Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: понятие, принципы, гарантии. Территориальные и финансово-экономические принципы организации местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления. Участие граждан.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 22.09.2018 |
| Размер файла | 72,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Размещено на http://www.allbest.ru/
Оглавление
местный самоуправление полномочия гарантии
Введение
1. Конституционные основы местного самоуправления
1.1 Понятие и принципы местного самоуправления в Российской Федерации
1.2 Гарантии местного самоуправления в Российской Федерации
2. Организационные основы местного самоуправления
2.1 Территориальные принципы организации местного самоуправления
2.2 Финансово-экономические принципы организации местного самоуправления
3. Принципы организации самоуправления на местном уровне
3.1 Принципы построения системы органов местного самоуправления
3.2 Полномочия органов местного самоуправления
3.3 Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении
Заключение
Библиография
Введение
Формирование правового государства в Российской Федерации, которое осуществляется в ходе реформ, требует развития и совершенствования правовых основ государственного строительства и местного самоуправления. При этом следует ориентироваться как на последние достижения мировой юридической науки, так и на исторический опыт российской государственности и общественного самоуправления.
Реальное и эффективное местное самоуправление возможно лишь при наличии определенных предпосылок и условий, в совокупности составляющих основы местного самоуправления, главенствующую роль среди которых занимает правовая. Закрепленная в Конституции России модель местного самоуправления как самостоятельного уровня публичной власти и элемента гражданского общества предполагает в качестве обязательного условия четкую и подробную правовую регламентацию всех видов отношений, возникающих в этой сфере.
Основы новой модели местного самоуправления были заложены с принятием 12 декабря 1993 года новой Конституции РФ, в которой признавалась необходимость осуществления местного самоуправления как важнейшего института демократического общества. Основной Закон закрепил важнейшие принципы местного самоуправления, определил его как самостоятельную форму осуществления власти народом, выделил органы местного самоуправления из системы органов государственной власти, признал экономическую основу местного самоуправления - муниципальную собственность - наряду с другими формами собственности и др. Матросов И.В. Проблемы правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в соответствии с Европейской Хартией местного самоуправления // Вестник Евразийской академии административных наук. 2012. № 3. С. 119-126.
Функционирование местного самоуправления и эффективность реализации его целей и задач во многом зависят от того, какие созданы для этого условия, насколько полно обеспечены необходимыми ресурсами все формы самоорганизации населения на территории муниципального образования, действенны ли механизмы защиты прав местного самоуправления, иными словами, в достаточной ли степени гарантирован конституционно-правовой статус местного самоуправления.
Конституционный статус местного самоуправления (самостоятельного в пределах своих полномочий и организационно обособленного от государственной власти) исключает возможность административного разрешения возникающих на муниципальном уровне споров вышестоящими органами исполнительной власти.
Закрепление местного самоуправления в одной из последних глав Конституции РФ вряд ли может быть обосновано с точки зрения конституционно-правового значения этого института. Ведь местное самоуправление является одной из основ конституционного строя и, характеризуя достигнутый уровень самоорганизации граждан, относится в том числе к институтам гражданского общества, а не «вытекает» из государственных форм властвования. С учетом внутренней логики конституционного регулирования местное самоуправление вполне могло бы претендовать на положение, предшествующее институтам организации государственной власти. Вместе с тем, расположение института местного самоуправления в структуре конституции объяснимо, во-первых, тем, что его вынесение за пределы институтов государственной власти подчеркивает стремление и в этих, формальных, моментах следовать конституционному постулату, что «… органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти». Винник Н.В. О местном самоуправлении в системе публичной власти и гарантиях его осуществления // Власть и управление на Востоке России. 2011. № 3. С. 73-78.
Характерными чертами отечественного законодательства давно стали отсутствие единой научно обоснованной системы взаимосвязанных между собой нормативных правовых актов, громоздкость законодательства, наложение одного нормативного акта на другой, противоречия и пробелы правового регулирования. Савицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований // Местное право. 2000. № 7.
Политическая и правовая реформы в Российской Федерации привели к изменению правового механизма регулирования организации и осуществления местного самоуправления в стране. В современных условиях усиливается интерес к вопросам создания оптимальной системы местного самоуправления, обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований, повышения эффективности деятельности органов местного самоуправления. Отсутствие единого подхода к формированию исполнительно-распорядительного органа в муниципальных образованиях приводит к созданию достаточно разветвленных структур местных администраций с большим количеством самостоятельных подразделений, отвечающих за решение конкретных (часто - довольно мелких) задач, что не всегда положительно влияет на эффективность работы всего органа. Карасев А.Т. Органы местного самоуправления как элемент системы местного самоуправления // Проблемы обеспечения, реализации, защиты конституционных прав и свобод человека. 2015. № 4. С. 85-97
Необходимость совершенствования правового регулирования в сфере местного самоуправления как актуального направления государственной политики была закреплена еще в Указе Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в РФ». Указ Президента РФ от 15.10.1999 N 1370 "Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС Консультант плюс, 2017. В нем отмечались несогласованность и несистематизированность правовых актов о местном самоуправлении, неполное и непоследовательное законодательное регулирование многих вопросов организации и деятельности соответствующих органов и лиц. Правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под общ. ред. С. Н. Мирошникова. М., 2007. С. 3.
Несмотря на то что законодательство о местном самоуправлении в России существенным образом обновилось в ходе проведения реформы муниципальной власти, нельзя признать, что ситуация изменилась кардинальным образом. В многочисленных источниках отмечается пробельность, двусмысленность, противоречивость Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», необходимость внесения в него изменений и уточнений. Васильев В. И. О полноте статуса муниципального выборного лица // Журнал российского права. 2005. № 12. С. 127-135; Васильев В. И., Павлушкин А. В., Постников А. Е. Формирование представительного органа муниципального района из представителей поселений // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 26-36; Ветров Г. Ю., Ланцев Д. М. Проблемы и перспективы комплексного социально-экономического развития муниципальных образований России // Государственная власть и местное самоуправление. 2007. № 4. С. 35-39; Дитятковский М. Ю. Формы наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 2. С. 33-36; Затулина Т. Н. Налоговый федерализм и местное самоуправление: постановка проблемы // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 12. С. 26-30; Киричук С. М. Состояние и перспективы реформы местного самоуправления в свете Послания Президента Российской Федерации // Аналитический вестник Совета Федерации. 2008. № 21 (366). Недостаточно ясно сформулированы положения, касающиеся порядка принятия муниципальных правовых актов, организационной структуры местной власти, статуса выборных лиц и т. д. Вантеева Н.В. Недостатки в системе законодательства о местном самоуправлении // Вестник Ярославского государственного университета им. П.Г. Демидова. Серия Гуманитарные науки. 2011. № 1. С. 61-64.
На современном этапе развития юридической науки изучению принципов местного самоуправления уделено существенное внимание. Назовем лишь некоторых ученых, исследовавших обозначенную тематику: Н.С. Бондарь, В.И. Васильев, Н.В. Джагарян, И.А. Корзина, Э.Р. Курманов, О.Е. Кутафин, Л.Н. Недокушева, Н.В. Постовой, В.И. Фадеев и др. В трудах одних из названных ученых проводится комплексное исследование понятия, содержания и видов принципов местного самоуправления, в работах других обозначены проблемы реализации отдельных принципов местного самоуправления и предложены некоторые способы их решения.
Под принципами местного самоуправления следует понимать базовые начала его организации и функционирования, в которых находят отражение требования объективных закономерностей и тенденций развития местного самоуправления. Актуальность и значимость всестороннего исследования принципов местного самоуправления обусловлены тем, что они не только предопределяют организацию и функционирование местного самоуправления, но и помогают уяснить сущность самого местного самоуправления, его отличительные признаки, выявить особенности правовой регламентации, а также проблемы их реализации. Жеребцова Е.Е. Роль решений Конституционного Суда Российской Федерации в развитии принципов местного самоуправления // Вестник Самарского государственного экономического университета. 2014. № 1 (111). С. 78-83.
Таким, образом актуальность темы выпускной квалификационной работы не вызывает сомнений.
Целью исследования является изучение принципов местного самоуправления на современном этапе и проблем, возникающих в связи с их реализацией.
Задачи исследования предполагают анализ общих правовых, территориальных, организационных и экономических принципов организации местного самоуправления в Российской Федерации, а также государственных гарантии их осуществления.
1. Конституционные основы местного самоуправления
1.1 Понятие и принципы местного самоуправления в Российской Федерации
Конституция РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 с поправками от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // СПС Консультант плюс, 2017. впервые провозгласила местное самоуправление, наряду с государственной властью, формой осуществления публичной власти. Развивая конституционные положения, в 1995 г. был принят Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (посл.ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". Утратил силу. // СПС Консультант плюс, 2017. закрепивший организационные, территориальные, финансовые, экономические основы местного самоуправления.
В ст. 12 Конституции Российской Федерации раскрывается важнейшая характеристика российского государства - местное самоуправление, провозглашается его самостоятельность, что является принципиальной новеллой современного российского конституционного права. Наряду с конституционными нормами, правовое закрепление принципов местного самоуправления на федеральном уровне содержится в Федеральном законе № 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", названном В.С. Тимченко "конституцией местного самоуправления". Тимченко В. С. О некоторых вопросах развития местного самоуправления в России в связи с реализацией Федерального закона № 131-ФЗ // Муниципальная власть. 2010. № 3. С. 6-10.
Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 03.04.2017) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС Консультант плюс, 2017. в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.
Согласно Конституции РФ и закону о местном самоуправлении, местное самоуправление представляет собой комплексное, сложное, многообразное явление, которое можно рассматривать в нескольких аспектах:
- как основополагающий принцип осуществления власти в обществе и государстве, который определяет систему управления демократического правового государства и является одним из элементов конституционного строя России;
- как право граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения;
- как форму народовластия.
В качестве основ конституционного строя местное самоуправление получает оформление в ст. 3 и 12 Конституции РФ. В первой из названных статей местное самоуправление рассматривается как одна из форм народовластия, составляющая сущность конституционного строя России. Согласно ей, единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Статья 12 гарантирует незыблемость и самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий.
Принципы местного самоуправления, как верно подчеркнул В.И. Васильев, предопределяют основы формирования и деятельности местного самоуправления, а также важнейшие элементы муниципальной власти как конституционно-правового института. Васильев В.И. Муниципальное право России: учебник. М., 2012. С. 36-37.
Выступая в качестве субъективного права граждан, местное самоуправление составляет важный элемент их конституционного статуса. Прямо не названное в гл. 2 Конституции РФ, посвященной правам и свободам человека и гражданина, косвенное закрепление это право находит в ст. 32, где провозглашается право граждан на участие в управлении делами государства и их возможность избирать и быть избранными, в том числе в органы местного самоуправления.
Содержание права граждан на участие в местном самоуправлении включает право контролировать и оценивать деятельность его органов, право на равный доступ к муниципальной службе, обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления, получение полной и достоверной информации об их деятельности. Население муниципального образования может осуществлять право на местное самоуправление как на общественных, непрофессиональных началах, так и на постоянной основе - в качестве выборных должностных лиц, депутатов представительных органов, служащих муниципальной службы.
Право гражданина на осуществление местного самоуправления не может быть ограничено по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям. Таким образом, это право, как и другие конституционные права и свободы человека и гражданина, основывается на принципе равноправия. Декларация прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 г. // ВВС РФ. 1991. N 52. Ст. 1865.
При этом, как отмечает Михеев Д.С., в Конституции Российской Федерации отсутствует норма о праве граждан на местное самоуправление. Михеев Д.С. Конституционный институт местного самоуправления через призму принципа гласности // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2016. № 5. С. 78-85.
Определение местного самоуправления, характеризующее его как форму народовластия, содержится в Федеральном законе "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации": «форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».
Исходя из характеристик местного самоуправления, признаками каждого муниципального образования являются наличие собственной территории, границы которой установлены законом субъекта Федерации; наличие собственной компетенции, которую определяют законодательно установленные вопросы местного значения и полномочия местного самоуправления; наличие собственной экономической основы, которую составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований; наличие собственных выборных и иных органов местного самоуправления; наличие устава муниципального образования, иных муниципальных правовых актов. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2006. С. 301-302.
Принципы местного самоуправления отражают основные идеи и закономерности развития общества, составляют базу, фундамент, без которого невозможны организация и деятельность населения и органов местного самоуправления.
Под конституционными принципами местного самоуправления понимаются закрепленные в Конституции РФ основные начала, определяющие организацию и функционирование институтов местного самоуправления. К ним относятся следующие принципы.
1. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. В соответствии со ст. 130 Конституции РФ местное самоуправление призвано обеспечить самостоятельное решение населением вопросов местного значения. В этом - суть местного самоуправления.
Конституционное положение о самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий соответствует нормам Европейской Хартии местного самоуправления, Европейская хартия местного самоуправления Принята в Страсбурге 15.10.1985. Конвенция ратифицирована Федеральным законом от 11.04.1998 N 55-ФЗ // СПС Консультант плюс, 2017. которая предусматривает, что "органы местного самоуправления в пределах, установленных законом, обладают полной свободой действий для осуществления собственных инициатив по любому вопросу, который не исключен из их компетенции и не отнесен к компетенции другого органа власти".
Самостоятельность местного самоуправления подразумевает прямой запрет для органов государственной власти и их должностных лиц осуществлять в любых формах функции местного самоуправления, а также образовывать органы и назначать должностных лиц местного самоуправления. Муниципальные образования самостоятельно устанавливают общеобязательные правила по предметам своего ведения, принимают планы и программы социально-экономического развития. Население самостоятельно определяет конкретные формы осуществления местного самоуправления и структуру муниципальных органов.
Вместе с тем самостоятельность местного самоуправления, как и самостоятельность любой публичной власти в рамках единой государственности, относительна. Существуя в пределах одной страны, взаимодействуя с органами государственной власти, функционируя в конечном счете наряду с другими системами в интересах человека, местное самоуправление имеет самые разные ограничители своей самостоятельности. Рассмотрим некоторые из них.
Прежде всего, это его статус, который определяет включенность местного самоуправления в общую систему общественного порядка, государственного и общественного управления и самоуправления.
Другой рациональный ограничитель самостоятельности местного самоуправления также объективного характера - очерченность его полномочий вопросами местного значения, локальной территорией.
Кроме того, местное самоуправление действует в рамках таких объективных ограничителей, как дефицит финансовых средств, общие интересы местного сообщества, а также субъективных факторов: уровня развития местного правотворчества и правосознания, правовой культуры и активности населения.
Значительно корректирует проведение самостоятельной муниципальной политики деятельность органов государственной власти. Принятие новых законов, осуществление правительством общегосударственной политики в конечном итоге не только затрагивает интересы населения муниципальных образований, но и требует участия тех или иных органов местного самоуправления. Органы местного самоуправления вступают во взаимодействие с органами государственной власти, реализуя отдельные государственные полномочия, которыми они могут наделяться законом в соответствии со ст. 132 Конституции РФ, а также осуществляя решения, принятые органами государственной власти, оказывая в соответствии с законом содействие государственным органам в выполнении их задач и функций на местном уровне.
2. Организационное обособление органов местного самоуправления от органов государственной власти. Данный принцип определяет место местного самоуправления в системе управления обществом и государством.
Публичная власть осуществляется в России на трех уровнях: федеральном, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальном, хотя источник у них единый - многонациональный народ России. Причем первые два уровня представляют государственную власть, а третий - уровень местного самоуправления.
Акцент на организационную обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти сделан в ст. 12 Конституции РФ, где отмечается, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Исходя именно из этого принципа строятся основы взаимоотношений муниципальных образований между собой, органов местного самоуправления и органов государственной власти.
Конституция РФ, устанавливая организационную обособленность местного самоуправления, закрепляет за ним собственную (исключительную) компетенцию, в пределах которой оно самостоятельно. Как и всякая публичная власть, местное самоуправление имеет общую основу с государственной властью, которая на муниципальном уровне приобретает новые черты, связанные прежде всего с возможностью ее осуществления непосредственно за счет использования потенциала самоорганизации граждан. Таким образом, местное самоуправление не является альтернативой государственной власти, а представляет собой специфический элемент государственного устройства. Закрепление за местными органами полномочий - результат разграничения компетенции между центром и местами в рамках единого государственного механизма.
3. Соразмерность полномочий местного самоуправления материально-финансовым ресурсам. Конституция РФ гарантирует экономическую и финансовую самостоятельность местного самоуправления.
Экономическая самостоятельность местного самоуправления определяется наличием муниципальной собственности и правом на самостоятельное управление ею. К объектам муниципальной собственности относится имущество органов местного самоуправления, включая средства местного бюджета и другие финансовые ресурсы, муниципальный жилищный фонд, объекты инженерной и социальной инфраструктуры, предприятия, земельные участки и другое движимое и недвижимое имущество.
Финансовую основу местного самоуправления составляет право органов местного самоуправления самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет, устанавливать местные налоги и сборы (ст. 132 Конституции РФ).
Органы местного самоуправления должны обеспечивать удовлетворение основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муниципальных образований, на уровне не ниже минимальных государственных социальных стандартов. Для этого за муниципальными образованиями закрепляются отчисления от федеральных налогов и налогов субъекта Российской Федерации, которые являются доходными источниками местного бюджета. Кроме этого для нормального обеспечения жизнедеятельности населения органы местного самоуправления должны сами "зарабатывать" дополнительные средства за счет предоставляемых населению платных услуг.
4. Многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления с учетом и использованием исторических, национальных, культурных и иных местных традиций. Этот принцип можно рассматривать в трех аспектах: территориальном; национальном; структурном. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2006. С.58.
1.2 Гарантии местного самоуправления в Российской Федерации
Неотъемлемой частью конституционного статуса местного самоуправления является система его правовых гарантий. Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления // Право и жизнь. 1995. N 5. Система гарантий местного самоуправления представляет собой совокупность условий и средств, обеспечивающих их реализацию и правовую защиту.
Система гарантий местного самоуправления состоит из общих и специальных (юридических) гарантий. Общие гарантии представляют собой совокупность разнообразных социальных мер материального, идеологического и иного характера, которые определяют состояние демократичности местного самоуправления. Система общих гарантий включает политические, экономические, духовные (моральные).
Политическими гарантиями служат политико-правовой режим Российского государства, предусматривающий требование самостоятельности местного самоуправления в пределах своих полномочий, а также невключение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти. Важнейшей политической гарантией выступает народовластие. Население муниципальных образований играет исключительную роль в осуществлении полномочий местного самоуправления.
К экономическим гарантиям относятся признание и равная защита государством муниципальной собственности, обособленность местных бюджетов, право органов местного самоуправления устанавливать местные налоги и сборы, решать другие финансовые вопросы местного значения. Государство на законодательном уровне гарантирует выравнивание уровня бюджетной обеспеченности поселений, муниципальных районов и городских округов, устанавливает средства финансовой помощи местным бюджетам из бюджетов других уровней, определяет порядок предоставления субвенций местным бюджетам на осуществление отдельных государственных полномочий. Кроме того, органы местного самоуправления принимают планы и программы социально-экономического развития муниципального образования, предусматривая рациональные пропорции в развитии производственной и социальной инфраструктур, координируют участие предприятий, учреждений и организаций, независимо от форм собственности, в комплексном развитии территории муниципального образования.
К духовным гарантиям местного самоуправления относится система духовных ценностей человека и общества в целом. Игнорирование органами местного самоуправления исторических, культурных, национальных, а также местных традиций и обычаев затрудняет реализацию задач и целей местного самоуправления. Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления // Право и жизнь. 1995. N 5. С.78.
Большое значение отводится специальным (правовым) гарантиям. Цель этих гарантий - обеспечить правовыми средствами организационную и материально-финансовую самостоятельность органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, защиту прав местного самоуправления и создание благоприятных возможностей для их полной реализации. К правовым гарантиям местного самоуправления можно отнести:
- обязательность решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан (ст. 22);
- обязательность исполнения муниципальных правовых актов, принятых органами местного самоуправления (п. 3 ст. 7);
- обязанность содействия населению в осуществлении местного самоуправления со стороны государственных органов и их должностных лиц (п. 2 ст. 33);
- право муниципальных образований на межмуниципальное сотрудничество (ст. 66-69). Муниципальные образования для более эффективного осуществления своих прав и интересов вправе создавать совет муниципальных образований субъекта Российской Федерации. Советы муниципальных образований субъектов могут формировать единое общероссийское объединение муниципальных образований.
Особую роль в системе гарантий, обеспечивающих правовую защиту местного самоуправления, играет конституционное право местного самоуправления на судебную защиту. Необходимо отметить, что органы местного самоуправления не имеют права непосредственно обращаться в Конституционный Суд РФ с запросами о законности принимаемых в отношении их нормативных актов. Единственно возможным вариантом остается обращение через своих депутатов - опосредованно.
2. Организационные основы местного самоуправления
2.1 Территориальные принципы организации местного самоуправления
В истории местного самоуправления административно-территориальный принцип организации прошел длительную эволюцию, пока не утвердился в современном виде. Подсумкова А.А. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления // Государственное и муниципальное управление. Ученые записки СКАГС. 2005. № 1-2. С. 121-125. Территориальный аспект предполагает осуществление местного самоуправления в границах различных административно-территориальных единиц с учетом исторических особенностей и устоявшихся традиций. Наличие территории является одним из необходимых элементов статуса муниципального образования, поскольку, так как, местное самоуправление осуществляется только в границах муниципального образования.
Конституционный суд РФ определил муниципальные образования как «территориальных объединений граждан, коллективно реализующих на основании Конституции Российской Федерации право на осуществление местного самоуправления». Постановление Конституционного Суда РФ от 11 ноября 2003 г. № 16-П по делу о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области» в связи с запросом Челябинского областного суда: // Российская газета. - 2003. - 18 ноября. - № 233. 9.
Таким образом, обращаясь к изначальной сущности муниципалитета, как образования территориального, объединяющего в установленных границах определенный коллектив, нельзя не отметить, что само существование местного самоуправления как публично-правового института вне территориальных пределов его осуществления не возможно. Марушкин Н.В. К вопросу об установлении правового смысла института «территориальные основы местного самоуправления» // Современные проблемы науки и образования. 2013. № 1. С. 466.
Только территория, которой располагает муниципальное образование, позволяет ему полноценно функционировать, решать вопросы местного значения в интересах населения муниципального образования. По мнению И.В. Выдрина, территория муниципального образования играет интеграционную, формирующую роль. Выдрин, И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике (конституционно-правовой аспект) / И. В. Выдрин. - Екатеринбург, 1998. С.56-57.
Законодательство о местном самоуправлении предусматривает следующие виды муниципальных образований: два вида поселений - сельское и городское; муниципальный район; городской округ; городской округ с внутригородским делением; внутригородской район; внутригородская территория города федерального значения.
Остановимся на первых четырех, наиболее распространенных видах. Сельское поселение - это поселение, в состав территории которого входит один или несколько сельских населенных пунктов (село, станица, деревня, хутор, кишлак, аул, стойбище и т.д.), объединенных общей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления.
Городское поселение - поселение, в составе территории которого имеются город или поселок городского типа с прилегающей территорией, в которых местное самоуправление осуществляется непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления. Поселения создаются на базе одного населенного пункта или группы небольших, рядом расположенных населенных пунктов. Они будут решать, например, вопросы благоустройства, жилищно-коммунального хозяйства, организации транспорта внутри поселения и т.д.
Муниципальный район - несколько поселений, объединенных общей территорией, в границах которой местное самоуправление осуществляется в целях решения вопросов местного значения межпоселенческого характера населением непосредственно или через выборные и иные органы местного самоуправления, которые могут осуществлять отдельные государственные полномочия. Таким образом, муниципальные районы - фактически то же, что и нынешние административно-территориальные районы. К их полномочиям будут отнесены, например, организация ритуальных услуг, переработка твердых бытовых отходов, организация и содержание образовательных учреждений и т.п.
Городской округ - территория города, имеющая статус муниципального образования.
Исходя из этого, население вправе создавать муниципальные образования, отличающиеся друг от друга не только количественными характеристиками (площадь территории, численность населения), но и качественными показателями (уровень социально-экономического развития, финансовый потенциал, наличие объектов государственной и муниципальной собственности).
Вся территория страны должна быть покрыта как поселениями, так и муниципальными районами. Предполагается, что исключением будут малонаселенные территории, где плотность населения более чем в три раза ниже плотности сельского населения в среднем по стране. Там вся территория будет покрыта только муниципальными районами. Но, естественно, на населенной территории должны быть и поселения. Закон 2003 г. не предусматривает подчинение поселений районам. У поселения и района будут свои отдельные перечни полномочий, а следовательно, не должно возникнуть совместной сферы компетенции, где может иметь место такое подчинение.
Свою территорию на поселения и районы будут "нарезать" субъекты Российской Федерации самостоятельно. В Законе предлагается закрепить некоторые критерии принятия таких решений. Например, из положений Закона вытекает, что населенные пункты с численностью 1 тыс. человек и выше не могут быть включены в состав других поселений, т.е. должны быть самостоятельными поселениями.
Такая территориальная организация местного самоуправления имеет как положительные, так и отрицательные стороны.
К отрицательным можно отнести следующие:
- при формировании множества сельских и городских поселений, обладающих статусом муниципальных образований, колоссально возрастет их численность и усложнится межмуниципальное сотрудничество, что неизбежно приведет к искаженной отдаленности местного самоуправления от государственной власти;
- мелкие муниципальные образования будут не в состоянии решать сложные экономические задачи.
Положительная сторона заключается в обеспечении права населения каждого населенного пункта на местное самоуправление. Семенов М.И. Новая территориальная организация местного самоуправления. М., 2006.
Национальный аспект обусловлен этническим многообразием населения Российской Федерации. Органы местного самоуправления непосредственно выражают интересы жителей и способствуют более гибкому учету их этнокультурных запросов.
Необходимость учитывать исторические и иные местные традиции является требованием, которое последовательно реализуется в российском законодательстве о местном самоуправлении. Базовое положение определяется в ч. 1 ст. 131 Конституции РФ, где указывается, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций.
Закон о местном самоуправлении допускает, чтобы местные обычаи и традиции учитывались при установлении наименований органов местного самоуправления и определении символики муниципального образования.
Границы территорий муниципальных образований устанавливаются и изменяются законами субъектов РФ в соответствии с требованиями законодательства о местном самоуправлении. На территориях с низкой плотность населения будут выделены межселенные территории. Средняя по РФ плотность сельского населения составляет 2,9 чел на кв.км. К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в РФ. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в РФ. Перечень субъектов РФ, отдельных муниципальных районов в субъектах РФ, территории которых относятся к территориям с низкой или высокой плотностью сельского населения, утверждается Правительством РФ, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов РФ, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. Например, в соответствии с распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 года № 707р «Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения» Распоряжение Правительства РФ от 25.05.2004 N 707-р (ред. от 04.11.2004) Об утверждении перечней субъектов Российской Федерации и отдельных районов субъектов Российской Федерации (в существующих границах), относящихся к территориям с низкой либо с высокой плотностью населения // СПС Консультант плюс, 2017. к территориям с низкой плотностью населения относятся Ямало-Ненецкий автономный округ, большинство районов Республики Саха и др. К территориям с высокой плотностью населения относятся Московская область, Краснодарский край, Республика Дагестан и др. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 2006. С. 44.; - исторически сложившиеся земли населенных пунктов, обязательно выделение земель общего пользования, территорий традиционного природопользования и др. В состав территории городского поселения могут входить один город или один поселок, а также в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями); - пешеходная доступность административного центра. Границы сельского поселения, в состав которого входят два и более населенных пункта, как правило, устанавливаются с учетом пешеходной доступности до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов, входящих в его состав.
Для определения территории муниципального района устанавливаются следующие критерии: в состав муниципальных районов входят территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории; транспортная доступность до его административного центра и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в его состав.
Административным центром муниципального района может считаться город (поселок), имеющий статус городского округа и расположенный в границах муниципального района; необходимость создания условий для решения вопросов местного значения межпоселенческого характера органами местного самоуправления муниципального района, а также для осуществления на всей территории муниципального района отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ.
Для определения территории городского округа устанавливаются следующие критерии: наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления городского поселения вопросов местного значения городского округа и осуществления отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления прилегающего (прилегающих) муниципального района (муниципальных районов) вопросов местного значения муниципального района и осуществления ими отдельных государственных полномочий, переданных указанным органам федеральными законами и законами субъектов РФ; перспективы развития городского поселения, подтвержденные генеральным планом данного городского поселения. Как указал Конституционный Суд РФ в Определении от 1 апреля 2008 года № 194-О-П Определение Конституционного Суда РФ от 01.04.2008 N 194-О-П "По жалобе администрации муниципального образования "Балтийский городской округ" Калининградской области и окружного Совета депутатов того же муниципального образования на нарушение конституционных прав и свобод Законом Калининградской области "Об организации местного самоуправления на территории Балтийского городского округа" и частью 4 статьи 27 Федерального конституционного закона "О судебной системе Российской Федерации", а также по жалобе граждан Н.А. Горшениной, Н.И. Кабановой и других на нарушение их конституционных прав названным Законом Калининградской области" // СПС Консультант плюс, 2017. определение территориальных уровней, на которых возможно создание муниципальных образований, должно способствовать, насколько возможно, приближению органов местного самоуправления к населению и позволять решать весь комплекс вопросов местного значения, подлежащих передаче в ведение местного самоуправления. Определение территории муниципального образования должно основываться на следующих общих подходах: всякая населенная территория (а также и межселенная территория) России должна быть охвачена муниципальными образованиями; территория субъекта РФ разграничивается между поселениями. Территории с низкой плотностью сельского населения, могут не включаться в состав территорий поселений; территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также возникающие на территориях с низкой плотностью населения и (или) на территориях упраздняемых поселений межселенные территории входят в состав муниципальных районов; территория населенного пункта должна полностью входить в состав территории поселения; территория поселения не может входить в состав территории другого поселения; территория городского округа не входит в состав территории муниципального района; территория поселения должна полностью входить в состав территории муниципального района. разделение населенных пунктов, влекущее несоответствие границ и (или) статуса муниципальных образований, существующих на день такого разделения, должно осуществляться одновременно с изменением границ и (или) преобразованием таких муниципальных образований.
Изменение границ муниципального образования, преобразование муниципальных образований осуществляется законом субъекта РФ по инициативе населения, органов местного самоуправления, органов государственной власти субъекта РФ, федеральных органов государственной власти в соответствии с настоящим Федеральным законом. Инициатива населения об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования реализуется в порядке выдвижения инициативы проведения местного референдума. Инициатива органов местного самоуправления, органов государственной власти об изменении границ муниципального образования, преобразовании муниципального образования оформляется решениями соответствующих органов местного самоуправления, органов государственной власти. Изменение границ муниципальных образований может осуществляться только с согласия населения. Конституционное предписание об учете мнения населения при изменении границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, относится к элементам конституционно-правового статуса местного самоуправления и является одной из необходимых гарантий права граждан на самостоятельное решение вопросов местного значения. Данный императив ограничивает свободу усмотрения законодателя и правоприменителя при принятии ими решений, касающихся изменения территориальной организации местного самоуправления. Гаджимирзаев М.М.. Учебное пособие (курс лекций) по дисциплине «Муниципальное право России» для направления подготовки «Юриспруденция», профилей «Гражданское право», «Уголовное право». - Махачкала: ДГУНХ, 2016.
2.2 Финансово-экономические принципы организации местного самоуправления
Одна из целей принятия в октябре 2013 г. Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ заключалась в том, чтобы полномочиям, закрепленным за местным уровнем публичной власти, соответствовали бы необходимые доходные источники. То есть этот акт принимался в том числе и для того, чтобы экономическая основа местного самоуправления была адекватна возложенным на муниципалитеты задачам.
Ранее действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ определял экономические основы местного самоуправления в самом общем виде, предполагая, что они будут урегулированы другими федеральными законами. В развитие его положений в 1997 г. был принят только Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления Российской Федерации». Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» от 25.09.1997 № 126-ФЗ (посл.ред. от 28.12.2004). Утратил силу. // СПС Консультант плюс, 2017. При этом федеральные законы, регулирующие механизмы формирования муниципальной собственности и управления ею, основы муниципального заказа, вопросы, связанные со средствами самообложения граждан, приняты не были. Следствием подобных правовых пробелов и недоработок стало недостаточное финансово-экономическое обеспечение муниципальных образований. Учитывая это, Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ более детально урегулировал экономические основы местного самоуправления в гл. 8. Коростелева М.В. Экономическая основа местного самоуправления и ее влияние на территориальную организацию муниципальной власти // Вестник Российского университета дружбы народов. Серия: Юридические науки. 2013. № 4. С. 69-78.
Экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований. Шугрина Е.С. в числе принципов финансовых основ местного самоуправления выделяет принцип достаточности ресурсов, который предусматривает, что при разграничении полномочий ресурсы, передаваемые органам местного самоуправления, должны быть соразмерны тем задачам, которые перед этими органами поставлены. Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. М.: Дело, 1999. 218-219.
В собственности муниципальных образований может находиться:
1) имущество, предназначенное для решения установленных настоящим Федеральным законом вопросов местного значения;
2) имущество, предназначенное для осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления, в случаях, установленных федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, а также имущество, предназначенное для осуществления отдельных полномочий органов местного самоуправления;
3) имущество, предназначенное для обеспечения деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, муниципальных служащих, работников муниципальных предприятий и учреждений в соответствии с нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования;
4) имущество, необходимое для решения вопросов, право решения которых предоставлено органам местного самоуправления федеральными законами и которые не отнесены к вопросам местного значения;
5) имущество, предназначенное для решения вопросов местного значения.
Доходы от использования и приватизации муниципального имущества поступают в местные бюджеты. См. Федеральный закон от 21.12.2001 N 178-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О приватизации государственного и муниципального имущества" // СПС Консультант плюс, 2017.
Муниципальные образования могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения. Функции и полномочия учредителя в отношении муниципальных предприятий и учреждений осуществляют уполномоченные органы местного самоуправления.
Органы местного самоуправления, осуществляющие функции и полномочия учредителя, определяют цели, условия и порядок деятельности муниципальных предприятий и учреждений, утверждают их уставы, назначают на должность и освобождают от должности руководителей данных предприятий и учреждений, заслушивают отчеты об их деятельности в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования.
Органы местного самоуправления от имени муниципального образования субсидиарно отвечают по обязательствам муниципальных казенных учреждений и обеспечивают их исполнение в порядке, установленном федеральным законом.
Каждое муниципальное образование имеет собственный бюджет (местный бюджет). В качестве составной части бюджетов городских и сельских поселений могут быть предусмотрены сметы доходов и расходов отдельных населенных пунктов, других территорий, не являющихся муниципальными образованиями. Порядок составления, утверждения и исполнения указанных смет определяется органами местного самоуправления соответствующих поселений самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 N 145-ФЗ (ред. от 28.03.2017) // СПС Консультант плюс, 2017.
...Подобные документы
Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.
курсовая работа [2,1 M], добавлен 20.12.2015Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.
контрольная работа [37,1 K], добавлен 26.01.2015Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 29.06.2012Анализ системы органов местного самоуправления в РФ: понятие, признаки и принципы функционирования. Обзор форм осуществления принципов управления муниципалитета. Проблемы соотношения органов местного самоуправления и местных органов государства.
курсовая работа [38,7 K], добавлен 04.02.2016Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.
реферат [212,9 K], добавлен 08.03.2014Понятие и система местного самоуправления, его элементы и законодательно правовое обоснование деятельности, принципы и формы реализации. Компетенция местного самоуправления, конституционные гарантии их органов, существующие проблемы и пути их разрешения.
курсовая работа [39,9 K], добавлен 13.07.2013Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа [80,8 K], добавлен 01.10.2004Общие принципы организации местного самоуправления в России. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и местной администрации по предметам ведения. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере.
контрольная работа [16,7 K], добавлен 11.06.2011Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат [35,4 K], добавлен 06.02.2011Принципы и исторические основы местного самоуправления в России, а также права граждан в данной области. Важнейшие конституционные положения. Задачи науки соответственного права в разработке основ местного самоуправления в федеративном государстве.
курсовая работа [31,2 K], добавлен 28.11.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Полномочия органов местного самоуправленияв в социально-культурной области. Правовые формы защиты интересов местного самоуправления. Экономические основы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Правовые гарантии местного самоуправлени.
контрольная работа [31,9 K], добавлен 07.12.2008Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012Принципы функционирования и элементы системы местного самоуправления в Российской Федерации. Роль территориального общественного самоуправления в осуществлении народовластия, законодательное обеспечение его организации и финансово-экономические основы.
курсовая работа [35,2 K], добавлен 26.09.2011Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы. Гарантии прав местного самоуправления и его ответственность.
курсовая работа [56,5 K], добавлен 26.02.2009
