Право на самоопределение народов в международном праве

Позиция Международного суда ООН по сецессии Косова

Балканский полуостров после распада Югославии на протяжении 1990-х годов стал регионом постоянных межэтнических конфликтов. В 1991 году сепаратистские движения в Косове перешли к открытым вооруженным столкновениям с армией Союзной Республики Югославии. Длительность конфликта, неконтролируемость ситуации, совершение многочисленных военных преступлений, которые привели к многочисленным жертвам среди мирного населения вынудили вмешаться в 1999 году НАТО и ООН, в результате чего Косово перешло под управление ООН. Для сохранения мира 10 июня 1999 года Советом безопасности ООН была принята Резолюция Совета Безопасности ООН №1244, которая должна была стать отправной точкой демилитаризации Косова, гарантии безопасности в регионе и мирного разрешения имевшихся противоречий с СРЮ, что установлено пунктами 9 и 11 указанной Резолюции №1244. Резолюция №1244 (1999), принятая Советом Безопасности на его 4011-м заседании, состоявшемся 10 июня 1999 года [Электронный ресурс] // сайт УВКБ ООН [refworld.org.ru/]. URL: http://www.refworld.org/cgi-bin/texis/vtx/rwmain/opendocpdf.pdf?reldoc=y&docid=492e7a072 (дата обращения 09.03.2018 г.) В преамбуле Резолюции №1244 было указано, что Совет Безопасности подтверждал «приверженность всех государств-членов суверенитету и территориальной целостности Союзной Республики Югославии». Там же, с. 2

Однако 17 февраля 2008 года Республика Косово провозгласила независимость от Республики Сербия, что вызвало неоднозначную реакцию мирового сообщества. Односторонняя сецессия не была признана самой Сербией, которая продолжает расценивать Косово как Автономный край Косова и Метохии в составе Сербии. В настоящее время Косово является частично признанным государством 113 членами ООН из 193, что не позволяет стране стать членом Организации Объединенных наций. Спорность произошедшего отделения Косова побудило Генеральную Ассамблею ООН обратиться 08 октября 2008 года в Международный суд ООН с просьбой вынести консультативное заключение по этому поводу и дать ответ на вопрос: «Соответствует ли одностороннее провозглашение независимости временными институтами самоуправления Косова нормам международного права?». Только 22 июля 2010 года, спустя почти два года, Международный суд ООН огласил свое Консультативное заключение, которым признал сецессию Косова не нарушающей положений международного права. Advisory Opinion Of 22 July 2010 «Accordance with international law of the unilateral declaration of independence in respect of Kosovo (Request for Advisory Opinion)» [Электронный ресурс] // сайт Международного суда ООН [icj-cij.org/]. URL: http://www.icj-cij.org/files/case-related/141/141-20100722-ADV-01-00-EN.pdf (дата обращения 09.03.2018 г.),

В указанном Консультативном решении Международный суд проанализировал ряд актуальных вопросов, касающихся соотношения принципов территориальной целостности и самоопределения народов, в том числе относительно возможности провозглашения независимости и сецессии как таковой. В результате Международный суд сделал ряд важнейших выводов.

Во-первых, Международный суд ООН в параграфе 79 Консультативного решения подтвердил, что в международном праве отсутствует какой-либо запрет на провозглашение независимости и отделении части государств. Advisory Opinion, с. 37 Более того, правовое регулирование вопросов сецессии в ХХ веке способствовало появлению новых государств как в контексте деколонизации, так и вне его. Во-вторых, в параграфе 80 Консультативного решения был сделан вывод о том, что принцип территориальной целостности ограничивается сферой отношений между государствами: «the scope of the principle of territorial integrity is confined to the sphere of relations between States». То есть территориальная целостность гарантируется в случае применения силы или наличия угрозы ее применения иностранными государствами, но не в случае решения вопроса о политическом статусе того или иного региона внутри государства. Следовательно, законность самого права на сецессию в международном правовом регулировании была подтверждена. В-третьих, Международный суд в параграфе 81 указал, что законность провозглашения независимости исследуется судом исходя не из односторонности сецессии, а из конкретных обстоятельств дела и наличия фактов связи провозглашения независимости с незаконным применением силы или другими вопиющими нарушениями норм общего международного права, в частности норм императивного характера. Следовательно, односторонность сецессии не означает априори ее незаконность.

Обратившись к конкретным обстоятельствам дела сецессии Косова, Международный суд поставил перед собой следующие вопросы: были ли полномочия у авторов Декларации независимости Косова на провозглашение независимости и действовали ли авторы Декларации независимости Косова согласно или вопреки Резолюции №1244?

В отношении первого вопроса Международный суд в параграфах 102-109 установил, что авторы Декларации независимости в сущности не являлись одним из временных государственных органов, учрежденных Резолюцией № 1244, но они выражали волю всего народа Косова как «демократически избранные представители народа» («the democratically-elected leaders of our people»). Следовательно, они не были ограничены в своих действиях положениями указанной Резолюцией и имели право выйти за ее рамки, в том числе для провозглашения независимости.

По второму вопросу Международный суд проанализировал текст Резолюции №1244 и пришел к выводу, что она в подпункте «е» пункта 11 оставляет открытым вопрос о будущем политическом статусе Косова, не устанавливая каких-либо ограничений в способах его определения. Следовательно, провозглашение независимости не противоречит Резолюции.

В связи с изложенным, Международный суд ООН пришел к выводу, что провозглашение независимости Республикой Косово и ее сецессия не противоречат ни международному праву в целом, ни Резолюции №1244.

Сделанный Международным судом вывод о законности сецессии Косова подвергся критике прежде всего самими судьями Международного суда, политиками и в научной среде. Несогласие между судьями самого суда достигло такого уровня, что в особом мнении Вице-Президент суда Петер Томка даже обвинил большинство Международного суда в искажении истины и неточности. Хартвиг М. Консультативное решение Международного суда ООН по вопросу правомерности провозглашения независимости Республики Косово - предыстория и критика судебного «постановления» [Электронный ресурс] // сайт Института Макса Планка по зарубежному публичному и международному праву [dpp.mpil.de]. URL: http://dpp.mpil.de/02_2013/02_2013_121_155.pdf (дата обращения 09.03.2018 г.), с. 145

Недовольные Консультативным решением Международного суда ООН либо выражали недовольство слишком узкими выводами и уходом от возможности решить актуальные проблемы, либо критиковали сам вопрос, формулировка которого не позволила Международному суду дать ответы на проблемные вопросы. Crniж-Grotiж V., Kasipoviж D. The right to self-determination - the Kosovo case before the International Court of Justice / Zbornik Pravnog fakulteta Sveuиiliљta u Rijeci, Vol.34, No.2, 2013, с. 906 Замечания к Консультативному решению заключались в недостатках оценки фактической и правовой стороны вопроса сецессии Косова, а также в излишнем сужении границ поставленного перед Международным судом вопросов. Так, Международный суд фактически отказался высказать позицию относительно предпосылок реализации института «правозащитной сецессии» и предпосылок становления государства. Там же, с. 149-151

Во-первых, исследователи критиковали выводы Суда относительно наличия полномочий у органов, провозгласивших независимость, вне Конституционных рамок. Ограничения в полномочиях временных органов Республики Косово означают, что в условиях действия Резолюции №1244 провозгласить независимость косоварские государственные органы не имели права. Там же, с. 144 Во-вторых, толкование Резолюции №1244 как не содержащей каких-либо ограничений в отношении определения политического статуса косоварами представляется исследователям ошибочным, поскольку такой вывод был сделан Международным судом исходя из грамматического толкования нормы, но без учета иных положений данной Резолюции, в первую очередь - гарантии территориальной целостности Республики Сербии. Там же, с. 145-146 В-третьих, исследователи полагают, что Международный суд дал неверную оценку бездействию Специального представителя Генерального Секретаря в Косово, посчитав, что отсутствие с его стороны какой-либо реакции означает легитимность действия лиц, провозгласивших независимость Косова, а не нарушение им своих полномочий. Там же, с. 147-148

Кристофер Борген, критикуя Консультативное решение, указывает, что Международный суд не оценил наличие необходимых для сецессии условий: являются ли косовары «народом» и, следовательно, имеют ли они вообще право на самоопределение; имело ли место серьезное нарушение прав человека в Косово, непосредственно предшествовавшее провозглашению независимости, а также являлась ли сецессия единственным выходом из сложившейся ситуации? Borgen C. J. Kosovo's Declaration of Independence: Self-Determination, Secession and Recognition // American Society of International Law: ASIL INSIGHT, 2008, с. 3

В этой связи необходимо отметить, что вопрос о возможности разрешения межэтнического конфликта путем сецессии является дискуссионным. Как отмечает профессор права и политологии Дональд Л. Горовиц, «сецессия не уменьшает степени конфликта, насилия или угнетения меньшинств, несмотря на создание новых государств. Гарантии защиты меньшинства в отделяющихся регионах, как правило, иллюзорны; многие сецессионистские движения действительно имеют в качестве одной из своих целей вытеснение или подчинение меньшинств в отделившихся регионах». Горовиц Д.Л. Разрушенные основания права сецессии // Власть, №11, 2013, с. 189

Таким образом, Международный суд в своем Консультативном решении провел анализ ситуации с сецессией Косова и пришел к выводу, что, поскольку международным правовым регулированием не установлено прямого запрета на сецессию ни в целом, ни в отношении конкретно Косова, а также поскольку провозгласившие независимость представители народа Косова действовали не вступая в противоречие с положениями Резолюции Совета Безопасности ООН №1244 от 10 июня 1999 года, то независимость Косова соответствует международным нормам.

Важным для настоящей работы в данном Консультативном решении является вывод о допустимости международным правом осуществления сецессии, что позволяет, в свою очередь, вести дальнейшую дискуссию на тему пределов действия принципов территориальной целостности и права народов на самоопределение и их соотношения в контексте сецессии. Однако те доводы, который Международный суд обосновал соответствие сецессии Косова международным нормам, вызывают серьезные нарекания. Во-первых, сецессия действительно было осуществлена в отсутствие установленной процедуры. Поэтому при одностороннем провозглашении независимости не учитывалось мнение властей Сербии, а также других регионов страны. Во-вторых, довод в пользу того, что на подписантов Декларации независимости не распространялись положения Резолюции Совета Безопасности ООН №1244 от 10 июня 1999 года, только лишь вносит правовую неопределенность при решении вопросов относительно сецессии. Появление государственных органов, учреждение которых не предполагалось при установлении нормативных рамок разрешения конфликта, не должно быть лазейкой для выхода из-под сферы действия таких рамок и принятия в связи с этим односторонних решений. В-третьих, несмотря на указание на уникальность ситуации с провозглашением независимости Косова, именно этот кейс стал основой для легитимации последующих сецессий, несмотря на его не безупречность. Таким образом, полагаем, что при исследовании других случаев провозглашения независимости, не следует применять доводы Международного суда относительно самой процедуры сецессии.

Позиция Венецианской комиссии по сецессии Республики Крым

В 2013 году в Украине произошел политический кризис, который привел к массовым народным выступлениям против Президента Виктора Януковича и его Правительства, последовавшей смене власти и изменению Конституции Украины. Несогласие отдельных регионов Украины с происходившими политическими событиями привели к межэтническим конфликтам и, как следствие, к усилению сепаратистских движений. Одним из регионов, где местное население негативно отнеслось к политическим изменениям, стала Автономная республика Крым.

В конце февраля 2014 года при поддержке российскими военными властей Крыма Путин: наши военные "встали за спиной" самообороны Крыма [Электронный ресурс] // сайт «ВВС. Русская служба» [bbc.com]. URL: https://www.bbc.com/russian/russia/2014/04/140417_putin_phone_line (дата обращения 06.05.2018 г.) произошла смена правительства Автономной республики Крым, а 16 марта 2014 года был проведен референдум «по вопросам усовершенствования статуса и полномочий» региона. На референдум были вынесены следующие вопросы: «Вы за воссоединение Крыма с Россией на правах субъекта Российской Федерации?» и «Вы за восстановление действия Конституции Республики Крым 1992 года и за статус Крыма как части Украины?»

По результатам референдума подавляющее большинство голосов было отдано за воссоединения Крыма с Россией. 17 марта 2014 года Республика Крым и город Севастополь провозгласили независимость принятой 11 марта 2014 года «Декларацией о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя» Постановление Верховной Рады Республики Крым № 1727-6/14 «О Декларации о независимости Автономной Республики Крым и города Севастополя» г. Симферополь от 11 марта 2014 года [Электронный ресурс] // официальный сайт Государственного совета Республики Крым [crimea.gov.ru]. URL: http://www.crimea.gov.ru/news/11_03_2014_1 (дата обращения 06.05.2018 г.) , а 18 марта 2014 года был подписан Договор между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов, согласно которому Республика Крым и город Севастополь были приняты в состав России в качестве двух новых субъектов. Подписан в г. Москве 18.03.2014 // Официальный интернет-портал правовой информации http://www.pravo.gov.ru

Реакция мирового сообщества на сецессию Республики Крым также была противоречивой: только пять государств-членов ООН признали вхождение в состав России Республики Крым. 27 марта 2014 года Генеральная Ассамблея ООН приняла Резолюцию A/RES/68/262 о территориальной целостности Украины, согласно которой подтверждался суверенитет и территориальная целостность Украины в её международно признанных границах и не признаётся законность какого бы то ни было изменения статуса Автономной Республики Крым и статуса города Севастополя. Принята на 80-м пленарном заседании 27 марта 2014 года [Электронный ресурс] // сайт ООН [un.org]. URL: http://www.un.org/en/ga/search/view_doc.asp?symbol=A/RES/68/262&Lang=R (дата обращения 06.05.2018 г.)

Единую аргументированную позицию относительно законности проведенного на территории Крыма референдума выработала Венецианская комиссия в своем Мнении по вопросу «соответствует ли решение, принятое верховным советом автономной республики Крым в Украине, о проведении референдума о присоединении к Российской Федерации или восстановлении Конституции Крыма 1992 года, конституционным принципам?». Opinion no. 762 / 2014 adopted by the Venice Commission at its 98th Plenary Session (Venice, 21-22 March 2014) [Электронный ресурс] // сайт Венецианской комиссии [venice.coe.int]. URL: http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspx?pdffile=CDL-AD(2014)002-e (дата обращения 06.05.2018 г.) Необходимо отметить, что уже на этапе постановки вопроса заметна разница между анализами сецессии Косова и Крыма: если в первом случае Декларация независимости Косова проверялась на соответствие только международным актам, то в случае Крыма референдум дополнительно проверялся на соответствие Конституции Украины. Аналогичной проверки на соответствие Декларации независимости Косова Конституции Сербии Международный суд не выполнял, так как в такой форме вопрос Генеральной Ассамблеей ООН перед ним не ставился.

Венецианская комиссия проверяла соответствие Постановления Верховной рады Автономной Республики Крым от 6 марта 2014 года № 1702-6/14 «О проведении общекрымского референдума» на соответствие Конституции Украины 1996 года, Конституции Автономной Республики Крым 1998 года, а также требованиям к порядку проведения референдумов, сформулированных самой Венецианской комиссией.

Согласно Венецианской комиссии, сецессия Крыма не соответствовала Конституции Украины, поскольку при совместном анализе положений статей 1, 2, 134 и 138.2 Конституции Украины делается однозначный вывод о первостепенном значении принципа территориальной целостности («территория Украины в пределах существующей границы целостна и неприкосновенна») и фактическом запрете сецессии ее регионов, в частности Республики Крым. Конституция АРК также не давала органам этой республики полномочия принимать решения, касавшиеся ее сецессии, поскольку в соответствии со статьей 28 Конституции Автономной Республики Крым «нормативно-правовые акты Верховной Рады Автономной Республики Крым и Совета министров Автономной Республики Крым по вопросам ведения Автономной Республики Крым должны соответствовать Конституции Украины, законам Украины». Принята на второй сессии Верховной Рады Автономной Республики Крым 21 октября 1998 года // Ведомости Верховной Рады Украины (ВВР), 1999 г., № 5-6, ст. 43 В отсутствие в украинском законодательстве норм, касающихся порядка выхода из ее состава территорий, государственные органы Крыма не имели полномочий в одностороннем порядке принимать решения об инициировании сецессии.

Что касается самого референдума, в соответствии с пунктами 11 и 12 Кодекса надлежащей практики по референдумам, принятой Венецианской комиссией в 2007 году, при его проведении были допущены следующие существенные недостатки, ставящие под сомнение действительность и законность его результатов. Так, прежде всего вопросы, вынесенные на референдум, не были сформулированы в соответствии с требованиями нейтральности: у жителей Крыма не было возможности изъявить свою волю на сохранение действовавшей на тот момент Конституции АРК, поскольку такой вариант вообще не рассматривался на референдуме. Также Венецианская комиссия отметила следующие обстоятельства, противоречащие сформированным условиям организации референдума:

- В Украине не был принят закон, регулировавший порядок организации и проведения регионального референдума;

- Наличие военного контингента на территории Крыма противоречит требованиям свободного выбора на референдуме и отсутствия давления со стороны каких-либо властных органов на принятие гражданами решения;

- Имеются сведения об ограничении свободы слова в Крыму на момент проведения референдума;

- Слишком короткий период подготовки к референдуму - всего 10 дней, который был расценен Комиссией как недостаточный для принятия жителями Крыма решений, обсуждения вопросов, вынесенных на референдум, их возможных последствий;

- Принятая 11 марта 2014 года Декларация независимости Республики Крым иллюстрирует предвзятость властных органов этой республики относительно результатов референдума.

На основании вышеизложенного, Венецианская комиссия пришла к выводу, что проведенный 16 марта общекрымский референдум нарушает законодательство Украины, а также не соответствует требованиям Европейского демократического стандарта организации референдумов. Стоит отметить, что вопрос о наличии или отсутствии у жителей Крыма права на самоопределение в форме сецессии Венецианской комиссией не рассматривался.

Стоит отметить, что данное Мнение Венецианской комиссии выглядит более обоснованным и непротиворечивым по сравнению с Консультативным решением Международного суда. Хотя перед органами ставились в сущности разные вопросы, их выводы одинаковы относительно отсутствия запрета на сецессию в международном праве и, следовательно, ее допустимости при соблюдении определенных условий. Не отказывая населению Крыма в возможности самоопределения, Венецианская комиссия указала на существенные недостатки той процедуры, которая была в итоге применена высшими органами власти Крыма, и, в связи с этим, несоответствие проведенного референдума о независимости установленным стандартам.

Таким образом, поскольку международное право в целом избегает решения вопроса о законности сецессии и законности ее процедуры, то вопрос законности произошедшего отделения государства решается ad hoc, в зависимости от конкретных обстоятельств. При таких условиях принимаются противоположные решения, обоснованность выводов которых зачастую ставится под сомнение. Тем не менее, имеющие место прецеденты из-за неопределенных и спорных трактовок становятся способом легитимации случающихся впоследствии сецессий.

ГЛАВА 2. СОВРЕМЕННОЕ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ СООТНОШЕНИЯ ПРИНЦИПОВ ТЕРРИТОРИАЛЬНОЙ ЦЕЛОСТНОСТИ И ПРАВА НА САМООПРЕДЕЛЕНИЕ

2.1 Введение в проблему (допустимость сецессии и запрет сецессии в современном конституционном праве: разнообразие подходов)

Венецианской комиссией отмечалось, что нормы, закрепленные в конституциях стран по всему миру и допускающие возможность осуществления сецессии, являются крайне редкими. «Self-determination and secession in constitutional law» Report, с. 11 Причин тому несколько: прежде всего, на уровне национального законодательства приоритет отдается принципу территориальной целостности как гарантии суверенитета государства и его дальнейшего существования. Кроме того, если конституция допускает возможность выхода из состава государства какой-либо его части, то зачастую такая сецессия происходит на самом деле. Тогда государство прекращает свое существование в прежнем виде, вследствие чего появляется необходимость принимать новую конституцию.

Хрестоматийными примерами конституционного закрепления выхода части государства из ее состава являлись конституции СССР и Югославии. Так, согласно статье 72 Конституции СССР 1977 года Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик 1977 года в редакции 26 декабря 1990 года -- с изменениями, внесенными Законом СССР от 26.12.1990 № 1861-1 "Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления", материал взят из СПС «КонсультантПлюс» (дата обращения 06.06.2017 г.) за каждой союзной республикой сохраняется право свободного выхода из СССР. Однако право выхода республик не было оговорено никакими условиями, самого механизма отделения советской республики от СССР нигде не было закреплено, в результате чего институт сецессии являлся фиктивным. Маргиев А.В. О праве выхода республик из состава российской федерации // ГОУ ВПО «Адыгейский государственный университет», Вестник Адыгейского государственного университета, 2005, с. 132 Законодательный акт, установивший процедуру выхода союзных республик из состава СССР, был принят только в 1990 году - в самом конце существования государства. Закон СССР от 03 апреля 1990 года «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» "Свод законов СССР", т. 1, с. 44-16, 1990 г., материал взят из СПС «КонсультантПлюс» действовал чуть больше года, но за это время предусмотренная им процедура не была осуществлена, а Советский Союз фактически прекратил свое существование с подписанием Соглашения от 08 декабря 1991 года «О создании Содружества Независимых Государств» "Ведомости СНД и ВС РФ", 19.12.1991, N 51, ст. 1798, материал взят из СПС «КонсультантПлюс» .

Конституция СРФЮ 1974 года Конституция Социалистической Федеративной Республики Югославии [Электронный ресурс] // Культурно-просветительское издание о советской истории «Советика» [sovetika.ru], URL: http://www.sovetika.ru/sfrj/konstvvod.htm (дата обращения 15.04.2018 г.) также содержала в вводном разделе об основных принципах положение о наличии у народов Югославии «права каждого народа на самоопределение, включая и право на отделение», и также, как в Советском Союзе, не существовало законодательного регулирования процедуры такой сецессии. В конечном итоге в 1991 году несколько республик в составе Югославии воспользовались правом на отделение и приняли по результатам референдумов, проведенных на их территории, декларации о независимости. Распад Югославии проходил в порядке одностороннего провозглашения независимости республик в составе СФРЮ, что становилось причиной многочисленных и продолжительных военных конфликтов на территории государства. При приобретении независимости вновь образованные государства - Хорватия, государственное сообщество Сербия и Черногория - также переносили в свои конституции положения о возможности сецессии части государства. При этом процедура выхода Черногории, предусмотренный статьей 60 Конституционной хартии государственного сообщества Сербии и Черногории 2003 года Конституционная хартия государственного сообщества Сербии и Черногории [Электронный ресурс] // Российский Правовой Портал: Библиотека Пашкова [worldconstitutions.ru]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=592 (дата обращения 15.04.2018 г.), была осуществлена уже в 2006 году. Таким образом, наличие в конституции положений о возможности реализации права на самоопределение вплоть до сецессии, а также законодательное установление процедуры сецессии значительно повышает вероятность прекращения существования государства.

После распада советских государств случаи конституционного закрепления права сецессии стали единичными и содержатся на сегодняшний день в конституциях Судана, Эфиопии, Узбекистана, Хорватии и Сент-Китс и Невис. Также право на сецессию и ее процедура была установлена решением Верховного суда Канады. Причинами наличия таких специфических норм в конституциях или установление другого порядка правового регулирования вопроса отделения территорий являются историческими, а именно имевшие место в прошлом (и не исчерпанные в настоящем) межнациональные конфликты. Так, например, в Судане и в Эфиопии шли гражданские войны, а Хорватия являлась частью распавшейся Югославии. Поэтому добавление такого положения было необходимо для снижения остроты национальных конфликтов и гарантировать права на самоопределение народам.

2.2 Конституционное регулирование осуществления сецессии

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Сент-Китс и Невис

Самой старой Конституцией, в которой закрепляется право на сецессию, является Конституция Сент-Китс и Невис, принятая 23 июня 1983 года. В данной Конституции содержится один из наиболее подробных порядков совершения сецессии. Так, в соответствии со ст. 113 Конституции Сент-Китс и Невис, в случае, если остров Невис захочет отделиться, то Ассамблея острова Невис как законодательный орган принимает 2/3 голосов законопроект (билль) о независимости, который затем выносится на референдум, проводимый на этом острове. The Constitution of Saint Christopher and Nevis [Электронный ресурс] // сайт Всемирной организации интеллектуальной собственности [wipo.int]. URL: http://www.wipo.int/wipolex/ru/text.jsp?file_id=235246 (дата обращения 06.06.2017 г.) В соответствии с пунктом 5 статьи 113 Конституции Сент-Китс и Невис процедуру проведения референдума контролирует «Руководитель выборов» (Supervisor of Elections), назначаемый Генерал-губернатором. В случае принятия 2/3 голосов от числа проголосовавших решения о независимости Невиса, Президент Ассамблеи острова Невис подписывает закон, представляет его на утверждение Генерал-губернатору, и остров Невис получает независимость.

Референдум о независимости острова Невис был проведен единственный раз в 1998 году. На нем больше 1/3 участников голосования проголосовало против сецессии, то есть решение об отделении острова не было принято, в результате чего единство страны было сохранено.

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Хорватии

Республика Хорватия объявила о своей независимости от Югославии в 1991 году, а 20 декабря 1990 года была принята Конституция, в которой сохранились нормы, аналогичные нормам Конституции Югославии 1974 года. Так, в Конституции Хорватии с поправками от 1997 и 2001 года в статье 135 установлен порядок объединения страны в союзы с другими государствами: «право возбуждения процедуры объединения Республики Хорватия в союзы с другими государствами имеют не менее одной трети депутатов Хорватского государственного сабора, Президент Республики, Правительство Республики Хорватия… Предварительное решение об объединении Республики Хорватия принимает Палата представителей большинством не менее двух третей от общего числа депутатов. Решение об объединении принимается на референдуме большинством голосов от общего числа избирателей Республики. Референдум должен быть проведен в течение 30 дней со дня принятия постановления Палаты представителей Сабора».

Вместе с тем, в абзаце 6 статьи 135 также предусмотрено, что «положения настоящей статьи об объединении распространяются и на условия и процедуру выхода из Республики Хорватия» Конституция Хорватии [Электронный ресурс] // Российский Правовой Портал: Библиотека Пашкова [worldconstitutions.ru]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=107&page=3 (дата обращения 06.06.2017 г.). Несмотря на то, что формально Конституция позволяет отделяться отдельным хорватским регионам, вопрос о сецессии никогда не выносился на референдум. Статья 135 применялась только в рамках вступления Хорватии в Европейский Союз.

Примечательно, что в Конституции Хорватии в преамбуле, получившей название «Исторические основы», право на самоопределение в сущности гарантируется только хорватскому народу: «Исходя из вышеизложенных фактов, а также из общепризнанных принципов в современном мире и неотчуждаемости, неделимости, непередаваемости и неисчерпаемости права хорватского народа на самоопределение и государственный суверенитет, включая неотъемлемое право на отделение и на объединение как основные предпосылки мира и стабильности международного порядка, Республика Хорватия создается как национальное государство хорватского народа и как государство представителей иных народов и национальных меньшинств, являющихся ее гражданами: сербов, мусульман, словенцев, чехов, словаков, итальянцев, венгров, евреев и других, которым гарантируется равноправие с гражданами хорватской национальности и соблюдение национальных прав в соответствии с демократическими нормами ООН и стран свободного мира». При таких условиях остается неясным, возможна ли сецессия какой-либо территориальной единицы национального государства на основе права на самоопределение народов. Либо же право на выход предоставлено хорватскому народу только в случае вхождения Республики Хорватии в состав другого государства.

Так или иначе, в Конституции Хорватии закрепляется процедура проведения сецессии, в том числе круг лиц, которые могут возбудить процедуру, и акт, который является основанием для последующего отделения.

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Узбекистане

В 1992 году Конституция была принята в Узбекистане Конституция Республики Узбекистан [Электронный ресурс] // Национальная база данных законодательства Республики Узбекистан [LEX.UZ]. URL: http://www.lex.uz/pages/getpage.aspx?lact_id=35869 (дата обращения 06.06.2017 г.), согласно статьям 1 и 74 которой Республика Каракалпакстан обладает правом выхода из состава Республики Узбекистан на основании всеобщего референдума народа Каракалпакстана. Необходимо отметить, что такое право на сецессию предоставлено только одному субъекту Узбекистана - Каракалпакстану. Особый статус данного региона был создан еще в 1924 году, когда была образована Кара-Калпакская Автономная область, находившаяся сначала в составе Киргизской АССР, с 1930 по 1936 годы - в составе РСФСР, а с 1936 по 1990 год - в составе Узбекской ССР. С началом распада Советского союза Верховным советом Каракалпакской АССР была принята Декларация о государственном суверенитете, предусматривающая возможность создания суверенного государства. в 1993 году Каракалпакстан заключил с Узбекистаном срочный межгосударственный договор о вхождении Республики Каракалпакстан в состав Узбекистана на 20 лет. Хотя срок вхождения Каракалпакстана прошел в 2013 году, его статус не изменился, а вопрос о продолжении нахождения этой республики в составе Узбекистана на референдум не выносился. Несмотря на имеющуюся информацию о возможном изменении условий этого договора о продлении срока нахождения Каракалпакстана в составе Узбекистана Гущин А.В. Каракалпакия: мечтатели-сепаратисты или путь к независимости? [Электронный ресурс] // Политком.ru: информационный сайт политических комментариев [http://politcom.ru]. URL: http://politcom.ru/18300.html (дата обращения 15.04.2018 г.), официального разрешения имеющей место проблемы статуса автономной республики нет.

В настоящий момент республика Каракалпакстан обладает широкой автономией в составе Узбекистана, в том числе имеет собственную Конституцию, органы власти, гимн, флаг, герб, а также свое законодательство, которое должно быть принято в соответствии с законодательством Узбекистана. Конституция Республики Каракалпакстан [Электронный ресурс] // сайт Совета министров Республики Каракалпакстан [sovminrk.gov.uz]. URL: http://sovminrk.gov.uz/ru/pages/show/4 (дата обращения 06.06.2017 г.)

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Эфиопии

С начала 1960-х годов в Эфиопии велись гражданские войны, связанные с диктаторским режимом, существовавшем в то время. Одним из таких военных конфликтов являлась война за независимость Эритреи. В результате проведенного в 1993 года референдума Эритрея получила независимость 24 мая того же года, однако по настоящее время не решены вопросы по установлению государственной границе между двумя государствами.

В 1994 году была принята Конституция Эфиопии, пунктом 4 статьи 39 которой устанавливалось, что право национальности, народности и народа на самоопределение, включая право на выход из состава государства, вступает в силу в следующих случаях:

Если требование на выход из состава государства будет поддержано двумя третьими членов законодательного совета национальности, народности или народа, которых это касается;

Если федеральное правительство организовало референдум, который должен состояться в течение трех лет с момента принятия советом решения о выходе из состава государства;

Если требование о выходе из состава государства поддержано большинством голосов на референдуме;

Если федеральное правительство передало свои полномочия совету национальности, народности или народа, который проголосовал за выход из состава государства; а также

Если разделение имущества было произведено в порядке, предписанном законом. Конституция Эфиопии [Электронный ресурс] // Российский Правовой Портал: Библиотека Пашкова [worldconstitutions.ru]. URL: http://worldconstitutions.ru/?p=77&page=2 (дата обращения 06.06.2017 г.)

Важной нормой для возможности проведения сецессии, закрепленной в пункте 14 статьи 39 Конституции Эфиопии, является норма об определении групп лиц, которые могут реализовать свое право на самоопределение: «В данной Конституции «Национальности, народности или народ» обозначают группу людей, которых объединяет общая культура или традиции, общий язык, вера в общие или родственные корни, одинаковые психологические качества, а также людей, которые проживают на определенных, преимущественно смежных, территориях». Несмотря на общий характер закрепленного определения, впоследствии на практике такое уточнение может послужить основанием для признания или, наоборот, отрицания наличия права на сецессию какого-либо народа. Как и положения в хорватской Конституции, эфиопская Конституция устанавливает право на сецессию фактически для любого народа, населяющего страну, а также закрепила условия выхода части государства.

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Судане

Последней на настоящий момент Конституцией, имеющей в своих положениях право на сецессию, является так называемая временная Конституция Судана 2005 года. Она была принята в результате длительного конфликта между Суданом и его южными регионами по территориальному вопросу. Для того, чтобы перевести конфликт в правовые рамки, среди конституционных положений можно встретить четыре статьи, упоминающие сецессию: п.2 ст. 69 (временные положения о назначении Президента и Первого Вице Президента), п. 2 ст. 118 (временные положения о назначении Национального Парламента), п. 2 ст. 222 (референдум и самороспуск) и п. 10 ст. 226 (переходные и другие положения). Фактически, временная Конституция Судана была принята в целях проведения мирного и контролируемого отделения территории Южного Судана и образования соответствующего государства. Так, согласно разделу «Референдум по самоопределению» (ст. 222 временной Конституции Судана), «за шесть месяцев до истечения шестилетнего промежуточного периода должен быть проведен референдум на международном уровне для жителей Южного Судана, организованный Комиссией по референдуму Южного Судана в сотрудничестве с Национальным правительством и правительством Южного Судана.

Народ Южного Судана должен либо: подтвердить единство Судана путем голосования за поддержание системы правления, созданной в соответствии с Всеобъемлющим мирным соглашением и настоящей Конституцией, или голосовать за отделение». The interim national Constitution of the republic of the Sudan, 2005 [Электронный ресурс] // cайт Агентства ООН по делам беженцев [refworld.org] URL: http://www.refworld.org/pdfid/4ba749762.pdf (дата обращения 06.06.2017 г.)

Таким образом, процедура сецессии была установлена в положениях самой Конституции, что легализовало возможность отделения Южного Судана. В итоге в 2011 году по результатам референдума Южный Судан приобрел независимость, однако, как и в случае с Эфиопии и Эритреей, продолжается конфликт между двумя государствами из-за окончательно неразрешенного вопроса по государственным границам.

На основании исследования действующего конституционно-правового регулирования сецессии в отдельных странах можно прийти к выводу, что такие положения являются в мировой практике исключениями, которые связаны с историко-политическими проблемами взаимоотношения народов в государстве. Такие положения устанавливаются для урегулирования проблемы с конкретным регионом, однако, это не означает, что государство непременно прекратит свое существование в результате сецессии, или что такая процедура будет обязательно реализована. В приведенных в данной главе примерах ключевым является именно установление такой возможности вместе с процедурой либо основаниях осуществления сецессии, будь то волеизъявление жителей отделяющейся территории на референдуме либо решение, принятое представителями всех субъектов государства.

2.3 Регулирование осуществления сецессии текущим законодательством: инклюзия общенациональной власти как фактор легализации возможности сецессии

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Канаде

Одним из наиболее показательных процессов стремления региона страны выйти из состава и образовать новое государство является канадская провинция Квебек. С момента объединения британских колоний в Канадскую конфедерацию в 1867 году по настоящее время различные политические партии и движения выступают за независимость франкоязычного Квебека. Поскольку в Канаде отсутствует консолидированный текст Конституции, сделать однозначный вывод о возможности сецессии какого-либо субъекта на основании самоопределения населяющего его народа не представляется возможным. Более того, такая ситуация свойственна и другим странам «общего права», что будет показано ниже в настоящей работе.

В связи с имевшимся пробелом в правовом регулировании сецессии в Канаде сторонники независимости Квебека пытались реализовать право на самоопределение через проведение референдума. Так, 01 ноября 1979 года правительство Квебека выпустило официальное сообщение, «белую книгу», получившее название «Quйbec-Canada: A New Deal. The Quйbec Government Proposal for a New Partnership Between Equals: Sovereignty-Association». В данном документе содержались предложения о принятии «новой конституционной формулы» взаимодействия Квебека и остальной Канады вместо федерализма по результатам проведенного на территории Квебека референдума Quйbec-Canada: A New Deal. The Quйbec Government Proposal for a New Partnership Between Equals: Sovereignty-Association 01 November 1979 [Электронный ресурс] / Independence of Quйbec. Resource Centre for the English-Speaking World [english.republiquelibre.org]. URL: https://english.republiquelibre.org/Qu%C3%A9bec-Canada:_A_New_Deal._The_Qu%C3%A9bec_Government_Proposal_for_a_New_Partnership_Between_Equals:_Sovereignty-Association#Chapter_Five._The_Referendum (дата обращения 18.04.2018 г.). С учетом принятого решения после длительных дебатов о формулировании вопроса в одно предложение на голосование был вынесен следующий вопрос: «The Government of Quebec has made public its proposal to negotiate a new agreement with the rest of Canada, based on the equality of nations; this agreement would enable Quebec to acquire the exclusive power to make its laws, levy its taxes and establish relations abroad -- in other words, sovereignty -- and at the same time to maintain with Canada an economic association including a common currency; any change in political status resulting from these negotiations will only be implemented with popular approval through another referendum; on these terms, do you give the Government of Quebec the mandate to negotiate the proposed agreement between Quebec and Canada?» Референдум по данному вопросу должен был состояться 20 мая 1980 года.

Федеральное Правительство Канады однозначно отказалось от идеи вести переговоры по созданию «суверенной ассоциации» на любых условиях, поскольку посчитало вынесенный вопрос на голосование слишком расплывчатым, что не позволяет рассматривать вариант о возможной сецессии. English J. Just Watch Me: The Life of Pierre Elliott Trudeau Volume Two: 1968-2000 / Toronto: Knopf Canada, 2009, с. 450 В итоге 59,56% проголосовавших ответили на вынесенный на референдум вопрос «нет», чем высказались против проведения переговоров о новой форме взаимодействия Квебека с Канадой, включая независимость.

В 1995 году Правительство Квебека вновь решило провести референдум без согласия федерации о независимости провинции. На голосование выносился следующий вопрос: «Do you agree that Quebec should become sovereign, after having made a formal offer to Canada for a new economic and political partnership, within the scope of the bill respecting the future of Quebec and of the agreement signed on June 12, 1995?»

Во время подготовки к проведению референдума в Верховном суде Квебека было рассмотрено дело о наложении временного и постоянного судебного запрета на проведение в Квебеке референдумов о независимости. По итогам рассмотрения дела Bertrand v. Quebec, 1995 Верховный суд Квебека принял решение не налагать судебный запрет на проведение референдума, но в то же время признал, что сецессия может быть возможна только на основании раздела V Конституционного акта 1982 года, что подразумевает внесение в Конституцию Канады, а именно в Конституционный акт 1867 года, соответствующих поправок по установленной процедуре. В противном случае, провозглашение независимости было бы незаконным. Haljan D. Constitutionalising Secession / Portland: Bloomsbury Publishing, 2014, с. 303

Несмотря на это референдум был проведен 30 октября 1995 года, по результатам которого 50,58% жителей Квебека выступили против независимости провинции от Канады.

Развивавшийся конфликт между правительствами региона и федерации привел стороны в Верховный суд Канады. В 1998 году Глава правительства обратился в указанный суд с запросом о консультативном заключении по следующим трем вопросам:

1. Согласно Конституции Канады, может ли Национальная ассамблея, законодательная власть или правительство Квебека повлиять на отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке?

2. Предоставляет ли международное право Национальному собранию, законодательному органу или правительству Квебека право осуществлять отделение Квебека от Канады в одностороннем порядке? В связи с этим, существует ли право на самоопределение по международному праву, которое дало бы Национальному собранию, законодательному органу или правительству Квебека право на одностороннее отделение отделения Квебека от Канады?

3. В случае конфликта между внутренним и международным правом о праве Национального собрания, законодательного органа или правительства Квебека на одностороннее отделение отделения Квебека от Канады, которое будет иметь приоритет в Канаде?

Верховный суд в своем решении Reference Re Secession of Quebec, [1998] 2 SCR 217, ставшим определяющим для разрешения похожих ситуаций в других государствах, получившем название «Ответ, касающийся отделения Квебека», сформулировал позиции по вопросам права на самоопределение народов и процедуре сецессии.

Относительно первого вопроса Верховный Суд Канады в пункте 53 указал, что «Конституция - это больше, чем письменный текст». Reference re Secession of Quebec [Электронный ресурс] // Canadian Legal Information Institute [canlii.org]. URL: https://www.canlii.org/en/ca/scc/doc/1998/1998canlii793/1998canlii793.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.) С точки зрения Суда это означает, что, в связи с фактическим отсутствием консолидированного текста канадской Конституции, необходимо анализировать всеобщую систему основополагающих конституционных правил и принципов (пункт 54), включая принципы федерализма (пункты 55-60), демократии (пункты 61-69), конституционализма и верховенства права (пункты 70-78), а также соблюдения прав меньшинств (пункты 79-82). Рассмотрев вышеперечисленные принципы в контексте возможной сецессии, Суд пришел к следующим выводам.

Верховный суд Канады рассмотрел вопрос о праве Квебека на одностороннее отделение от Канады и решил, что такое право у провинций отсутствует в связи с наличиями конституционных принципов. Так, аргументы в пользу существования такого права были в основном основаны на принципе демократии. Демократия, по мнению Верховного суда, означает больше, чем просто руководство мнением большинства. Конституционное право показывает, что демократия существует в более широком контексте других конституционных ценностей. Начиная со времен Конфедерации, население провинций и территорий Канады создали тесные экономические, социальные, политические и культурные взаимозависимые связи, основанные на общих конституционных ценностях. Демократическое решение Квебека в пользу отделения может поставить эти отношения под угрозу. Так как Конституция Канады гарантирует порядок и стабильность, и, соответственно, отделение провинции в соответствии с Конституцией не может быть достигнуто в одностороннем порядке, то есть без проведения переговоров с другими участниками Конфедерации в рамках существующей конституционной структуры (пункт 85). Другими словами, на основании принципа федерализма и равенства субъектов Канады провинция Квебек не может диктовать другим провинциям свои условия обретения независимости (пункт 91). Таким образом, Верховный суд признал неконституционным одностороннее (то есть без предварительных переговоров с другими субъектами федерации и Правительством Канады) отделение субъекта федерации.

Однако, как отмечает Суд в пункте 92 своего Решения, «канадский конституционный порядок не может в соответствии с конституционными принципами осуществляться без учета ясного выражения явного большинства населения Квебека мнения о нежелании больше оставаться в составе Канады. Другие провинции и федеральное правительство не имеет оснований отрицать право Правительства Квебека добиваться отделения, если явное большинство населения Квебека выбрали эту цель, при обязательном учете и уважении провинцией прав других субъектов федерации». Таким образом, Верховный суд Канады установил, что население Квебека не может быть лишено своего права на сецессию. Но для этого правительство провинции должно руководствоваться конституционными принципами и соблюдать установленные законодательством процедуры.

Поскольку в соответствии с принципом демократии власти Квебека могут действовать только на основании мнения большинства населения этой провинции, то Верховный суд высказался относительно способа определения мнения большинства по вопросу сецессии. Так, согласно пункту 87 Решения, «хотя Конституция не ссылается на возможность проведения референдума, а результаты референдума не имеют прямого действия или юридической силы в нашей конституционной схеме, референдум, несомненно, может выступить в роли демократического метода определения взглядов электората на важные политические вопросы, касающиеся конкретных ситуаций». Для этого на референдум должен быть вынесен «четкий, конкретный и ясный» вопрос, позволяющий выявить мнение «явного» большинства населения Квебека по вопросу независимости провинции. В том случае, если большинство населения провинции выразит свое желание отделиться от Канады, правительство Квебека должно провести переговоры с другими субъектами и федерацией, на которых рассматривается законопроект об отделении провинции, а также его возможные условия и последствия такого отделения. При этом, в переговорах должны учитываться интересы других провинций, федеральной власти и власти Квебека, а также права всех канадцев как внутри, так и за пределами Квебека, в частности, права меньшинств.

На основании принципов конституционализма и верховенства права Верховный суд установил, что, поскольку односторонний выход субъекта из состава Канада не допустим, то сецессия может быть осуществлена только при внесении соответствующих поправок в Конституцию при соблюдении установленной процедуры. «Self-determination and secession in constitutional law» Report, с. 11 Соблюдение установленных процедур означает придание процессу сецессии законности и легитимности как внутри Канады, так и в мировом сообществе.