Размещено на http://www.allbest.ru/

Дипломная работа

Содержание

Введение

Глава 1. Теоретико-правовые основы административного статуса апатридов в РФ

1.1 Понятие апатрида в международном праве и по национальному законодательству

1.2 Нормативное правовое регулирование административного статуса апатридов

1.3 Государственное регулирование административно-правового статуса апатридов в РФ

Глава 2. Правовое регулирование пребывания апатридов на территории РФ

2.1 Правовые основания пребывания на территории РФ апатридов

2.2 Возникновение и прекращение правового статуса и его правовые последствия

2.3 Права, обязанности и гарантии апатридов в административном праве

Глава 3. Современные проблемы правового регулирования административного статуса апатридов

3.1 Актуальные проблемы административно-правового статуса апатридов

3.2 Основные направления деятельности органов государственной власти по усовершенствованию национального законодательства в сфере правового статуса апатридов

Заключение

Список литературы

Введение

Темой данной работы является изучение основ правового положения апатридов в Российской Федерации. Тема работы является очень актуальной, поскольку вопрос конституционно-правового статуса личности и его значение при пребывании человека на территории определенного государства имеет очень важное значение. Апатриды - лица без гражданства, а также иностранные граждане имеют специфический правовой статус личности, что требует от таких субъектов при нахождении на территории Российской Федерации соблюдения определенных законом норм и правил. Особенностью таких лиц является то, что они не являются гражданами Российской Федерации, однако, тем не менее, обладают определенным объемом прав и обязанностей, которые, в том числе, имеются и у граждан РФ.

Изучение правового положения таких лиц, находящихся на территории Российской Федерации, является очень актуальным, поскольку нарастающие и ускоряющиеся процессы глобализации современного мира, интеграции международного сообщества, создания международных организаций на базе нескольких государства требуют постоянного совершенствования законодательства как на национальном, так и на международном уровне в отношении мигрантов, лиц без гражданства, иностранных граждан и иных лиц специфического конституционно-правового статуса, на которых распространяются как нормы национального, так и нормы международного права.

Правовое положение таких субъектов права определяется, в большинстве случаев, нормами международного права, однако отдельные положения ведущих фундаментальных источников международного права включены в правовую систему России, в связи с чем возникают вопросы правового приоритета конкурирующих норм и их императивности. Кроме того, несмотря на высокий правовой приоритет норм международного права, которые, как правило, занимают высшую ступень в иерархии правовых норм, статус и положение данных лиц определяется такой специфическим понятием, как режим пребывания на территории РФ иностранных граждан и лиц без гражданства. Такой правовой режим образуется целой совокупностью федеральных законов и подзаконных нормативных актов.

Конституция РФ Конституция РФ от 12.12.1993г. // СЗ РФ - 04.08.2014г. - №31 ст.4398 закрепляет правило, согласно которому нормы международного права имеют больший правовой приоритет на национальным правом, однако в отношении лиц со специальным правовым статусом личности отечественное законодательство разработало свои действующие нормы и правила, согласно которым определяются законность и легальность нахождения лица, не являющегося гражданином Российской Федерации, на ее территории.

Актуальность темы подчеркивается также и тем, что правовой статус гражданина Российской Федерации означает, что он может пользоваться всеми правами и свободами, предусмотренными законодательством, в полном объеме. Могут устанавливаться и ограничения в пользовании такими правами и свободами, однако пределы таких ограничений устанавливаются также законодательством и Конституцией РФ. Конституционно-правовой статус гражданина означает обладание гражданством страны, что является довольно универсальным правовым понятием. Отличия в правовом статусе граждан и лиц, не являющихся гражданами государства, не должны служить основанием для какой-либо дискриминации или умаления человеческого достоинства таких субъектов права.

Гражданство государства позволяет гражданину находиться в поле действия его юрисдикции, то есть, все законы и нормы, действующие на территории данного государства, распространяются на такого гражданина. Юрисдикция государства может быть как связана со статусом гражданина, так и существовать отдельно от такого понятия. Юрисдикция государства означает, что на всей территории государства устанавливаются законы и правовые нормы данного государства, которые распространяются на все пространство, включая водное и воздушное пространство. Юрисдикция может означать, что гражданин государства, совершивший определенное противоправное деяние на территории другого государства, может при определенных условия понести ответственность по законам государства, гражданство которого он имеет, а не того государства, на территории которого было совершено противоправное деяние. Лица, не имеющие гражданства РФ и совершившие преступления или правонарушения на территории РФ, в большинстве случаев несут ответственность по законам Российской Федерации

Конституционно-правовой статус гражданина означает, что государство наделяет своего гражданина рядом прав и свобод, выполнение которых оно обеспечивает. Кроме того, это же означает и необходимость выполнения ряда обязанностей гражданина перед государством, за неисполнение которых может наступить установленная ответственность. В настоящее время установлен запрет на лишение гражданства государствами своих граждан, что направлено на соблюдение международно-правового обязательства по уменьшению количества апатридов и беженцев.

Большую роль в вопросах административно-правового регулирования законности пребывания лиц, не имеющих статуса гражданина РФ, играют органы миграционного контроля и учета. Изучение деятельности таких органов и их роли в вопросах контролирования миграционного потока, регулирования численности лиц, не являющихся гражданами РФ, является также очень актуальным, поскольку вопросы миграционной политики составляют важную часть внешней и внутренней политики государства. Вопросы миграции относятся к наиболее актуальным вопросам международного правового регулирования и очень актуальны в повестке международного права в свете современных глобальных процессов - войн, конфликтов, катаклизмов и климатических изменений.

Миграционная политика очень важна для государства, так как она является основой регулирования доступа к ресурсам, инфраструктуре, возможности пользоваться основными правами и свободами. Вопросы миграционной политики государства порождают актуальные острые вопросы социального характера равноправного положения как граждан государства, так и лиц без гражданства, либо имеющих иное гражданство, что не должно являться основанием для дискриминации таких лиц, а также не должно быть направлено против интересов, прав и свобод граждан государства, что означает необходимость проведения грамотного взвешенного и рационального курса национальной политики, направленного на учет интересов всех групп лиц, законно находящихся на территории Российской Федерации. При этом государство также несет обязательства по исполнению принятых на себя договоренностей в сфере международного права и обеспечивает комфортное пребывание лиц, не имеющих гражданства, на своей территории в соответствии с условиями международных договоренностей. Следует отметить, что правовой режим, распространяемый на лиц без гражданства, в целом аналогичен правовому режиму в отношении иностранных граждан, и закон не делает для этих категорий особенных различий.

Объектом работы являются общественные отношения, возникающие и складывающиеся вследствие пребывания лица без гражданства, а также иностранного гражданина на территории РФ.

Предметом работы является административно-правовые нормы, определяющие легальность пребывания (проживания) апатридов на территории РФ, федеральное законодательство, конституционные нормы, судебная практика, а также работы и исследования иных авторов по данной теме.

Целью работы является изучение правового положения лиц без гражданства на территории Российской Федерации.

Задачами, поставленными в данной работе, являются:

- изучение понятия апатрида по международному и российскому законодательству,

- анализ нормативно-правового регулирования статуса апатридов в РФ,

- исследование правовых основ пребывания апатридов на территории РФ,

- изучение прав и обязанностей апатридов в российском административном праве,

- исследование актуальных проблем административно-правового статуса апатридов,

- изучение деятельности органов государственной власти РФ по совершенствованию правового регулирования статуса апатридов.

Тема работы является хорошо разработанной. Известны работы по данной теме таких авторов, как Абрамова О.В., Анисимов Л.Н., Ануфриева Л.Н., Баринова Н.М., Виноградова Е.В., Витковская Г.Л., Витрук И.В., Гаврилова И.К., Горбачева Т.А., Глазырин В.В., Дадаев О.К., Давлетгильдеев О.Ш., Заславский И.Н., Ионцев В.А., Каменский А.Н., Камман К.А., Кириллова Е.К., Корсик К.А., Красинец Е.С., Кулаков В.А., Кутафин О.Е., Лазарев Л.В., Лукашук И.И., Максимович Л.Б., Марышева Н.И., Миронов О.О., Москвин Л.А., Пантелеева И.В., Петров Ю.А., Полянский В.В., Потемкина О.Е., Прокофьев Ю.В., Сидоров В.В., Скачков Н.А., Ушаков Н.А., Шафир М.А. и др.

В работе применяются методы административно-правового анализа, административной характеристики, сравнения, сравнительно-правовой характеристики, статистического анализа, методы научно-теоретического и научно-практического анализа, методы выделения, разделения, обобщения, соединения.

Структура работы - введение, три главы основной части, состоящие из 8 параграфов, заключение и список источников.

Глава 1. Теоретико-правовые основы административного статуса апатридов в РФ

1.1 Понятие апатрида в международном праве и по национальному законодательству

Апатриды - это лица без гражданства, которые утратили свой конституционно-правовой статус гражданина в силу различных причин. Правовое регулирование прав и обязанностей апатридов достаточно специфично. Международное законодательство на настоящий момент придерживается концепции сокращения численности лиц без гражданства, поскольку увеличение численности лиц без гражданства, а также наличие возможности лишения статуса гражданина расценивается в целом достаточно негативно.

Международно-правовое определение апатрида представлено в норме ст.1 Конвенции о статусе апатридов 1954г. Конвенция о статусе апатридов (Нью-Йорк, 28 сентября 1954 г.), для СССР вступила в силу 6 июня 1960г. // Действующее международное право, Т.1, согласно которому апатрид - это лицо, которое не рассматривается гражданином какого-либо государства в силу его закона. Такое определение означает, что нормы каждого государства предусматривают ряд положений закона, которым должно удовлетворять определенное лицо, чтобы являться гражданином этого государства.

По нормам российского законодательства определение понятия апатрид вводится нормами ч.1 ст.2 Федерального закона №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» Федеральный закон от 25.07.2002г. №115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ» // РГ - 31.07.2002г. - №140, согласно которому лицо без гражданства - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и не имеющее доказательств наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Иностранным гражданином является физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства.

Таким образом, из представленных определений можно сделать вывод о том, что только физическое лицо может являться апатридом или иностранным гражданином, в отношении юридических лиц такие понятия неприменимы. Также иностранный гражданин должен представить доказательства того, что он является гражданином иностранного государства, в противном случае он будет считаться апатридом.

Формулировка международного законодательства, приведенная выше и содержащая уточнение «в силу закона» в таком случае в отношении российского закона может расцениваться как обязанность по предоставлению иностранным гражданином подтверждения его конституционно-правового статуса гражданства какого-либо государства.

Как отмечается в работе И.В.Плюгиной, Российская Федерация заинтересована в сокращении лиц без гражданства, поэтому на сегодняшний день отсутствие гражданства у лица, проживающего на территории РФ, является скорее исключением, чем правилом. Согласно ч.3 ст.62 Конституции РФ лица без гражданства. Как и иностранные граждане, находящиеся на территории РФ, пользуются такими же правами и несут такие же обязанности, как и граждане РФ, за некоторыми исключениями, установленными федеральным законом. При этом ряд положений национального федерального законодательства в совокупности устанавливают национальный правовой режим для апатридов, который аналогичен правовому режиму для иностранных граждан Плюгина И.В. О статусе апатридов и сокращении безгражданства в РФ // Журнал российского права - 2011г. - №5, с.112-113.

Из этого следует определенный универсализм государственного гарантирования законных прав и свобод человека на территории Российской Федерации. Очевидно, что негражданам РФ предоставляется ограниченный объем прав и свобод, меньший, чем это предусмотрено для граждан Российской Федерации, тем не менее, уже тот факт, что основной объем гарантируемых прав и свобод, действующих в отношении любого человека, какого бы гражданства он ни был, предоставляется на территории РФ безотносительно конституционно-правового статуса гражданина, свидетельствует о том, что Российская Федерации выполняет как минимум основные нормативы таких фундаментальных международных актов, как Европейская конвенция о защите прав и свобод человека Конвенция о защите прав человека и основных свобод ETS №005 (Рим, 4 ноября 1950 г.) (с изм. и доп. от 21 сентября 1970 г., 20 декабря 1971 г., 1 января 1990 г., 6 ноября 1990 г., 11 мая 1994 г.) // СЗ РФ - 08.01.2001г. - №2 ст.163, Всеобщая декларация прав человека Всеобщая декларация прав и свобод человека от 10 декабря 1948г. // Библиотечка Российской газеты - 1995г. - №11 с.10, Международный пакт о гражданских и политических правах Международный Пакт о гражданских и политических правах (Нью-Йорк, 16 декабря 1966г.) // Библиотечка Российской газеты - 1999г. - №22-23.

Данные фундаментальные акты международного права закрепили правовой принцип, согласно которому государственная защита прав и свобод любого человека в определенном минимальном объеме должна предоставляться государством по месту нахождения такого человека без ссылок на наличие или отсутствие гражданства. Считаю такие фундаментальные принципы очень позитивными и направленными на глобализацию, интеграцию всеобщего правового пространства и создание предпосылок для выработки всеобщего единого правового поля, гарантирующего соблюдение основных прав и свобод Амплеева Е.Е. Российская Конституция и международное право // Журнал «Криминалистъ» - №2 (13), 2013г. - с.31-36.

К основным гарантиям относятся право не подвергаться незаконному уголовному преследованию, право на гуманное и человечное отношение ко всем участникам уголовного процесса и иным лицам, чьи права и свободы косвенно затрагиваются уголовным производством, право на доступ к правосудию, право на квалифицированную юридическую и правовую помощь, право на возмещение морального и материального ущерба от действий государственных органов при осуществлении уголовного судопроизводства.

Апатриды - это лица без гражданства, то есть утратившие гражданство в результате определенных жизненных обстоятельств. Поскольку апатриды не имеют никакого гражданства, соответственно, их правовое регулирование и правовой статус должен определяться не национальным законодательством какого-либо государства, но международными нормами права. Так, 28 сентября 2954 года была принята Конвенция о статусе апатридов. Данная Конвенция закрепляла за апатридами основные права, предусмотренные Уставом ООН и Всеобщей декларацией прав человека. Поскольку зависимость от гражданства не должна влиять на равенство прав и свобод граждан, основой правового статуса апатридов, положенного в правовую концепцию Конвенции о статусе апатридов, является то, что все люди пользуются основными правами и свободами без какой бы то ни было дискриминации. Нормами Конвенции предусматривается обязанность для каждого апатрида подчиняться обязательствам той страны, в которой он находится, в частности, в отношении законов и постановлений, а также мер по поддержанию общественного порядка.

Точное количество лиц без гражданства или апатридов в мире неизвестно. По примерным оценкам ООН, гражданство не имеют свыше 15 млн. человек - это население одной небольшой страны или крупного региона такой державы, как Россия. Проблема отсутствия гражданства серьезнее, чем может показаться на первый взгляд. Люди, у которых отсутствует гражданская принадлежность к какому-либо государству не могут обратиться в поликлинику, поступить в университет, вступить в брак, устроиться на работу или просто отправиться в путешествие. Не получится открыть счет в банке либо оформить пенсию. Дети таких лиц тоже становятся апатридами, а это значит, что они не будут ходить в детские сады и школы, получать необходимую медицинскую помощь, поскольку лишь наличие гражданства государства позволяет пользоваться большинством социальных прав и благ, однако национальный правовой режим и его распространение на всех иностранных граждан в целом помогают разрешать возникшие затруднения.

Согласно ч.1 ст.7 Конвенции о статусе апатридов предусмотрено, что каждое Договаривающееся государство считает апатридов, находящихся на свое территории, иностранными гражданами и обязуется предоставить им не меньший объем прав и свобод, чем иностранцам. Россия присоединилась к данной Конвенции и приняла обязательства по соблюдению прав апатридов.

Согласно ч.1 ст.12 Конвенции о статусе апатридов личный статус апатрида определяется законом страны его домициля или, если у него такового не имеется, законами страны его проживания. Домициль означает место постоянного проживания. Правовые отношения, связанные с заключением брака апатридом, регулируются в случае необходимости законами государства по месту заключения брака. Правовые отношения, связанные с движимым и недвижимым имуществом, регулируются для апатрида на территории государства нормами, предоставляемыми иностранным гражданам. Законы защиты авторских прав для апатридов предоставляются как национальные законы защиты авторского права государства по месту нахождения апатрида.

Согласно ч.1 ст.16 Конвенции каждый апатрид имеет право свободного обращения в суды на территории всех Договаривающихся государств. Трудовые права апатридов регулируются нормами трудового права, регулирующего трудовые отношения с иностранными гражданами. Права, предусмотренные ст.18 и ст.19 Конвенции для апатридов - работа в собственном предприятии и свободные профессии - предусматривают режим осуществления предпринимательской деятельности, который предоставляется властями государства пребывания апатрида на более благоприятных условиях, чем для иностранцев.

Апатриды в России пользуются национальным правовым режимом с определенными изъятиями, установленными Конвенцией. Апатриды не имеют избирательных прав, то есть, не могут избираться в органы власти РФ и не могут быть избранными. Документы, удостоверяющие личность апатридов на территории РФ, это разрешение на временное проживание, вид на жительство, выдаваемые органами миграционного учета, иные документы, признаваемые РФ в соответствии с нормами международного договора, документ, выданный иностранным государством и признаваемый в РФ в качестве удостоверяющего личность.

В теории конституционного права весь объем прав, предусмотренный Конституцией РФ, разделяется на гражданские (личные) права и свободы, политические и социально-экономические права. Апатриды без ограничений пользуются и обладают гражданскими (личными) правами, чье возникновение связано непосредственно с характеристиками личности человека как биологического вида. Гражданские права принадлежат любому человеку от рождения вне зависимости от наличия или отсутствия гражданства. Политические и социально-экономические права и свободы для апатридов ограничены, так как они связаны с конституционно-правовым статусом гражданина государства. Так, апатрид, к примеру лишен возможности избираться или быть избранным в органы государственной власти, не может проходить военную службу, не может быть принят на государственную службу и т.д.

В определенном плане апатрид находится в очень уязвимой ситуации, создающей условия для его дискриминации. Но, несмотря на сложность положения, лицо без гражданства должно соблюдать законы страны постоянного проживания. При нарушении законодательства РФ к апатриду могут быть применены крайние меры -- депортация или выдворение с ограничением на въезд в страну до 5 лет.

В теории конституционного права весь объем прав, предусмотренный Конституцией РФ, разделяется на гражданские (личные) права и свободы, политические и социально-экономические права. Апатриды без ограничений пользуются и обладают гражданскими (личными) правами, чье возникновение связано непосредственно с характеристиками личности человека как биологического вида. Гражданские права принадлежат любому человеку от рождения вне зависимости от наличия или отсутствия гражданства. Политические и социально-экономические права и свободы для апатридов ограничены, так как они связаны с конституционно-правовым статусом гражданина государства. Так, апатрид, к примеру лишен возможности избираться или быть избранным в органы государственной власти, не может проходить военную службу, не может быть принят на государственную службу и т.д.

В целом, необходимо признать, что правовое понятие «апатрид» достаточно четко определено в нормах международного права. А также в действующем российском законодательстве.

Вывод: апатриды - это лица без гражданства, утратившие его по той или иной причине. Правовое определение данного понятия вводится нормами Конвенции о статусе апатридов 1954г., согласно которому апатриды - это лица, не являющиеся гражданами какого-либо государства в силу закона. Национальное определение данного термина вводится ФЗ №115, согласно которому апатридом является лицо, не представившее доказательства наличия у него гражданства иностранного государства. Иностранный гражданин - это лицо, предоставившее доказательства наличия гражданства иностранного государства. В целом, правовое регулирование на территории РФ в отношении данных категорий граждан является аналогичным.

Под предоставлением доказательств следует понимать предъявление соответствующих документов, подтверждающих наличие правового статуса гражданина. Такие документы должны представляться при въезде на территорию РФ. Разновидности таких документов будут изучены в работе дела. Апатриды, тем не менее, имеют право на перемещение по территории РФ в отсутствие таких документов. Основаниями для возможности их нахождения на территории страны является национальный правовой режим, предоставляемый иностранным гражданам и апатридам совокупными положениями норм законодательства. Апатриды, иностранные граждане имеют права и обязанности, предусмотренные Конституцией РФ наравне с гражданами РФ, за исключением некоторых специальных прав и обязанностей, которые связаны исключительно со статусом гражданина РФ. Такая совокупность прав и обязанностей создает конституционно-правовой статус. Федеральные нормы, применимые для апатридов и иностранных граждан, создают административно-правовой статус, существенно отличающийся для апатридов и иностранных граждан для аналогичного статуса гражданина РФ.

1.2 Нормативное правовое регулирование административного статуса апатридов

Административно-правовой статус апатридов регулируется нормами федеральных законов, то есть, является внутренним нормативно-правовым регулированием с помощью национального законодательства. Тот факт, что статус является административным, свидетельствует о том, что в отношении апатридов применяются принципы, свойственные национальному административному законодательству - это принцип властности-подчинения, а также принцип неравноправия субъекта правоотношения с властно распоряжающимся субъектом - государством или должностным лицом органа государственной власти.

Принцип неравноправия означает, что апатрид поставлен в заведомо подчиняющееся положение по отношению к властям государства пребывания - в данном случае, Российской Федерации. При этом одним из принципов, распространяющихся на апатридов в той же мере, что и на иностранных граждан, является свобода передвижения.

Согласно ст.26 Конвенции о статусе апатридов 1954г. каждое Договаривающееся государство будет предоставлять апатридам, законно пребывающим на его территории, право выбора места проживания и свободного передвижения в пределах его территории, при условии соблюдения всех правил, обычно применяемых к иностранцам при тех же обстоятельствах. Между тем, граждане РФ пользуются теми же самыми правами на свободу передвижения и выбора места жительства, однако возникает вопрос - так ли равноправны между собой в административно-правовом отношении граждане РФ с иностранными гражданами и лицами без гражданства? Иными словами, соответствует ли административно-правовой статус гражданина РФ аналогичному статусу иностранного гражданина и апатрида?

Для ответа на данный вопрос следует провести детальное исследование данного вида правоотношений. С точки зрения конституционно-правового статуса данные субъекты одинаковы по правам и обязанностям, как было выяснено выше. Административное право отличается от конституционного именно неравноправием сторон и властно-подчинительными отношениями, при этом в степени подчинения и неравноправия, пожалуй, следует признать граждан РФ равными по статусу с апатридами и иностранными гражданами. Наиболее точно можно установить данное соотношение из такого типа взаимодействия административного характера, которое характеризуется наибольшим неравноправием - это производство по делам об административным правонарушениям, поскольку данный вид правоотношений характеризуется непосредственным столкновением прав и обязанностей лица, привлекаемого к административной ответственности, с интересами государства, которые заключаются в принуждении гражданина к исполнению государственного волеизъявления, которое воплощено в форме административных законов, нормативно-правовых актов и подзаконных актов. При этом одним из принципов властно-подчинительного волеизъявления следует признать даже не сам факт исполнения таких законов и правовых норм, но непосредственные интересы государства по привлечению к административной ответственности лица за совершенное административное правонарушение.

Административное правонарушение - это противоправное виновно совершенное действие (бездействие), за которое административным законодательством установлена административная ответственность. Понятие административного правонарушения закреплено в Кодексе Российской Федерации об административных правонарушениях и предусматривает состав административного правонарушения в случае наличия двух признаков - противоправности и вины лица, совершившего административное правонарушение.

Противоправность означает, что действие или бездействие направлено против существующего в России права, при этом для того, чтобы правонарушение являлось административным, необходима его направленность именно против публичного административного права. Отсюда вытекает публичный характер как административного права, так и административного правонарушения.

Между тем, многие исследователи отмечают, что определение административного правонарушения, предлагаемое Кодексом РФ об административных правонарушениях Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30.12.2001г. №195-ФЗ // РГ - 31.12.2001г. -№256, не в полной мере отражает свойства и признаки данного юридического понятия. Как указывается в работе В.О.Матузова, основным отличительным качеством данного деяния согласно приводимому определению является то, что подобное правонарушение посягает именно на общественные отношения, охраняемые административным правом, а не каким-либо иным видом права. Признак противоправности существует и в иных определениях - в частности, противоправно совершается как проступок, так и преступление, а также иные виды общественных деликтов, поэтому в науке административного права давно сформировался запрос на четкое определение понятия административного правонарушения. Исследователь связывает, в первую очередь, административное правонарушение с фактом установления административной ответственности за его совершение, поэтому сам факт административного правонарушения должен быть четко привязан к факту юридического установления административной ответственности Матузов В.О. Понятие и сущность административного правонарушения // Вестник университета им.О.Е.Кутафина - 2015г. - №8, с.264.

Целями административного наказания как формы и способа привлечения к административной ответственности является превентивная и карательная цель. Превентивная цель означает предупреждение последующего совершения правонарушения как самим нарушителем, так и иными лицами. Карательная цель заключается в непосредственном назначении наказания за совершенное нарушение.

Необходимо детально проанализировать эти моменты подробнее. Так, превентивная цель административного закона имеет так называемый «пропагандистский» эффект воздействия и заключается в публичном разглашении сведений о назначенном наказании за совершенное противоправное деяние, чтобы как можно больше субъектов административного права со стороны подчиняющихся субъектов узнали о назначенном наказании, что создало бы почву для превентивно-предупредительного воздействия на волеизъявление лиц-потенциальных правонарушителей и предостерегло бы их от совершения подобных деяний.

Между тем, из административно-правовой природы и характера данного публичного оглашения информации следует, что такой факт имеет место лишь на территории РФ, на которую распространяется ее административно-правовая юрисдикция. При этом апатриды и иностранные граждане имеют меньше шансов и возможностей быть ознакомленными с данной информацией, поскольку они в момент оглашения, привлечения лица к административной ответственности могут находиться за пределами территории РФ. Конечно, и гражданин РФ также имеет большую вероятность находиться за пределами РФ, однако социальные связи гражданина РФ в большей мере могут позволить ознакомиться ему с данной информацией, чем апатридам и иностранным гражданам.

Кроме того, право беспрепятственного въезда на территорию РФ есть лишь у граждан РФ, поэтому в отношении апатридов и иностранных граждан действует дополнительный административный барьер, препятствующий получению ими такой информации, свойственной для распространения лишь на территории РФ.

Все это может означать то, что превентивная цель административного закона, которой подчиняется и волеизъявление по установлению административно-правового статуса личности, в большей мере направлена по своему воздействию на граждан РФ, поскольку апатриды и иностранные граждане могут оказаться вне пределов досягаемости публичного распространения информации.

Из этого следует, что у административного права остается одна лишь карательная функция, которая универсальна и явно доминирует над превентивно-предупредительной функцией и направлена на назначение наказания за совершенное правонарушение. Ее универсализм заключается в том, что такая функция не требует предания ее публичности, в отличие от превентивной функции. Административное право, как «вещь в себе», таким образом, в первую очередь, характеризуется и описывается не превентивностью и предупредительным действием, но своими карательными и репрессивными целями, которые являются главной составляющей правовой природы административного права и установления административной ответственности.

Поскольку целью административного права, в таком случае, в «чистом виде» является лишь привлечение к административной ответственности и назначение административного наказания, следует признать, что такая цель преследуется властным и господствующим субъектом административного права в отношении всех трех субъектов подчиняющейся стороны одинаково.

Иными словами, если законодатель и правоприменитель разработали административное право для того, чтобы карать правонарушителей и назначать им наказание, а не предупреждать деяние, то какая разница кого из трех субъектов правоотношения - граждан РФ, апатридов или иностранных граждан - наказывать, если все три категории подчиняются одинаково.

Согласно ч.1 ст.2.6 КоАП РФ иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица, совершившие на территории Российской Федерации административные правонарушения, подлежат административной ответственности на общих основаниях.

Таким образом, административно-правовой статус апатридов и иностранных граждан следует признать равным по цели воздействия административного наказания. Однако по видам наказания, применяемым к данным субъектам права, в ряде случаев совершения правонарушений имеются существенные отличия. Так, наказание в виде административного выдворения может применяться лишь в отношении апатридов и иностранных граждан. В отношении граждан РФ такое наказание назначено быть не может. Однако такое наказание может применяться лишь при правонарушении, посягающем на отдельный объект общественных отношений - порядок управления.

Поскольку порядок управления является исключительно сферой действия административного права, характеризуется полностью отношениями властности-подчинения, посягает именно на осуществление властно-распорядительных действий и является свойством, присущим лишь государственно-властным субъектам, следует признать его одной из фундаментальных юридических характеристик, свойственных основам государственной власти и проявляющихся в нарушении принципа властности-подчинения, основанного на безусловном принципе - «я приказываю - ты подчиняешься» без каких быто ни было дополнительных условий.

Именно в этой сфере апатридам и иностранным гражданам грозит административное выдворение, причем лишь по ограниченному количеству статей КоАП РФ, связанных с нарушением правил и порядка проживания (пребывания) на территории РФ. Однако апатрид и иностранный гражданин может нарушить с гораздо большей вероятностью иные статьи КоАП РФ, наказание по которым никак не связано с административным выдворением, а аналогично наказанию, назначаемому гражданину РФ.

Однако как показывает судебная практика и более подробный анализ норм КоАП РФ, наказание в виде административного выдворения может быть назначено иностранному гражданину и за иные правонарушения, посягающие не только на порядок управления.

Так, постановлением Смоленского областного суда от 1 декабря 2017г. было оставлено без изменения постановление судьи Вяземского районного суда Смоленской области от 28.09.2017г. и решение судьи Смоленского областного суда от 04.10.2017г.

Из материалов дела следует, что постановлением судьи Вяземского районного суда Смоленской области от28.09.2017, оставленным без изменения решением судьи Смоленского областного суда от 04.10.2017, Блюсин И.А. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 6.9 КоАП РФ, и подвергнут административному наказанию в виде административного ареста сроком на 6 суток, с административным выдворением за пределы Российской Федерации, срок отбывания административного ареста постановлено исчислять с 17:30 часов 28.09.2017, в срок отбывания наказания зачтен срок с момента административного доставления - с10:00часов 27.09.2017 по 17:30 часов 28.09.2017г.

Защитник лица, привлекаемого к административной ответственности, просил отменить вынесенные решения, ссылаясь на их незаконность и необоснованность, с прекращением производства по делу.

Судом доводы защитника были отклонены, а вынесенные ранее судебные решения были оставлены без изменения по следующим основаниям.

Часть 2 ст. 6.9 КоАП РФ устанавливает административную ответственность за потребление иностранным гражданином или лицом без гражданства наркотических средств или психотропных веществ без назначения врача, за исключением случаев, предусмотренных ч. 2 ст. 20.20, ст. 20.22 КоАП РФ, в виде административного штрафа в размере от четырех тысяч до пяти тысяч рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации либо административный арест на срок до пятнадцати суток с административным выдворением за пределы Российской Федерации.

Из материалов дела следует, что 27.09.2017 УУП МО МВД России «Вяземский» в отношении Блюсина И.А. составлен протокол об административном правонарушении №, согласно которому 18.09.2017 в 14:40 часов при проведении медицинского освидетельствования в <данные изъяты> отделении <данные изъяты> ЦРБ, расположенной в ..., выявлен факт употребления Блюсиным И.А. <данные изъяты> вещества «<данные изъяты>» без назначения врача.

Данный факт не отрицался Блюсиным И.А. при рассмотрении дела судьей районного суда и подтверждается исследованными в судебном заседании материалами дела, в частности, актом медицинского освидетельствования Блюсина И.А. на состояние опьянения от 16.08.2017 № 78, по результатам которого установлено состояние его опьянения в результате употребления психотропного вещества «Амфетамин».

Совокупность имеющихся в материалах дела доказательств явилась достаточной для вывода суда о наличии в действиях Блюсин И.А., являющегося гражданином Республики Беларусь, состава административного правонарушения, предусмотренного ч.2 ст. 6.9 КоАП РФ.

Действия Блюсина И.А. квалифицированы по ч. 2 ст. 6.9 КоАП РФ верно, в соответствии с установленными обстоятельствами и требованиями КоАП РФ.

Принцип презумпции невиновности при рассмотрении дела об административном правонарушении не нарушен. Бремя доказывания распределено верно, с учетом требований ст. 1.5 КоАП РФ. Каких-либо неустранимых сомнений по делу не усматривается.

Дело рассмотрено с соблюдением установленных ст. 4.5 КоАП РФ сроков давности привлечения к административной ответственности по ч. 2 ст. 6.9 КоАП РФ.

Каких-либо существенных нарушений процессуальных требований, предусмотренных КоАП РФ, которые не позволили бы всесторонне, полно и объективно рассмотреть дело об административном правонарушении в отношении БлюсинаИ.А., допущено не было.

Административное наказание назначено БлюсинуИ.А. в пределах, установленных санкцией ч. 2 ст. 6.9 КоАП РФ, с учетом обстоятельств и характера совершенного им правонарушения, личности виновного, в соответствии с требованиями статей 3.1, 3.5, 3.8, 4.1, 4.2 КоАП РФ Постановление Смоленского областного суда от 01.12.2017г. по делу №4А-386/2017г. - Судакт.ру.

При этом норма той же ст.6.9 ч.1 КоАП РФ, применяемая в отношении гражданина РФ, влечет лишь назначение административного ареста.

Особый интерес представляют административные дела, связанные с лишением иностранных граждан, а также лиц без гражданства, специальных прав, которые в силу их конституционно-правового статуса были выданы им либо иностранными государствами, либо иными уполномоченными органами, не находящимся под юрисдикцией РФ. Специальное право в таком случае имеет ярко выраженный международно-правовой статус и может лишь признаваться РФ на основании действия норм международного права на ее территории. Лишение же такого специального права означает самостоятельное юрисдикционное решение о применении национального административного законодательства к нормам международного права, которые даже по Конституции РФ имеют больший правовой приоритет.

Так, решением Дзержинского районного суда г.Волгограда от 23 ноября 2017г. было оставлено без изменения постановление исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № - мирового судьи судебного участка № от ДД.ММ.ГГГГ по делу об административном правонарушении, предусмотренном ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ о привлечении Юсупова Фарходжона Кушаковича к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 30 000 руб. с лишением права управления транспортными средствами на один год шесть месяцев.

Как следует из материалов дела, постановлением исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка № - мирового судьи судебного участка № <адрес> ДД.ММ.ГГ. Юсупов Ф.К. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, ему назначено наказание в виде административного штрафа в размере 30 000 руб. с лишением права управления транспортными средствами на один год шесть месяцев.

В жалобе Юсупова Ф.К. одним из доводов являлось то, что он управлял транспортным средством на основании водительского удостоверения выданного Узбекистаном, которые не имеют срока действия, выданы в стране, не признающей русский язык государственным, что означает необходимость квалификации содеянного по ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ.

Защитник - адвокат Андреев С.П. в судебном заседании доводы жалобы поддержал. Пояснил, что мировым судьей неверно квалифицированы действия Юсупова Ф.К. по ч. 1 ст. 12.26 КоАП РФ, поскольку Российской Федерацией не признаются иностранные водительские удостоверения, не имеющие срока действия. Поскольку узбекское водительское удостоверение сроком действия не ограничено, оно не является действительным в Российской Федерации, следовательно действия Юсупова Ф.К. надлежало квалифицировать по ч.2 ст. 12.26 КоАП РФ. В связи с чем, просит изменить постановление мирового судьи, переквалифицировать действия Юсупова Ф.К., по ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ и назначить ему штраф.

Суд в мотивировочной части решения указал следующее.

В силу положений ст. 3.8 КоАП РФ субъектами административной ответственности в виде лишения права управления транспортными средствами могут быть только лица, имеющие данное право либо лишенные его в установленном законом порядке (п.1 Постановления Пленум Верховного Суда РФ от ДД.ММ.ГГ. №18 (в ред. от ДД.ММ.ГГ.) «О некоторых вопросах, возникающих у судов при применении Особенной части КоАП РФ»).

В соответствии с ч.4 ст.15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.

Иностранный гражданин, имеющий национальное водительское удостоверение, выданное на территории иностранного государства, может быть лишен права управления транспортными средствами за совершение административного правонарушения, предусмотренного главой 12 КоАП РФ, лишь в том случае, если его водительское удостоверение отвечает требованиям, предъявляемым к нему нормами международных договоров, и считается действительным на территории РФ.

Указом Президиума Верховного Совета СССР от ДД.ММ.ГГ. N 5938-VIII ратифицирована Конвенция о дорожном движении, заключенная ДД.ММ.ГГ. в городе Вене.

Согласно статусу указанной Конвенции Российская Федерация и <адрес> являются ее участниками.

В соответствии с ч. 4 ст. 25 Федерального закона от ДД.ММ.ГГ. №196-ФЗ «О безопасности дорожного движения» (далее Закон «О безопасности дорожного движения») право на управление транспортными средствами подтверждается водительским удостоверением.

Лица, постоянно или временно проживающие либо временно пребывающие на территории Российской Федерации, допускаются к управлению транспортными средствами на основании российских национальных водительских удостоверений, а при отсутствии таковых - на основании иностранных национальных или международных водительских удостоверений при соблюдении ограничений, указанных в пункте 13 настоящей статьи (часть 12 ст. 25 Закона «О безопасности дорожного движения»).

Иностранное национальное водительское удостоверение, выданное в иностранном государстве, являющемся совместно с Российской Федерацией участником международных договоров в области обеспечения безопасности дорожного движения, признается действительным для управления транспортными средствами на территории РФ, если оно отвечает требованиям соответствующего договора.

Водительское удостоверение было признано требованиям Конвенции о дорожном движении, в связи с чем судья указал на правомерность решения о квалификации содеянного по ч.2 ст.12.26 КоАП РФ. Также была дана оценка и конституционно-правовому и административно-правовому статусу привлекаемого лица. Так, суд указал, что поскольку водительское удостоверение Юсупова Ф.К. соответствовало требованиям, установленным в Приложении 6 к Конвенции о дорожном движении 1968 года, Юсупов, имеющий вид на жительство в Российской Федерации, имел право управлять транспортными средствами на территории Российской Федерации на основании имеющегося у него водительского удостоверения, и, совершив административное правонарушение, предусмотренное ч. 2 ст. 12.26 КоАП РФ, правомерно привлечен к административной ответственности в пределах санкции указанной нормы Решение Дзержинского районного суда г.Волгограда от 23.11.2017г. по делу №12-535/2017г. - Судакт.ру.

Таким образом, общие виды административного наказания применяются к иностранным гражданам и апатридам в такой же мере, что и к гражданам РФ, однако возможность назначения дополнительного наказания в виде административного наказания, предусматривающего возможность содержания выдворяемого лица в условиях изоляции от общества неопределенно долгое время, прямо свидетельствует, что административно-правовой статус иностранного гражданина и апатрида является отягчающим признаком при назначении наказания, поскольку к таким субъектам при одинаковых условиях применяются как общие наказания, характерные для граждан РФ, так и специальные нормы в виде выдворения.

Вывод: проведенный анализ показал, что нормативно-правовое регулирование административного статуса апатридов существенно отличается от нормативно-правового регулирования административного статуса граждан РФ в смысле назначения более тяжкого наказания апатридам и иностранным гражданам за аналогичные правонарушения норм КоАП РФ. При этом, как показала практика, правовой статус отсутствия гражданства или наличия иностранного гражданства законодателем в ряде норм используется как усугубляющее ответственность обстоятельство, так как наказание в виде административного выдворения, используемого в качестве дополнительного вида наказания, существенно отягчает наказание

В процессуальном же смысле следует признать нормативно-правовое регулирование правового статуса апатридов и иностранных граждан аналогичным процессуальному статусу граждан РФ - все указанные субъекты процессуально обладают абсолютно одинаковым объемом прав и свобод, за исключением права на переводчика, что следует признать специальным правом лица, для которого русский язык не является государственным.

1.3 Государственное регулирование административно-правового статуса апатридов в РФ

Государственным регулированием административно-правового статуса апатридов в РФ следует признать закрепление их конституционно-правового статуса наравне со статусом граждан РФ, а также иностранных граждан, что создало определенные предпосылки для процессуального равенства данных субъектов административного права между собой, а также введение определенного правового режима пребывания (проживания) апатридов и иностранных граждан на территории РФ.

Правовой статус лиц без гражданства на территории РФ регулируется на государственном уровне рядом норм и законов, среди которых ФЗ №115;Федеральный закон от 18 июля 2006 г. №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» Федеральный закон №109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в РФ» от 18.07.2006г. // РГ - 20.07.2006г. - №156; от 28 декабря 2013 г. №442-ФЗ «Об основах социального обслуживания граждан в Российской Федерации»; Федеральный закон от 15 августа 1996 г. №114-ФЗ «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» Федеральный закон №114-ФЗ «О порядке въезда на территорию РФ и выезда из РФ» от 15.08.1996г. // РГ - 22.08.1996г. - №159. Основой правового положения апатридов и иностранных граждан на территории иного государства является правовой режим, предоставляемый данным государством таким лицам.

С учетом вышеуказанных актов законодательства государственное регулирование правового режима иностранных граждан и апатридов, по мнению И.С.Искевич и А.В.Сахарова, необходимо считать специальным. Правовое регулирование исключительных случаев прав и обязанностей в контексте ст.62 Конституции РФ осуществляется в соответствии с ФЗ №115 «О правовом положении иностранных граждан в РФ», поскольку он применяется ко всем исключительным случаям определения прав и обязанностей апатридов и иностранных граждан, не урегулированных национальным правовым режимом.

В целом исследователи указывают на равенство прав и обязанностей, предоставляемых как гражданам РФ, так и апатридам или иностранным гражданам на территории РФ. Общий правовой статус иностранных граждан и лиц без гражданства приравнен к правовому статусу граждан России, что свидетельствует о том, что Российская Федерации выполняет как минимум основные нормы международного права в отношении апатридов. Административно-правовой статус апатридов существенно отличается от аналогичного статуса граждан РФ Искевич И.С., Сахаров А.В. Международно-правовое положение иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации // Гражданское общество в России и за рубежом. 2015. №2. С.21 - 24..

Данные фундаментальные акты международного права закрепили правовой принцип, согласно которому государственное регулирование защиты прав и свобод любого человека в определенном минимальном объеме должна предоставляться государством по месту нахождения такого человека без ссылок на наличие или отсутствие гражданства. Такие фундаментальные принципы следует признать очень позитивными и направленными на глобализацию, интеграцию всеобщего правового пространства и создание предпосылок для выработки всеобщего единого правового поля, гарантирующего соблюдение основных прав и свобод.