Принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации
Конституционные основы местного самоуправления в Российской Федерации: понятие, принципы, гарантии. Территориальные и финансово-экономические принципы организации местного самоуправления. Полномочия органов местного самоуправления. Участие граждан.
| Рубрика | Государство и право |
| Вид | дипломная работа |
| Язык | русский |
| Дата добавления | 22.09.2018 |
| Размер файла | 72,1 K |
Отправить свою хорошую работу в базу знаний просто. Используйте форму, расположенную ниже
Студенты, аспиранты, молодые ученые, использующие базу знаний в своей учебе и работе, будут вам очень благодарны.
Составление и рассмотрение проекта местного бюджета, утверждение и исполнение местного бюджета, осуществление контроля за его исполнением, составление и утверждение отчета об исполнении местного бюджета осуществляются органами местного самоуправления.
ФНС предоставляет финансовым органам муниципальных образований информацию о начислении и об уплате налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджеты соответствующих муниципальных образований.
Проект местного бюджета, решение об утверждении местного бюджета, годовой отчет о его исполнении, ежеквартальные сведения о ходе исполнения местного бюджета и о численности муниципальных служащих органов местного самоуправления, работников муниципальных учреждений с указанием фактических расходов на оплату их труда подлежат официальному опубликованию. Органы местного самоуправления поселения обеспечивают жителям поселения возможность ознакомиться с указанными документами и сведениями в случае невозможности их опубликования.
Закупки товаров, работ, услуг для обеспечения муниципальных нужд осуществляются за счет средств местного бюджета.
Финансовое обеспечение расходных обязательств муниципальных образований, возникающих при выполнении государственных полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам местного самоуправления, осуществляется за счет средств федерального бюджета путем предоставления субвенций местным бюджетам из бюджета субъекта Российской Федерации.
Субвенции на осуществление переданных органам местного самоуправления государственных полномочий Российской Федерации предоставляются из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации в целях их распределения между местными бюджетами.
В целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов местного самоуправления по вопросам местного значения, из бюджета субъекта Российской Федерации предоставляются субсидии.
3. Принципы организации самоуправления на местном уровне
3.1 Принципы построения системы органов местного самоуправления
Органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.
Согласно ст. 34 ФЗ №131, систему органов местного самоуправления составляют представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования, местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения. Причем подчеркивается, что обязательным является наличие не только представительного органа местного самоуправления, выбранного населением, но также и главы муниципального образования и местной администрации.
Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.
Органы и должностные лица местного самоуправления, не являясь составной частью системы органов государственной власти, представляют собой самостоятельную форму реализации народом своей власти. Они осуществляют деятельность, которая носит властный характер. Поэтому принимаемые ими в пределах своих полномочий решения обязательны на территории муниципального образования для всех предприятий, организаций, учреждений, должностных лиц, граждан, общественных объединений.
Исходя из смысла Закона о местном самоуправлении в Российской Федерации, можно выделить следующие признаки органов местного самоуправления:
1) наделение полномочиями по решению вопросов местного значения;
2) запрет на включение органов местного самоуправления в систему органов государственной власти;
3) обязательность формирования органов местного самоуправления населением или его представителями;
4) обладание правом издания нормативных муниципальных актов.
Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории муниципального образования. Представительные и исполнительные органы власти в системе местного самоуправления РФ. М., 1994. С. 45.
Представительные органы являются ведущими в структуре органов местного самоуправления. Их роль обусловлена тем, что депутаты избираются непосредственно членами местного сообщества на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Представительные органы выражают волю всего населения муниципального образования, придают ей общеобязательный характер и осуществляют от его имени власть. Им подконтрольна деятельность всех других органов и должностных лиц местного самоуправления, подотчетны глава муниципального образования и другие должностные лица.
В соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации в уставе муниципального образования должны быть определены наименование, полномочия, структура и численность представительного органа, а также порядок его формирования, срок полномочий депутатов, порядок принятия и вступления в силу нормативных правовых актов, статус и социальные гарантии депутатов, основания, порядок отзыва и прекращения полномочий депутатов, порядок выражения населением недоверия представительному органу. См. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" // СПС Консультант плюс, 2017.
Все это предполагает многообразие форм, обилие терминологии и методов в организации представительных органов и их деятельности. Внешне это выглядит чрезвычайно демократично, но на практике создает немало трудностей и путаницы.
Определение конкретного срока полномочий органов местного самоуправления относится к прерогативе законодателя субъекта Российской Федерации и находит отражение в уставе муниципального образования. Срок полномочий представительных органов местного самоуправления различен: в большинстве субъектов Российской Федерации - четыре года, в ряде поселений -два года (Республика Мордовия, Приморский край, Владимирская, Иркутская, Камчатская, Псковская и Тверская области), а в некоторых территориях (Республика Татарстан, Ставропольский край и Тверская область) - пять лет. Пархоменко А.Г., Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: Монография. - М.: «Юркомпани», 2016.
Если же устав муниципального образования не принят, не вступил в силу либо им не установлен срок полномочий депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, то соответствующий срок полномочий определяется решением суда на основании нормативных правовых актов, в соответствии с которыми по решению суда будут проводиться выборы.
Представительные органы не формируются, если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, менее 100 человек. В этом случае полномочия представительного органа осуществляются сходом. Численность депутатов представительного органа варьируется от 7 человек до 35 в зависимости от численности населения.
Представительный орган муниципального образования может не только избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного, прямого избирательного права при тайном голосовании, но и вправе состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, из депутатов представительных органов указанных поселений, избираемых депутатами этих органов из своего состава.
Представительный орган муниципального образования наделяется исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам. Так, только представительный орган вправе:
- принимать устав муниципального образования, изменения и дополнения устава;
- утверждать местный бюджет и отчет о его исполнении;
- принимать планы и программы развития муниципального образования и утверждать отчеты об их исполнении;
- устанавливать, изменять и отменять местные налоги и сборы;
- решать принципиальные вопросы, связанные с управлением и распоряжением муниципальным имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
- определять порядок принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений;
- определять порядок участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
- решать вопросы материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
- контролировать от имени населения деятельность других органов и должностных лиц местного самоуправления.
Перечисленные полномочия представительных органов - это минимальный, но не исчерпывающий перечень их прав и обязанностей, установленный на федеральном уровне. В конституциях (уставах), законах субъектов Российской Федерации, уставах муниципальных образований полномочия представительных органов местного самоуправления могут быть расширены.
Выборы глав муниципальных образований отличаются разнообразием. Федеральное законодательство позволяет населению самостоятельно определять порядок формирования органов местного самоуправления. Так, в соответствии с уставом муниципального образования глава муниципального образования может избираться непосредственно населением на муниципальных выборах, а также из состава представительного органа. В настоящее время примерно в одной трети субъектов Российской Федерации главы всех или большей части местных сообществ избраны из состава депутатов представительных органов. В подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации выборы глав муниципального образования проводятся населением непосредственно.
Устанавливается запрет на совмещение двух должностей: глава муниципального образования не может быть одновременно председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации, т.е. возглавлять исполнительно-распорядительный орган. При этом Закон предоставляет выбор главе муниципального образования, избранному непосредственно населением. Такой глава муниципального образования вправе входить в состав представительного органа с правом решающего голоса и быть его председателем либо возглавить местную администрацию. Если же глава муниципального образования избран представительным органом муниципального образования из своего состава, то он вправе быть только председателем этого представительного органа.
Примечательно, что эти ограничения не распространяются на поселения с численностью жителей менее 1 тыс. человек. Здесь глава муниципального образования, независимо от способа избрания, может быть председателем представительного органа муниципального образования и главой местной администрации.
Определяются причины досрочного прекращения полномочий главы муниципального образования, к которым отнесены добровольная отставка; отрешение от должности; отзыв избирателями; вступление в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда; утрата российского гражданства; выезд на постоянное место жительства за пределы Российской Федерации; смерть или признание судом безвестно отсутствующим или объявление умершим; признание судом недееспособным или ограниченно дееспособным; установленная в судебном порядке стойкая неспособность по состоянию здоровья осуществлять свои полномочия.
Еще один орган местного самоуправления - местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган).
Исполнительно-распорядительные органы местного самоуправления создаются для оперативного управления определенными сферами хозяйственной, социально-культурной и правоохранительной деятельности или для осуществления координационно-регулирующей и контролирующей деятельности в отношении органов, предприятий, учреждений, организаций и лиц, им не подчиненных.
Местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия и несет ответственность за надлежащее осуществление своих полномочий.
В соответствии с новым федеральным законом главой местной администрации может быть глава муниципального образования либо лицо, назначаемое на эту должность по контракту, заключенному по результатам конкурса. Условия контракта, порядок проведения конкурса для главы местной администрации, общее число членов конкурсной комиссии утверждаются представительным органом соответствующего муниципального образования. Контракт с главой местной администрации заключает глава муниципального образования.
Структура местной администрации утверждается представительным органом муниципального образования по представлению главы местной администрации. В структуру местной администрации могут входить отраслевые (функциональные) и территориальные органы местной администрации. Глава местной администрации назначает своих заместителей либо самостоятельно, либо с согласия (утверждения) представительного органа местного самоуправления. Вопрос этот решается в уставе муниципального образования. Заместители главы администрации выполняют функции в соответствии с распределением обязанностей, установленным руководителем администрации либо по его представлению представительным органом. В случае отсутствия руководителя администрации или невозможности выполнения им своих обязанностей, его полномочия осуществляет первый заместитель.
В структуру местной администрации могут входить департаменты, управления, комитеты, отделы, сектора, отличающиеся друг от друга масштабом выполняемых функций в различных отраслях и сферах управления.
Количество создаваемых структурных подразделений в местной администрации, их функции зависят от уровня муниципального образования, особенностей его экономики, численности жителей и других обстоятельств. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004. С. 132-135.
В районах и крупных городах действуют структурные подразделения администрации, занимающиеся вопросами народного образования, здравоохранения, социальной защиты населения, жилищно-коммунального хозяйства, строительства, архитектуры и градостроительства, транспорта и связи, благоустройства, культуры, потребительского рынка и услуг, финансов, управления муниципальной собственностью, охраны природы, земельных ресурсов и землеустройства и т.д.
В небольших муниципальных образованиях структурные подразделения местных администраций не образуются. Все функции исполнительно-распорядительного органа осуществляют руководитель местной администрации и его заместители с работниками аппарата.
Помимо представительного органа муниципального образования, главы муниципального образуются, местной администрации и ее главы на муниципальном уровне создаются контрольный орган, избирательная комиссия и иные органы муниципального образования.
Контрольный орган муниципального образования (контрольно-счетная палата, ревизионная комиссия) создается в целях контроля за исполнением местного бюджета, соблюдением установленного порядка подготовки проекта бюджета, отчета о его исполнении, а также для контроля за соблюдением установленного порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности. Результаты проверок контрольного органа муниципального образования подлежат опубликованию.
Предусматривается два способа формирования контрольного органа муниципального образования: на муниципальных выборах либо представительным органом муниципального образования. Способ и порядок формирования контрольного органа определяются в уставе муниципального образования.
Избирательная комиссия муниципального образования организует подготовку и проведение муниципальных выборов, местного референдума, голосование по отзыву депутата, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования.
Кроме названных органов, осуществляющих распорядительную, исполнительную и контрольную деятельность на основе единоначалия, действуют органы со статусом комиссии, которые принимают решения коллегиально. Например, комиссия по делам несовершеннолетних, административная комиссия, комиссия по улучшению положения женщин, семьи и детей, комиссия по рациональному использованию нежилых помещений на территории муниципального образования и иные комиссии. Широков А., Юркова С. Взаимодействие органов государственной власти и органов местного самоуправления // Городское управление. 1997. N 5.
От них следует отличать органы с совещательными полномочиями, создаваемые при главах местных администраций. Это коллегии, научно-методические, научно-технические, экспертные и иные советы. Некоторые главы администраций, согласно уставу, вправе созывать совет директоров предприятий для рассмотрения и обсуждения вопросов социально-экономического развития муниципального образования.
3.2 Полномочия органов местного самоуправления
Предметы ведения местного самоуправления характеризуют те сферы и объекты, которые находятся под прямым воздействием местного самоуправления, определяют те области жизнедеятельности населения муниципального образования, на которые распространяется его юрисдикция. Замотаев А.О. Основные понятия и термины местного самоуправления. М., 1996. С. 23. Конституция РФ и Закон о местном самоуправлении используют для характеристики предметов ведения местного самоуправления понятие "вопросы местного значения".
Вопросы местного значения можно определить как круг дел (объектов), решение которых обеспечивает локальную (для данной территории) жизнедеятельность муниципального образования и удовлетворение потребностей его жителей. Это вопросы, которые вправе самостоятельно решать местное самоуправление.
Положительной чертой действующего закона является то, что в нем проводится различие между вопросами местного значения и полномочиями органов местного самоуправления по их решению. Понятие "полномочия органов местного самоуправления" является новым для отечественного государствоведения. Впервые данное понятие упоминается в Конституции РФ, в соответствии с которой органы местного самоуправления обладают полномочиями по самостоятельному решению вопросов местного значения, а также могут наделяться отдельными государственными полномочиями. Шумянкова Н.В. Муниципальное управление. М., 2004. С. 65.
Таким образом, полномочия органов местного самоуправления можно подразделить на две группы:
1) собственные полномочия местного самоуправления, т.е. те полномочия, которые государство признает за местным самоуправлением;
2) отдельные государственные полномочия, которыми могут законом наделяться органы местного самоуправления с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ).
Собственные полномочия органов местного самоуправления можно определить как совокупность присущих им прав и обязанностей, необходимых для решения вопросов местного значения и закрепляемых в уставе муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации. Перечень собственных полномочий органов местного самоуправления указывается в ст. 17 Закона о местном самоуправлении.
Классификация полномочий органов местного самоуправления может осуществляться по различным критериям. Основным из них является направленность деятельности органов местного самоуправления на решение вопросов местного значения. Анализ законодательства Российской Федерации позволяет в зависимости от сферы деятельности выделить следующие основные группы полномочий органов местного самоуправления в областях хозяйственного, социально-культурного строительства; охраны общественного порядка; планирования, бюджетно-финансовой деятельности и управления муниципальной собственностью; использования и охраны земли и других природных ресурсов; строительства, транспорта, связи; коммунального, бытового и торгового обслуживания населения.
Отдельные государственные полномочия наряду с вопросами местного значения формируют компетенцию муниципальной власти в Российской Федерации.
В новом Федеральном законе о местном самоуправлении содержится специальная глава 4, посвященная наделению органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В процессе реализации органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий можно выделить три стадии:
1) наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями с одновременной передачей необходимых для их реализации государственных материальных и финансовых средств;
2) осуществление органами местного самоуправления полученных государственных полномочий;
3) государственный контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных государственных полномочий.
Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Федерации осуществляется федеральным законом, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации осуществляется законом субъекта Федерации. Иной порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями не допускается.
Органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями на неограниченный срок либо на срок выполнения передаваемых полномочий.
При принятии решений о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями целесообразно учитывать следующие факторы.
Во-первых, наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является не обязательным, а возможным. Прежде всего следует решить вопрос о целесообразности возложения исполнения отдельных государственных полномочий на органы местного самоуправления или же исполнение этих полномочий существующими или специально создаваемыми территориальными органами государственного управления. Принимая решения, важно учитывать не только организационные и финансовые факторы, но также удобство для населения при получении услуг в том или ином варианте.
Во-вторых, даже в том случае, когда исполнение отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления более эффективно, чем их исполнение органами государственной власти, не во всех муниципальных образованиях имеется возможность реально осуществлять эти полномочия. В Российской Федерации в настоящее время насчитывается около 12 тыс. муниципальных образований, существенно отличающихся по численности населения, по социально-экономическому потенциалу, а также по природным условиям и географическому положению. В таких условиях объем предоставляемых муниципальных услуг, равно как и объем реализуемых отдельных государственных полномочий, должен соответствовать условиям конкретного муниципального образования, учитывать его возможности и потребности. Пархоменко А.Г., Соколов А.Н. Муниципальное право и государственное управление в России: Монография. - М.: «Юркомпани», 2016.
В-третьих, поскольку наделение полномочиями должно сопровождаться передачей органам местного самоуправления необходимых материальных и финансовых ресурсов, то в бюджетах Российской Федерации и ее субъектов ежегодно должны предусматриваться средства, выделяемые органам местного самоуправления на исполнение отдельных государственных полномочий.
Если федеральные законы и законы субъектов Российской Федерации, предусматривающие наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями, не соответствуют перечисленным требованиям и это несоответствие установлено в судебном порядке, органы местного самоуправления вправе отказаться от исполнения переданных государственных полномочий.
Выделяют два способа наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями: передача и делегирование.
Под передачей понимается способ регулирования полномочий органа местного самоуправления, при котором какое-либо полномочие органа государственной власти исключается из его компетенции и включается в компетенцию органов местного самоуправления. При этом срок такого наделения, как правило, не оговаривается.
В настоящее время перечень федеральных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами, невелик. Это опека и попечительство, гражданская оборона, воинский учет, мобилизация и мобилизационная подготовка и некоторые другие. Гораздо больше их передано указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, что является нарушением норм российской Конституции и федерального законодательства, поскольку основанием наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями является закон.
Прямые установления обязанностей органов местного самоуправления со стороны Президента и Правительства РФ - факт более редкий. Однако органы местного самоуправления стали включаться в осуществление различных федеральных программ с использованием средств из их бюджетов и доходов от муниципальной собственности. Такой подход нарушает конституционный принцип самостоятельности местного самоуправления, особенно при утверждении и исполнении местных бюджетов. Кроме того, практика свидетельствует о наличии фактов наделения отдельными государственными полномочиями на основании договоров и соглашений. Делегирование отдельных государственных полномочий -это передача некоторых полномочий органов государственной власти органам местного самоуправления на определенное время для решения тех или иных конкретных задач, расширяющих компетенцию последних.
Существующая практика свидетельствует о достаточно частом делегировании отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления. Например, доверенность председателю городского комитета по управлению муниципальным имуществом на участие в собрании акционеров акционерного общества, в уставном фонде которого есть государственная собственность; делегирование главе администрации прав в проведении посевной кампании сельхозпредприятиями и фермерскими хозяйствами; поручение финансовому отделу городской администрации о контроле за целевым использованием выделенных из бюджета субъекта Российской Федерации беспроцентных кредитов и т.д. Все это происходит не только при полном отсутствии правовых норм - делегирование государственных полномочий органам местного самоуправления как вид юридических действий законодательно не закреплено ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Российской Федерации, но и без согласия муниципальных образований на делегирование им государственных полномочий.
Органы местного самоуправления обязаны исполнять отдельные государственные полномочия, переданные им в установленном порядке. Органы местного самоуправления осуществляют переданные им отдельные государственные полномочия самостоятельно в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Федерации. Порядок осуществления переданных государственных полномочий должен устанавливаться нормативным актом представительного органа муниципального образования. Ключевым вопросом исполнения государственных полномочий органами местного самоуправления в настоящее время стала проблема порядка их реализации в условиях, когда:
- государственное полномочие передано в порядке, не соответствующем требованиям Конституции РФ и федерального законодательства;
- органы государственной власти не исполняют возложенных на них законом обязанностей по передаче необходимых материальных и финансовых средств.
В соответствии с п. 3 ст. 20 Закона о местном самоуправлении органы местного самоуправления несут ответственность за осуществление отдельных государственных полномочий лишь в пределах выделенных на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств. Таким образом, у органов не имеется оснований для принуждения органов местного самоуправления к исполнению соответствующих государственных правовых актов в случае бездействия муниципальной власти по реализации этих полномочий в связи с отсутствием переданных финансовых и материальных ресурсов.
Однако при обжаловании гражданами или органами государственной власти решений органов или должностных лиц местного самоуправления об "урезанном" исполнении переданных отдельных государственных полномочий в суд, эти решения неизменно признавались судом недействительными. Суды выносили решения исходя из того, что органы местного самоуправления принимали по существу решения об изменении действия определенных федеральных законов на территориях соответствующих муниципальных образований, тем самым выходя за пределы своих полномочий. Судебная защита прав местного самоуправления в РФ: Сб. решений федеральных судов. М., 1997.
От передачи на муниципальный уровень соответствующие полномочия не утрачивают статус государственных, органы государственной власти продолжают нести ответственность за их реализацию. В связи с этим государственные органы вправе устанавливать определенные квалификационные требования к лицам, непосредственно осуществляющим государственные полномочия, определять формы и регулярность предоставления информации о ходе их исполнения.
Органы государственной власти Российской Федерации и органы государственной власти субъектов Российской Федерации обязаны осуществлять контроль за исполнением органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий. При этом контролю со стороны государственных органов подлежат:
- расходование выделенных для осуществления отдельных государственных полномочий финансовых средств и материальных ресурсов;
- использование переданной в оперативное управление государственной собственности;
- адекватность исполнения переданных полномочий (прежде всего, выяснение вопроса о превышении полномочий или, наоборот, неполном исполнении);
- качество и эффективность исполнения полномочий.
Могут использоваться следующие формы контроля: периодическая отчетность, выборочные проверки, опрос населения, учет заявлений, предложений, жалоб населения по выполняемым органами местного самоуправления отдельным государственным полномочиям и т.д.
В случае выявления нарушений требований Закона по вопросам осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий, уполномоченные государственные органы вправе давать предписания по устранению этих нарушений. Эти предписания обязательны для исполнения органами местного самоуправления, но могут быть обжалованы в суд.
Основной проблемой является определение санкций, допустимых к применению в отношении органов местного самоуправления за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий.
В федеральных нормативных правовых актах отсутствуют санкции за недобросовестное, неполное или с превышением установленных правил исполнение этих полномочий органами самоуправления, не предусматривается ни возможность отзыва делегируемого полномочия или функции, ни возможность временного порядка его осуществления.
Весьма условно применительно к данному случаю можно рассматривать положения ст. 73 Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", предусматривающие возможность досрочного прекращения полномочий органов и выборных должностных лиц местного самоуправления в порядке, определенном законом, в случае установленных судом нарушений ими федеральных законов. Поскольку передача отдельных государственных полномочий оформляется законом, то данная норма может рассматриваться как санкция за неисполнение или ненадлежащее исполнение переданных государственных полномочий. Однако реализация указанной возможности требует длительного времени. Механизма же оперативного и эффективного воздействия на органы местного самоуправления со стороны органов государственной власти, передавших им свои полномочия, действующим федеральным законодательством не предусмотрено.
Закон содержит еще одно положение, которое может быть применимо в качестве меры ответственности органов местного самоуправления за ненадлежащее осуществление переданных отдельных государственных полномочий. В п. 1 ст. 75 содержится норма, предусматривающая временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления в том случае, если органами местного самоуправления при осуществлении отдельных государственных полномочий было допущено нецелевое расходование выделенных на эти цели субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации. Факт нецелевого использования бюджетных средств должен быть установлен в судебном порядке.
Практика свидетельствует о недостаточности правового регулирования конституционно установленной возможности наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В связи с этим следует обсудить возможность законодательной конкретизации данного установления и определить критерии его осуществления, соблюдение которых гарантировало бы превалирование в деятельности муниципалитетов вопросов местного значения. Важно установить в федеральном законе правило, согласно которому наделение местного самоуправления государственными полномочиями осуществляется только с согласия этих органов. Количество передаваемых полномочий в принципе должно быть ограничено. Причем это не исключает возможность наделения органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов координационными полномочиями. Зюзина Т.Е., Овчиев Р.М. Разделение властей и принцип самостоятельности местного самоуправления // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 7 (62). С. 61-65.
3.3 Непосредственное участие граждан в местном самоуправлении
Прямая демократия - непосредственное участие граждан в процессе подготовки, обсуждения, принятия и реализации решений. В основном такие формы участия используют тогда, когда от граждан не требуется какой-либо специальной подготовки (при решении вопросов местного значения, проблем, возникающих в рамках самоуправления, урегулирования локальных конфликтов и т.п.) Даль Р. О демократии. М.: Аспект пресс, 2000. 208 с.
В прямой демократии между волей народа и её воплощением нет опосредующих звеньев - народ сам участвует в обсуждении и принятии решений. Сторонники прямой демократии указывают на её истинность, на то, что она способствует расширению политического кругозора граждан, на быструю постановку и принятие решений на уровне отдельных небольших групп и сообществ.
Оппоненты же указывают на сложность принятия согласованных решений; на недостаточную компетентность и эмоциональную неуравновешенность народа; на высокую степень манипулируемости общественным мнением в ходе публичных дебатов со стороны профессиональных политиков; на большой разброс мнений, что мешает выработке решений; сложность применения на больших территориях. Цымбал Л.Г. Прямая демократия - основа для самоуправления граждан // Актуальные проблемы управления и экономики: российский и зарубежный опыт Материалы Всероссийской научно-практической конференции (с международным участием). Министерство образования и науки Российской Федерации; Томский государственный университет; Международный факультет управления; Администрация Томской области; Сибирский институт управления - филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; Томский филиал Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации; Новосибирский аграрный университет. 2013. С. 132-137.
В рамках небольших по территории и численности населения муниципальных образований имеются реальные возможности решения вопросов местного значения посредством прямого волеизъявления граждан. Нудненко Л. А. Новеллы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии // Право и политика. 2004. № 3. Развивая данные конституционные положения, Федеральный закон от 6 октября 2003 г.№ 131?ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в гл. 5 предусматривает различные формы и способы непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения. При этом большинство из этих форм впервые регламентированы на федеральном уровне и их применение во многих случаях является обязательным.
Традиционно выделяются две группы институтов прямой демократии на местном уровне в зависимости от характера принимаемых решений. См. Васильев В. И. Муниципальное право России. М., 2012. С. 288; Бондарь Н. С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.
Первую группу составляют формы властного участия населения в решении вопросов местного значения. К ним относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования и сход граждан. Ко второй причислены институты общественного, не публично-властного характера, например правотворческая инициатива граждан, публичные слушания, собрания и конференции граждан, опрос граждан, обращения граждан в органы местного самоуправления, территориальное общественное самоуправление. Помазанский А.Е. Роль институтов прямой демократии в обеспечении контроля населения за деятельностью органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2013. № 8 (200). С. 13-24.
Участие граждан в местном самоуправлении основано на принципах законности и добровольности. Государственные органы и их должностные лица, а также органы и должностные лица местного самоуправления обязаны содействовать населению в осуществлении им местного самоуправления и участии в его осуществлении.
Высшая форма народовластия на муниципальном уровне -- местный референдум, проводимый в целях решения непосредственно населением вопросов местного значения. Его решения не нуждаются в утверждении какими-либо органами и должностными лицами, подлежат обязательному исполнению на территории муниципального образования и могут быть отменены только другим референдумом.
Если принятое на референдуме решение противоречит действующему законодательству, оно может быть опротестовано органами прокуратуры и отменено в судебном порядке.
Решение о проведении местного референдума принимается представительным органом муниципального образования по собственной инициативе, инициативе населения, избирательных объединений или главы местной администрации. Порядок проведения местного референдума определяется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». В местном референдуме имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Он проводится на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Итоги голосования и принятое на местном референдуме решение подлежит официальному опубликованию (обнародованию). Органы местного самоуправления обеспечивают исполнение решения, принятого на местном референдуме, в соответствии с разграничением полномочий между ними.
Муниципальные выборы проводятся с целью избрания депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Выборы назначаются представительным органом местного самоуправления в сроки, предусмотренные уставом муниципального образования. При отсутствии решения представительного органа выборы могут быть назначены муниципальной избирательной комиссией или судом. Гарантии избирательных прав граждан устанавливаются федеральными законами. В соответствии с ними органы государственной власти субъектов РФ вправе устанавливать порядок проведения муниципальных выборов: порядок назначения и объявления даты выборов, составления списков избирателей, регистрации кандидатов, проведения предвыборной агитации, правил голосования на избирательных участках, подсчета голосов и установления результатов выборов.
В муниципальных образованиях может не создаваться представительного органа местного самоуправления, функции которого выполняет сход граждан. Он созывается главой муниципального образования самостоятельно или по инициативе не менее 10 жителей и правомочен при участии более половины жителей поселения, обладающих избирательным правом. Решения схода считаются принятыми, если за них проголосовало более половины участников схода. Эти решения подлежат обязательному опубликованию (обнародованию) и исполнению.
Опрос граждан может проводиться на всей или на части территории муниципального образования с целью выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Для этого обычно достаточно опросить некоторое количество граждан, представляющих разные слои населения, что значительно проще и дешевле по сравнению с референдумом. Существуют технологии проведения различных устных и письменных опросов, формы анкетирования и т. д.
В опросе граждан имеют право участвовать жители муниципального образования, обладающие избирательным правом. Опрос граждан назначается представительным органом муниципального образования; порядок назначения и проведения опроса определяется уставом или нормативным правовым актом представительного органа местного самоуправления. Финансирование опроса осуществляется за счет средств местного бюджета. Результаты опроса носят рекомендательный характер.
Собрания граждан предназначены для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Они проводятся по инициативе населения, представительного органа или главы муниципального образования, органа территориального общественного самоуправления. Собрание граждан может принимать обращения к органам местного самоуправления, а также избирать лиц, уполномоченных представлять собрание граждан во взаимоотношениях с органами и должностными лицами местного самоуправления. Обращения, принятые собраниями граждан, подлежат обязательному рассмотрению органами и должностными лицами местного самоуправления, к компетенции которых отнесено решение вопросов, содержащихся в обращениях, с направлением письменного ответа. В ряде случаев полномочия собрания граждан может осуществлять конференция граждан, т.е. собрание делегатов. Проведение конференций целесообразно в тех случаях, когда проведение собраний затруднено (например, для выявления мнения жителей городского микрорайона, в котором может проживать несколько тысяч жителей). Порядок назначения и проведения собрания (конференции) граждан, а также их полномочия определяются уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования, уставом территориального общественного самоуправления. Публичные слушания. Правотворческая инициатива граждан Публичные слушания и правотворческая инициатива - формы участия граждан в нормотворческом процессе и формировании муниципальной нормативной базы. Публичные слушания проводятся представительным органом или главой муниципального образования по собственной инициативе или по инициативе населения для обсуждения проектов муниципальных правовых актов и иных решений, затрагивающих интересы населения. Проведению публичных слушаний должно предшествовать опубликование проекта муниципального правового акта и его обсуждение в средствах массовой информации и на собраниях (конференциях) граждан. При этом выявляются различные точки зрения, аргументы сторон, ведутся публичные дискуссии. Федеральный закон 2003 года устанавливает обязательность проведения публичных слушаний по ряду вопросов жизнедеятельности муниципального образования. Для обеспечения участия жителей в публичных слушаниях население муниципального образования заблаговременно оповещается о времени и месте их проведения. Результаты публичных слушаний подлежат опубликованию (обнародованию). Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется уставом муниципального образования и (или) нормативными правовыми актами представительного органа муниципального образования. Правотворческая инициатива граждан - право жителей на внесение в органы местного самоуправления собственных проектов муниципальных правовых актов или изменений к действующим правовым актам по вопросам местного значения. С правотворческой инициативой может выступить группа граждан, обладающих избирательным правом. Ее минимальная численность (не превышающая 3% числа избирателей муниципального образования) устанавливается правовым актом представительного органа местного самоуправления. Как правило, обращения граждан по вопросам принятия муниципальных правовых актов оформляются в виде письменных коллективных обращений к представительному органу муниципального образования (иногда их называют петициями). В них обосновывается необходимость принятия того или иного правового акта и предлагается его проект. В муниципальном образовании может устанавливаться порядок сбора подписей под петицией. Проект муниципального правового акта, внесенный в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, подлежит обязательному рассмотрению органом или должностным лицом местного самоуправления, к компетенции которого относится принятие соответствующего акта, в течение 3 месяцев со дня его внесения. При этом представителям инициативной группы граждан должна быть обеспечена возможность излагать свои позиции при рассмотрении внесенного проекта. Если принятие муниципального правового акта относится к компетенции представительного органа местного самоуправления, указанный проект рассматривается на его открытом заседании с участием представителей населения. Мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан. Система муниципального управления: Учебник для вузов. 3-е издание, переработанное и дополненное / под ред. В.Б. Зотова. СПб.:"Питер Пресс", 2007.
Заключение
Проведенное исследование дает основание с сожалением признать, что, несмотря на десятилетнюю историю существования ФЗ № 131, до настоящего момента на законодательном уровне остаются нерешенными проблемы в области регламентации и реализации отдельных принципов местного самоуправления. Многие ученые верно подчеркивают, что на современном этапе государственно-правового строительства далеко не все положения ФЗ № 131 являются совершенными в полном объеме. Так, И.Е. Ильичев, критично оценивая отдельные положения ФЗ № 131, обращает внимание на отсутствие в нем нормативных определений сущности терминов "муниципальное образование" и "границы муниципальных образований" как системообразующих понятий. Ильичев И.Е. О территориальной основе местного самоуправления // Вестник Белгородского юридического института МВД России. 2012. № 2. С. 29-30. О несовершенстве ФЗ № 131 наглядно свидетельствуют систематически вносимые в него изменения и дополнения.
Наличие в действующем законодательстве противоречивых норм, конкретно регулирующих организацию местного самоуправления, дает специалистам веские основания рассматривать многие положения современной реформы как попытку огосударствления муниципальной власти в России. См. Корсакова С. В. Муниципально-правовая политика в РФ: реализация принципа самостоятельности местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. Костюков А. Н. Муниципально-правовая политика и ее метаморфозы // Конституционное и муниципальное право. 2011. № 6.
Отсутствие в Конституции Российской Федерации прямой нормы о праве граждан на местное самоуправление, равно как и указания на гласность как основополагающий принцип местного самоуправления, представляет собой серьезный концептуальный изъян.
В целях его ликвидации необходимо дополнить статью 130 Конституции Российской Федерации частью первой следующего содержания: «Граждане Российской Федерации имеют право на местное самоуправление. Местное самоуправление осуществляется на основе принципа гласности, обеспечивающего открытость деятельности органов местного самоуправления и подотчетность их населению, доступ граждан к информации об этой деятельности, возможность общественного контроля за ней со стороны населения муниципального образования, граждан, местных общественных объединений. Система принципов организации местного самоуправления определяется федеральным законом. Части 1 и 2 статьи 130 считать соответственно частями 2 и 3».
Восполнение конституционного пробела, по мнению Михеева Д.С., Михеев Д.С. Конституционный институт местного самоуправления через призму принципа гласности // Вестник Марийского государственного университета. Серия: Исторические науки. Юридические науки. 2016. № 5. С. 78-85. обеспечит прямое юридическое закрепление местного самоуправления как важнейшего демократического института государства, придаст конституционную определенность ключевому принципу, на котором базируется этот демократический институт - принципу гласности местного самоуправления, и в целом создаст адекватную систему охраны общественных отношений в сфере местного самоуправления. Михеева Т. Н. Значение и пределы государственного принуждения в условиях развития правового государства // Законы России: опыт, анализ, практика. 2013. № 10.
Сегодня принцип самостоятельности можно определить, как конституционно установленный фундаментальный принцип организации и функционирования местного самоуправления, руководствуясь которым, население муниципального образования через механизмы непосредственной и представительной демократии, в пределах, установленных законом, осуществляет решение вопросов местного значения в собственных интересах и под свою ответственность.
Поддерживая мнение Судаковой С.В., Судакова С.В. Принцип самостоятельности местного самоуправления как дефиниция муниципального права и как ключевой приоритет муниципальной реформы // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 2. С. 91-97. и считаем целесообразным введение в Федеральный закон 2003 г. № 131-ФЗ статьи 21 «Основные принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации», в которой будут перечислены эти принципы, в том числе и принцип самостоятельности, а также сформулированы дефинитивные нормы, отражающие их сущность, применительно к данному законодательству.
...Подобные документы
Понятие, функции и принципы местного самоуправления. История становления местного самоуправления в Росси. Система и полномочия органов муниципальной власти. Правовая, территориальная и организационная и экономическая основа местного самоуправления.
курсовая работа [61,4 K], добавлен 16.02.2011Понятие и принципы местного самоуправления. Правовые основы местного самоуправления. Территориальные основы местного самоуправления. Финансово-экономические основы местного самоуправления. Ответственность местного самоуправления.
курсовая работа [35,7 K], добавлен 23.08.2007Понятие и структура системы местного самоуправления в России. Конституционные гарантии и полномочия местного самоуправления, способы их реализации. Порядок наделения органов местного самоуправления в России отдельными государственными полномочиями.
курсовая работа [2,1 M], добавлен 20.12.2015Исторический обзор развития местного самоуправления. Конституционные гарантии, принципы и правовая основа местного самоуправления. Самостоятельность решения населением вопросов местного значения. Территориальные основы муниципального самоуправления.
контрольная работа [37,1 K], добавлен 26.01.2015Становление и развитие местного самоуправления в Российской Федерации. Сущность и понятие, система функций и принципов, структура органов местного самоуправления в РФ. Законодательное обеспечение, правовые основы уровней местного самоуправления в РФ.
дипломная работа [85,5 K], добавлен 26.09.2010Организация местного самоуправления в РФ. Принципы становления территориальной организации местного самоуправления. Административно-территориальное деление субъектов Федерации. Формы создания, преобразования и упразднения муниципальных образований.
курсовая работа [28,5 K], добавлен 29.06.2012Анализ системы органов местного самоуправления в РФ: понятие, признаки и принципы функционирования. Обзор форм осуществления принципов управления муниципалитета. Проблемы соотношения органов местного самоуправления и местных органов государства.
курсовая работа [38,7 K], добавлен 04.02.2016Исторический путь местного самоуправления Российской Федерации. Органы местного самоуправления, предметы их ведения и полномочия. Проведение референдумов, выборов и других форм прямого волеизъявления граждан через выборные органы местного самоуправления.
реферат [212,9 K], добавлен 08.03.2014Понятие и система местного самоуправления, его элементы и законодательно правовое обоснование деятельности, принципы и формы реализации. Компетенция местного самоуправления, конституционные гарантии их органов, существующие проблемы и пути их разрешения.
курсовая работа [39,9 K], добавлен 13.07.2013Особенности формирования и понятие правовой основы местного самоуправления Российской Федерации. Федеральное, региональное законодательство в сфере местного самоуправления, его конституционные основы. Направления совершенствования местного самоуправления.
курсовая работа [102,2 K], добавлен 19.04.2011Становление теории местного самоуправления в Российской Федерации. Понятие, атрибуты и критерии местного самоуправления. Структура, функции и методы работы местного самоуправления. Формирование органов местного самоуправления.
дипломная работа [80,8 K], добавлен 01.10.2004Общие принципы организации местного самоуправления в России. Соотношение компетенции представительного органа местного самоуправления и местной администрации по предметам ведения. Полномочия органов местного самоуправления в социально-культурной сфере.
контрольная работа [16,7 K], добавлен 11.06.2011Понятие местного самоуправления. Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления. Cравнительный анализ существующей в Росии системы местного самоуправления и её новой модели. Причины реформы местного самоуправления в России.
дипломная работа [104,0 K], добавлен 13.10.2011Краткая характеристика основных теорий местного самоуправления. Конституционные принципы регулирования основ местного самоуправления в России. Структура и полномочия органов муниципальных органов. Развитие модели местного самоуправления в России.
реферат [35,4 K], добавлен 06.02.2011Принципы и исторические основы местного самоуправления в России, а также права граждан в данной области. Важнейшие конституционные положения. Задачи науки соответственного права в разработке основ местного самоуправления в федеративном государстве.
курсовая работа [31,2 K], добавлен 28.11.2011Основные функции и структура органов местного самоуправления, понятие их организационных основ. Система и структура органов местного самоуправления. Актуальные проблемы местного самоуправления Российской Федерации, условия их эффективной работы.
реферат [26,8 K], добавлен 27.06.2014Полномочия органов местного самоуправленияв в социально-культурной области. Правовые формы защиты интересов местного самоуправления. Экономические основы органов местного самоуправления в Российской Федерации. Правовые гарантии местного самоуправлени.
контрольная работа [31,9 K], добавлен 07.12.2008Понятие местного самоуправления. Правовые, территориальные, организационные, экономические основы местного самоуправления. Взаимосвязь государственной власти и местного самоуправления. Особенности государственной поддержки местного самоуправления.
курсовая работа [84,3 K], добавлен 20.09.2012Принципы функционирования и элементы системы местного самоуправления в Российской Федерации. Роль территориального общественного самоуправления в осуществлении народовластия, законодательное обеспечение его организации и финансово-экономические основы.
курсовая работа [35,2 K], добавлен 26.09.2011Местное самоуправление как основа конституционного строя Российской Федерации. Понятия и принципы местного самоуправления, его правовые, территориальные, финансово-экономические основы. Гарантии прав местного самоуправления и его ответственность.
курсовая работа [56,5 K], добавлен 26.02.2009
