Право на самоопределение народов в международном праве

Для ответа на второй вопрос Верховный суд изучил международные правовые акты по вопросу права на самоопределения народов. Возможность сецессии рассматривалась с двух позиций:

- с позиции отсутствия прямого запрета в международном праве на сецессию;

- обязанность государств соблюдать права населяющих их народов на самоопределение.

Население Квебека, чтобы иметь право на отделение, должно соответствовать в соответствии с международным правом критериям «народа». Хотя Верховный суд признал, что, несмотря на крайне неопределенное закрепление в международном праве понятия «народ», квебекцы могут рассматриваться как народ, так как имеют общий язык и культуру. Но наличие признаков «народа» не дает им автоматически право на сецессию, поскольку, по мнению Суда, оно присуще населению в колониях колониальный империй, то есть такой народ должен находиться под иностранным подчинением, господством, а его права на самоопределение в границах существующей страны не соблюдаются. Население Квебека, по справедливому замечанию Суда, характеристиками колониального и угнетаемого народа не обладает, и им не отказано в доступе к власти для осуществления их политического, экономического, культурного и социального развития, поэтому, в соответствии с международным правом, оно может реализовать свое право на самоопределение в границах Канады. Таким образом, у населения Квебека и в соответствии с международным правом нет права на одностороннюю сецессию.

На основании ответов на первый и второй вопросы Верховный суд Канады по третьему вопросу пришел к выводу, что по вопросу возможности односторонней сецессии Квебека не существует противоречий между национальным правом Канады и международным правом.

Таким образом, Верховный суд сформулировал важные предпосылки для осуществления сецессии, которые в целом могут быть применимы для любого государства, конституции которых не предусматривают право на сецессию. Так, прежде всего, процедура отделения субъекта из состава государства должна производиться исходя из интересов явного большинства его населения. В случае согласия населения на сецессию должна быть инициирована процедура отделения, которая должна соответствовать требованиям принципов демократии, конституционализма и верховенства права, и, если применимо, федерализма и соблюдения права меньшинств. Сецессия должна быть оформлена посредством внесениея поправок в Конституцию по установленной процедуре. Решение об отделении должно приниматься не в одностороннем порядке, например, только в результате референдума, а в результате переговоров с другими субъектами, входящими в состав страны. Таким образом, Верховным судом было верно обозначено, что сецессия затрагивает права не только жителей территории, стремящейся к отделению, но и всех остальных граждан государства в целом. Действительно, именно в таком порядке вопрос о возможности образования нового государства можно назвать законным и легитимным.

Решение Верховного суда Канады имело важнейшее значение для Канады, поскольку разрешило многолетние споры между Квебеком и федеральной властью относительно возможности сецессии. Установленная Судом процедура удовлетворила все стороны, переведя конфликт в правовые рамки.

Указанный подход по вопросу сецессии получил нормативное закрепеление в Законе от 29 июня 2000 года «An Act to give effect to the requirement for clarity as set out in the opinion of the Supreme Court of Canada in the Quebec Secession Reference», который также зачастую называют «Законом о чёткости референдума» An Act to give effect to the requirement for clarity as set out in the opinion of the Supreme Court of Canada in the Quebec Secession Reference S.C. 2000, c. 26 [Электронный ресурс] // Justice Laws Website [http://laws.justice.gc.ca]. URL: http://laws.justice.gc.ca/eng/acts/C-31.8/FullText.html (дата обращения 22.04.2018 г.) . Согласно ему после принятия провинцией решения о намерении вынести вопрос о сецессии на референдум Палата общин рассматривает формулировку данного вопроса и принимает резолюцию относительно ее ясности, учитывая позиции политических партий, правительств и парламентов других провинций и территорий Канады, Сената, представителей коренных народов, а также любые иные мнения, которые Палата сочтет относящимися к делу. Лексин, указ. Соч., с. 11 В случае, ели Палата общин сочтет формулировку неясной, то Правительство Канады не вправе вступать в переговоры по сецессии. Если Палата общин соглашается с формулировками, то после проведения референдума, подтвердившего намерение населения провинции отделиться, Палата общин принимает резолюцию относительно того, насколько ясным явилось выраженное на референдуме волеизъявление и насколько явным было выразившее его большинство. Там же

Конституционно-правовое регулирование сецессии в Соединенном Королевстве

Несколько иная ситуация сложилось в Великобритании, не имеющей консолидированного текста Конституции. С середины ХХ века в Шотландии начали набирать силу национальные движения, одной из целей которого было восстановление шотландской независимости. Так, в 1979 и 1997 годах в Шотландии прошли референдумы о деволюции - об учреждении шотландского парламента. Даже после появления в Шотландии собственного законодательного органа сепаратистские настроения не ослабли, что привело к проведению в 2014 году референдума о независимости Шотландии.

В актах, регулирующих конституционно-правовые отношения, не содержится прямого запрета на сецессию регионов, однако вопрос легитимности референдумов, проводимых Шотландией на своей территории ставится британскими юристами под сомнение. Тем не менее, 25 февраля 2010 года Правительством Шотландии был подготовлен и опубликован законопроект о порядке и условиях проведения шотландского референдума о независимости. Scotland's Future: Draft Referendum (Scotland) Bill Consultation Paper / Edinburgh, St Andrew's House, 2010 В связи с отсутствием законодательного регулирования вопроса возможности сецессии регионов в составе Соединенного Королевства высшим органам власти пришлось находить компромисс в рамках существующей правовой модели взаимодействия Соединенного королевства и Шотландии, включая Меморандум о взаимопонимании и дополнительных соглашениях между правительством Соединенного королевства, правительством Шотландии, правительством Уэльса и Исполнительным комитетом Северной Ирландии от 2000 года; часть 7 Акта о политических партиях, выборах и референдумах 2000 года и раздела 30 (2) Акта о Шотландии 1998 года.

15 октября 2012 года между Правительствами Соединенного Королевства и Шотландии было принято Соглашение о проведении референдума, получившее название «Эдинбургское соглашение». Agreement between the United Kingdom Government and the Scottish Government on a referendum on independence for Scotland. Edinburgh, 15 October 2012 [Электронный ресурс] // сайт Правительства Шотландии [gov.scot]. URL: http://www.gov.scot/About/Government/concordats/Referendum-on-independence (дата обращения 07.06.2017 г.) Согласно его положениям, Правительства Соединенного Королевства и Шотландии договорились о совместном проведении референдума о независимости Шотландии на условиях, что референдум должен:

- быть основан на четкой правовой базе;

- должен проводиться в соответствии с законодательством, установленным парламентом Шотландии;

- должен проводиться таким образом, чтобы вызывать доверие парламентов, правительств и населения;

- должен быть отражением беспристрастного исследования и решительного выражения мнения населением Шотландии, результат которого будет соблюдаться всеми сторонами.

Сформированный «Эдинбургским соглашением» подход к реализации права народа на самоопределение обнаруживает следующие ключевые точки по вопросу сецессии. Во-первых, сецессия должна быть проведена при совместном участии высших органах власти субъекта и самого государства, что позволит сторонам прийти к легитимному результату. Во-вторых, к референдуму такой особой важности, как решению вопроса о независимости, предъявляются повышенные требования к справедливости, недвусмысленности и определенности. Согласно тексту указанного Соглашения «Правительства согласны с тем, что референдум должен отвечать самым высоким стандартам справедливости, прозрачности и приемлемости, которые были бы подтверждены консультациями и независимыми экспертными советами». Это выражается, в том числе, в том, что на сам референдум выносился всего один вопрос: «Должна ли Шотландия стать независимой страной?»

Во исполнение «Эдинбургского соглашения» в Шотландии в 2013 году были приняты Акт о шотландском референдуме о независимости и Акт об активном избирательном праве на шотландском референдуме о независимости, создавшие четкую правовую основу проведения референдума. Согласно этим актам, устанавливался порядок проведения референдума и определения его результатов, включая достаточности простого большинства для инициирования дальнейшей процедуры отделения Шотландии; круг лиц, имевших активное избирательное право на данном референдуме (право проголосовать получили граждане, достигшие 16-тилетнего возраста, что являлось новацией в британском законодательстве Семушин Д. "Эдинбургское соглашение": назначен референдум о независимости Шотландии от британской короны [Электронный ресурс] // Информационное агентство REGNUM [regnum.ru]. URL: https://regnum.ru/news/polit/1582780.html (дата обращения 15.04.2018 г.)); органы, ответственные за проведение референдума.

На основании этих актов 18 сентября 2014 года был проведен референдум, по результатам которого население Шотландии выразило желание остаться в составе Соединенного королевства. Тем не менее, Шотландский парламент в марте 2017 года одобрил проведение повторного референдума по вопросу сецессии после окончания процесса выхода Соединенного Королевства из Европейского Союза. Dickie M. Scottish parliament backs second independence referendum [Электронный ресурс] // Financial Times [ft.com]. URL: https://www.ft.com/content/195d9986-13d1-11e7-80f4-13e067d5072c (дата обращения 15.04.2018 г.)

Приобретение независимости на основании решения национального парламента об исключении субъекта из состава государства (отделение Сингапура от Малайзии)

Поистине уникальный случай произошел в 1965 году в Федерации Малайзии, когда выход субъекта федерации произошел по инициативе самой федеральной власти. Распад колониальной системы в Юго-Восточной Азии повлек за собой образование независимых государств, в числе которых была Малайзия и Сингапур. В 1963 году Сингапур вместе с регионами Сабах и Саравак вошел в качестве штата в состав Федерации Малайзия. В Конституцию Малайзии 1957 года были внесены соответствующие поправки, гарантировавшие защиту прав новых штатов.

Однако в федерации практически сразу стали происходить этнические и религиозные конфликты между китайцами, населявшими Сингапур, и малайцами, составлявшими национальное большинство Федерации Малайзии, переходившие в вооруженные столкновения. Конфликт также заключался в том, что согласно статье 153 Конституции Малайзии у малайцев и уроженцев штатов Сабах и Саравак было «особое положение», которое должно было гарантироваться монархом. Конституция Федерации Малайзии от 27 августа 1957 года [Электронный ресурс] // Official Website of the Judicial Appointment Comission [www.jac.gov.my]. URL: http://www.jac.gov.my/images/stories/akta/federalconstitution.pdf (дата обращения 21.04.2018 г.) Сингапурские китайцы усложняли реализацию положений указанной статьи. 9 августа 1965 года Парламентом Малайзии было принято решение об исключении Сингапура из состава Малайзии. Примечательно, что Конституция Малайзии не содержала положений о возможности сецессии и даже не упоминалось само право народов на самоопределение. Кроме того, статья 2 Конституции Малайзии «Принятие новых территорий в состав Федерации» не содержала иных полномочий Парламента Малайзии, кроме как посредством принятия закона принимать в состав Федерации другие государства и изменять территории любого штата. Таким образом, Парламентом были расширительно истолкованы его полномочия относительно определения состава Федерации. Хотя Правительство Сингапура не было намерено выходить из состава Малайзии, в конечном итоге штат и федерация достигли соглашения относительно статуса Сингапура. В результате Сингапур стал независимым государством, что было подтверждено Соглашением о независимости Сингапура 1965 года между правительствами Малайзии и Сингапура Соглашение о независимости Сингапура 1965 года [Электронный ресурс] // Wikipedia: the free Encyclopedia [en.wikipedia.org]. URL: https://en.wikipedia.org/wiki/File:Agreement_relating_to_the_separation_of_Singapore_from_Malaysia_as_an_independent_and_sovereign_State.djvu (дата обращения 21.04.2018 г.), а также Актом Парламента Соединенного Королевства о Сингапуре 1966 года Акт о Сингапуре 1966 года [Электронный ресурс] // Official Website of the National Archives of the UK legislation [www.legislation.gov.uk]. URL: http://www.legislation.gov.uk/ukpga/1966/29/pdfs/ukpga_19660029_en.pdf (дата обращения 21.04.2018 г.).

2.4 Регулирование осуществления сецессии региональным законодательством: анализ последствий отстраненности общенациональной власти

Введение в проблему

Поскольку допущение сецессии в национальных законодательствах является исключением из правила, и в то же самое время по всему миру происходят межэтнические, религиозные и языковые конфликты, то во многих странах возникают сепаратистские движения, пользующиеся значительной поддержкой местного населения. Зачастую региональные и государственные власти не приходят к согласию по вопросу независимости того или иного субъекта, поэтому борцы за отделение начинают поиски легитимации приобретения независимости. Безусловно, факт обретения независимости и образования нового государства носит не только правовой характер, а также политический, социальный, экономический, культурный и т.д. Сочетание всех факторов позволяет судить о факте приобретения независимости того или иного региона или даже фактическом образовании нового государства, зачастую вопреки национальному законодательству. В этой связи представляется необходимым исследовать вопрос о том, как на законодательном уровне и в практике высших судов разрешается коллизия между законодательством и актами о провозглашении административными единицами своей независимости.

Попытка сецессии Каталонии

В последнее время наиболее ярким примером противостояния сепаратистов и государственной власти стал Конституционный кризис в Испании 2017 года. Поскольку национальное законодательство не допускает возможность сецессии регионов, а власти Каталонии оперируют принципом права народов на самоопределение, то высшим органам власти Испании предстояло разрешить в правовом поле возникший конфликт между основополагающими и признанными принципами международного права. Пример Испании также представляет интерес в связи с тем, что он пошел по противоположному пути, предложенному Верховным судом Канады.

Испания стала переходить к парламентской демократии в форме конституционной монархии после смерти диктатора Франсиско Франко в 1975 году. По результатам референдума 06 декабря 1978 года была принята Конституция Испании (далее - «Конституция Испании») Испанская Конституция одобрена Генеральными Кортесами на пленарных заседаниях Конгресса Депутатов и Сената 31 октября 1978 года, утверждена испанским народом на референдуме 6 Декабря 1978 года, подписана Е.В. Королем перед Генеральными Кортесами 27 декабря 1978 года [Электронный ресурс] // сайт Посольства Испании в Российской Федерации [vivovoco.astronet.ru]. URL: http://vivovoco.astronet.ru/VV/LAW/SPAIN.HTM#83 (дата обращения 22.04.2018 г.), которая, помимо установления нового демократического режима, наделяла отдельные регионы Испании автономией (статья 137 Конституции Испании), в том числе и Каталонию, автономные сообщества принимали свои Уставы (статья 144 Конституции Испании), а каталонский язык как язык автономного сообщества получил официальный статус (часть 2 статьи 3 Конституции Испании).

Часть 1 статьи 96 Конституции Испании устанавливает, что международные договоры, заключенные Испанией, являются составной частью внутреннего законодательства, но при условии, что в Конституцию, при условии наличия противоречащих международному договору положений, внесены соответствующие поправки (часть 1 статьи 95 Конституции Испании). Являясь членом ООН, Испания, тем не менее, закрепила в Конституции только принцип территориальной целостности (статья 8), прямо не упомянув право народов на самоопределение. Вместе с тем, в Преамбуле Конституции Испании указывается, что «Испанская нация… заявляет о своем стремлении обеспечить всем испанцам и народам Испании осуществление ими прав человека, а также развитие их культуры и традиции, языков и институтов». В статье 2 фактически запрещается сецессия: «Конституция основана на нерушимом единстве испанской нации, общем и неделимом Отечестве всех испанцев; она признает и гарантирует право на автономию для национальностей и регионов, ее составляющих, и солидарность между ними». Соответственно, всем иным народам, кроме испанской нации, отказано в праве на отделение от Испании, а возможность самоорганизации ограничивается созданием автономии.

Расширение полномочий автономных сообществ было законодательно утверждено в 2006 году, однако, это не снизило уровень сепаратистских настроений в регионе, имеющих вековые корни. В результате власти Каталонии приняли новый Устав и утвердили его на референдуме в автономии в 2006 году. Новый Устав включал в себя значительное расширение полномочий, в том числе конституционность которых была поставлена под сомнение Конгрессом депутатов, включая провозглашение в Преамбуле Устава каталонцев «нацией» Устав Автономии Каталонии 2006 [Электронный ресурс] // сайт Парламента Каталонии [parlament.cat]. URL: https://www.parlament.cat/document/cataleg/150268.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.).

Конституционный суд Испании по запросу от 2006 года 99 членов Конгресса депутатов в течение четырех лет рассматривал дело о соответствии Конституции Испании Устава Каталонии 2006 года. Только 28 июня 2010 года Решением №31/2010 14 положений Устава Каталонии 2006 года были признаны неконституционными, включая провозглашение каталонцев «нацией», а еще 27 положений должны трактоваться в узком смысле. Constitutional Court Judgment No. 31/2010, of June 28 (Unofficial translation) [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/31-2010,%20of%20June%2028.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.) Конституционный суд Испании отказался признавать каталонцев нацией, поскольку это противоречило бы положению Конституции Испании об единстве и неделимости испанской нации (пункт 12 Решения №31/2010).

Тем временем, в 2009-2011 годах на уровень муниципалитетов Каталонии выносились консультативные референдумы, не имевшие юридической силы, на которые был поставлен вопрос «Согласны ли Вы с тем, чтобы Каталония стала правовым, независимым, демократическим и социально-ориентированным государством, включенным в Европейский Союз?». Свыше 90% проголосовавших на референдуме высказались за независимость Каталонии. В результате в автономном сообществе прошли митинги за проведение всекаталонского референдума о независимости региона.

23 января 2013 года Резолюцией №5/X каталонский Парламент принял Декларацию о суверенитете и праве народа Каталонии принимать решения, согласно которой каталонцы как народ вправе самостоятельно определять свое политическое будущее на основе принципов суверенности, демократии, законности, ведения диалогов и др. Resolution 5/X of the Parliament of Catalonia, adopting the Declaration of sovereignty and right to decide of the people of Catalonia Proc. 250-00059/10 and 250-00060/10 [Электронный ресурс] // Wikisource [en.wikisource.org]. URL: https://en.wikisource.org/wiki/Declaration_of_sovereignty_and_of_the_right_to_decide_of_the_people_of_Catalonia (дата обращения 22.04.2018 г.) Несмотря на временную приостановку действия указанной Декларации, правительство Каталонии начало готовиться к проведению референдума о независимости. Правительство Испании выразило категорическое несогласие о проведении этого референдума, а 25 марта 2014 года Конституционный суд принял Решение №42/2014, которым признал неконституционным принцип суверенитета, а также интерпретации других провозглашенных в Декларации принципов в контексте наличия «права жителей Каталонии принимать решения» по вопросу независимости. Constitutional Court Judgment No. 42/2014, of 25 March 2014 [Электронный ресурс] // // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/STC%2042-2014E(2)%20%20DECLARACION%20SOBERANISTA%20%20SIN%20ANTECEDENTES.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.)

Из-за запрета на проведение референдума по вопросу независимости Каталонии 9 ноября 2014 года власти автономного сообщества провели Опрос о политическом будущем Каталонии, на который были вынесены вопросы «Хотите ли Вы, чтобы Каталония стала государством?» и, если да, «Хотите ли Вы, чтобы это государство было независимым?» 80% проголосовавших ответили утвердительно на оба вопроса.

Борьба за независимость получила свое продолжение во вновь принятой Парламентом Каталонии 09 ноября 2015 года Декларации о начале процесса приобретения независимости Каталонией, согласно пункту 3 которого «Парламент Каталонии торжественно заявляет о начале процесса создания независимого каталонского государства в форме республики». Resolution 1/XI of the Parliament of Catalonia, on the start of the political process in Catalonia as a consequence of the electoral results of 27 September 2015 250-00001/11 [Электронный ресурс] // Wikisource [en.wikisource.org]. URL: https://en.wikisource.org/wiki/Declaration_to_start_the_independence_process_of_Catalonia (дата обращения 22.04.2018 г.) Впрочем, уже 2 декабря 2015 года Конституционный суд признал указанную Декларацию неконституционной, поскольку, согласно пункту 7 Решения №259/2015, власти Каталонии не могут в одностороннем порядке изменять конституционный порядок, а должны добиваться внесения поправок в Конституцию Испании, которые бы позволили Каталонии в законном порядке принимать решения относительно своей независимости. Constitutional Court judgment №259/2015, of 2 December 2015. (Unofficial translation) [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/STC%20259%20-%202015%20%209N%20(English).pdf (дата обращения 22.04.2018 г.) В дальнейшем Пленум Конституционного суда Испании принял 15 декабря 2016 года Решение № 215/2016, в котором в очередной раз указал на недопустимость действий автономных сообществ по вопросам самоопределения и декларирования независимости, поскольку такие вопросы имеет «особую конституционную важность» и должны решаться на государственном уровне, включая возможные поправки к Конституции. Constitutional Court judgment №215/2016, of 15 December 2016 [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/STC%20215-2016%20EN%20(def).pdf (дата обращения 22.04.2018 г.)

Вопреки прямому запрету, 6 сентября 2017 года Парламентом Каталонии был принят Закон №19/2017 «О референдуме относительно независимости Каталонии», согласно которому 1 октября 2017 года должен быть проведен референдум о независимости Каталонии, на который вынесут вопрос «Хотите ли вы, чтобы Каталония была независимым государством в форме республики?». 8 сентября 2017 года был принят Закон «О юридическом переходе и основании Республики», который должен был вступить в силу после объявления независимости Каталонии. Law on Juridical Transition Procedure 202-00066/11 [Электронный ресурс] // сайт Департамента по институциональным делам, внешним связям и прозрачности [http://exteriors.gencat.cat]. URL: http://exteriors.gencat.cat/web/.content/00_ACTUALITAT/notes_context/Law-on-Juridical-Transition.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.)

Власти Испании всячески препятствовали проведению голосования, в том числе в день голосования полиции и гражданской гвардии отдавались распоряжения не допускать избирателей на участок, изымать урны для голосования. Тем не менее, более 90% проголосовавших дали положительный ответ. На основании результатов референдума 27 октября 2017 года Парламент Каталонии утвердил Декларацию независимости Каталонии, согласно которой образовывалось независимое государство - Каталонская республика. Тем не менее, ни одно государство не признало независимость Каталонии.

Со стороны государственной власти осуществлялись, в свою очередь, действия, направленные на недопущение обретения Каталонией независимости. 17 октября 2017 года Конституционный суд Решением № 114/2017 признал Закон №19/2017 неконституционным Constitutional Court judgment 114/2017, of 17 October 2017 [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: http://hj.tribunalconstitucional.es/docs/BOE/BOE-A-2017-13228.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.), а уже 31 октября Решением 124/2017 - Декларацию независимости. Constitutional Court judgment 124/2017, of 31 October 2017 [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Испании [tribunalconstitucional.es]. URL: https://www.tribunalconstitucional.es/ResolucionesTraducidas/Ley%20referendum%20ENGLISH.pdf (дата обращения 22.04.2018 г.) 21 октября на экстренном заседании Кабинета министров Испании его Председателем Мариано Рахой было принято решение о предупреждении Правительства Каталонии о нарушении им законодательства в соответствии со статьей 155 Конституции Испании Правительство Каталонии отправлено в отставку [Электронный ресурс] // сайт Москва 24 [m24.ru]. URL: https://www.m24.ru/news/%D0%B2%D0%BB%D0%B0%D1%81%D1%82%D1%8C/21102017/14471 (дата обращения 22.04.2018 г.), а по истечении пяти дней Сенат Испании принял резолюцию об отправлении в отставку Правительства Каталонии и введении внешнего управления. В Каталонии ввели внешнее управление. Что там происходит? [Электронный ресурс] // сайт Meduza [meduza.io]. URL: https://meduza.io/feature/2017/10/28/v-katalonii-vveli-vneshnee-upravlenie-chto-tam-proishodit (дата обращения 22.04.2018 г.) 30 октября Генеральная прокуратура Испании предъявила Пучдемону и другим 19 бывшим членам Правительства Каталонии обвинения в мятеже и потребовала ареста, сам бывший Президент покинул территорию Испании. Президент Каталонии Пучдемон уехал в Бельгию; он может стать политическим беженцем. Как это вообще возможно внутри ЕС? [Электронный ресурс] // сайт Meduza [meduza.io]. URL: https://meduza.io/feature/2017/10/31/prezident-katalonii-karles-puchdemon-uehal-v-belgiyu-on-mozhet-poluchit-tam-ubezhische-kak-politicheskiy-bezhenets-kak-eto-voobsche-vozmozhno-vnutri-evrosoyuza (дата обращения 22.04.2018 г.)

Таким образом, все попытки властей Каталонии в одностороннем порядке объявить независимость автономного сообщества успеха не имели. Власти Королевства смогли посредством действующего законодательства и актов Конституционного суда предотвратить одностороннюю сецессию.

С точки зрения процедуры, предложенной Верховным судом Канады, обе стороны допустили нарушения прав другой стороны: если Правительство Каталонии собиралось вопреки Конституции, в одностороннем порядке без согласования с другими автономными сообществами провозгласить независимость, то власти Испании препятствовали выражению населением Каталонии своей воли на отделение от государства и не признавали результаты опросов и референдумов. Нежелание искать консенсус приводит к затяжному конституционному кризису, но не решает саму проблему независимости региона.

Референдум об отделении Венето

Еще одним примером неуспешной попытки приобрести независимость является референдум, проведенный в области Венето в 2014 году. Венеция, как и Каталония, является одним из самых богатых регионов в своей стране. С учетом того, что до 1866 года Республика Венеция была независимым от Италии государством, в регионе достаточно сильны сепаратистские настроения.

Конституция Италии 1947 года Конституция Итальянской республики [Электронный ресурс] // сайт «Россия-Италия» [russia-italia.com]. URL: http://www.russia-italia.com/documenti/costituzioneitalianarusso.pdf (дата обращения 01.05.2018 г.) не закрепляет права народов на самоопределение. Вместе с тем, в статье 5 Конституции Италии указано, что «Республика, единая и неделимая, признает местные автономии и содействует их развитию; осуществляет самую широкую административную децентрализацию в зависимых от государства службах; приспосабливает принципы и методы своего законодательства к задачам автономии и децентрализации». Кроме того, статья 116 Конституции Италии наделила Венето «особые формы и условия автономии согласно соответствующим специальным статутам». Таким образом, в Италии гарантируется самоопределение народов с широкой автономией областей только в границах государства.

Несмотря на это, Правительство Венето решило провести референдум о независимости на территории области. Еще в 2012 году Региональный совет Венето принял Резолюцию №44/2012 от 28 ноября 2012 года «О праве народов Венето на полную реализацию права на самоопределение», согласно которому народ Венето имеет право на «демократический и прямой референдум для свободного волеизъявления по вопросу права на самоопределение». Turpmarc D., Sanjaume-Calvet M. The emergence of a democratic right to self-determination in Europe / Centre Maurits Coppieters, 2016, с. 230 Во исполнение указанной Резолюции, 19 июня 2014 года Региональный совет принял региональный закон № 16 «О проведении консультативного референдума о независимости Венето». Legge Regionale n. 16 del 19 giugno 2014 Indizione del referendum consultivo sull'indipendenza del Veneto [Электронный ресурс] // сайт Bollettino Ufficiale della Regione del Veneto [bur.regione.veneto.it]. URL: https://bur.regione.veneto.it/BurvServices/pubblica/DettaglioLegge.aspx?id=276454 (дата обращения 01.05.2018 г.) Согласно пункту 1 статьи 1 указанного Закона Президент Регионального совета Венето объявляет консультативный референдум, чтобы узнать о пожеланиях избирателей Венето по следующему вопросу: «Вы хотите, чтобы Венето стал независимой и суверенной республикой?» Такой референдум был проведен в форме электронного голосования с 16 по 21 марта 2014 года. По его результатам 89,1% проголосовавших высказались за независимость Венето.

Вместе с тем, Совет министров Италии расценил принятый Закон о референдуме и сам референдум как противоречащие Конституции и не имеющие правовых последствий, в связи с чем Президент Италии направил соответствующий запрос о проверке Закона на конституционность в Конституционный суд Италии. Решением №118 от 29 апреля 2015 года региональный закон № 16 «О проведении консультативного референдума о независимости Венето» был признан в целом несоответствующим Конституции Италии как нарушающий принципы территориальной целостности и единства Итальянской республики. Judgment no. 118 year 2015 [Электронный ресурс] // сайт Конституционного суда Италии [cortecostituzionale.it]. URL: https://www.cortecostituzionale.it/documenti/download/doc/recent_judgments/S118_2015_en.pdf (дата обращения 01.05.2018 г.) При этом нормы, закрепляющие данные принципы, могут быть изменены только в случае пересмотра Конституции. Closa C. Secession from a Member State and Withdrawal from the European Union. Troubled Membership / Cambridge, Cambridge University Press, 2017, С. 63 Необходимо отметить, что в пункте 8.3. Решения Конституционный суд установил, что вынесение на референдум вопроса о «наделении Венето дополнительными формами и специальными условиями автономии» не противоречит Конституции и подпадает под гарантии прав областей, предусмотренных частью 3 статьи 116 Конституции Италии. Turpmarc D., Sanjaume-Calvet M., указ. соч., с. 232

В отличие от ситуации в Каталонии, Правительство Венето не стало идти на открытый конфликт с центральной властью и провозглашать независимость. Вместо этого было решено действовать в соответствии с указанным Решением Конституционного суда и провести референдум об автономии Венето. Референдум состоялся 22 октября 2017 года, на вопрос, вынесенный на голосование, «Хотите ли Вы наделения Венето дополнительными формами и специальными условиями автономии?» 98,1% от проголосовавших ответили утвердительно. Власти Венето планируют использовать результаты данного референдума в качестве довода для расширения полномочий области на государственном законодательном уровне. Veneto and Lombardia to hold autonomy referendums in October [Электронный ресурс] // сайт газеты NEW EUROPE [neweurope.eu]. URL: https://www.neweurope.eu/article/veneto-lombardia-hold-autonomy-referendums-october/ (дата обращения 01.05.2018 г.)

Референдум об отделении Курдского автономного района Ирака

Куда более жесткая история противостояния региона с центром, по сравнению с европейскими кейсами, имеет место в Ираке, где уже более века Курдистан добивается своей независимости. После свержения режима Саддама Хуссейна в Ираке произошла ревизия системы управления и законодательства, в результате которой в 2005 году на референдуме была принята Конституция Республики Ирак. Iraq's Constitution of 2005 [Электронный ресурс] // сайт Constitute [constituteproject.org]. URL: https://www.constituteproject.org/constitution/Iraq_2005.pdf?lang=en (дата обращения 01.05.2018 г.) Однако еще 30 января 2005 года на территории Курдистана бы проведен неофициальный референдум о независимости Иракского Курдистана, на котором 98,98% проголосовавших высказались за отделение от Ирака. Несмотря на результаты голосования, реальных действий по отделению от Ирака не последовало.

В соответствии с разделом 5 Конституции Ирака Курдский автономный район получил расширенные права по организации высших органов власти, региональному законодательству, использованию курдского языка. Вместе с тем, право народов на самоопределение не закреплено в тексте Конституции, в отличие от принципа территориальной целостности (статья 109).

Усугубившаяся политическая ситуация в Ираке, связанная с появлением террористической организации «Исламское государство», вновь поставила вопрос о необходимости создания независимого курдского государства. Проблема проведения референдума о независимости усложнялась тем, что значительная часть территорий, на которые претендует Курдистан, не управлялась властями автономного района. Против проведения референдума выступали как государственные власти Iraqi parliament rejects Kurdistan independence referendum [Электронный ресурс] // сайт газеты The National [thenational.ae]. URL: https://www.thenational.ae/world/mena/iraqi-parliament-rejects-kurdistan-independence-referendum-1.627743 (дата обращения 01.05.2018 г.), так и представители других национальных меньшинств, проживавших в регионе. Iraq's Kirkuk province to vote in Kurdish independence referendum [Электронный ресурс] // сайт газеты Reuters [reuters.com]. URL: https://www.reuters.com/article/us-mideast-crisis-iraq-kurds-idUSKCN1B923W (дата обращения 01.05.2018 г.) Многократно откладывавшийся референдум о независимости Курдистана был проведен 25 сентября 2017 года. На вопрос «Хотите ли Вы, чтобы Курдский автономный район и другие курдские регионы, не находящиеся под управлением автономного района, стали независимым государством?» 92,73% проголосовавших ответили «да».

Реакция высших органов власти Ирака последовала незамедлительно: в течение пяти дней после даты референдума к границам Иракского Курдистана стали стягиваться войска Ирака, а 15 октября 2017 года был взят Киркук, один из главных городов Курдистана. Kurdish forces abandon long-held lands to Iraqi army and Shia fighters [Электронный ресурс] // сайт газеты The Guardian [theguardian.com]. URL: https://www.theguardian.com/world/2017/oct/17/kurdish-forces-abandon-long-held-lands-to-iraqi-army-and-shia-fighters (дата обращения 01.05.2018 г.) В результате 25 октября Правительство Иракского Курдистана решило приостановить реализацию итогов референдума и начать переговоры с Правительством Ирака для деэскалации военного конфликта. Statement from Kurdistan Regional Government [Электронный ресурс] // сайт Курдского регионального правительства [http://cabinet.gov.krd]. URL: http://cabinet.gov.krd/a/d.aspx?s=040000&l=12&a=55938 (дата обращения 01.05.2018 г.) 01 ноября 2017 года Президент Курдистана Масуд Барзани подал в отставку со своего поста. Точка в вопросе законности приобретения Иракским Курдистаном независимости была поставлена 20 ноября 2017 года Верховным судом Ирака, признавшим несоответствующим Конституции проведенный референдум о независимости и отменившим все его юридические последствия. Верховный суд Ирака поставил точку: Референдум курдов -- «неконституционный» [Электронный ресурс] // сайт Eurasia Daily [eadaily.com]. URL: https://eadaily.com/ru/news/2017/11/20/verhovnyy-sud-iraka-postavil-tochku-referendum-kurdov-nekonstitucionnyy (дата обращения 01.05.2018 г.) Примечательно, что Правительство Курдистана не успело принять Декларацию о независимости автономного района, как и предпринять какие-либо иные действия, направленные на претворение в жизнь результатов референдума.

Необходимо отметить, что международное сообщество также негативно отнеслось к провозглашению независимости Курдистана. Ни одна страна-член ООН не признала Иракский Курдистан суверенным государством, а Совет Безопасности ООН в своем официальном заявлении выразил обеспокоенность «угрозой стабильности» проведения референдума в свете контртеррористической операции против ИГИЛ, а также поддержал суверенность и территориальную целостность Ирака. Security Council Press Statement on Iraq SC/13002 21 September 2017 [Электронный ресурс] // официальный сайт ООН [un.org]. URL: https://www.un.org/press/en/2017/sc13002.doc.htm (дата обращения 01.05.2018 г.)

Таким образом, в результате применения военной силы инициатива по отделению Иракского Курдистана сошла на нет. Проведение референдума о независимости вопреки положениям Конституции Ирака, а также отсутствие намерений на ведение переговоров с государственной властью спровоцировало конфликт, завершившийся полным поражением сепаратистов.

Отделение Южной Осетии и Абхазии от Грузии

Провозглашение независимости Косова в 2008 году стало катализатором признания членами ООН еще двух непризнанных республик: Абхазии и Южной Осетии. Эти автономная республика и автономная область, в соответствии с Конституцией Грузии входящие в состав Грузии, имеют также длительный этнический конфликт с грузинским государством. Так, после Октябрьской революции советская власть была установлена на Кавказе, где в 1921 году было провозглашено образование Социалистической Советской Республики Абхазия и Социалистической Советской Республики Грузия. 16 декабря 1921 года ССР Абхазия и ССР Грузия подписали Союзный договор «Голос Трудовой Абхазии» от 28-го декабря 1921 г. [Электронный ресурс] // сайт Исторического факультета МГГУ «Иллюминаты.ru» [illuminats.ru] URL: http://illuminats.ru/component/content/article/29-new/4637-treaty (дата обращения 06.05.2018 г.), который действовал вплоть до 1931 года, когда ССР Абхазия утратила статус республики и стала автономной республикой в составе Грузинской ССР. Таким образом, на протяжении десяти лет Абхазия и Грузия имели равный статус суверенных государств. Скуратов Ю. И., Лилияк В. Б. К вопросу о статусе абхазской государственности [Электронный ресурс] // Современное право, №2, 2010, URL: https://www.sovremennoepravo.ru/m/articles/view/К-вопросу-о-статусе-абхазской-государственности (дата обращения 06.05.2018 г.) Южная Осетия, в отличие от Абхазии, не получала статус республики после революции и с 1922 года имела статус Юго-осетинской автономной области в составе Грузинской ССР.

Новый виток борьбы за независимость Абхазии и Южной Осетии начался в 1989-1990 годах во время получившего название «Парада суверенитетов». 25 августа 1990 года Декларация «О государственном суверенитете Абхазской ССР» была принята Х сессией Верховного Совета Абхазской АССР XI созыва "Советская Абхазия" 28 августа 1990 г. № 164 [Электронный ресурс] // сайт «Апсуара. История и культура Абхазии» [apsuara.ru], URL: http://www.apsuara.ru/portal/book/export/html/1013 (дата обращения 06.05.2018 г.), а 20 сентября 1990 года Декларация «О государственном суверенитете Юго-Осетинской Советской Демократической Республики» была принята Советом народных депутатов Юго-Осетинской автономной области. «Советская Осетия». 1990. №193. 13 октября 1990 г. [Электронный ресурс] // Российский Правовой Портал: Библиотека Пашкова [constitutions.ru], URL: http://constitutions.ru/?p=5254 (дата обращения 06.05.2018 г.) Верховный совет Грузии отказался признавать независимость этих регионов, в результате чего начались вооруженные конфликты 1991-1993 годов. Между тем, в научной литературе существует мнение, что, поскольку 9 апреля 1991 года Верховный Совет Грузии принял Акт о восстановлении государственной независимости Грузии, которым действующими провозглашались Акт о независимости 1918 года и Конституция 1921 года, то акт 1931 года о вхождении в состав Грузинской ССР Абхазской АССР и Юго-Осетинской автономной области прекратил свое действие, и указанные регионы получили независимость. Гучуа Ю.Б. Проблемы суверенности абхазской государственности в постсоветский период // Бизнес в законе, №4, 2011, с. 82

После подписания многосторонних мирных соглашений о прекращении огня и урегулировании конфликта Абхазия и Южная Осетия продолжали расцениваться мировым сообществом как части Грузии и являлись непризнанными республиками. При этом 19 января 1992 года в Южной Осетии был проведен Референдум по вопросу «о государственной независимости и (или) воссоединении с Россией», на котором более 99% проголосовавших высказались за независимость Южной Осетии и за решение Верховного Совета Республики Южная Осетия от 1 сентября 1991 г. о воссоединении с Россией, а в Абхазии 12 ноября 1994 года была принята Конституция, одобренная в 1999 году на референдуме о государственной независимости Абхазии. Конституция Республики Абхазия [Электронный ресурс] // сайт Викитека [wikisource.org], URL:https://ru.wikisource.org/wiki/Конституция_Республики_Абхазия (дата обращения 06.05.2018 г.) При этом необходимо отметить, что Конституция Грузии от 24 августа 1995 года расценивала Абхазию и Южную Осетию как часть своей территории, не содержала указаний на возможность народов на самоопределение; в противовес этому Конституция Грузии неоднократно указывает на приоритет принципа территориальной целостности, что следует в первую очередь из статьи 1: «Грузия - независимое, единое и неделимое государство, что подтверждено референдумом, проведенным 31 марта 1991 года на всей территории страны, включая Абхазскую АССР и бывшую Юго-Осетинскую автономную область, и Актом о восстановлении государственной независимости Грузии от 9 апреля 1991 года». Конституция Грузии от 24 августа 1995 года [Электронный ресурс] // сайт Юридического агентства Legal NS [legalns.com], URL: https://legalns.com/download/books/cons/georgia.pdf (дата обращения 06.05.2018 г.)

В связи с предпринятыми в одностороннем порядке действиями власти непризнанных республик отказались вступать с Грузией в дальнейшие переговоры по вопросу разрешения конфликта: в частности, Абхазия отказалась рассматривать предложенную в 2006 году «дорожную карту» мирного разрешения политического конфликта, который включал в себя признание за Абхазией «широкой автономии» и «достойного представления абхазов во всех ветвях власти Грузии». Asatiani указ. Соч., с. 70

Поворотным пунктом для признания независимости Абхазии и Южной Осетии стал грузино-осетинский конфликт 2008 года, в результате которого независимость указанных республик была признана Россией и еще пятью странами-членами ООН (две из них впоследствии отозвали свое признание). В качестве обоснования законности и легитимности объявления независимости Абхазией и Южной Осетией власти России называли аналогичность кейса признания независимости Косова Martin, указ. Соч. с. 45, в частности, схожесть условий распада Советского Союза и Югославии, а также длительный контроль регионов над собственными территориями. Asatiani, указ. Соч. с. 83 Главным аргументом признания независимости указанных республик являлись утверждения о длительном геноциде осетин. Там же, с. 85 Однако подавляющим большинством государств независимость Абхазии и Южной Осетии не была признана, а в самой Грузии указанные автономные республика и область стали расцениваться как оккупированные «в результате военной агрессии Российской Федерации», что было закреплено в статьях 1, 2 закона Грузии «Об оккупированных территориях» от 23 октября 2008 года. Закон Грузии «Об оккупированных территориях» [Электронный ресурс] // сайт Института по исследованию регионализма [http://rrc.ge/], URL: http://rrc.ge/law/kannGeo_2008_23_10_R.htm?lawid=1731&lng_3=ru (дата обращения 06.05.2018 г.) Международным сообществом сецессия Косова вообще не рассматривается как прецедент в связи с уникальностью этой ситуации. Martin, указ. Соч. с. 48 Существенной разницей между ситуацией с признанием Косова и признанием Абхазии и Южной Осетии называется факт того, что конфликт в Сербии был внутренний, тогда как в Грузии уже перешел в статус международного конфликта; на территорию непризнанных республик были введены иностранные войска. По этой причине сравнение этих двух ситуаций и применение к ним одинаковых правовых последствий неуместно. Там же, с. 47 Кроме того, международное сообщество не увидело оснований для применения «предохранительной клаузулы», поскольку Международной независимой Комиссией по установлению фактов по конфликту в Грузии не были установлены факты геноцида осетин. Asatiani, указ. Соч. с. 84-85

Таким образом, де-факто независимые с середины 1990-х годов Абхазия и Южная Осетия не признаны международным сообществом и расцениваются как оккупированные территории. Действия, произведенные властями непризнанных республик, направленные на легитимацию независимости, производились в одностороннем порядке и в нарушение действовавшего на тот момент грузинского законодательства.

По результатам исследования практики по регулировании различными государствами вопросов сецессии в отсутствие национальной законодательной базы в отношении такой процедуры можно сделать следующие выводы. В странах с активными сепаратистскими движениями в отсутствие консенсуса по поводу возможности отделения регионов, а также в отсутствие установленной четкой процедуры, зачастую приводит к конфликтам, в том числе к вооруженным, между региональными и центральными властями. Нежелание сторон конфликта идти на переговоры и действовать согласованно, в рамках национального законодательства, оказывает негативное влияние на легитимность действий обоих сторон, не разрешая при этом саму проблему. Вместе с тем, в международной практике, в частности, Верховного суда Канады, разработаны такие подходы к решению проблемы отделения частей государств, которые соблюдают интересы всех сторон и позволяют в равной степени реализовать принципы территориальной целостности и самоопределения народов. Только при наличии четко установленной процедуры осуществления сецессии действия центральной и региональной власти остаются в правовых рамках и предотвращают вооруженные столкновения.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В настоящей работе были исследованы вопросы, связанные с соотношением принципов территориальной целостности и права народов на самоопределение как на международном, так и на национальном уровнях правового регулирования. Проблема соотношения данных принципов состоит в возможности осуществления сецессии как крайней формы самоопределения народа. В настоящее время не сложилось однозначного подхода к тому, как определять, в каких случаях возможна сецессия, а в каких она недопустима. Общий принцип, сформированный международными договорами и перенятый национальными законодательствами, заключается в примате территориальной целостности государства, а сецессия возможна либо в прямо предусмотренных международными актами случаях (деколонизация), либо народ систематически и постоянно лишается возможности реализовывать свое право на самоопределение в рамках государства. Вместе с тем, отсутствуют критерии, по которым можно было бы определить возможность сецессии в конкретном случае, также отсутствует определение понятию «народ» как ключевому понятию для института сецессии, никак не закрепляется процедура сецессии.

Такое общее регулирование соотношения принципов перенимается странами на уровень национального законодательства, что зачастую приводит к серьезным конфликтам интересов проживающих на территории государства народов с высшими органами власти. Если у проживающего народа есть намерения обрести независимость, то появляется критическая необходимость поиска компромисса и разрешения коллизии международных принципов - допустить сецессию или нет.

Поскольку территория является одним из признаков государства, конституции по всему миру в подавляющем большинстве не допускают возможности отделения их частей. Однако в порядке исключения такие положения можно найти в действующих по сей день конституциях. Включение в текст конституций таких положений было продиктовано продолжавшимися длительными этническими конфликтами, разрешить которые в правовых рамках было возможно только предусмотрев соответствующий порядок в конституции, либо в специальном акте высшего органа власти, уполномоченного на толкование конституции. В таком случае должно гарантироваться мирное отделение части государства в согласии с центральной властью. При этом наличие такого положения в законодательстве не всегда приводит к его применению, то есть не отражается негативно на территориальной целостности страны.