Осуществление госконтроля (надзора) в отношении физических лиц

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Возможности четко налаженного, профессионально осуществляемого государственного контроля и надзора велики. Они могут быть надежным средством обеспечения процветания общества, реализации государственной политики, совершенствования и развития системы государственного управления, а могут стать препятствием на пути прогресса и демократии, став основным элементом тоталитарного государства.

Понятие государственного и муниципального контроля (надзора) как функции публичного управления используется в российском законодательстве и правоприменительной практике в основном применительно к контролю, осуществляемому органами публичной власти в отношении хозяйственной деятельности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Именно с этой позиции разрабатываются нормативные правовые акты, включая административные регламенты исполнения контрольных функций. Контроль же со стороны государства в отношении граждан остается в тени как в части нормативного регулирования оснований и процедуры контроля, так и с точки зрения его организационного обеспечения.

Хотя под государственным контролем (надзором) понимается, прежде всего, функция специальных государственных органов и их должностных лиц по систематическому наблюдению заточным и неуклонным соблюдением законов, иных нормативных правовых актов, осуществляемая по подведомственным данным органам вопросам в отношении неподчиненных им юридических и физических лиц.

В настоящее время в России действует уже второе поколение нормативно-правовых актов, регулирующих контрольно-надзорную деятельность. Федеральный закон от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении госконтроля (надзора) и муниципального контроля», как и ранее действовавший Федеральный закон от 08.08.2001 № 134-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении госконтроля (надзора)», регулирует госконтроль только по отношению к юридическим лицам и индивидуальным предпринимателям. Таким образом, универсальная категория «госконтроль» в законодательстве искусственно сводится только к хозяйственному сектору общественных отношений.

Однако никем не отрицается, что контроль государства осуществляется не только в хозяйственной сфере, но и в отношении личной (частной) деятельности граждан. Но в настоящее время такой контроль на универсальном уровне никак не урегулирован.

В настоящее время Минэкономразвития России доработан Проект Федерального закона "Об основах государственного контроля (надзора) и муниципального контроля в Российской Федерации", инициированный Президентом РФ в рамках структурных реформ нормативно-правовых актов третьего поколения, комплексно регулирующих контрольно-надзорную деятельность. Целью разработки проекта является повышение результативности и эффективности осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля при одновременном снижении избыточного вмешательства государственных органов и органов местного самоуправления в деятельность граждан и организаций.

Активно высказываются предложения распространить единый порядок госконтроля на граждан, не имеющих статуса индивидуального предпринимателя. Обоснованием такого подхода называется необходимость разработки всеобъемлющего регулирования, закрепляющего принципы и порядок осуществления всей контрольной деятельности государства, а не только контроля за хозяйственной деятельностью юридических лиц и индивидуальных предпринимателей.

Единого правового акта, закрепляющего хотя бы основы деятельности государства по надзору и контролю в России, нет, а термины «контроль» и «надзор», часто употребляющиеся вместе в различном сочетании, до сих пор не стали научными терминами, исчерпывающе и единообразно отражающими правовое, экономическое и управленческое содержание этих понятий. Это наглядно проявляется в первую очередь при анализе действующего законодательства о правовом статусе государственных органов, осуществляющих проверочную деятельность.

Существующие нормативные правовые акты регулируют различные виды надзора и контроля, отдельные сферы и аспекты этой деятельности. Нередко в нормативных актах такого рода либо одна и та же деятельность именуется по-разному, либо же одним термином обозначаются различные по своему содержанию виды деятельности.

Таким образом, правовой институт государственного контроля (надзора) в целом, и нормативно-правовая база в отношении госконтроля за физическими лицами, содержит множество правовых коллизий и по сути находиться еще на стадии реформирования, что, лишний раз подтверждает актуальность настоящего исследования.

Вопросы государственного контроля (надзора) исследовались многими авторами, среди которых научные труды Акимова Л.Ю., Макарейко Н.В., Кнутова А.В., Плаксина С.М., Чаплинского А. В. и других.

Целью выпускной квалификационной работы является исследование правовых норм, регулирующих основные направления государственного контроля (надзора) в отношении физических лиц, при это за рамками исследования остается крайне обширная сфера ведения физическими лицами хозяйственной деятельности.

К задачам выпускной квалификационной работы можно отнести:

- определение понятия и содержания госконтроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан;

- рассмотреть отдельные направления госконтроля, осуществляемые в отношении граждан, которые автор считает основными (миграционный, транспортный, санитарно-эпидемиологический, финансовый, налоговый и другие);

- исследовать виды госконтроля, осуществляемые в отношении физических лиц с особым статусом (нотариусы, адвокаты, не полностью дееспособные лица и их законными представителями, лица, находящиеся под административным надзором);

- выявить проблемы госконтроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан и найти пути их разрешения.

1. Понятие госконтроля (надзора), осуществляемого в отношении граждан

правовой государственный надзор

Обращаясь к нормативному решению проблемы определения содержания госконтроля, следует указать на Федеральный закон № 294-ФЗ, в котором устанавливается легальная дефиниция такого понятия. В данном законе закреплено, что госконтроль (надзор) - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными и должностными лицами обязательных требований посредством организации и проведения проверок, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, а также деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением обязательных требований.

Данное определение уже сужает сферу госконтроля указанием на его форму осуществления: проверка и систематическое наблюдение; а также указывая на его последствия: принятие мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений.

Предметом госконтроля в отношении граждан (как и в отношении хозяйствующих субъектов) является проверка соблюдения обязательных требований. При этом в части общехозяйственных (полисубъектных) видов контроля круг проверяемых обязательных требований чаще всего не дифференцирован по признаку применения их к гражданам или к хозяйствующим субъектам. При определении конкретных требований, исполнение гражданами которых подлежит проверке, на практике исходят из здравого смысла, т.е. из тех жизненных ситуаций, в которых граждане могут оказаться, а также имея в виду возможность проверки исполнения соответствующих требований в условиях ограниченности ресурсов органов контроля и их полномочий.

Ограничивая круг рассматриваемых отношений, следует также указать на то, что полномочие по осуществлению госконтроля не замыкается только на предварительной проверке субъектов или объектов на предмет их соответствия обязательным требованиям в целях выдачи разрешения или иного специального права (предварительный контроль). Для целей настоящего исследования под государственным контролем понимается перманентная деятельность, которая реализуется систематически в отношении всей последующей деятельности субъектов или эксплуатации объектов (последующий контроль). При этом наличие предварительного контроля (в отличие от последующего) является дополнительным, но не обязательным признаком для квалификации соответствующих отношений в качестве госконтроля.

В зависимости от того, осуществляется конкретный вид госконтроля только в отношении граждан или одновременно в отношении как граждан, так и юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, виды госконтроля подразделяются на:

- общехозяйственные виды контроля;

- специфические виды контроля, осуществляемые только в отношении граждан.

Например, в рамках государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий может быть проверена как деятельность юридических лиц, индивидуальных предпринимателей, так и деятельность граждан. Но в отношении граждан проверки проводятся только при их нахождении на соответствующих особо охраняемых природных территориях. При этом в соответствии с п. 9 Положения о государственном надзоре в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий федерального значения, утвержденного постановлением Правительства РФ от 24.12.2012 № 1391, в ходе рейдовых осмотров территории в отношении граждан проверяются наличие у них разрешения на право пребывания на соответствующих особо охраняемых природных территориях (оплата «путевки»), наличие разрешения на хранение и ношение охотничьего оружия (при его наличии), имеющихся у граждан орудий и продукции природопользования, соблюдение установленного режима на особо охраняемой природной территории (правил стоянок и разведения костров и проч.).

2. Основные направления госконтроля, осуществляемые в отношении граждан

2.1 Миграционный госконтроль

правовой государственный надзор

Нормативными правовыми актами Российской Федерации предусматривается осуществление двух видов госконтроля в сфере пребывания и проживания физических лиц на территории России:

- федеральный госконтроль (надзор) за пребыванием и проживанием иностранных граждан в Российской Федерации;

- контроль за соблюдением гражданами Российской Федерации и должностными лицами правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и по месту жительства в пределах Российской Федерации.

Оба вида контроля проводятся в отношении как физических лиц, так и хозяйствующих субъектов. Юридические лица и индивидуальные предприниматели могут быть проверены на предмет соблюдения регистрационной дисциплины при регистрации граждан по месту пребывания и месту жительства (управляющие компании, органы местного самоуправления, товарищества собственников жилья). Работодатели иностранных граждан и лиц без гражданства могут быть проверены на предмет соблюдения обязанностей, связанных с приглашением иностранного гражданина в РФ или с пребыванием его на территории РФ.

Однако, в отличие от других видов госконтроля, контроль в сфере пребывания и проживания физических лиц в Российской Федерации в первую очередь направлен, конечно, на самих физических лиц.

Контроль связан с используемым имуществом: с жилыми помещениями, в которых проживают или пребывают граждане России, иностранные граждане или лица без гражданства. В отношении указанных двух видов госконтроля предусмотрен разрешительный (регистрационный) режим. Граждане РФ регистрируются по месту пребывания (проживания), а иностранные граждане (лица без гражданства) либо принимающая их сторона направляют в МВД России уведомления в целях постановки на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания.

В рамках данных видов контроля в отношении граждан Российской Федерации может быть проверено следующее.

Если граждане РФ являются приглашающей или принимающей стороной иностранных граждан (лиц без гражданства), предметом контроля является:

- соблюдение правил миграционного учета по месту пребывания и надлежащее исполнение обязанностей принимающей стороны;

- проверка достоверности предоставляемой принимающей стороной информации об иностранных гражданах, подлежащих миграционному учету.

Если иностранный гражданин или лицо без гражданства законно находятся на территории РФ, то наймодатель при заселении иностранцев в свою квартиру обязан направить уведомление в органы МВД России в целях постановки на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания.

Поводами для начала проверочных мероприятий в отношении граждан РФ в связи с нарушением ими правил миграционного учета иностранных граждан и лиц без гражданства могут являться:

- информация, полученная от самих иностранных граждан, пребывавших или проживавших у граждан РФ, при даче объяснений об обстоятельствах их незаконного пребывания на территории РФ, которые могут быть получены при пересечении границы РФ (при возвращении на родину), при задержании их по месту осуществления трудовой деятельности или на улице в связи с проверкой документов уполномоченными сотрудниками органов внутренних дел;

- информация, полученная от соседей граждан РФ;

- данные государственной информационной системы миграционного учета о непродлении иностранным гражданином срока пребывания у принимающей стороны и о неубытии его с территории РФ.

Кроме того, граждане РФ сами обязаны соблюдать регистрационную дисциплину, своевременно регистрируясь по месту пребывания и месту жительства, а собственники жилых помещений обязаны регистрировать всех, кто проживает в их жилых помещениях. Регистрация гражданина Российской Федерации по месту пребывания производится в срок, не превышающий 90 дней со дня прибытия гражданина в жилое помещение (ст. 5 Закона РФ от 25.06.1993 № 5242-1 «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации»). Соблюдение данной обязанности также является предметом контроля.

Предметом контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства Российской Федерации иностранными гражданами является широкий спектр вопросов, а именно:

- соблюдение иностранным гражданином правил въезда на территорию Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином режима пребывания (проживания) на территории Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином правил миграционного учета, достоверности предоставляемой им при этом информации;

- соблюдение иностранным гражданином правил передвижения и порядка выбора места пребывания или жительства на территории Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином порядка транзитного проезда через территорию Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином правил постановки на миграционный учет по месту пребывания в Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином установленного срока выезда за пределы территории Российской Федерации;

- соблюдение иностранным гражданином ограничений в соответствии с разрешенной (заявленной) целью въезда в Российскую Федерацию в период пребывания в Российской Федерации.

Формы контроля в сфере пребывания и проживания физических лиц в Российской Федерации делятся на формы контроля, направленные на выявление граждан-нарушителей, и формы контроля, направленные на установление всех обстоятельств нарушения законодательства конкретным лицом при наличии предварительной информации о возможном нарушении законодательства.

К первым относятся: рейдовые мероприятия, поквартирные обходы, запрос информации от управляющих компаний, товариществ собственников жилья, работа участкового уполномоченного органов полиции и проч. В части контроля за законностью пребывания иностранных граждан устраиваются рейдовые мероприятия в местах компактного проживания трудовых мигрантов (общежития, бытовые городки). Должностные лица миграционных органов практикуют посещение, обследование тех мест пребывания иностранных граждан, которые были указаны в качестве таковых в уведомлениях, направляемых в органы МВД России в целях постановки на учет по месту пребывания.

При выявлении конкретного лица, предположительно нарушившего миграционное законодательство, формы контроля укладываются в процессуальные действия в рамках административного производства (составление протокола об административном правонарушении, получение объяснений от лица, в отношении которого составлен протокол, от свидетелей, изучение (осмотр) личных документов гражданина).

Необходимо отметить, что существующие формы контроля часто не позволяют выявить случаи проживания в жилом помещении без регистрации граждан РФ. Зачастую граждане привлекаются к ответственности за нарушение сроков регистрации по месту жительства и месту пребывания, когда гражданин снят с регистрационного учета по месту жительства, а по новому месту жительства или пребывания в течение 90 дней не зарегистрировался. Данный факт легко доказывается и подтверждается отметками в паспорте гражданина РФ. При этом в поле зрения компетентных органов гражданин в этом случае попадает при очередной подаче документов о регистрации по новому месту жительства (пребывания) по истечении 90-дневного срока.

В рамках контроля за регистрацией граждан РФ по месту жительства и месту пребывания ст. 19.15.1 КоАП РФ установлена административная ответственность за проживание гражданина Российской Федерации по месту пребывания или по месту жительства в жилом помещении без регистрации. При этом ответственность несут как наниматель, проживающий без регистрации, так и наймодатель, «впустивший» в свою квартиру квартиросъемщика и не зарегистрировавший его в установленном порядке. От ответственности за проживание по месту пребывания без регистрации граждане освобождаются только, если:

- наниматель зарегистрирован по месту жительства в том же регионе, где он проживает без регистрации по другому адресу (при этом приравниваются к одному региону Москва и Московская область, а также Санкт-Петербург и Ленинградская область);

- без регистрации живут супруг, супруга собственника жилого помещения (иного законного владельца), имеющего регистрацию по месту жительства в данном жилом помещении, его дети, супруги детей, родители, супруги родителей, бабушки, дедушки или внуки.

Следует отметить, что практика привлечения к ответственности граждан РФ по этой статье немногочисленна. Это связано как со сложностью выявления таких случаев, так и с тем, что практически невозможно доказать, что гражданин проживает по тому или иному адресу именно более 90 дней.

Пример: Постановлением начальника отделения УФМС России по Хабаровскому краю в Амурском районе от 11 апреля 2014 г. Волков О.В. привлечен к административной ответственности по ч.1 ст.19.15.1 КоАП РФ в виде административного штрафа в размере двух тысяч рублей, так как проживал без постановки на регистрационный учет по месту пребывания и по месту жительства в нарушение п.16 Правил, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1995 г. № 713 «Об утверждении правил регистрации и снятия граждан Российской Федерации с регистрационного учета по месту пребывания и месту жительства в пределах Российской Федерации и Перечня должностных лиц, ответственных за регистрацию». Снявшись с регистрационного учета с … Волков О.В. с заявлением о регистрации по месту жительства обратился в административный орган лишь …, то есть с пропуском срока установленного законом от 25 июня 1993 г. № 5242-1. Обстоятельств, объективно препятствующих своевременному обращению заявителя с заявлением о постановке на учет, материалы дела не содержат. Иное место жительства (пребывания) в указанный период Волковым О.В. не указано.

Как уже указывалось выше, административная ответственность иностранных граждан может быть сопряжена с принудительной высылкой за пределы Российской Федерации, что может являться видом административного наказания или самостоятельной административной процедурой.

Принудительная высылка из России может осуществляться в одностороннем и двустороннем (межгосударственном) порядке. В Российской Федерации предусмотрено три вида высылки за пределы территории страны, осуществляемые в одностороннем порядке:

- административное выдворение - административное наказание за совершение административного правонарушения - назначается судьей, а при совершении иностранным гражданином или лицом без гражданства административного правонарушения при въезде в Российскую Федерацию - должностными лицами пограничных органов;

- депортация осуществляется при отсутствии законных оснований для проживания или временного пребывания иностранного гражданина (лица без гражданства) в Российской Федерации (например, аннулирование вида на жительство), если лицо в установленном порядке не выезжает из Российской Федерации;

- выдворение нарушителей государственной границы осуществляется, если отсутствуют основания для возбуждения уголовного дела или дела об административном правонарушении и если передача данных лиц властям иностранного государства, с территории которого они пересекли границу, не предусмотрена договором Российской Федерации с этим государством. Такое выдворение осуществляется пограничными органами в определяемых ими местах .

К высылке, осуществляемой на основании межгосударственного взаимодействия, относится реадмиссия. Реадмиссия - это передача компетентными органами государства запрашивающей стороны и прием компетентными органами государства запрашиваемой стороны в порядке, на условиях и в целях, предусмотренных межгосударственным соглашением, лиц, въехавших или находящихся на территории государства запрашивающей стороны в нарушение законодательства этого государства по вопросам въезда, выезда и пребывания иностранных граждан и лиц без гражданства.

Передача в порядке реадмиссии осуществляется во внесудебном порядке, и иностранный гражданин может передаваться в государство, с территории которого иностранный гражданин или лицо без гражданства непосредственно прибыли в Российскую Федерацию (в отличие от депортации и административного выдворения).

В соответствии со ст. 35.1 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» до момента фактической передачи иностранному государству иностранных граждан и лиц без гражданства в любом порядке последние могут быть размещены в специальных учреждениях ФМС России. Содержание в таких учреждениях предусматривает ограничение свободы передвижения помещенных в них иностранных граждан, исключающее возможность самовольного оставления указанных учреждений, в целях обеспечения исполнения постановления судьи о назначении административного наказания в виде принудительного выдворения за пределы Российской Федерации, решения о депортации либо решения о передаче иностранного гражданина Российской Федерацией иностранному государству в соответствии с международным договором Российской Федерации о реадмиссии.

2.2 Госконтроль в сфере трудовых правоотношений

Деятельность граждан в рамках их трудовых отношений контролируется посредством следующих видов госконтроля (надзора):

- госконтроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права;

- федеральный госконтроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников.

Контроль за гражданами в сфере трудовых отношений следует подразделить на контроль в отношении граждан-работников и контроль в отношении граждан-работодателей. Трудовой кодекс Российской Федерации допускает, что граждане могут выступать в трудовых отношениях в качестве работодателей, даже если они не являются индивидуальными предпринимателями (глава 48 Трудового кодекса РФ). В этом случае трудовые договоры подлежат регистрации в органах местного самоуправления.

Трудовая деятельность иностранных граждан допускается на территории Российской Федерации только при наличии разрешения на работу или патента, кроме установленного перечня исключений. Работодатели, в том числе физические лица, несут ответственность за привлечение к трудовой деятельности иностранного гражданина, если у него отсутствует разрешение на работу или патент. Поэтому федеральный госконтроль (надзор) за трудовой деятельностью иностранных работников осуществляется в отношении как работников, так и работодателей, в том числе в аспекте проведения проверок соблюдения законодательства в сфере миграции физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и использующими труд иностранных граждан.

Наоборот, госконтроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, осуществляется только в отношении работодателей.

Госконтроль в сфере трудовых отношений является полисубъектным, сопряжен с получением обязательных разрешений (разрешение на работу, патент) или с регистрацией (регистрация трудового договора в органах местного самоуправления, если работодателем является гражданин, не зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя). Такой контроль осуществляется по субъектному принципу.

Следует отметить, что госконтроль (надзор) за соблюдением трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права, в отношении граждан-работодателей практически не осуществляется, несмотря на то что он допускается нормативными правовыми актами. Какая-либо судебная практика, свидетельствующая, что государственными инспекциями труда проводятся какие-либо проверочные мероприятия в отношении физических лиц, не являющихся индивидуальными предпринимателями, отсутствует.

Привлечение домашнего персонала (нянь, поваров, гувернанток) на практике не оформляется (и для их признания требуется обращение в суд), или формальные отношения возникают не между физическим лицом - работодателем и его работником, а между физическими лицами и рекрутинговыми агентствами или иными компаниями, предоставляющими услуги аутсорсинга.

Следует также отметить, что профильная статья КоАП РФ в сфере госконтроля (надзора) за соблюдением трудового законодательства (ст. 5.27 «Нарушение трудового законодательства и иных нормативных правовых актов, содержащих нормы трудового права») даже не предусматривает ответственность для граждан-работодателей, привлекаются именно должностные лица.

Пример: по постановлению государственного инспектора труда (по правовым вопросам) Государственной инспекции труда в Красноярском крае М. от 27 февраля 2017 года № 4-417-17-ППР/198/13/2, должностное лицо - директор ООО «САНОР» Жилкин В.Ю. признан виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч.6 ст.5.27 КоАП РФ и подвергнут административному наказанию в виде административного штрафа в размере 10000 рублей, так как, в период с 25 января 2017 года по 15 февраля 2017 года проверки соблюдения ООО «САНОР» требований трудового законодательства, выявлены нарушения требований ст.ст.132, 133, 133.1, 146, 148, 315-317 ТК РФ, выразившиеся в начислении в пониженном размере без учёта требований Федерального закона «О минимальном размере оплаты труда» (в ред. Федеральных законов № 376-ФЗ от 14 февраля 2015 года № 164-ФЗ от 02 июня 2016 года), а также Регионального соглашения о минимальной заработной плате в Красноярском крае от 15 декабря 2015 года заработной платы двум диспетчерам и уборщице служебных помещений указанной организации.

Предметом федерального госконтроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников является: в части иностранных работников - проверка законности их трудовой деятельности на территории РФ, а в части граждан-работодателей - законность привлечения ими иностранной рабочей силы. По факту в ходе анализируемого вида контроля у иностранных работников проверяются наличие действующего разрешения на работу или патента и место осуществления трудовой деятельности (иностранный работник вправе осуществлять трудовую деятельность только на территории того субъекта РФ, в котором он получил разрешение на работу или патент).

С точки зрения правоприменительной практики интересен вопрос о допустимости проверок законности привлечения гражданами иностранной рабочей силы не в связи с хозяйственной деятельностью, а в личных целях (например, строительство домов, коттеджей, ремонт квартир). Как известно, подобные услуги часто оказывают выходцы из стран СНГ, и осуществление ими трудовой деятельности в интересах граждан является повсеместным.

Вряд ли какой-либо владелец квартиры или дачи будет проверять у членов нанимаемой им бригады наличие разрешения на работу и законность пребывания их на территории РФ. Тем не менее формально граждане также являются субъектами проверок наравне с организациями, использующими иностранную рабочую силу.

В абз. 4 п. 1 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использования их труда прямо указывается на необходимость проведения проверок соблюдения физическими лицами, не являющимися индивидуальными предпринимателями и привлекающими (допускающими в какой-либо форме) к выполнению работ или оказанию услуг либо иным образом использующими труд иностранных граждан, требований законодательства Российской Федерации в сфере миграции.

Ведь проведение таких проверок чаще всего связано с необходимостью проникновения в частную собственность граждан, которое ко всему прочему может использоваться как жилище. Данное обстоятельство существенно затрудняет проведение такого контроля. К сожалению, официальные статистические данные о количестве таких проверок и их результатах не раскрываются. Обзор судебной практики показывает, что такие проверки практически не проводятся, или их результаты никто не обжалует в суд. Одним из немногих примеров является следующее решение.

Кроме того, следует отметить, что возможность привлекать к административной ответственности за незаконное использование иностранной рабочей силы гражданами допускается не столько потому, что государство желает преследовать граждан за использование труда иностранного гражданина в личной жизни (влияние таких правонарушений на экономику и национальный рынок труда невелико), сколько потому, что часто хозяйствующие субъекты в целях минимизации своей ответственности ссылаются на то, что иностранный работник привлечен без ведома администрации предприятия. Вина возлагается на нижестоящих штатных сотрудников или даже на подрядчиков (субподрядчиков), сотрудников аутсорсинговой компании, простых граждан, имеющих по тем или иным причинам доступ в помещения организации. Такой линии защиты способствует многократно меньший размер штрафа, предусмотренный в отношении физических лиц, по сравнению со штрафами для юридических лиц. В этом случае органы МВД России при невозможности доказать вину юридического лица часто привлекают к ответственности непосредственно тех лиц, которые дали указания, организовали или обеспечили фактический допуск иностранного гражданина к трудовой деятельности на предприятии.

Формами контроля (надзора) за трудовой деятельностью иностранных работников является систематический мониторинг (п. 3 ч. 5 ст. 32 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»), а также проверки (абз. 2 п.1 Административного регламента по исполнению государственной функции контроля и надзора за соблюдением положений миграционного законодательства РФ иностранными гражданами и лицами без гражданства и за соблюдением правил привлечения работодателями, заказчиками работ (услуг) иностранных работников в РФ и использования их труда), которые чаще всего проводятся в местах осуществления иностранными работниками трудовой деятельности. В рамках таких проверок одновременно проверяется деятельность соответствующих хозяйствующих субъектов и самих иностранных работников.

В соответствии с ч. 1 ст. 18.15 КоАП РФ незаконное привлечение к трудовой деятельности в РФ иностранного гражданина или лица без гражданства (т.е. без разрешения на работу или без патента, действующих на территории региона осуществления такой трудовой деятельности) наказывается наложением на граждан административного штрафа в размере от 2 тыс. до 5 тыс. руб.

Иностранные граждане и лица без гражданства, незаконно осуществляющие трудовую деятельность в Российской Федерации, несут ответственность по ст. 18.10 КоАП РФ. Санкция данной статьи предусматривает назначение штрафа (от 2 тыс. до 5 тыс. руб., а в отдельных случаях - до 7 тыс. руб.). Кроме того, в качестве дополнительного наказания может быть назначено административное выдворение иностранного работника за пределы территории РФ.

Пример: Дело № 5-105/2017 от 20.04.2017 г. Судья Волоколамского городского суда Московской области Киселева И.П. признала виновным в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 18.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях, который осуществлял трудовую деятельность на территории Московской области по указанному адресу в качестве разнорабочего не имея разрешения на работу либо патента с территорией действия - Московская область, тем самым, нарушив ст. 13 (13.1) Федерального закона от 25.07.2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в РФ», при трудоустройстве трудовой договор не заключал, работал по устной договоренности, располагает денежными средствами для покупки билета на дорогу домой. Судья назначила ему наказание в виде административного штрафа в размере 5000 (пять тысяч) рублей с административным выдворением за пределы Российской Федерации в виде самостоятельного контролируемого выезда из Российской Федерации за счет средств иностранного гражданина.

2.3 Транспортный госконтроль

Контроль в сфере транспорта является, пожалуй, самым распространенным по сравнению со всеми иными видами госконтроля, осуществляемого в отношении граждан. Массовость данного вида контроля обеспечивает федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения.

При этом федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения в отличие от всех других общих видов госконтроля в первую очередь направлен на граждан.

Все виды контроля в сфере транспорта осуществляются в основном по объектному принципу. То есть контролирующая деятельность государства в лице его уполномоченных органов прежде всего направлена на транспортное средство, что особенно заметно при видеофиксации нарушений правил дорожного движения. В таких случаях ответственность в общем случае наступает не в отношении лица, фактически управлявшего транспортным средством (этот вопрос даже не исследуется), а в отношении собственника такого средства.

Все виды контроля в сфере транспорта сопряжены с наличием множества разрешительных и уведомительных режимов. Например, в указанной сфере используются следующие документы, подтверждающие право использовать транспортное средство:

- водительское удостоверение;

- удостоверение тракториста-машиниста;

- удостоверение на право управления маломерным судном;

- диагностическая карта технического осмотра транспортного средства;

- свидетельство о прохождении технического осмотра самоходных машин и других видов техники;

- сертификат летной годности (удостоверение о годности к полетам);

Также действует разрешительный режим захода в порт и выхода из порта, разрешительный и уведомительный порядок использования воздушного пространства - порядок зависит от класса воздушного пространства (A, B, С).

В зависимости от вида транспорта законодательством Российской Федерации предусматривается осуществление в отношении граждан следующих видов контроля.

1. Федеральный государственный надзор в области безопасности дорожного движения, распространяющийся на любые транспортные средства, передвигающиеся по дорогам (устройства, предназначенные для перевозки по дорогам людей, грузов или оборудования, установленного на нем), участников дорожного движения, в том числе пешеходов.

2. Государственный надзор в области технического состояния самоходных машин и других видов техники, осуществляемый в отношении самоходных машин и других видов техники, зарегистрированных региональными органами гостехнадзора (тракторы, самоходные дорожно-строительные и иные машины (кроме колесных внедорожных мототранспортных средств), которые имеют двигатель внутреннего сгорания объемом более 50 куб. см или электродвигатель максимальной мощностью более 4 кВт, прицепы к ним).

3. Государственный надзор за маломерными судами, используемыми в некоммерческих целях, и базами (сооружениями) для их стоянок, проводимый в отношении:

- самоходных судов внутреннего плавания и иных плавучих объектов вместимостью менее 80 т с главными двигателями мощностью менее 55 кВт или с подвесными моторами независимо от мощности, водных мотоциклов (гидроциклов) и несамоходных судов вместимостью менее 80 т (кроме пассажирских, наливных, военных, судов смешанного плавания, а также принадлежащих физическим лицам гребных лодок грузоподъемностью менее 100 кг, байдарок - менее 150 кг и надувных безмоторных судов - менее 225 кг), эксплуатируемых во внутренних водах;

- прогулочных судов пассажировместимостью не более 12 человек независимо от мощности главных двигателей и вместимости, иных судов и плавучих средств пассажировместимостью не более 12 человек с главными двигателями мощностью менее 55 кВт или подвесными моторами независимо от мощности, водных мотоциклов (гидроциклов) и несамоходных судов вместимостью менее 80 т (кроме пассажирских, грузопассажирских, нефтеналивных, буксирных, военных), используемых в целях мореплавания;

- спортивных парусных судов.

4. Государственный портовый контроль (за судами и иными плавучими объектами на внутренних водных путях), распространяющийся на суда и плавучие объекты, эксплуатируемые на внутренних водных путях Российской Федерации, в том числе маломерные (фактически заходящие или находящиеся в портах).

5. Государственный портовый контроль (за судами в морских портах), осуществляемый в отношении любых судов и плавучих объектов, в том числе маломерных (фактически заходящих или находящихся в морских портах).

6. Госконтроль (надзор) в области использования воздушного пространства (контроль за соблюдением федеральных правил использования воздушного пространства), проводимый в отношении гражданских воздушных судов авиации общего назначения.

7. Инспекция гражданских воздушных судов авиации общего назначения с целью оценки их летной годности и выдачи соответствующих документов.

Предметом госконтроля за гражданами в сфере транспорта является проверка соблюдения ими установленных правил эксплуатации соответствующего вида транспорта, управления им лицами, имеющими соответствующее удостоверение.

Предметом федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения в части граждан является проверка соблюдения обязательных требований:

а) к конструкции и техническому состоянию находящихся в эксплуатации автомототранспортных средств, прицепов к ним и предметов их дополнительного оборудования;

б) к изменению конструкции зарегистрированных в ГИБДД МВД России автомототранспортных средств и прицепов к ним;

в) к перевозкам пассажиров и грузов;

г) Правил дорожного движения, утвержденных постановлением Совета Министров - Правительства России от 23.10.1993 № 1090.

Следует отметить, что проверка соблюдения Правил дорожного движения в рамках федерального государственного надзора в области безопасности дорожного движения вопреки общераспространенному мнению касается не только автомобилей и мотоциклов, движущихся по дороге, но любых транспортных средств (в том числе скутеров и снегоходов, квадроциклов, включая стоящих на учете в региональных органах Гостехнадзора). Органы Гостехнадзора в отношении такой техники осуществляют только надзор за ее техническим состоянием, но не контроль за безопасностью ее движения.

Формы контроля в сфере транспорта чаще всего заключаются в проведении патрулирований и наблюдений в целях обнаружения нарушителей установленных требований. Например, в сфере контроля в области использования воздушного пространства осуществляются радиолокационный контроль и обнаружение воздушных судов - нарушителей. В сфере государственного надзора за маломерными судами проводятся рейды и патрулирование акватории внутренних водоемов и моря, а также наблюдение с береговых и плавучих постов.

Осуществление контроля в сфере транспорта чревато для граждан наступлением административной ответственности. В случае возникновения тяжких последствий нарушения обязательных требований возможно наступление также уголовной ответственности. Однако данная мера ответственности здесь не рассматривается, так как ее наступление не связано с осуществлением процедур контроля. Нарушение обязательных требований расследуется в таких случаях уже после наступления тяжких последствий в связи с вызовом специальных служб к месту происшествия.

КоАП РФ включает 2 главы, содержащих множество составов об административных правонарушениях в сфере транспорта: главу 11 «Административные правонарушения на транспорте» и главу 12 «Административные правонарушения в области дорожного движения».

2.4 Санитарно-эпидемиологический госконтроль

Предметом проверок в отношении граждан при осуществлении санитарно-эпидемиологического надзора является выполнение гражданами в процессе своей деятельности требований санитарного законодательства, выполнение санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий.

На практике существует правовая неопределенность по вопросу о том, в каком объеме требования санитарных правил (СанПиН) распространяются на деятельность граждан, не являющуюся хозяйственной.

Процедура осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора аналогична процедуре осуществления контроля в отношении хозяйствующих субъектов.

Административный регламент исполнения Роспотребнадзором государственной функции по проведению проверок деятельности юридических лиц, индивидуальных предпринимателей и граждан по выполнению требований санитарного законодательства, законодательства Российской Федерации в области защиты прав потребителей, правил продажи отдельных видов товаров (Приказ Роспотребнадзора от 16.07.2012 № 764) предусматривает ряд административных процедур осуществления в отношении граждан санитарно-эпидемиологического надзора.

Плановые проверки в отношении граждан в рамках федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора не проводятся. Уведомления граждан о проведении в отношении них проверки не требуется. При проведении проверки должностные лица Роспотребнадзора имеют право:

1) беспрепятственно проверять выполнение лицами, подлежащими проверке, обязательных требований, если такие требования относятся к полномочиям Роспотребнадзора;

2) требовать от лиц, подлежащих проверке, представления документов, информации, образцов продукции, проб обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды, если они являются объектами проверки или относятся к предмету проверки;

3) отбирать образцы продукции, пробы обследования объектов окружающей среды и объектов производственной среды для проведения их исследований, испытаний, измерений, проводить измерения факторов среды обитания;

4) привлекать к проведению выездной проверки экспертов, экспертные организации;

5) посещать с согласия граждан их жилые помещения в целях обследования их жилищных условий;

6) проводить досмотр транспортных средств и перевозимых ими грузов, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов, в целях установления соответствия транспортных средств и перевозимых ими грузов санитарным правилам.

По результатам проверки гражданину может быть выдано предписание, в том числе:

- об устранении выявленных нарушений санитарно-эпидемиологических требований;

- о прекращении реализации не соответствующей санитарноэпидемиологическим требованиям продукции, в том числе продовольственного сырья и пищевых продуктов;

- о проведении дополнительных санитарно-противоэпидемических (профилактических) мероприятий;

- о проведении лабораторного обследования граждан, контактировавших с больными инфекционными заболеваниями, и медицинского наблюдения за такими гражданами.

На сегодняшний день, отсутствует правоприменительная практика, которая свидетельствовала бы, о проведении Роспотребнадзором проверок в отношении граждан-физических лиц.

Распоряжения о проверке граждан не издаются, а по итогам проверки гражданам не вручается акт проверки. Все проверочные мероприятия оформляются в отношении граждан напрямую в виде производства по делу об административном правонарушении. Уполномоченное должностное лицо, непосредственно выявив признаки состава административного правонарушения, сразу (минуя стадию проверки) составляет протокол об административном правонарушении и по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении привлекает гражданина к административной ответственности.

Следует отметить, что, несмотря на наличие полномочий по осмотру граждан, у Роспотребнадзора отсутствует возможность принудительно изолировать больных граждан в случае, если они уклоняются от госпитализации. Например, в случае обнаружения у гражданина открытой формы туберкулеза, опасной для окружающих лиц, и при уклонении его от госпитализации уполномоченные органы (органы прокуратуры) вынуждены обращаться в суд с исковым требованием о понуждении гражданина госпитализироваться. Однако и в случае принятия положительного решения по такому заявлению имеются существенные трудности с исполнением такого судебного решения службой судебных приставов.

По результатам осуществления федерального государственного санитарно-эпидемиологического надзора гражданам может быть выдано предписание, а также они могут быть привлечены к административной ответственности.

2.5 Финансовый и налоговый госконтроль

Нормативные акты, регулирующие порядок госконтроля в сфере налогообложения и финансовой деятельности, осуществляемого в отношении граждан, предусматривают четыре вида госконтроля в сфере налогообложения и финансовой деятельности, осуществляемых в отношении граждан:

- налоговый контроль;

- валютный контроль;

- контроль, направленный на противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком;

- контроль за осуществлением иностранных инвестиций.

Предметом налогового контроля является полнота и своевременность расчета и уплаты налогов, а также исполнение иных обязанностей, установленных налоговым законодательством. Физические лица, не являющиеся индивидуальными предпринимателями, выступают налогоплательщиками по 4 налогам (налог на доходы физических лиц, транспортный налог, земельный налог, налог на имущество физических лиц). В большинстве случаев обязанность по расчету размера налогов, подлежащих уплате, лежит на налоговых агентах (например, на работодателях) или на налоговых органах. Также многочисленны случаи, когда обязанность по перечислению налогов лежит на налоговых агентах: работодатели обязаны самостоятельно перечислять в федеральный бюджет налог на доходы физических лиц, взимаемый с заработной платы работников. Однако есть ситуации, когда физическое лицо обязано самостоятельно подать декларацию, рассчитать размер налога и уплатить его.

Валютный контроль направлен на обеспечение соблюдения российского законодательства при осуществлении валютных операций. Федеральный закон «О валютном регулировании и валютном контроле» содержит перечень из 9 видов валютных операций, совершение которых подпадает под действие указанного закона. Посредством валютных операций обеспечивается оборот валюты Российской Федерации, внутренних ценных бумаг и валютных ценностей (т.е. иностранной валюты и внешних ценных бумаг) как между резидентами, так и между нерезидентами. В отдельных случаях регулированию подвергаются операции, совершаемые не только на территории России, но и за рубежом.

Контрольные полномочия в отношении физических лиц вправе осуществлять Росфиннадзор, а также агенты валютного контроля: уполномоченные банки, профессиональные участники рынка ценных бумаг, государственная корпорация «Внешэкономбанк», таможенные органы и налоговые органы.

Противодействие неправомерному использованию инсайдерской информации и манипулированию рынком обеспечивается посредством осуществления Банком России специального вида госконтроля.

В соответствии с законодательным определением инсайдерская информация - это точная и конкретная информация, которая не была распространена или предоставлена (в том числе сведения, составляющие коммерческую, служебную, банковскую тайну и иную охраняемую законом тайну), распространение или предоставление которой может оказать существенное влияние на цены финансовых инструментов, иностранной валюты и (или) товаров.

Инсайдерами могут являться физические лица, как осуществляющие определенную профессиональную деятельность (например, аудиторы, оценщики, члены органов управления юридических лиц), так и не ведущие указанную деятельность (к примеру, лица, имеющие доступ к инсайдерской информации в силу владения акциями или долями в уставном капитале).

В свою очередь, манипулирование рынком - это совершение действий, в результате которых цена, спрос, предложение или объем торгов финансовым инструментом, иностранной валютой и (или) товаром отклонились от уровня или поддерживались на уровне, существенно отличающемся от того уровня, который сформировался бы без совершения соответствующих действий.

Предметом контроля за осуществлением иностранных инвестиций является осуществление инвестиций в хозяйственные общества, имеющие стратегическое значение для обеспечения обороны страны и безопасности государства. Таковыми признаются хозяйственные общества, осуществляющие хотя бы один из 45 видов деятельности, указанных в законе (начиная от деятельности, связанной с ядерными материалами, и заканчивая типографской и редакционно-издательской деятельностью).

...