации права на обращение. Наглядным примером может служить, получение статуса юридического лица, которое неразрывно связано с обращением учредителей в регистрирующий орган, а именно в ИФНС, для коммерческих или Министерство Юстиции для некоммерческих организаций с заявление о регистрации. Только благодаря указанному заявлению у Юридического лица возникает правоспособность Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ

(ред. от 29.12.2017) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, N 32, ст. 3301, ст.48..

Не стоит также забывать и о том, что в процессе глобализации возникает закономерный вопрос о возможности обращений иностранных юридических лиц в органы государственной власти и местного самоуправления. Несомненно, на практике подобные обращаются с заявлениями, например, для признания аккредитации филиалов и представительств иностранных организаций в Российской Федерации, или жалобой на решение органа государственной власти или местного самоуправления, несомненно, могут, но правомерны ли они выступать как субъекты правоотношений, например, обращаясь с предложением о Государственно-частном партнерстве, имеют ли право иностранные организации обратиться в органы местного самоуправления с уведомлением о проведении митинга и другие спорные обращения. В очередной раз, мы убеждаемся, что федеральному законодателю необходимо более детально рассмотреть субъектный состав заявителей.

Процедура обращения в органы государственной власти и органы местного самоуправления, содержит обязательные требования к оформлению и реквизитам обращения и должно распространяться в равной степени как на граждан, иностранных лиц, организаций, а также иностранных организаций.

Согласно положениям Федерального закона обращение организаций должно быть направлено в одной из предусмотренных форм: Заявление, предложение или жалоба. Стоит отметить, что данный перечень несет закрытый характер, что как уже неоднократно отмечалось, является неверным решением, что приводит к формальному отсутствию нормативных сроков и порядка рассмотрения обращений организаций, которые не отвечают одному из видов обращений. Проблема заключается также в том, что на любое обращение государственным органом должен быть подготовлен и дан ответ, однако в некоторых случаях это невозможно. Например, предложения, связанные с изменением нормативных актов. С одной стороны, учитывая определенный порядок реализации предложений заявителя, например с правотворческой или законодательной инициативой нельзя так быстро рассмотреть, поскольку требуется инициировать процедуру принятия или изменения нормативного акта. С другой стороны, с учетом требований Федерального закона государственному или муниципальному органу, необходимо рассмотреть данное предложение, провести определенные действия, направленные на реализацию данного положения и дать ответ, в ограниченный период времени. Все это чаще всего приводит к определенным «отпискам».

Таким образом, наличие закрытого перечня видов обращения является одним из главных недостатков правового регулирования обращений, поскольку существует целый ряд обращений граждан и юридических лиц которые не учтены в основном Федеральном законе, однако они имеются в специальном законодательстве.

Примерами таких видов обращений может служить:

1) Предложение о реализации проекта государственно-частного партнерства или проекта муниципально-частного партнерства Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // Российская газета, N 156, 17.07.2015, гл. 2.;

2) Обращение с запросом Федеральный закон от 22.10.2004 N 125-ФЗ (ред. от 28.12.2017) Об архивном деле в Российской Федерации // Российская газета, N 237, 27.10.2004, ст.26.;

3) Заявление с просьбой ответить на вопрос правоприменения и толкования норм;

4) Подача уведомления о проведении публичного мероприятия Федеральный закон от 19.06.2004 N 54-ФЗ (ред. от 07.06.2017) О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях // Российская газета, N 131, 23.06.2004, ст. 2.;

5) Благодарность;

6) Ходатайство;

7) Петиция Федеральный закон от 10.01.2002 N 7-ФЗ (ред. от 31.12.2017) Об охране окружающей среды // Российская газета, N 6, 12.01.2002, ст. 12.;

8) Обращения принятие собранием граждан Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета, N 202, 08.10.2003. ст. 29.;

9) Правотворческая инициатива граждан на местном уровне Там же.;

10) Законодательная инициатива граждан на региональном уровне Федеральный закон от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 05.02.2018) Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Российская газета, N 206, 19.10.1999. ст. 6.;

Завершая рассмотрение вопросов, связанных с правовым регулированием обращений, можно сделать вывод о наличии существенных недостатков в нем. При этом, указанные недостатки не связаны с наличием каких-либо материально-техническими проблем, проблем, связанных с организацией работы с обращениями, недостатком квалифицированного персонала, которые отмечают практически все исследователи, рассматривая институт обращения в целом.

Я не могу не согласиться с теми, кто считает, что главные недостатки заключатся именно в самом Федеральном законе, а также устаревшие правила делопроизводства, или даже их отсутствие по работе с обращениями. Таким образом, проведя анализ нормативного регулирования обращений организаций, можно сделать вывод о довольно широкой нормативной базе института обращения, которая позволяет регулировать обращения организаций.

Справедливо отмечает А.В. Савоськин и Е.А. Холодилова, что изменения в 2013 году Федеральным законодателем по факту коснулись только закрепления практики существования такого субъекта обращений как юридическое лицо См. Савоськин А. В., Холодилова Е. А. Субъекты конституционного права на обращение в Российской Федерации [Электронный ресурс] // - Режим доступа [URL: https://cyberleninka.ru/article/n/subekty-konstitutsionnogo-prava-na-obraschenie-v-rossiyskoy-federatsii] (дата обращения: 01.04.2018).. Право на обращения организаций есть и оно неотъемлемо.

Однако, в основном Федеральном законе, а также специальном законодательстве должна быть определена техника и особенности обращений организаций, включая их обязательное деление на иностранных и отечественных юридических лиц. Как показывает опыт соседних стран, которых также коснулась проблема закрепления новых субъектов обращения, например, Республика Беларусь, вместо внесения изменений в действующий нормативный акт, в котором отсутствовал порядок обращения организаций, приняли новый, с учетом особенностей порядка обращений организаций Закона Республики Беларусь от 18.07.2011 № 300-3 Об обращениях граждан и юридических лиц // Народная газета от 21 июля 2011 года, №136..

Действия Федерального законодателя, выразившееся в простой замене положения статьи первой и второй Федерального закона об обращениях, является спорным решением проблемы, поскольку в основе правовое регулирование осталось сконцентрировано на гражданине, не отображая специфики обращений организаций.

Кроме этого возникает также спорный вопрос о необходимости выдерживания 30 дневного срока рассмотрения обращения. Нельзя не отметить, что установление сроков способствует оптимальному осуществления гражданином своих прав, а также позволяет государственным органам предоставить достаточно времени на подготовку ответа к обращению. На практике крайне редко ответ организациям предоставляется в установленные законом сроки. В первую очередь, необходимо обратить внимание, что срок 30 дней начинает течь с момент регистрации обращений, которая осуществляется 3 рабочих дня. Таким образом, срок подготовки ответа на обращение увеличивается до 33 дней. В случае если обращение перенаправляется в орган по подведомственности, то предоставляется 3 дополнительных дня на регистрацию обращения и 7 дней на перенаправление подведомственному органу, и только после поступления в орган ответственный за рассмотрение, повторяется процедура с трех дневной регистрацией и начинает течь новый 30 дневный срок на рассмотрение. К этому сроку добавляются сроки возврата ответа по почте. Таким образом, срок рассмотрения обращения, не считая почтовой доставки, будет составлять минимум 43 дня, а с учетом пересылки по почте это добавляет в среднем 5-7 дней в одну сторону, что значительно превышает максимальный срок подготовки ответа на обращение.

До принятия нового Федерального закона об обращениях действовавший Указ Президиума Верховного Совета СССР от 12 июня 1968 г., по которому предусматривался 15 дневный срок рассмотрения. Закон СССР от 26 июня 1968 года N 2830-VII Об утверждении Указа Президиума Верховного Совета СССР О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан // Ведомости Верховного Совета СССР, 1968, N 27, ст. 237. В большинстве странах СНГ данный срок также составляет 15 дней. Таким образом, установление 30 дневного срока ответа на обращение является необоснованным, и требует его снижения.

Как отмечает М.А. Фельдман главная цель, законодателя по вопросу обращений организаций, разработать новую нормативно-правовую, методическую и техническую базу, внедрить механизмы повышения открытости органов власти, обеспечить взаимодействие органов исполнительной власти и представителей общественности, включая граждан, коммерческих и некоммерческих организаций См. Фельдман Михаил Аркадьевич Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и институтов гражданского общества в регионе: институциональные аспекты // Социум и власть. 2016. №4 (60). .

Что касается открытости порядка рассмотрения обращений, стоит отметить что ее фактически нет. В первую очередь, не установлено никаких правовых обязанностей публиковать наиболее частные обращения, за исключением обязанности публиковать обращения, принятые на местном уровне, путем сходов Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 29.12.2017) Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации // Российская газета, N 202, 08.10.2003. ст. 25.. Распространение публикации типовых обращений, и осуществление данной деятельности на периодической основе положительно скажется на количестве повторных и типовых обращений, однако, данного порядка до сих пор не установлено как минимум на Федеральном уровне, с учетом защиты персональных данных и информации о заявителе.

Как отмечает А.А. Лихтин и Е.И. Зверева работы с обращениями, должна основываться на принципах информационной открытости, и стороны должны стремиться к снижению бюрократического подхода обращений См. Лихтин А.А., Зверева Е.И. Совершенствование организации работы с обращениями граждан в органах государственной власти Санкт-Петербурга // Управленческое консультирование. 2016. №4 (88). .

Можем констатировать тот факт, что в действующем правовом регулировании имеются существенные недостатки, которые негативно сказываются на институте обращений в целом. В первую очередь, это связано с наличием закрытого перечня форм обращений в Федеральном законе об обращениях, в то время как на практике существуют иные виды обращений, которые не учтены Федеральным законодателем. Кроме этого, возникает также ряд процессуальных моментов, на практике, например, в Федеральном законе об обращениях установлены требования к обращениям исключительно для граждан, без учета особенностей организаций как заявителей, отсутствуют механизмы публикации наиболее частных обращений.

В целом можно сделать вывод о необходимости доработки нормативно-правовой и технической базы для использования института обращений организаций в органы государственной власти и местного самоуправления.

Завершая рассмотрение института обращений организаций в органы государственной власти и местного самоуправления, стоит отметить, что институт обращений организаций существует крайне непродолжительный период, а правовое регулирования имеет ряд существенных недостатков и нелогичных решений. Изменение определения обращения, добавление понятие заявителя включая в него не только граждан и объединений, но также и коммерческих и некоммерческих организаций позволит улучшить правовое регулирования данной сферы. Но главный этап, который позволит значительно расширить институт обращений организации это доработка правового регулирования под особенности организаций.

Кроме этого, не стоит забывать о том, что институт обращения не следует ограничивать по формам обращений, поскольку появление в специальном законодательстве новых форм обращений, может повлечь определенный конфликт с основным Федеральным законом об обращении, а также проблемы с определением нормативного акта подлежащего применению, поскольку основной Федеральный закон содержит закрытый перечень видов обращений.

2. Особенности обращений организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

2.1 Предложения организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

В рамках развития гражданского общества, а также в связи с появлением зачатков социальной ответственности предпринимательства в Российской Федерации, такая форма обращений организаций как предложение должна стать одной из наиболее приоритетных форм в рамках взаимодействия предпринимателей и органов публичной власти.

Федеральный закон под предложением понимает определенную рекомендацию по совершенствованию правового регулирования, деятельности органов власти, а также улучшения социально-экономической и иных сфер деятельности государства и общества. По своей сути, посредством предложений могут быть улучшены определенные области жизни, которые должны положительно сказаться как на государственном, так и на муниципальном уровне, например, вопросы, связанные с организацией дорожного движения, вопросы жилищно-коммунального хозяйства, сфера недвижимости и землепользования, включая вопросы развитие территории муниципального образования, вопросы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций, оказание содействия по вопросам охраны окружающей среды, снижению вредных выбросов от производств, а так же законодательная и правотворческая инициатива.

Как отмечает Д.Е. Потяркин, согласно статьям 9, 10 Федерального закона об обращениях, любое обращение подлежит обязательному рассмотрению и возникает вопрос, каким образом должен быть подготовлен ответ на предложение организации См. Потяркин Д.Е. Некоторые проблемы правового регулирования рассмотрения обращений граждан // Налоги, 2009, N 15.. По сути, любое предложение по улучшению регулирования будет сводиться к формальному ответу, что предложение будет в дальнейшем учтено в деятельности органа публичной власти. Таким образом, заявитель лишается возможности более детально получить информацию о рассмотрении его предложения, поскольку никаких последствий для органа государственной власти это не порождает, за исключением порядка рассмотрения жалобы в установленный законом срок. Таким образом, большая часть предложений организаций не приводит ни к каким положительным результатам.

Исходя из этого, целесообразно рассмотреть возможность внесения изменений в Федеральный закон об обращениях устанавливающих дополнительные обязанности у органов государственной власти и органов местного самоуправления отчитаться перед заявителем о продленной работе с его предложением, в том числе за пределами тридцатидневного срока, в случае если решение вопроса о предложении сводится к определенному порядку его рассмотрения и принятия.

С одной стороны, заявители организации могут начать злоупотреблять данным видом обращений. Не стоит также забывать, что на государственные органы возлагаются дополнительные обязанности, которые занимают время для рассмотрения предложения и подготовки расширенного ответа. С другой стороны, вводя дополнительные обязанности у органов государственной власти и местного самоуправления устанавливаемая обязанность предоставить информацию о результате рассмотрения предложения в установленном порядке позволит повысить эффективность обращений с предложением организаций в целом.

Справедливо заметить, что в настоящее время сфера взаимодействия организаций и органов государственной власти и местного самоуправления успешно развивается. Федеральный законодатель долгое время разрабатывал нормативную базу посвященную формам взаимодействия и впоследствии выделил в отдельную отрасль и сферу взаимодействия предложение о реализации Государственно-частного и муниципально-частного партнерства (далее ГЧП) Федеральный закон от 13.07.2015 N 224-ФЗ (ред. от 03.07.2016) О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации // Российская газета, N 156, 17.07.2015.. Таким образом, большая часть предложений коммерческих и некоммерческих организаций попадает под сферу действия указанного Федерального закона, поэтому Федеральный закон об обращения на указанный вид обращения не распрострётся. Большая часть предложений, которые связаны с реализацией совместных проектов, имеет самостоятельное правовое регулирование со своими очевидными плюсами и недостатками. В связи с этим, поскольку посредством предложения о ГЧП происходит взаимодействия между органами государственной власти и коммерческими и некоммерческими организациями необходимо более детально рассмотреть порядок рассмотрения предложения о ГЧП, как одну из наиболее перспективных форм обращений.

Предложение о реализации проекта ГЧП имеет главную цель участия на взаимовыгодных условиях предпринимателей и органов публичной власти. Для организаций, данный институт интересен в первую очередь отсутствием определенного рода конкуренции при согласовании условий соглашений, поскольку лишь небольшая часть организаций понимает и знает о существовании данной института. Большинство предпринимателей, которые осуществляли деятельность на основании предложений о ГЧП, отмечают большую стабильность взаимоотношений между органами государственной и муниципальной властью и организациями, а также наличие определенных льгот и привилегий. Примером таких льгот может служить сниженные ставки аренды помещений и земельных участков, передача во временное пользование муниципального или государственного имущества, предоставление субсидий на развитие определенных проектов Распоряжение Министерства инвестиций и инноваций Московской области от 29.05.2017 г. № 49-Р Об образовании Конкурсной комиссии по принятию Решения по предоставлению Субсидии из бюджета Московской области субъектам малого и среднего предпринимательства на цели создания коворкинг-центров в Московской области и утверждение ее состава..

Стоит отметить, что предложения о ГЧП не попадает под деятельность Федерального закона о защите конкуренции, поскольку в нем исключено получение предварительное согласия антимонопольного органона на выдачу преференций для предоставления субъектам малого предпринимательства в области социально-значимых объектов, развития бытовой, образовательной, культурную или иной социальной инфраструктуры. Примером соглашения о ГЧП может служить открытие Коворкинг центров в Московской области. В соответствии заключенным соглашением, коммерческая организация, обязалось открыть сеть Коворкинг центров, в определенных муниципальных образованиях, которые несут важную функцию в развитии отечественного предпринимательства, а именно стимулируют и поддерживают развитие малого бизнеса Распоряжение Министерства инвестиций и инновации Московской области от 29.05.2017 № 48-Р Об утверждении Положения о Конкурсной комиссии по принятию решения по предоставлению субсидии из бюджета Московской области субъектам малого и среднего предпринимательства на цели создания коворкинг-центров в Московской области.. Московская область предоставляет 40% безвозмездной субсидии на развитие проекта, а также устанавливает определенные финансовые показатели и социальные критерии, которым должны отвечать данные центры, а также осуществляют ежеквартальный контроль за выполнением показателей. Большую часть финансирования берет на себя организация, которая будет осуществлять непосредственно организацией и ведением данного проекта. Таким образом, на основании данного соглашения в Московской области появился новый инновационный продукт, который положительно скажется на развитии субъектов малого и среднего предпринимательства. Таким образом, нельзя не отметить, что сфера применения предложений о ГЧП позволяет субъектам совместно оказывать взаимное сотрудничество по обеспечению оборудования, развития определенных технологий, технопарков, бизнес-инкубаторов, которые в первую очередь имеют цель развития той или иной сферы деятельности.

Однако, практика применения предложений о ГЧП крайне мала. Связано как уже было ранее сказано с отсутствием практики использования данного института, а также отсутствием специалистов, которые знают данную сферу, могут заниматься рассмотрением проектов ГЧП, проводить анализ рисков, а также заниматься разработкой их положений. Стоит заметить, что на федеральном уровне ситуация немного лучше, поскольку при поддержке Министерства экономического развития был организован институт ГЧП, в котором разрабатываются определенные предложения, рассматривается практика их применения, а также проводится анализ рисков его заключения Положение о Координационном совете по государственно-частному партнерству при Минэкономразвития России, утвержденное приказом Минэкономразвития России от 19 мая 2014 г. №279 [Электронный ресурс] // - Режим доступа [URL: http://economy.gov.ru/minec/activity/sections/privgovpartnerdev/201411279] (Дата обращения 21.03.2018 г.)..

Н.В. Ростовцева предлагает создать в каждом муниципальном образовании совет по поддержке малого бизнеса, который сам по себе должен взаимодействовать и координировать мероприятия, которые планируется проводить администрацией совместно с местными предпринимателями См. Ростовцева Н.В. О некоторых формах взаимодействия экономических субъектов с органами публичной власти // Законодательство и экономика, 2005, N 4.. К сожалению, данное предложение можно раскритиковать, поскольку возможности реализовать государственно частные и муниципально частные проекты в настоящее время затруднительно по нескольким немаловажным причинам:

Во-первых, муниципальные образования сами по себе имеют различную экономическую основу, различное количество жителей муниципального образования. Таким образом, повсеместное распространение данного совета невозможно и экономически нецелесообразно в большинстве муниципальных образованиях.

Однако, нельзя не согласиться с тем, что именно на муниципальном имеется возможность более детального развить формы взаимодействия посредством предложений о муниципально-частном партнерстве, как наиболее открытом уровне власти, при этом стоимость реализации муниципально-частного проекта будет значительно дешевле для предпринимателей, что делает данную сферу более открытой для предпринимателей.

Органы государственной власти и органы местного самоуправления заинтересованы в развитии общих проектов на основании предложений о ГЧП, поскольку их развитие позволяет не только решить вопросы местного или федерального значения, но также повысить благосостояние проживающих граждан, что особо важно для органов местного самоуправления.

Конечно же, как и любая другая сфера имеются определенные недостатки в регулировании предложений о ГЧП. В первую очередь, указанные недостатки, как мы отмечали ранее, связаны с отсутствием устоявшейся практики на всех уровнях власти. Из этого следуют определенные сложности в выборе правовой конструкции реализации проекта. С одной стороны, Федеральный закон устанавливает определенную формализованную процедуру в рамках реализации проекта ГЧП, сравнимую с конкурсом на заключение государственного контракта, что негативно сказывается на свободе, равенстве и открытости сторон, а также на сроке реализации проекта, поскольку подписание соглашения, согласно требованиям Федерального закона происходит не менее чем за 140 дней. Но с другой стороны, несмотря на обязательный порядок рассмотрения стороны свободы в рамках рассмотрения предложения и выработки правовой конструкции ее реализации. Кроме этого, установленная процедура позволяет защитить добропорядочных инвесторов от коррупционных схем и передачи имущества и иных имущественных прав посредством использования данного института подконтрольным организациям.

Первым этапом подготовки и реализации проекта о ГЧП, является направление предложения о ГЧП в орган государственной или муниципальной власти, которое должно содержать в себе описание проекта, цель, задачи, описание рисков, вопросы финансирования, а также сроки реализации. Следующим этапом, является рассмотрение органом данного предложения, и исходя из принятого решения возможно три различных варианта развития событий.

Первый, вариант предусматривает полное согласие органа государственной или муниципальной власти с поступившим предложением, что приводит к необходимости опубликования информации о реализации проекта ГЧП с целью поиска возможных конкурентов на более выгодных для органа публичной власти условиях. В случае, если в течение тридцати дней не появляются другие организации для реализации проекта ГЧП, между заявителем и органом государственной власти на основании предложения о ГЧП заключается соглашение.

Второй и третий вариант развития событий предусматривает согласование отдельных условий соглашения между ними, и впоследствии публикации нового проекта соглашения или отказ в заключение соглашения о ГЧП. В случаях, если в процедуре переговоров были выявлены новые условия, согласованные сторонами, то предложение, включая проект соглашения с учетом правок, должен быть направлен органу государственной или муниципальной власти повторно что, по моему мнению, является лишним действием, которое приводит к затягиванию процедуры заключения соглашений. Но в тоже время, наличие определенных переговоров относительно предложения о ГЧП, условий соглашения, свидетельствует о том, что в рамках заключения данного соглашения стороны хоть и искусственно, но приравниваются и действуют совместно в рамках единой цели.

Стоит отметить, что само по себе соглашение о ГЧП, в основном связано с долгосрочной финансовой перспективой, в то время, как органы государственной власти и органы местного самоуправления желают получить прибыль мгновенно, отчитавшись о положительных финансовых результатах муниципального образования, и их потребностям будет отвечать приватизация, или иные способы отчуждения муниципального имущества, что не является финансово верным решением, поскольку муниципальные образования, лишаются данного имущества навсегда. Исходя из вышеперечисленных недостатков, предложение о ГЧП имеет слабое применение в Российской Федерации.

Предложение организаций, опираясь исключительно на правовом регулировании Федерального закона об обращениях сводится к простому предложению по усовершенствованию той или иной сферы жизни и общества. Исходя из такого подхода это приводит к формальным ответам на предложения организаций и не порождает обязанности у органов государственной власти и местного самоуправления более детально рассмотреть предложение на возможность его реализации. Таким образом, возникает необходимость на Федеральном уровне закрепить обязанность государственных органов не просто рассмотреть предложение в установленный законом срок, но предпринять действия для его реализации и в дальнейшем отчитаться заявителю о результатах рассмотрения и реализации его предложения в установленном законом порядке.

В тоже время, если рассмотреть институт обращения организаций с предложением несколько шире, в рамках реализации предложения о ГЧП, особенно на муниципальном уровне, это позволит увеличить социальную роль и влияние данного вида обращения. Несмотря на довольно формализованный подход к заключению соглашений на основании предложений организаций, данная сфера позволяет не только создавать систему формального равенства между предпринимателями и органами государственной власти и местного самоуправления, но также позволит реализовать часть инвестиционных проектов, имеющих социальное значение совместными силами.

2.2 Заявления организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

Заявление является основным видом обращения, посредством которого осуществляется основная деятельность организаций. Сущностью данного вида обращений, заключается в том, что организация посредством заявления истребует содействия и реализации прав свобод и интересов организации или оказании ему помощи в защите нарушенного права.

В первую очередь, стоит напомнить, что само по себе юридическое лицо является определенной фикцией и для того, чтобы организация приобрела правовой статус необходимо обратиться в органы государственной власти, с заявление о регистрации организации, то есть с сформированной просьбой внести в реестр юридических лиц информацию о новой организации, для приобретения у нее правоспособности.

Заявление в широком подходе также является основанием для возбуждения процессуальных действий, связанных с судебным или административным обжалованием действий или бездействий органов публичной власти. Посредством обращения в государственные органы власти и органы местного самоуправления организации могут быть инициированы определенные процедуры, не только направленные на восстановление нарушенных прав организации, но и на осуществление определенной деятельности, например, подача заявления на выдачу лицензии, заявление на аккредитацию в Российской системе как иностранного агента, заявление в Центральный банк для регистрации в качестве кредитной организации, а также для получения государственных и муниципальных услуг, оказание которых осуществляет органами государственной и муниципальной власти.

В целом, рассматриваемая сфера обращений организаций отличается крайне стабильным регулировании, однако я не могу не согласиться с тем, что развитие заявлений в период глобализации, а также информатизации страны, должно способствовать эффективности защиты нарушенного права, а также для совершенствования получения государственной или муниципальной услуги. Поэтому, в рамках рассмотрения заявлений организаций необходимо особое внимание уделить возможности обращения организаций с заявлениями посредством электронной формы.

Нельзя оспорить тот факт, что электронная форма подачи заявлений, а также иных форм обращений, должно являться одной из наиболее приоритетных задач необходимых в информационном обществе, к которому стремится Российская Федерация. В настоящее время создаются и дорабатываются порталы государственных услуг, электронные порталы для оказания муниципальных услуг. Все без исключения органы государственной власти и органов местного самоуправления обязуются размещать информацию, а также электронные системы, позволяющие направлять и получать заявления и их результат.

Механизм обращения организаций посредством электронной формы имеют главную цель снизить срок получения государственной услуги, однако для успешной реализации электронных заявлений необходимо подготовить не только техническую базу, но и нормативную. Как отмечает Игорь Евгеньевич Бочкарев, основная проблема, связанная с использованием электронных заявлений, это отсутствие в Федеральном законе об обращениях, равно как и специальном законодательстве норм, посвященных требованиям к обращению в форме электронного документа См. Бочкарев И.Е. О праве на обращение в форме электронного документа // Информационное право. 2015. N 4. С. 17 - 21..

В целом, основная проблема существования электронной формы подачи заявления и получения государственной услуги, заключается в сложности идентификации личности заявители, что приводит к вопросу о придании юридической силы электронному заявлению, а также риска утраты персональных данных.

Важном шагом в развитии электронного документооборота, и устранения вышеуказанных рисков стало принятие Федерального закона Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг от 27.07.2010 N 210-ФЗ Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 19.02.2018) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Российская газета, N 168, 30.07.2010. (далее Федеральный закон об услугах) а также принятие Федерального закона Об информации, информационных технологиях и о защите информации от 27.07.2006 N 149-ФЗ Федеральный закон от 27.07.2006 N 149-ФЗ (ред. от 25.11.2017) Об информации, информационных технологиях и о защите информации // Российская газета, N 165, 29.07.2006. (далее Федеральный закон об информации).

В целом, проведя анализ указанных нормативных актов можно отметить, что для юридических лиц, указанные недостатки были устранены, поскольку для подачи электронного заявления организация прибегает к использованию электронной цифровой подписи (далее ЭЦП). При этом, важно иметь ввиду, что электронные заявления, подписанные ЭЦП приравнены к документу подписанного собственноручно Федеральный закон от 06.04.2011 N 63-ФЗ (ред. от 23.06.2016) Об электронной подписи // Российская газета, N 75, 08.04.2011, ст. 6.. Проведение обязательной регистрации на электронных ресурсах и порталах получения государственных и муниципальных услуг дополнительно позволяют устранить вышеуказанные недостатки.

Однако, нельзя не согласиться, что требования к электронной форме, должны найти свое отображение в Федеральном законе об обращениях См. Бочкарев И.Е. О праве на обращение в форме электронного документа // Информационное право. 2015. N 4. С. 17 - 21.. Анализ содержания данного Федерального закона, приводит к выводу о том, что он не подготовлен под требования электронных обращений, в том числе заявлений. Наименования статей и их содержание содержит исключительно требования к письменному обращению, например: Срок рассмотрения письменного обращения, сроки рассмотрения письменного обращения и другие статьи.

Таким образом, в очередной раз приходим к выводу о том, что действующий Федеральный закон об обращения не соответствует практике, а именно не имеет должного регулирования электронного документооборота, который имеет важную роль в регулировании заявлений. Стоит заметить, что специальное правовое регулирование устранило данный недостаток в сфере оказания государственных и муниципальных услуг.

Исходя из вышесказанного, заявление организаций как форма обращения, является одной из наиболее важных форм взаимодействия организаций и органов публичной власти. Крайне важно рассматривать не только обращения с заявлением в электронной форме, но и адаптировать другие формы обращения к электронному документообороту. Это, несомненно, позволит сократить сроки получения ответа на обращения. Но для более успешного правового регулирования необходимо больше внимания уделять идентификации личности заявителя, а также привести положения Федерального закона об обращениях под требования электронного документооборота.

2.3 Жалобы организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

Жалобы, является одним из наиболее востребованных видов обращений организаций. Главная цель обращения с жалобой является защита или восстановление нарушенных прав. Возможность подачи жалобы на решение действий или бездействие органов государственной власти является гарантией соблюдения законности, является неотчуждаемым и неограниченным правом, как гражданина, так и организации, а также является определенным сигналом о нарушении работы органов государственной власти и местного самоуправления, и недостатков их деятельности. При этом, сама жалоба, связанная с действием бездействием государственного или муниципального органа, играет некий уравновешивают характер между органами публичной власти и организациями.

В первую очередь следует рассмотреть возможность обращения с жалобой в Конституционный Суд. Согласно части 1 статьи 96 Федерального конституционного закона от 21.07.1994 N 1-ФКЗ О Конституционном Суде Российской Федерации (далее ФКЗ о Конституционном суде) граждане РФ, их объединения и иные органы и лица имеют право обратиться с жалобой в Конституционный Суд Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 N 1-ФКЗ (ред. от 28.12.2016) О Конституционном Суде Российской Федерации // Российская газета, N 138 - 139, 23.07.1994.. Согласно данной формулировке, можно отметить открытый перечень заявителей, и в настоящее время с учетом правовой позиции выраженной в Постановлении от 24 октября 1996 г. № 17-П ответ дан однозначно, организации, и иные созданные гражданами объединения вправе обращаться с конституционной жалобой на нарушение прав, в тех случаях, когда их деятельность связана с реализацией конституционных прав граждан, являющихся его членами (участниками, учредителями). Конституционный Суд исходил из логики, что коммерческие и некоммерческие организации, являются объединениями граждан, создаются гражданами для совместной реализации не только имущественных, но и конституционных прав, в том числе в рамках свободного использования способностей и имущества для реализации предпринимательской и иной не запрещённой деятельностью.

Исходя из вышесказанного, объединения граждан, в том числе коммерческие и некоммерческие организации в равной мере имеют конституционные права и гарантии, связанные с защитой их прав и свобод. Главное необходимое условия реализации права на обращения, является такое же требования к допустимости жалобы, как и у физических лиц, а именно, если закон затрагивает конституционные права и свободы и закон применен в конкретном деле, рассмотрение которого завершено в суде.

Как уже отмечалось ранее, большая часть жалоб регулируется специальным законодательством. Порядок рассмотрения жалоб зависит непосредственно от специального закона, который ее рассматривает, а также от внутренних регламентов служб, в которые обращается заявитель.

Главный недостаток обращения с жалобой является отсутствие открытости к рассмотрению жалобы от организаций. Процедура рассмотрения жалобы сводится к формальной подаче от организации в установленный срок жалобы на действие или бездействия органа государственной власти и ожидание истечения срока ответа, для дальнейшего обращения в суд, что в рамках построения взаимоотношения между органами государственной власти и организация является крайне неверным подходом.

Часть авторов, исследующих проблемы обращений с жалобами, в целях повышения открытости и эффективности системы досудебного обжалования предлагают организовать в органах публичной власти определенные коллегиальные юрисдикционные органы, апелляционные комиссии при рассмотрении обращений в форме жалоб с возможностью участия независимых экспертов, представителей органов вынесшего решения, представителей заявителя жалобы Концепция проекта федерального закона О внесудебном порядке оспаривания гражданами и организациями решений и действий (бездействия) органов публичной администрации [Электронный ресурс] // - Режим доступа: [URL: http://www.gov.karelia.ru/Leader/Reform/con_fz.html], (Дата обращения 31.03.2018 г.)..

Справедливо заметить, что данная возможность установлена в КоАП РФ в 30 главе, однако органы государственной и муниципальной власти часто ее игнорируют. Да и в целом, специальные нормы, которые регулируют порядок обжалования действий бездействий не содержат в себе аналогичных норм.

С одной стороны, данная практика позволяет рассмотреть жалобу более детально, позволяет дать представителю организации дать устные пояснения, относительно основания для обращения с жалобой, что впоследствии может снизить нагрузку на судебную систему, в рамках обжалования решения вышестоящего органа, рассматривающего жалобу. Подобная практика успешно применяется в главном управлении Роспотребнадзора по Московской области.

Конечно же, есть и недостатки такого подхода к рассмотрению жалобы и подготовки ответа. В первую очередь, это связано с высокой нагрузкой государственных органов. Государственному органу необходимо дополнительно организовывать комиссии, выделить время приема, дополнительно уведомлять представителя организации, что в свою очередь снизит время на подготовку ответа по жалобе и исследования материалов дела.

Но нельзя забывать о главном последствии применения данной практики, а именно создание открытости и прозрачности принимаемых решений. С учетом практики Роспотребнадзора по Московской области, необходимо стимулировать другие органы государственной власти и местного самоуправления к коллегиальному рассмотрению жалобы с возможностью привлечения организации для дачи пояснений относительно доводов жалобы.

Одним из наиболее перспективных и современных норм специального законодательства, регулирующий порядок обжалования, был создан в рамках регулирования обращений с государственной услугой, порядок обжалования которого установлен главной 2.1 Федерального закона от 27.07.2010 N 210-ФЗ Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг (далее Федеральный закон о государственных услугах) Федеральный закон от 27.07.2010 N 210-ФЗ (ред. от 19.02.2018) Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг // Российская газета, N 168, 30.07.2010, глава 2.1..

Данный нормативный акт разработан с учетом недостатков, которые содержит в себе Федеральный закон об обращениях: имеет термин заявителя, которого не хватает в Федеральном законе об обращения, имеется четкий порядок обжалования, учитывается электронный способ подачи жалобы, а также отмечается обязанность создания информационной системы досудебного обжалования, которая позволит избавиться или как минимум от бумажных видов обращений. Структура жалобы, попадающей под регулирование Федерального закона о государственных услугах, составлена с учетом того, что заявителем является особый субъект - юридическое лицо, учтено, что у него имеется юридический адрес и представитель Там же статья 7.. Стоит заметить, что срок рассмотрения жалобы должен быть не более чем 15 дней. Таким образом, порядок обжалования и подачи жалобы на оказание услуг имеет образцовую, рабочую и сбалансированную систему.

Исходя из вышесказанного, обращения с жалобой в большей части регулируется специальным законодательством. В рамках рассмотрения жалоб на действие бездействия органов государственной власти необходимо больше внимания уделять возможности коллегиального рассмотрения жалобы заявителя, а также не забывать о необходимости привлечения представителя заявителя для дачи пояснений относительно жалобы, поскольку, как показывает практика, это позволит снизить нагрузку на судебную систему Российской Федерации.

обращение организация публичная власть

2.4 Особые виды обращения организаций в государственные органы и органы местного самоуправления

Рассматривая институт обращений организаций в органы государственной власти и местного самоуправления нами были выявлены дополнительные виды обращений, которые не учтены в Федеральном законе об обращениях.