Основываясь на этих данных, можно отметить тенденцию к увеличению дефицита практически у всех государств-членов ЕАЭС, за исключением Беларуси, у которой во все рассматриваемые года наблюдался профицит сектора госуправления (только в 2012 году был зарегистрирован незначительный дефицит). Так, в 2012 году Казахстан (РК) показал наивысший результат с профицитом в 6% ВВП, однако, уже к 2016 году его дефицит приблизился к пограничному нормативному значению.

Долг сектора госуправления.

Договор о ЕАЭС устанавливает предельное значение долга СГУ на уровне 50% ВВП. Как и в ситуации с предыдущим показателем, нарушения проявляются в 2015 и 2016 годах со стороны Киргизии и Армении, причем первая из них превысила допустимое значение на 11,2% в 2016 году (Табл. 8).

Табл. 8. Долг сектора госуправления, % ВВП

	2012	2013	2014	2015	2016
Россия	9,3	10,1	10,8	11,4	11,9
Казахстан	11,7	12,2	14,1	17,5	19,5
Белоруссия	24,7	23,2	23,3	32,6	41,8
Армения	38,1	36,5	35,3	43,7	51,4
Киргизия	48,6	45,4	48,6	57,1	61,2

(Источник: Министерства финансов стран-членов ЕАЭС)

Подобно росту дефицита бюджета СГУ, существует явная тенденция к увеличению долга СГУ, но уже без каких-либо исключений.

Наименьший рост отмечен у России, у которой долг за 5 лет возрос на 2,6% и составил 11,9% ВВП, в то время как белорусский долг вырос на 17% ВВП. Более того, наибольший годовой прирост наблюдался также в Беларуси в 2014-2015 годах и составил 9,3% ВВП.

Уровень инфляции в годовом выражении.

Максимально допустимый уровень инфляции считается по следующей формуле: Наименьший годовой уровень инфляции в стране-члене + 5%. Таким образом, из Табл. 9 видно, что нарушителем рассматриваемого критерия являлась Республика Беларусь со значительным превышением допустимого значения показателя инфляции в 2012-2014 годах.

Табл. 9. Уровень инфляции в годовом выражении, %

	2012	2013	2014	2015	2016
Расчетное допустимое значение*	111,0	109,8	112,4	104,9	103,9
Россия	106,6	106,5	111,4	112,9	105,4
Казахстан	106,0	104,8	107,4	113,6	108,5
Белоруссия	121,8	116,5	116,2	112,0	110,6
Армения	103,2	105,6	104,6	99,9	98,9
Киргизия	107,5	104,0	110,5	103,4	99,5

(Источник: национальные статистические ведомства государств -членов ЕАЭС, *2012-2014 без учета Армении и Киргизии)

Следует обратить внимание на то, что нормативная величина инфляции в этом периоде считалась без учета Армении и Киргизии. В последующих двух годах ситуация кардинально поменялась, т.к. и в Армении, и в Киргизии в эти годы наблюдалась дефляция, сильно повлиявшая на допустимый уровень инфляции. Несмотря на снижения инфляции в России, Казахстане и Беларуси в 2016 году на 7,5%, 5,1% и 1,4% соответственно, они все автоматически оказались нарушителями данного критерия устойчивости.

Тем не менее, вопреки постоянному несоответствию Беларуси критерию инфляции, а также массовому нарушению критерия в 2015-2016 гг., наглядно видна позитивная тенденция к сглаживанию различий среди стран-членов (Рис. 3).

Рис. 3. Выполняемость критерия инфляции странами-членами ЕАЭС

Если в 2015 году существует явное различие между Россией, Казахстаном и Белоруссией с одной стороны и расчетным допустимым значением с другой, то в 2016 году можно увидеть снижение дифференциации. Например, в 2015 году максимальная разница между нормативным значением инфляции и уровнем инфляции нарушителей составила 8,7% в случае Казахстана, а в 2016 - 6,7% у Беларуси.

На данный момент в ЕАЭС нет четко прописанного механизма соблюдения этих критериев. Это задача, для которой еще необходимо найти решение. Еврозона в свое время столкнулась с аналогичной проблемой: был установлен критерий по обеспечению устойчивости суверенного внешнего долга и дефицита, но он не соблюдался. В итоге, при отсутствии строгой фискальной политики и бесконтрольном росте госрасходов, рост долга приобрел неустойчивый характер, что привело к пересмотру рисковых премий и суверенным долговым кризисам. Самый известный из них -- греческий.

С похожей проблемой может столкнуться и ЕАЭС. В течение последних трех лет ситуация с соблюдением критериев устойчивости ЕАЭС была неудовлетворительной (Табл. 10).

Табл. 10. Соблюдение государствами -- членами ЕАЭС критериев устойчивости экономического развития в 2016 году

	РФ	РК	РБ	РА	КР
Инфляция, % декабрь к декабрю	5,4	8,5	10,6	-1,1	-0,5
Дефицит консолидированного бюджета СГУ, % ВВП	-3,0	-2,8	2,1	-5,5	-4,6
Долг сектора государственного управления, % ВВП	11,9	19,5	41,8	51,4	61,2

Так, в 2016 году все государства -- члены ЕАЭС нарушали те или иные критерии устойчивости экономического развития, предусмотренные Договором.

Этот факт в очередной раз поднимает вопрос о необходимости четко прописанного механизма “мягкого принуждения” сторон к соответствию их макроэкономической политики критериям Договора о ЕАЭС, а также, возможно, о необходимости пересмотра самих критериев.

Так, например, критерий по инфляции в настоящее время привязан не к среднему (как в ЕС), а к наименьшему показателю. Таким образом, когда в 2015 году к Союзу присоединилась Армения, у которой в тот период была дефляция, все остальные государства -- члены Союза автоматически оказались в положении нарушителей. В 2016 году ситуация повторилась. Более того, по итогам 2016 года в России инфляция сложилась на уровне 5.4%, а в Армении -- на уровне минус 1,1%. То есть отклонение инфляции от цели центрального банка в России было меньше (1.4 процентного пункта), чем в Армении (5.1 процентного пункта). Однако, несмотря на это, именно Россия в 2016 году оказалась нарушителем критерия ЕАЭС по инфляции.

В рамках ЕАЭС предпринимаются попытки по нормализации макроэкономических показателей стран-членов. Для этого Евразийская экономическая комиссия разрабатывает документы, содержащие рекомендации и план действий для улучшения критериев устойчивости.

В качестве примера можно привести первый такой документ, касающийся нарушений нормативных значений такого макропоказателя, как долг сектора государственного управления, со стороны Киргизии. На новостном портале ЕАЭС говорится, что, в целом соглашаясь с проводимой политикой Правительства Киргизии в рамках улучшения макроэкономической стабильности, Евразийская комиссия предложила использовать целый ряд инструментов, которые помогут, во-первых, повысить эффективность управления государственным долгом, во-вторых, уменьшить дефицит государственного бюджета с целью оптимизации погашения государственного долга, и, в-третьих, использовать долгосрочные инструменты для ускорения экономического развития и уменьшения потребности в долгосрочных заимствованиях.

В похожей ситуации оказалась и Армения. Из-за превышения нормативных показателей долга СГУ в 2016 году были так же, как и в случае Киргизии, разработан комплекс мер по выравниванию данного показателя. В декабре 2016 года было принято Решение Коллегии Евроазиатской комиссии о мерах, направленных на уменьшение дефицита консолидированного бюджета сектора государственного управления Республики Армения.

Одним из предложений Комиссии стало создание фонда развития для совершенствования и увеличения конкурентоспособности экономики Армении при помощи других государств, международных организаций и банков развития. Уже 15 марта 2017 года Президент РФ В. Путин, Президент Армении С. Саргсян подписали документ о создании совместного российско-армянского инвестиционного фонда, во главе которого стоит Фонд прямых инвестиций со стороны России и государственная компания “МСП инвестиции” со стороны Армении. Данный фонд призван решить проблему путем инвестирования в следующие отрасли: сельское хозяйство, транспортная и логистическая инфраструктура, высокие технологии и промышленное производство. Перечисленные отрасли играют немаловажное значение в экономике Армении, и их развитие может стать тем самым решающим фактором, который повысит макроэкономическую стабильность страны. Стоит отметить, что такое инвестирование будет осуществляться без использования бюджетных средств, что, в свою очередь, поможет снизить показатели дефицита бюджета СГУ в среднесрочной перспективе.

2.2 Основные индикаторы бюджетной политики стран-членов ЕАЭС

Бюджетная политика государств ЕАЭС в 2016-2017 годах помогла сгладить падение внутреннего спроса и способствовала адаптации национальных экономик к новым внешнеэкономическим условиям. Однако высокие уровни бюджетных дефицитов, складывающиеся в данный период, привели к ухудшению долговой устойчивости государств ЕАЭС.

Фискальная консолидация предполагает уменьшение бюджетного дефицита за счет корректировки доходной или расходной частей бюджета в ответ на внешние шоки. Бюджетная консолидация для стран ЕАЭС в настоящее время означает уменьшение бюджетных дефицитов, образованных в результате сокращения бюджетных доходов в период циклического спада. Расходы не могут быстро адаптироваться к новому уровню доходов вследствие высоких рисков для сдерживания роста ВВП по ряду причин, таких как сохранение большого отрицательного разрыва выпуска, снижение кредитной активности, слабый внутренний спрос, главным образом, инвестиционный, определяющий долгосрочный экономический рост. Сильное сокращение расходов в таких условиях может способствовать снижению уровня жизни и росту неравенства среди доходов населения, что подрывает устойчивость роста экономики. В целом влияние фискальной консолидации на экономический рост зависит от ее темпов, структуры и источников финансирования бюджетного дефицита.

Бюджетная консолидация в странах ЕАЭС предполагает снижение уровня бюджетных дефицитов. В общем случае сохранение бюджетных дефицитов на высоком уровне приводит к накапливанию государственного долга. Другими важными факторами роста долга относительно ВВП являются снижение номинального обменного курса, внесшее существенный вклад в прирост долга в ЕАЭС в 2014-2016 гг., особенно в Беларуси и Кыргызстане, а также динамика процентных ставок и реального прироста ВВП, которые, в целом, сдерживали увеличение государственного долга в странах ЕАЭС. В то же время рост государственной задолженности несет в себе такие риски, как увеличение расходов на обслуживание долга и вытеснение производительных расходов из структуры расходов бюджета, рост неопределенности для экономических агентов в связи с ожиданием повышения налогового бремени, снижение устойчивости к внешним шокам вследствие ухудшения чистой внешней позиции государства. Вместе с тем, период бюджетной консолидации в ЕАЭС может затянуться.

Последний экономический кризис потребовал меньшего бюджетного стимула для большинства экономик ЕАЭС в сравнении с кризисом 2008-2009 гг., однако оказался более затяжным. Несмотря на реализуемые в 2015 году меры фискального стимулирования (в роли индикатора выступает изменение первичных бюджетных дефицитов), в некоторых странах ЕАЭС (Казахстан, Армения, Беларусь) разрывы выпуска в 2016 году увеличились, тогда как в кризис 2008-2009 годов активный бюджетный стимул и быстрое восстановление условий торговли помогли в короткие сроки стабилизировать макроэкономическую ситуацию.

Текущий кризис оказался более продолжительным, поскольку факторы, повлиявшие на ухудшение условий торговли, являются фундаментальными: быстрого восстановления цен на нефть, как было шесть лет назад, не произошло. В таких условиях размер мер бюджетного стимулирования в пиковый год рецессии оказались меньшим (сравниваются 2009 и 2015 гг.), но стимулирующая политика проводится странами дольше. Динамика бюджетного импульса в странах ЕАЭС в ответ на падения их экономик соответствует общим тенденциям развивающихся стран, кроме Кыргызстана, где бюджетное стимулирование обычно затягивается как в период 2008-2010 гг., так и 2014-2016 гг., что представлено на Рис. 4 (на основе расчетов ЕЭК по данным МВФ).

Рис. 4. Бюджетное стимулирование стран-членов ЕАЭС и развивающихся стран в кризисные годы

Бюджетный сектор в ряде стран ЕАЭС (Беларусь, Россия, Кыргызстан) значительно превышает среднемировой уровень. Все страны ЕАЭС по экономическим признакам, согласно классификации МВФ, относятся к группе стран с формирующимся рынком и развивающейся экономикой (далее - развивающиеся страны). Развивающиеся страны в целом объединяют следующие признаки: низкий или средний уровень доходов на душу населения, высокие темпы экономического роста, высокая волатильность роста из-за повышенной уязвимости к шокам, неразвитый или слаборазвитый рынок капитала.

Рассмотрим такие бюджетные параметры как доля доходов и расходов национального и консолидированного бюджетов относительно ВВП каждого государства-члена ЕАЭС. Как и в случае с макроэкономическими показателями устойчивости, за период с 2012 по 2016 года (Табл. 11 и Табл. 12).

Табл. 11. Доля доходов и расходов национального бюджета, % ВВП

	Доходы	Расходы
	2012	2013	2014	2015	2016	2012	2013	2014	2015	2016
Россия	20,7	19,5	20,3	16,4	15,6	20,7	20,0	20,8	18,8	19,1
Казахстан	15,7	15,5	15,3	15,0	16,3	18,7	17,6	18,1	17,2	17,9
Белоруссия	17,9	16,6	16,0	18,6	18,8	18,1	17,0	15,4	16,9	17,8
Армения	22,2	25,1	25,1	23,2	23,1	23,6	26,7	25,8	27,9	28,5
Киргизия	28,6	25,1	26,5	26,5	25,3	35,2	21,4	21,2	28,0	29,8

(Источник: Статистика государственных финансов ЕАЭС)

Наибольшее падение доходов национального бюджета за рассматриваемый период времени зафиксировано у России. В ее случае данный показатель снизился с 20,7% ВВП в 2012 году до 15,6% ВВП в 2016 году. Падение составило более 5% ВВП. Наиболее значимый спад наблюдался в 2014-2015гг, когда доходы уменьшились на 3,9% ВВП. Лучшая ситуация сложилась у Беларуси - ее доходы за 5 лет выросли на 0,9%, несмотря на падение в 2013-2014 годах.

Что касается расходов национального бюджета, то наибольший рост оказался у Киргизии. За 4 года расходы национального бюджета Киргизии выросли на 8,4% ВВП и в 2016 году составили 29,8% ВВП. За исключением Армении, расходы остальных государств-членов ЕАЭС стали меньше в 2016 году, нежели в 2012. В 2016 году замечен рост расходов у всех членов ЕАЭС, несмотря на довольно значительное сокращение расходов в 2015 году у России и Казахстана на 2% и 0,9% соответственно.

В случае доходов и расходов консолидированного бюджета складывается немного другая картина (Табл. 12).

Табл. 12. Доля доходов и расходов консолидированного бюджета, % ВВП

	Доходы	Расходы
	2012	2013	2014	2015	2016	2012	2013	2014	2015	2016
РФ	37,7	36,1	36,9	32,3	32,8	37,2	37,3	38,1	35,7	36,4
РК	30,6	29,3	31,4	30,5	17,1	22,1	21,1	21,8	20,9	21,4
РБ	29,8	29,7	27,4	29,6	30,2	29,3	29,5	26,4	27,8	29,0
РА	22,9	25,8	25,9	23,8	23,7	24,3	27,4	27,9	28,6	29,2
КР	28,6	28,6	30,0	29,8	28,5	35,2	24,4	24,1	31,3	33,1

(Источник: Статистика государственных финансов ЕАЭС)

Наиболее серьезное падение доходов, составившее 13,5% ВВП можно заметить у Казахстана, чьи доходы упали с 30,6% ВВП в 2012 году до 17,1% ВВП в 2016 году. Доходы России снизились не настолько сильно, но все же весьма ощутимо - на 4,9% ВВП до значения в 32,3% ВВП в 2016 году. Что касается Беларуси, Армении и Киргизии, то в их случае изменения незначительны, и явной тенденции выделить не удалось.

Существенных изменений в расходах консолидированного бюджета за 2012-2016 года не наблюдается, за исключением их роста в Армении на 4,9% ВВП. У всех остальных государств-членов ЕАЭС расходы сократились за указанный промежуток времени. Стоит отметить, что на фоне падения доходов консолидированного бюджета России в 2015 году на 4,6% ВВП, снизились также и расходы, но в меньшей мере - на 2,4% ВВП, что сказалось на увеличении дефицита бюджета в 2015 году и последующем его возрастании в 2016 (Табл. 13).

Табл. 13. Дефицит (профицит) консолидированного бюджета в процентах к ВВП

	2012	2013	2014	2015	2016
РФ	0,4	-1,3	-1,2	-3,4	-3,7
РК	8,5	8,1	11,3	9,6	-4,4
РБ	0,5	0,2	1,0	1,8	1,3
РА	-1,4	-1,6	-2,0	-4,8	-5,5
КР	-6,6	-0,7	-0,5	-1,4	-4,6

(Источник: статистические органы стран-членов ЕАЭС)

В целом, видна тенденция к увеличению дефицита консолидированного бюджета у всех рассматриваемых стран, за исключением Беларуси, единственной закончившей 2016 год с профицитом в 1,3% ВВП (Рис. 5).

Рис. 5. Дефицит (профицит) консолидированного бюджета стран-членов ЕАЭС

В 2012-2015 годах Казахстан сохранял высокие показатели профицита со средним значением 9,375% ВВП, однако в 2016 году зафиксирован дефицит в размере 4,4% ВВП.

Вышеописанной тенденцией можно объяснить нарушения нормативных макроэкономических показателей экономической устойчивости в 2016 году. Высокие показатели дефицита консолидированного бюджета привели как к увеличению долга СГУ и дефицита бюджета СГУ. Особенно явно этот тренд проявляется в случае с Арменией и Киргизией, у которых эти показатели резко возросли.

Другим подтверждением является Беларусь, которая смогла сохранить профицит как консолидированного бюджета в 2016 году, так и профицит бюджета СГУ за счет значительного увеличения долга СГУ.

Не все страны ЕАЭС в среднесрочном периоде планируют вернуть дефицит к нормальному состоянию. В частности, Кыргызстан ввиду реализации инвестиционных проектов и активного внешнего финансирования сохранит высокий уровень дефицита в среднесрочной перспективе. Вместе с тем для Кыргызстана, ввиду особого статуса страны, предполагающего доступ к льготному кредитованию, а также, учитывая списания государственных долгов отдельными кредиторами, сохранение высокого уровня дефицита не способствовало росту государственного долга, как в других странах. Армения планирует начать сокращение бюджетного дефицита с 2018 года после продолжительного периода стимулирования экономики фискальными мерами. В этой связи в 2017 году разрабатывается более гибкая система бюджетных правил, которая позволит снизить уязвимость к внешним шокам и обеспечить стимулирование эффективного и долгосрочного роста экономики. Беларусь - единственная страна ЕАЭС, где бюджет складывается с профицитом. Однако, вследствие ощутимых забалансовых операций государственный долг имеет тенденцию к росту. Казахстан и Россия как страны, располагающие сырьевыми доходами, планируют снизить зависимость бюджетов от сырьевой конъюнктуры, уменьшить величину несырьевых дефицитов, вернуться к накоплению бюджетных резервов.

Если же рассматривать воздействие расходов бюджета в соответствии с экономической теорией, то государственные расходы влияют положительно на экономический рост до определенного уровня, который определяется особенностями развития каждой из стран. В общем случае избыточные государственные расходы по нескольким каналам могут негативно влиять на экономический рост. Во-первых, искажается эффективное распределение ресурсов в экономике: государство вытесняет частный сектор, используя ресурсы (труд и капитал) менее результативно. Во-вторых, возникает необходимость перераспределения бюджетных средств, что сопряжено с повышенным уровнем регулирования, это сдерживает рост производительности. В-третьих, высокое налоговое бремя, необходимое для финансирования большого государственного сектора, может быть обременительным для экономических агентов, что снижает стимулы к сбережению и инвестированию. Результатом активного участия государства в перераспределении финансовых ресурсов в стране является снижение инвестиционной активности и, как следствие, долгосрочных темпов роста экономики.

Согласно эмпирическим данным, при увеличении роли государства в экономике снижаются инвестиционная активность и потенциальные темпы экономического роста. Бюджетная политика позволяет государствам собирать значительные ресурсы и распределять их на приоритетные направления развития.

В то же время дискуссионными вопросами являются выбранные приоритеты, а также эффективность распределяемых средств. В целом, усиление роли государств в экономиках может быть одним из факторов снижения потенциальных темпов роста ВВП. С одной стороны, в периоды спада государственная поддержка носит контрциклический характер и важна для поддержки внутреннего спроса. С другой стороны, с наступлением периода подъема бюджетная политика в развивающихся странах обычно инерционно сохраняет стимулирующий характер, что снижает эффективность функционирования экономики.

Сравнение динамики стран мира показывает, что увеличение роли государства в экономиках обычно сопровождается снижением темпов роста частных инвестиций и потенциального ВВП, хотя это не является универсальным правилом для всех стран (Рис. 7).

Рис. 7. Зависимость доли частного капитала от роста бюджетных расходов в мире и странах-членах ЕАЭС

Тем не менее, при проведении странами ЕАЭС бюджетных политик эту тенденцию следует принимать во внимание. В случае снижения доли бюджетных расходов относительно ВВП необходимо оптимизировать структуру бюджетных расходов в пользу более производительных расходов, ориентированных на устойчивый долгосрочный рост экономики (здравоохранение, образование, инфраструктура) (Рис. 8).



Рис.8. Потенциальные темпы прироста ВВП на фоне бюджетных расходов (2000-2016 гг.)

Фискальная консолидация, направленная на достижение установленных бюджетных целей и обеспечение долговой устойчивости, продолжается в соответствии с заявленными темпами. Консервативные оценки внешних условий прогноза экономического развития, а также повышение бюджетной дисциплины наряду с дополнительными мерами политики позволят государствам-членам повысить фискальную и долговую устойчивость.

Что касается государственного долга, то в целом за рассматриваемый период он вырос у всех государств (Табл. 14).

Табл. 14. Государственный долг в процентах ВВП

	2012	2013	2014	2015	2016
РФ	8,0	8,8	10,1	10,3	9,9
РК	12,2	12,5	13,9	22,1	24,3
РБ	22,9	23,7	25,4	37,8	39,2
РА	42,6	42,2	43,5	48,7	56,5
КР	51,5	47,1	53,6	68,2	61,4

Тем не менее, если в 2016 году у России и Киргизии государственный долг снизился относительно предыдущего года, то в случае остальных наблюдается обратная ситуация (Рис. 9).

Рис. 9. Государственный долг стран-членов ЕАЭС

Несмотря на снижение показателя долга у Киргизии в 2016 году, его значения по-прежнему осталось наивысшим среди всех стран-членов ЕАЭС. В 2014 году государственный долг всех государств увеличился, и такая тенденция сохранилась и в 2015 году. Подытоживая, хочется отметить, что наиболее стабильная ситуация по такому параметру бюджета, как государственный долг, сложилась в России, где наибольший разрыв между показателями госдолга составил 1,9% ВВП.

На Рис. 10 можно увидеть структуру прироста государственного долга государств-членов ЕАЭС за 2014-2016 года в процентных пунктах.



Рис. 10. Структура прироста государственного долга стран-членов ЕАЭС, % ВВП (2014-2016 гг.) (источник: национальные органы, расчеты ЕЭК по данным МВФ)

Следующий параметр бюджета, который рассмотрен в рамках данной работы, является объем средств суверенных фондов всех членов ЕАЭС (Табл. 15). Всего таких фондов три - два российских фонда (Фонд национального благосостояния и Резервный фонд России), и один принадлежит Казахстану (Национальный фонд Республики Казахстан).

Табл. 15. Объем средств суверенных фондов стран-членов ЕАЭС на конец отчетного периода

	2012	2013	2014	2015	2016
Национальный фонд Республики Казахстан	33,7	36,1	40,3	52,0	52,9
ФНБ России	3,9	4,0	5,3	6,1	4,7
Резервный фонд России	2,8	3,9	5,9	4,2	1,1

(Источник: сайты министерств финансов РФ и РК, статистика ЕАЭС)

По предоставленным данным видно, что в Национальном фонде Республики Казахстан объем средств увеличивался в течение всего рассматриваемого промежутка времени чего нельзя сказать о российских фондах. В целом, за 5 лет объем средств Национального фонда увеличился на 57% и составил 52,9% ВВП. Фонд национального благосостояния (ФНБ) и Резервный фонд показывали положительную динамику до 2015 года, в котором объем средств Резервного фонда начал уменьшаться, сократившись в 2016 году до 1,1% ВВП. Средства ФНБ же достигли своего максимума в 2015 году, составив 6,1% ВВП, а затем, в связи с исчерпанием средств Резервного фонда, начали уменьшаться. Таким образом, в 2016 году объем средств ФНБ и Резервного фонда упали на 23% и 74% соответственно относительно предыдущего года.

2.3 Бюджет ЕАЭС

Стоит детальнее рассмотреть бюджет ЕАЭС, а именно из чего он формируется, и на какие цели тратятся его доходы. Остановимся для начала на основных параметрах бюджета ЕАЭС. Бюджет ЕАЭС формируется сроком на один календарный год, а его доходы и расходы сбалансированы. Главным администратором бюджета является Евразийская экономическая комиссия (ЕЭК), имеющая статус наднационального органа управления. ЕЭК состоит из 1071 сотрудника с 2013 года и подчиняется Высшему Евразийскому экономическому совету.

Финансирование деятельности органов Союза осуществляется за счет средств бюджета Союза, формируемого в порядке, определенном Положением о бюджете Евразийского экономического союза.

Бюджет Союза на очередной финансовый год формируется в российских рублях за счет долевых взносов государств-членов. Размеры (шкала) долевых взносов государств-членов в бюджет Союза устанавливаются Высшим советом.

В 2018 году долевые взносы в соответствии с решением Высшего Евразийского экономического совета от 10 октября 2014 года № 79 (в редакции решения Высшего Евразийского экономического совета от 31 мая 2016 года № 6) составляют:

- для Республики Армения - 1,11 процента;

- для Республики Беларусь - 4,56 процента;

- для Республики Казахстан - 7,11 процента;

- для Кыргызская Республика - 1,90 процента;

- для Российской Федерации - 85,32 процента.

Проведем анализ структуры взносов в общий бюджет ЕАЗС в разрезе стран-участниц за 2015-2017 гг. (Табл. 16).

Табл. 16. Анализ структуры взносов в общий бюджет ЕАЗС в разрезе стран-участниц за 2015-2017 гг., %

	2015	2016	2017
Армения	1,8	1,3	1,2
Беларусь	4,4	4,9	5,1
Казахстан	7,2	7,1	7,1
Кыргызстан	2,0	1,9	2,0
Россия	84,6	84,8	84,6

Проведя анализ структуры взносов в общий бюджет ЕАЗС в разрезе стран-участниц за 2015-2017 гг., можно с уверенностью сказать, что наибольшая долю взносов приходится на Россию (в 2015 г. - 84,6%, в 2016 г. - 84,8% и 2017 г. - 84,6%), наименьшая доля взносов наблюдается со стороны Армении (в 2015 г. - 1,8%, в 2016 г. - 1,3% и 2017 г. - 1,2%), промежуточное звено по взносам занимает республика Беларусь (в 2015 г. - 4,4%, в 2016 г. - 4,9% и 2017 г. - 5,1%). Несмотря на такое существенное различие в суммах взносов в бюджет ЕАЭС, страны-члены имеют равные голоса при принятии решений. Тем не менее, можно провести параллель между долей взноса и долей распределяемых ввозных пошлин. Поступление ввозных таможенных пошлин в бюджеты стран-членов ЕАЭС почти идентично доле взноса каждого государства в общий бюджет. Посмотрим на данные 2015 года (Табл. 17):

Табл.17. Сравнение долей взносов в бюджет ЕАЭС и долей распределения ввозных таможенных пошлин в бюджеты стран-членов ЕАЭС в 2015 году, %

	Доля взноса	Доля ввозных таможенных пошлин
Армения	1,8	1,11
Беларусь	4,4	4,56
Казахстан	7,2	7,11
Кыргызстан	2,0	1,9
Россия	84,6	85,32

Только Россия и Беларусь получают больше чем отдают в долевом выражении. У Армении, Казахстана и Кыргызстана наблюдается противоположная ситуация: их доля взносов больше, чем получаемая доля от ввозных таможенных пошлин, причем в случае Армении ее взнос в полтора раза больше нежели доля распределяемых пошлин.

Далее проанализируем поступления в бюджет ЕАЭС в абсолютном выражении (Табл. 18).

Табл. 18. Анализ взносов в общий бюджет ЕАЭС в разрезе стран-участниц за 2015-2017 гг., млн. руб.

	2015	2016	2017
Армения	122,5	100,6	111,4
Беларусь	299,5	378,0	473,4
Казахстан	490,1	549,2	658,0
Кыргызстан	136,1	146,0	185,6
Россия	5758,3	6558,0	7852,2
Итого по ЕАЭС	6806,5	7734,6	9281,6

Анализируя динамику взносов в общий бюджет ЕАЭС в разрезе стран-участниц за 2015-2017 гг. можно увидеть, что взносы Армении в 2016 г. снизились по сравнению с 2015 г. на 21966 тыс. руб. по причине кризисных явлений в экономике, в 2017 г. отмечен рост поступлений на 10828 тыс. руб.

Относительно республики Беларусь отмечается рост поступлений на протяжении исследуемого периода в 2016 г. на 79512 тыс. руб., а в 2017 г. на 94362 тыс. руб. При этом общая доля взносов со стороны республики Беларусь в общий бюджет ЕАЭС составляет в 2015 г. - 4,4%, в 2016 г. - 4,9% и в 2017 г. - 5,1%, то есть бюджет ЕАЭС практически в 20 раз больше поступлений от республики Беларусь.

Если посмотреть на поступления от республики Казахстан в динамике лет, то можно также увидеть рост поступлений: в 2016 г. на 59093 тыс. руб., в 2017 г. - 109831 тыс. руб., при этом доля в общем бюджете ЕАЭС составляет в 2015 г. - 7,2% и в 2016-2017 гг. - 7,1%.

Относительно республики Кыргызстан отмечается рост поступлений на протяжении исследуемого периода в 2016 г. на 10829 тыс. руб., а в 2017 г. на 38673 тыс. руб. При этом общая доля взносов со стороны республики Кыргызстан в общий бюджет ЕАЭС составляет в 2015 г. - 2%, в 2016 г. - 1,9% и в 2017 г. - 52%, то есть бюджет ЕАЭС практически в 50 раз больше поступлений от республики Кыргызстан.

Также проанализируем динамику абсолютного прироста по взносам в общий бюджет ЕАЭС. Поскольку 2015 г. принимается за 100%, следовательно, в расчете будут отражаться только 2016 и 2017 гг. Данные представлены в Табл. 19 и на Рис. 11.

Табл. 19. Динамика абсолютного прироста по поступлениям со стороны стран-участниц в общий бюджет ЕАЭС, тыс. руб.

	2016	2017
Армения	-21996	10828
Беларусь	79512	94362
Казахстан	59093	109831
Кыргызстан	10829	38673
Россия	800688	1293229
Итого по ЕАЭС	928155	1546925



Рис. 11. Динамика абсолютного прироста по поступлениям со стороны стран-участниц в общий бюджет ЕАЭС, тыс. руб.

Проанализировав динамику абсолютного прироста по поступлениям со стороны стран-участниц в общий бюджет ЕАЭС можно сделать, следующие выводы:

- по республике Армения: в 2016 г. был отмечен спад взносов на 21996 тыс. руб., однако в 2017 г. динамика сменилась положительным ростом взносов на 10828 тыс. руб.;

- республика Беларусь внесла в общий бюджет ЕАЭС в 2016 г. на 79512 тыс. руб. больше, чем в 2015 г., в 2017 г. - 94362 тыс. руб.;

- по республике Казахстан отмечается рост поступлений взносов в общий бюджет ЕАЭС - 59093 и 109831 тыс. руб. соответственно;

- по Кыргызстану в 2017 г. поступления в общий бюджет ЕАЭС выросли практически в 3 раза по сравнению с 2016 г.

Вторым важнейшим параметром бюджета ЕАЭС являются расходы. Расходы приходятся на финансирование деятельности органов ЕАЭС и на проведение заседаний Высшего совета, Евразийского межправительственного совета, Совета Комиссии.

Органы ЕАЭС:

1. Суд ЕАЭС. Деятельность суда началась с 2015 года, место нахождения - Минск, Беларусь.

2. Евразийская экономическая комиссия. Начало функционирования - 2 февраля 2012 года, место нахождения - Москва, Россия.

3. Высший Евразийский экономический совет. Данный орган ранее был представлен как высший наднациональный орган Таможенного союза и Единого экономического пространства, сейчас же он стал высшим наднациональным органом ЕАЭС.

4. Евразийский межправительственный совет.

5. Совет Евразийской экономической комиссии.

В качестве примера рассмотрим ведомственную структуру расходов бюджета ЕАЭС за 2016 год. Доходы в этом году составили 7 млрд 734 млн 627 тыс. российских рублей за счет долевых взносов государств-членов Союза. Согласно принципу сбалансированности доходов и расходов, расходы бюджета составили ту же сумму.

Расходы бюджета ЕАЭС делятся на две основные статьи - экономическая интеграция и судебная деятельность, причем подавляющая доля расходов приходится именно на экономическую интеграцию (Рис. 12).

Рис. 12. Ведомственная структура расходов бюджета ЕАЭС за 2016 год

Статья “Экономическая интеграция” включает себя следующие позиции: расходы на заработную плату сотрудников (26%), закупка товаров, работ и услуг для функционирования интегрированной информационной сети ЕАЭС (10%), научно-исследовательские работы (4%), закупка основных средств (1%), а также расходы на проведение заседаний органов ЕАЭС (1%). Около половины расходуемых денежных средств приходится на статью “Прочая закупка товаров, работ и услуг” (48%), в связи с чем довольно сложным представляется детальный анализ расходной части бюджета Союза. Подобным образом обстоят дела и со второй главной составляющей расходной части бюджета, а именно статьей “Судебная деятельность”. Здесь так же почти половина средств тратится на “прочие закупки, товаров и услуг” (48%). Остальные средства расходуются на поддержание функционирования деятельности Суда ЕАЭС, а именно на заработную плату и иные выплаты персоналу (51%). Оставшиеся средства идут на закупку основных средств (1%).

Глава 3. Особенности бюджетного процесса стран-членов ЕАЭС

Успешная координация бюджетных политик зависит не только от соблюдения ряда макроэкономических и бюджетных параметров. Важным аспектом гармонизации проводимых странами-членами ЕАЭС бюджетных политик являются особенности бюджетного процесса каждого государства, входящего в Союз.

Учитывая, что бюджетное законодательство весьма обширно и содержит множество нюансов, в рамках данного исследования рассмотрим национальные особенности трех основных элементов бюджетного процесса, а именно: бюджетное планирование, исполнение бюджета и бюджетная отчетность. Различия в каждом из перечисленных элементов могут стать препятствием на пути совершенствования механизмов координации бюджетных политик стран-членов в рамках ЕАЭС.

3.1 Особенности бюджетного планирования стран-членов ЕАЭС

Россия.

Бюджетному планированию в Российской Федерации посвящен Раздел VI Части III Бюджетного Кодекса (БК РФ) “Составление проектов бюджета”. Шестой раздел описывает такие важные элементы, как долгосрочное бюджетное планирование, прогноз социально-экономического развития, среднесрочный финансовый план муниципального образования, государственные и муниципальные программы, а также порядок и сроки составления проектов бюджетов. Рассмотрим каждый элемент подробнее.

Важным элементом для составления проекта бюджета является прогноз социально-экономического развития, который нужен для определения необходимого объема расходных обязательств. Такой прогноз составляется на период не менее трех лет и разрабатывается путем уточнения параметров планового периода и добавлением параметров второго года планового периода. Помимо прогноза социально-экономического развития, необходимы также следующие сведения: положения послания Президента РФ, основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики РФ (аналогично для регионального и местного уровней), бюджетные прогнозы, а также государственные и муниципальные программы.

Что касается самих проектов бюджета, то проекты федерального бюджета, государственных внебюджетных фондов, бюджетов субъектов РФ составляются и утверждаются сроком на три года (очередной финансовый год и плановый период). Однако, в случае проектов бюджетов муниципальных районов допускается некоторая вариативность: бюджет может быть составлен и утвержден как на три года, так и на один, если не определен срок законом о бюджете субъекта РФ.

Отдельной статьей выделены государственные и муниципальные программы, которые делятся на: Федеральную инвестиционную программу, инвестиционный фонды, ведомственные целевые программы и дорожные фонды. В статьях, посвященных этим программам, выделены основные получатели бюджетных средств, согласно их целям.

Правительство Российской Федерации устанавливает порядок и сроки составления проектов федерального бюджета и государственных внебюджетных фондов. Регулирование сроков составления бюджетов субъектов РФ осуществляют высшие исполнительные органы субъектов РФ. Местная администрация определяет порядок и сроки составления проектов местных бюджетов. На всех уровнях вышеуказанное регулирование осуществляется в соответствии с БК РФ.

Беларусь.

Седьмой раздел Бюджетного Кодекса Республики Беларусь (БК РБ) регулирует составление проектов республиканского и местных бюджетов. Непосредственно перед составлением проектов бюджета разрабатываются прогнозы основных параметров экономического развития РБ, денежно-кредитных показателей, а также основных направлений бюджетно-финансовой и налоговой политики РБ на очередной финансовый год (включая среднесрочную финансовую программу). Первые два параметра и среднесрочная финансовая программа определяются для последующих трех лет, учитывая год, на который составляется бюджет. Экономический прогноз предоставляется Министерством экономики Министерству финансов в срок до 1 апреля года, предшествующему плановому. Прогноз денежно-кредитных показателей предоставляет Национальный Банк РБ в тот же срок.

На основе вышерассмотренных элементов Министерством финансов составляется проект основных направлений бюджетно-финансовой и налоговой политики РБ. Данный проект вносится на рассмотрение Правительства РБ не позднее 1 мая текущего года.

Стоит отметить, что ст. 87 БК РБ посвящена бюджетным программам, однако отсутствует конкретизация, как в случае с БК РФ. В данной статье дано лишь определение и составляющие бюджетных программ.

Разработкой проекта республиканского бюджета занимается Министерство финансов РБ, которое вносит его на рассмотрение Правительства РБ. Одобренный проект бюджета рассматривается Президентом РБ в срок не позднее 1 сентября года, предшествующему очередному финансовому году. Начало же составления проекта бюджета начинается не позднее чем за десять месяцев до начала очередного финансового года.

Местные исполнительные и распорядительные органы регулируют порядок и сроки составления проектов местных бюджетов. Само составление осуществляется местными финансовыми органами. Между тем, в ст. 94 БК РБ указано, что в случае уменьшения расходной части областных бюджетов по определенным статьям (например, средства на выплату заработной платы, трансферты населению и др.), необходимо согласование с Министерством финансов. В случае с районными бюджетами и бюджетами городов областного подчинения такое уменьшение необходимо уже согласовать с местными финансовыми органами областных исполнительных комитетов. Рассмотрение проектов местных бюджетов производится местными исполнительными и распорядительными органами. После этого они вносятся на утверждение в местные Советы депутатов.

Казахстан.

Третий раздел Бюджетного кодекса Республики Казахстан (БК РК) при планировании бюджета устанавливает следующий перечень документов и нормативно-правовых актов: прогноз социально-экономического развития, закон о республиканском бюджете, решение маслихата (местный представительный орган) о местном бюджете, стратегические планы государственных органов (включая государственные программы) и операционные планы. Методологическим руководством государственного планирования (вопросы бюджетной политики) занимается Министерство национальной экономики РК, в то время как Министерство финансов РК отвечает за координацию в сфере бюджетного планирования. Рассмотрим подробнее вышеуказанные необходимые документы и НПА.

Прогноз социально-экономического развития составляется каждый год сроком на пять лет на скользящей основе. Его разработкой занимается Министерство национальной экономики РК, а также местные уполномоченные органы. Прогноз одобряется либо Правительством РК либо же местными исполнительными органами.

На основе прогноза социально-экономического развития составляются стратегические планы государственных органов РК, которые, в свою очередь, устанавливают их цели, целевые показатели и направление деятельности. Такие планы разрабатываются сроком на пять лет каждые три года. Для последующего претворения в жизнь стратегического плана необходимы операционные планы, описывающие конкретные меры и исполнителей в рамках установленных целей государственного органа. Операционный план составляется ежегодно и подписывается в течение 10 календарных дней со дня подписания стратегического плана.

Бюджет РК разрабатывается на три года (очередной финансовый год и плановый период) центральным уполномоченным органом по бюджетному планированию (Министерством финансов РК). Областными бюджетами занимаются местными уполномоченными органами по государственному планированию, в то время как местный бюджет находится в ведении акимата (региональный орган исполнительной власти).

Проект республиканского бюджета вносится на рассмотрение Правительством РК в Парламент РК в срок не позднее первого сентября текущего финансового года. Утверждение происходит в два этапа: сначала проект бюджета рассматривается в Мажилисе (нижняя палата), затем в Сенате (верхняя палата) в срок не позднее первого декабря текущего финансового года.

Проекты областного бюджета вносятся местными исполнительными органами в соответствующий маслихат в срок не позднее 15 октября текущего финансового года. В случае с проектами бюджетов городов областного и районного значения эти сроки составляют первое и десятое ноября текущего финансового года соответственно. Маслихаты утверждают проекты бюджетов в двухнедельный срок после утверждения бюджетов более высокого уровня.

Армения.

В Республике Армении в отличие от ранее рассмотренных стран отсутствует Бюджетный Кодекс как таковой. Основы бюджетного законодательства РА прописаны в законе Республики Армения “О бюджетной системе Республики Армения”, принятом 24 июля 1997 года.

Проектирование республиканского бюджета инициируется Правительством РА совместно с Центральным Банком на основе документов и НПА, перечисленных в Главе 4 статье 16 рассматриваемого закона. Среди таких документов, как и в предыдущих странах, используется прогноз социально-экономического развития, который составляется на три года. В срок до 20 июня текущего года государственным органам Министерство высылает методические рекомендации по формированию бюджетов. Через два месяца, 20 августа, органы государственного управления обязаны предоставить в Министерство финансов заявки на получение финансирования, которое, в свою очередь, до двадцатого сентября определяется с размерами бюджетных ассигнований. На основе таких заявок Министерство финансов и экономики РА разрабатывает проект бюджета (на очередной финансовый год), в то время как Правительству необходимо его утвердить не позднее чем за 60 дней до начала бюджетного года.

В отличие от проекта республиканского бюджета проект местный бюджет составляется сроком на три года, и его составление инициируется главой местной администрации (главой муниципалитета), который также дает рекомендации подведомственным службам и бюджетным учреждениям. Последние в срок до 15 августа должны сформировать и предоставить главе администрации заявки на получения финансирования. Проект постановления муниципального совета о муниципальном бюджете формируется до 1 октября текущего года.

Киргизия.

В 9 разделе главы 20 Бюджетного Кодекса Кыргызской Республики описывается формирование проектов бюджета. Прогноз социально-экономического развития составляется на три года. Проекты и республиканского и местных бюджетов составляются на очередной финансовый год и плановый период. Проект республиканского бюджета представляется Министерством финансов КР в Правительство КР не позднее 15 сентября текущего года, которое затем вносит его на рассмотрение в Жогорку Кенеш (состоящий из 120 депутатов однопалатный парламент Кыргызской Республики, законодательный орган государства) до первого октября текущего года. В течение месяца Парламент должен рассмотреть проект республиканского бюджета.

Проекты местных бюджетов формируются местными исполнительными органами и согласуются местными кенешами в срок не позднее первого сентября текущего года. Уточненные проекты местных бюджетов вносятся местными исполнительными органами на утверждение местных кенешей не позднее 1 ноября текущего года.

Выводы. В целом, бюджетное планирование довольно схоже во всех рассматриваемых странах, однако налицо несколько важных отличий, которые могут влиять на согласованность бюджетных политик в рамках ЕАЭС (Табл. №20).

Табл. 20. Сроки планирования проектов бюджетов и прогнозирования в странах-членах ЕАЭС

	Россия	Беларусь	Казахстан	Армения	Кыргызстан
Федеральный/ республиканский бюджет	3 года	Очередной финансовый год	3 года	Очередной финансовый год	3 года
Местный бюджет	3 года	Очередной финансовый год	3 года	3 года	3 года
Прогноз социально-экономического развития	Не менее 3 лет	На 3 года	На 5 лет	На 3 года	На 3 года
Долгосрочное бюджетное планирование	Разрабатывается каждые 6 лет сроком на 12 и более лет	-	-	-	-

(Источник: нормативно-правовые акты стран-членов ЕАЭС)

Проекты республиканских бюджетов Беларуси и Армении составляются сроком всего на один год, в то время как во всех других государствах - на очередной финансовый год и плановый период (3 года). Что касается проектов местного бюджета, то во всех странах они планируются на три года, за исключением Беларуси, где он так же, как и в случае с республиканским бюджетом, составляется на один год.

Лучше ситуация складывается с прогнозированием социально-экономического развития. У всех рассматриваемых стран такие прогнозы составляются на срок не менее трех лет, что позволяет использовать полученную таким образом информацию в сфере планирования в рамках ЕАЭС.

Важным фактором нам представляется долгосрочное бюджетное планирование, которое представлено только в Бюджетном Кодексе России. Такой план составляется каждые 6 лет сроком на 12 и более лет. Остальные же страны только относительно недавно перешли к среднесрочному планированию, что сильно затрудняет долгосрочное планирования экономического развития ЕАЭС. Введение долгосрочного планирования во всех государствах-членах позволит выявить векторы развития их экономик и поможет более точно устанавливать цели развития всей интеграционной группировки на более длительный промежуток времени.

3.2 Особенности исполнения бюджетов стран-членов ЕАЭС

Исполнение бюджета - это процесс реализации мероприятий, направленных на обеспечение поступлений в бюджет, реализацию бюджетных программ (подпрограмм), финансированию дефицита бюджета, либо использованию его профицита.

Россия.

В Российской Федерации процесс исполнения федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также бюджетов субъектов и бюджетов местных уровней возложены соответственно на Правительство Российской Федерации, высшие исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, местное администрации муниципальных образований.

Исполнение бюджетов организовано на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана.

Исполнение федерального бюджета осуществляется при условии отражения всех операций и средств федерального бюджета в системе балансовых счетов Федерального казначейства, т.е. в функции Казначейства входит регулирование объемов и сроков принятия обязательств, регистрация поступлений, а также совершение разрешительной надписи на право осуществления расходов в рамках обозначенных лимитов бюджетных обязательств.

Для целей кассового обслуживания исполнения бюджетов бюджетной системы России в Центральном банке Российской Федерации Казначейством открыты счета, на которых отражаются все поступления доходов и источников финансирования дефицита бюджета, а также осуществляются все расходы. Действует так называемый принцип “единства кассы”. К началу очередного финансового года устанавливается размер оборотной кассовой наличности, это своего рода резерв под кассовые разрывы из-за несовпадения сроков поступлений доходов в бюджет и осуществления расходов.

Исполнение бюджета в доходной части предусматривает следующее:

1) перечисление и ...