Особенности правового регулирования ответственности органов и должностных лиц муниципальной службы

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Местное самоуправление выступает организационным механизмом осуществления социально-экономических преобразований на местном уровне, где происходят практически все процессы жизнедеятельности человека. В то же время процесс развития института муниципальной службы не завершен и требует комплексного подхода к решению этой проблемы, предполагающего использование правовых, экономических, социальных, организационных и других механизмов.

В настоящее время в России серьезно встал вопрос об эффективном взаимодействии обоих уровней публичного управления: государственного и муниципального. Принимается новое законодательство, которое меняет сложившиеся механизмы правоотношений. В этих условиях повышаются требования к профессионализму муниципального служащего.

Проблема создания эффективной муниципальной службы, формирования кадрового корпуса местных органов власти тесно связаны с вопросами ответственности муниципальных служащих перед населением. Поэтому ответственность работников органов местного самоуправления является априори ответственности представителя власти перед гражданами.

Именно от уровня ответственности, ее развитости у муниципальных служащих во многом зависит эффективность работы местных органов власти.

Деятельность органов местного самоуправления и организация муниципальной службы, являясь одним из средств реализации местного самоуправления, невозможны без четко установленных мер юридической ответственности.

В механизме правового регулирования нормы об ответственности участников общественных отношений, безусловно, играют важную роль. Они создают определенный правовой режим, при котором субъекты реализуют свои права в рамках дозволенного поведения и выполняют обязанности в соответствии с предписаниями закона. Причем, как верно отмечают исследователи, грань, отделяющая правомерное поведение от неправомерного, подвижна и неустойчива.

Кудрявцев В.Н. считает, что граница между правомерным и противоправным поведением проходит там, где начинается невыполнение своих обязанностей.

При определении роли и места юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления в механизме правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и осуществлением местного самоуправления, в юридической литературе последних лет отмечается, что совокупность правовых норм, предусматривающих юридическую ответственность, образует в системе муниципального права комплексный правовой институт - институт ответственности органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, членов выборных органов местного самоуправления.

Юридическая ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления объединяет в себе значительное количество процессуальных норм, от которых зависят практическое осуществление и неотвратимость ответственности, ее ориентированность на достижение цели ее установления, результат - надлежащее исполнение указанными лицами своих обязанностей.

Анализ действующего законодательства в сфере нормативно-правового регулирования муниципальной службы позволяет выделить ответственность муниципальных служащих и ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований. Если органы могут нести гражданско-правовую и административную ответственность, то служащие этих органов дисциплинарную, административную и уголовную.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления -- комплексная категория, охватывающая собой весь спектр разновидностей ответственности, которые могут быть применены к публичным субъектам муниципальной власти и управления за совершенные ими противоправные деяния.

Вопрос о юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления является актуальным с момента формирования местного самоуправления в современной России, а именно с вступления в силу Закона РФ от 6 июля 1991 года № 1550-1 «О местном самоуправлении в Российской Федерации», и по настоящий день не теряет своей значимости, что связано с тенденцией расширения вопросов местного значения и полномочий органов (должностных лиц) местного самоуправления, а, следовательно, осуществления контроля (надзора) за их деятельностью и привлечения виновных лиц к ответственности.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе достижений современной юридической науки, с учетом положений действующего законодательства и практики его осуществления, исследовать особенности юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ в Российской Федерации, выработать рекомендации по совершенствованию законодательства в этой сфере.

В ходе исследования необходимо решить следующие задачи:

- определить понятие и содержание юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;

- исследовать конституционно-правовую ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления и выделить из нее особенности муниципально-правовой ответственности;

- проанализировать различные виды юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, в том числе: уголовную, административную, гражданско-правовую и дисциплинарную;

- выявить проблемы теоретического и правоприменительного характера в сфере ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

В ходе написания выпускной квалификационной работы были исследованы материалы судебной практики, информационно-правовые и справочные системы, публикации в научных периодических изданиях, специальная и учебная литература, в том числе труды ученых, таких как: Шугрина Е.С., Муравченко В.Б., Батычко Т.В., Шишкин С.И., Яковлев В.В., Черногор Н.Н. Смольякова Г.И. и других.

1. Основы юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ

правовой муниципальный должностной ответственность

Вся система муниципальной службы Российской Федерации призвана служить народу и выражать его интересы, а орган муниципального управления и поступающий на службу гражданин берут на себя комплекс обязанностей, обязательств и ответственности по обеспечению соблюдения Конституции Российской Федерации, по добросовестному исполнению должностных обязанностей, по защите прав, свобод и интересов граждан. С учетом требований, предъявляемых к местному самоуправлению в условиях современного реформирования российского общества, ответственность кадров в системе муниципальной службы стала приоритетной среди условий, от которых во многом зависит ее эффективность в целом.

Ответственность служит своеобразным механизмом, инструментом совершенствования муниципального управления, усиления его регулирующего воздействия практически на все социальные процессы, происходящие на местном уровне. В связи с особой ролью и значением ответственности возникает необходимость ее повышения в сфере управления, что является неотъемлемым элементом поступательного и устойчивого развития всего российского общества. В конечном счете, это служит целям нормального функционирования и эффективной организации работы местного самоуправления в интересах как населения конкретного муниципального образования, так и отдельных граждан, а также государства и общества в целом.

Ст. 2 Федерального закона от 06.10.2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» гласит, что главным субъектом ответственности является население, проводящее самостоятельно и под свою ответственность деятельность по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения.

В ст. 47-50 данного закона определяется ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления, в которой в качестве объекта ответственности наряду с государством, физическими и юридическими лицами выступает и население, оказавшее этим органам и должностным лицам свое доверие.

Таким образом, можно говорить о взаимной ответственности населения и муниципальной службы, так как согласно законодательству население определяет задачи местного самоуправления, а муниципальная служба их реализует.

В соответствии со ст. 70-72, вышеупомянутого закона органы местного самоуправления и должностные лица местного самоуправления несут ответственность перед населением муниципального образования, государством, физическими и юридическими лицами в соответствии с федеральными законами.

Основания наступления ответственности органов местного самоуправления, депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления перед населением и порядок решения соответствующих вопросов определяются уставами муниципальных образований.

Население муниципального образования вправе отозвать депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.

Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

Правовой статус муниципального служащего - это определенная нормами права совокупность прав, обязанностей, правовых ограничений, ответственности, выражающая установленные и обеспеченные государством меры должного и возможного поведения лиц, исполняющих должностные обязанности в области муниципально-служебных отношений. С изменением характера этих отношений меняется и правовой статус муниципального служащего.

Муниципальная служба должна окончательно сформироваться в качестве важнейшего звена в системе управления общественными процессами, и именно от уровня подготовки ее служащих, их профессионализма и ответственного отношения к своему делу во многом зависят темпы поступательного развития общества.

Правовые основы муниципальной службы в Российской Федерации составляют Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 02.03.2007 №25 ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», Федеральный закон от 06.10.2003 №131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований.

В соответствии с Федеральным законом от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» под муниципальной службой понимается профессиональная деятельность граждан, которая осуществляется на постоянной основе на должностях муниципальной службы, замещаемых путем заключения трудового договора (контракта) (ч. 1 ст. 2). Что касается термина «муниципальный служащий», то легальное определение данного понятия дается в п. 1 ст. 10 ФЗ о муниципальной о службе, в соответствии с которым муниципальным служащим признается гражданин, исполняющий в порядке, определенном муниципальными правовыми актами в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, обязанности по должности о муниципальной службы за денежное содержание, выплачиваемое за о счет средств местного бюджета.

В соответствии с частью 1, 10 статьи 12 Закона муниципальный служащий обязан соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение; соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать законы, которые установлены настоящим ФЗ и другими законами.

Согласно пункту 3 части 1 статьи 14 Закона, в связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, а также участвовать в управлении хозяйствующим субъектом (за исключением жилищного, жилищно-строительного, гаражного кооперативов, садоводческого, огороднического, дачного потребительских кооперативов, товарищества собственников недвижимости и профсоюза, зарегистрированного в установленном порядке), если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией.

Таким образом, из положений выше приведенных норм следует, что муниципальный служащий может состоять членом органа управления коммерческой организации лишь в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Наличие указанных запретов обусловлено спецификой муниципальной службы как вида профессиональной деятельности. Нарушение указанных запретов влечет за собой наступление ответственности, установленной действующим законодательством, в том числе, расторжение трудового договора с муниципальным служащим, нарушившим запрет.

В ряде субъектов Российской Федерации в уставы вменяют муниципальным служащим дополнительные обязанности - беречь муниципальную собственность. Правовые ограничения, которые накладываются на муниципальных служащих, могут быть непосредственно связаны с осуществлением ими службы, но могут также возникнуть при определенных обстоятельствах и по региональному законодательству о муниципальной службе.

Особенности статуса муниципальных служащих по сравнению с другими служащими и различными категориями работников, чья деятельность регулируется нормами трудового законодательства, заключается в ответственности за соблюдение должностных обязанностей и служебную дисциплину. Юридическая ответственность, к которой могут привлекаться муниципальные служащие в зависимости от совершенных ими правонарушений, также является неотъемлемым элементом их правового статуса. При этом необходимо отметить, что юридическая ответственность может вызывать изменение правового статуса правонарушителя, а также повлечь изменения в его правах и обязанностей. Институт ответственности, рассматриваемый через призму правового обеспечения статуса муниципальных служащих, имеет двойное предназначение.

Так, с одной стороны, он является юридической гарантией охраны реализуемых ими служебных прав, с другой - важнейшим государственно-правовым средством, позволяющим обеспечивать исполнение ими служебных обязанностей.

Огромное значение в развитии законодательства об ответственности муниципальных служащих должна иметь реализация Национального плана противодействия коррупции, утвержденного Президентом РФ 11.04.2014. Данным планом обозначены меры по противодействию коррупции, а также указаны основные направления государственной политики в сфере противодействия коррупции. В плане предусматриваются меры по совершенствованию муниципального управления в целях предупреждения коррупции, а также меры по развитию профессионального уровня муниципальных кадров и их правовому просвещению.

Можно с уверенностью сказать, что с принятием Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» и внесением изменений в различные законодательные акты совершенствование законодательного регулирования в области противодействия коррупции планомерно осуществляется в направлении усиления контроля со стороны государства за деятельностью муниципальных служащих, замещающих муниципальные должности, за их имущественным положением.

23 декабря 2010 г. решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции (протокол № 21) одобрен Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, который является основой для разработки соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления кодексов этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих».

Цель юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц заключается в обеспечении нормального функционирования системы муниципального управления и поддержании правопорядка на территории соответствующего муниципального образования, посредством возложения на этих субъектов различных лишений (ограничений). Кроме того, эффективное применение такого охранительного средства как юридическая ответственность способно создать необходимые условия для надлежащей реализации положений федеральных, региональных и местных нормативно-правовых актов на муниципальном уровне.

Функции юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, хотя и представлены «стандартным» набором (карательная, правовосстановительная, превентивная, воспитательная и т. д.), но по своей сути связаны с решением муниципальными органами вопросов местного значения. Через осуществление функций ответственности обеспечивается ее целевая направленность.

Принципы юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц в целом совпадают с общими принципами юридической ответственности (законности, целесообразности, справедливости, неотвратимости, оперативности). Более специфичными принципами данной ответственности являются:

* дифференциация ответственности (ее разграничение по различным системных критериям: по субъекту, по отраслевому признаку, по характеру правоотношений и др.);

* сочетание коллективной (в отношении коллегиальных органов местного самоуправления) и индивидуальной (в отношении единоличных органов местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления и должностных лиц муниципальной службы) ответственности;

* сочетание ответственности за противоправное деяние и ответственности за не осуществление или ненадлежащее осуществление функций по решению вопросов местного значения;

* автономность (особый порядок) осуществления отдельных видов ответственности.

Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» устанавливает основные принципы реализации муниципальной службы: приоритет прав и свобод человека и гражданина, самостоятельность органов местного самоуправления и другие, а также «принцип ответственности муниципальных служащих на неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей». Статья 14, упомянутого федерального закона, предусматривает, что «за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей (должностной проступок) на муниципального служащего могут налагаться дисциплинарные взыскания, предусмотренные нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации».

В числе оснований возникновения юридической ответственности органов местного самоуправления и их должностных лиц можно назвать:

* материальное основание (санкции норм права, содержащие меры юридической ответственности, которые могут быть применены к органам и должностным лицам местного самоуправления за акты противоправного поведения).

Соответствующие нормы содержатся в УК РФ, КоАП РФ, Законе от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в РФ», ГК РФ, ТК РФ и многих иных нормативно-правовых актах. Положения о муниципально-правовой ответственности, как правило, закрепляются в Уставах муниципальных образований и/или иных актах органов местного самоуправления.

* фактическое основание (юридический факт - противоправное деяние, совершенное органом или должностным лицом местного самоуправления, за которое в нормах права предусмотрена юридическая ответственность).

Органы и должностные лица местного самоуправления могут быть субъектами практически всех основных видов противоправных деяний: преступлений, конституционных деликтов, административных правонарушений, дисциплинарных проступков, гражданских деликтов, муниципальных правонарушений и т. д.

* процессуальное основание (акт компетентного субъекта, в котором определена мера юридической ответственности для органа или должностного лица местного самоуправления за совершенное противоправное деяние).

К подобного рода процессуальным основаниям относят следующие акты: обвинительный приговор, судебное решение, постановление по делу об административном правонарушении, приказ представителя нанимателя - муниципального органа, решение населения об отзыве депутата представительного органа местного самоуправления и т. д.

Можно говорить о 2 формах реализация юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления принудительной и добровольной.

Принудительная форма напрямую связана с правоприменительной деятельностью уполномоченных органов, которая осуществляется в соответствии со специальной юридической процедурой и заканчивается вынесением итогового акта применения права, возлагающего ответственность. Примером может послужить, приказ местной администрации об увольнении муниципального служащего, допустившего грубое нарушение трудовой дисциплины.

Добровольная форма реализации характерна для гражданско-правовой и материальной ответственности. Здесь правонарушитель своими самостоятельными, осознанными, волевыми действиями исполняет обязанность претерпеть наказание без принуждения его к этому со стороны компетентных органов. В качестве примера - добровольное возмещение муниципальным служащим имущественного вреда, причиненного муниципальному образованию.

Ответственность такого рода предполагает отзыв депутата представительного органа местного самоуправления населением или главы местного самоуправления. Процедура отзыва представительного органа местного самоуправления осуществляется инициативной группой, либо посредством местного референдума, который впоследствии оформляется решением избиркома.

2. Особенности конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности органов и должностных лиц МСУ

Конституционно-правовая ответственность (и как ее составная часть муниципально-правовая ответственность) сложилась в качестве самостоятельного вида юридической ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления, что характеризуется самостоятельным предметом и методом правового регулирования общественных отношений в сфере МСУ, спецификой статуса субъектов правоотношений, функциями отрасли права в общей системе права, а также спецификой правовой природы неправомерного поведения в сфере муниципально-правовых отношений, особенностями процедуры ее реализации.

Проблематика разграничения муниципально-правовой и конституционно-правовой ответственности в правовой науке, до сих пор, не разрешен и отдельные ученые предлагают их отождествлять.

Чаще всего, муниципально-правовую ответственность рассматривают как разновидность конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления.

Согласно ст. 72 Закона № 131-ФЗ ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед государством наступает на основании решения соответствующего суда в случае нарушения ими Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, конституции (устава), законов субъекта Российской Федерации, устава муниципального образования, а также в случае ненадлежащего осуществления указанными органами и должностными лицами переданных им отдельных государственных полномочий.

В соответствии с действующим законодательством конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления может выражаться в таких формах как отрешение от должности главы муниципального образования, главы местной администрации органом (должностным лицом) государственной власти, роспуск органа местного самоуправления органом государственной власти, расформирование органа местного самоуправления, переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, то есть по сути, введение временного государственного управления, досрочное прекращение осуществления органами местного самоуправления отдельных государственно-властных полномочий, отмена (признание недействительным) юридически значимого результата, отмена (приостановление) правовых актов, прекращение полномочий депутата, выборного и иного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего органа местного самоуправления, отказ, например, в регистрации устава муниципального образования).

Статья 74 Закона № 131-ФЗ говорит о возможности отрешения высших должностных лиц муниципального образования - главы муниципального образования и главы администрации от должности.

Призумируется возможность отрешения от должности не только выборного главы муниципального образования или главы местной администрации, но и лица, назначаемого на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещение указанной должности.

Процитируем часть 1 ст. 74 Закона № 131-ФЗ отрешение главы муниципального образования или главы местной администрации осуществляется в случае:

1) издания указанным должностным лицом местного самоуправления нормативного правового акта, противоречащего Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а это должностное лицо в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда, либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда;

2) совершения указанным должностным лицом местного самоуправления действий, в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера, влекущих нарушение прав и свобод человека и гражданина, угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, национальной безопасности Российской Федерации и ее обороноспособности, единству правового и экономического пространства Российской Федерации, нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации, если это установлено соответствующим судом, а указанное должностное лицо не приняло в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда.

Следуя букве закона, решение об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации принимает высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации, то есть, руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, который должен издать соответствующий правовой акт.

Отметим, что, срок, в течение которого высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации издает правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования или главы местной администрации, не может быть менее месяца со дня вступления в силу последнего решения суда, необходимого для издания указанного акта, и не может превышать шесть месяцев со дня вступления в силу этого решения суда.

Таким, образом, глава муниципального образования или глава местной администрации, в отношении которых высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать данный правовой акт в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования.

При этом суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Законодательство об общих принципах организации местного самоуправления, а именно ст. 36, указанного ФЗ, содержит положение предусматривающее досрочное прекращение полномочий главы муниципального района, главы городского округа Президентом РФ, а именно, полномочия главы муниципального района, главы городского округа прекращаются досрочно также в связи с утратой доверия Президента Российской Федерации в случаях несоблюдения главой муниципального района, главой городского округа, их супругами и несовершеннолетними детьми запрета, установленного Федеральным законом «О запрете отдельным категориям лиц открывать и иметь счета (вклады), хранить наличные денежные средства и ценности в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владеть и (или) пользоваться иностранными финансовыми инструментами»; а также установления в отношении избранных на муниципальных выборах главы муниципального района, главы городского округа факта открытия или наличия счетов (вкладов), хранения наличных денежных средств и ценностей в иностранных банках, расположенных за пределами территории Российской Федерации, владения и (или) пользования иностранными финансовыми инструментами в период, когда указанные лица были зарегистрированы в качестве кандидатов на выборах соответственно главы муниципального района, главы городского округа.

В соответствии со статьей 73, предусматривает ответственность представительного органа МСУ перед государством, последствием чего может стать роспуск представительного органа, с прекращением полномочий со дня вступления в силу акта субъекта РФ о роспуске.

Особая роль в реализации ответственности органов и должностных лиц отведена судам, если соответствующим судом установлено, что:

1) представительным органом муниципального образования принят нормативный правовой акт, противоречащий Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, конституции (уставу), законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования, а представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий нормативный правовой акт, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение одного месяца после вступления в силу решения суда, установившего факт неисполнения данного решения, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

2) избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования;

3) вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания, высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации (руководитель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) в течение трех месяцев со дня вступления в силу решения суда, установившего данный факт, вносит в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Российской Федерации проект закона субъекта Российской Федерации о роспуске представительного органа муниципального образования.

Акт о роспуске представительного органа муниципального образования субъекта Российской Федерации, издается в виде закона и может быть обжалован в судебном порядке в течение 10 дней со дня вступления в силу. Суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Подобная норма действовала и ранее в Федеральном законе 1995 года № «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 16 октября 1997 г. № 14-П признал пункт 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" не противоречащим Конституции Российской Федерации, признавая за судами право на признание несоответствия деятельности органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления Конституции Российской Федерации, конституции, уставу субъекта Российской Федерации, федеральным законам, законам субъекта Российской Федерации, уставу муниципального образования.

Законодательно закреплен в статьей 75, указанного федерального закона, переход полномочий органов местного самоуправления органам государственной власти, то есть временное осуществление органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления, в отдельных случаях то связано с нарушениями в деятельности органов МСУ.

Примером могут служить действия, либо бездействия, а также решения органов МСУ, вследствие которых, возникает просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих долговых и бюджетных обязательств, определенная в порядке, установленном Бюджетным кодексом Российской Федерации, превышающая 30 % собственных доходов бюджетов муниципальных образований в отчетном финансовом году, и просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающая 40 процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджетов субъектов Российской Федерации в отношении бюджетов МСУ.

Также, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение Конституции Российской Федерации, федерального закона, иных нормативных правовых актов, установленные соответствующим судом.

Подобное решение принимается высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации, либо руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации на основании решения представительного органа местного самоуправления или решения законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, принимаемого большинством не менее двух третей голосов от установленного числа депутатов, с указанием срока исполнения таких полномочий, источников и порядок финансирования и т.д.

При этом полномочия органов государственной власти субъектов Российской Федерации являются временными и ограниченными, например, недопустимы действия и решения по принятию устава муниципального образования, внесению в него изменений и дополнений, установлению структуры органов местного самоуправления, изменению границ территории муниципального образования, преобразованию муниципального образования.

Допускается вводить временную финансовую администрацию на срок до одного года, исключение: в течение одного года со дня вступления в полномочия представительного органа МСУ. При этом, она может принять меры по реструктуризации просроченной задолженности муниципального образования, разрабатывает изменения и дополнения в бюджет муниципального образования на текущий финансовый год, проект бюджета муниципального образования на очередной финансовый год, представляет их в представительный орган муниципального образования на рассмотрение и утверждение, (либо в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации для утверждения законом субъекта Российской Федерации) и обеспечивает контроль за исполнением бюджета МСУ.

Все действия и решения органов государственной власти субъектов РФ, могут быть обжалованы в судебном порядке в течении 10 дней с момента подачи жалобы.

Если имеются, достаточные на то основания, то, решение о временном осуществлении органами исполнительной власти субъекта РФ отдельных полномочий органов МСУ принимается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, при этом согласия иных органов и должностных лиц на это не требуется. Решение такого рода не принимаются единолично.

Часть 3 ст. 20 законодательства о местном самоуправлении предусматривает ответственность за осуществление отдельных госполномочий в пределах выделенных муниципальным образованиям на эти цели материальных ресурсов и финансовых средств, которому корреспондирует соответственно и возможность их досрочного прекращения в случае нарушения закона. Таким образом устанавливается жесткое ограничение персональной и коллективной ответственности органов МСУ и их должностных лиц в отношении делегированных полномочий.

Государство берет на себя обязательство осуществлять контроль за органами МСУ в сфере реализации отдельных госполномочий, и использованием материальных, финансовых и иных ресурсов, в свою очередь органы и должностные лица МСУ обязаны отчитывать об их использовании.

При обнаружении случаев нарушения порядка осуществления органами МСУ и их должностными лицами отдельных госполномочий - уполномоченные органы вправе вносят, обязательные к исполнению, предписания об устранении нарушений законодательства, которые могут быть обжалованы только в суде.

Конституционно-правовая (муниципально-правовая ответственность может выражаться в виде признания недействительными итогов местных выборов или референдума недействительными, в том числе, отмена результатов выборов местный органов власти или должностных лиц МСУ.

Это подтверждается практикой Верховного суда РФ - отмена решения о регистрации кандидата является мерой конституционно-правовой ответственности и санкцией за совершенное им правонарушение (несоблюдение норм избирательного законодательства).

Так, согласно ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (п. 9 ст. 70, ст. 76) регистрация кандидата, инициативной группы по проведению референдума, итоги голосования, результаты выборов, референдума признаются недействительными по решению суда.

Еще одним примером, конституционно-правовой ответственности является отмена или приостановление правовых актов органов и должностных лиц местного самоуправления в судебном порядке. Если правовые акты органов и должностных лиц местного самоуправления принимались в порядке делегированных госполномочий, то отмена или приостановление является прерогативой уполномоченных органом государственной власти РФ или субъекта РФ (ч. 1 ст. 48 Закона № 131-ФЗ).

Контрольно-надзорные полномочия специализированных органов государственной власти предполагают право на отмену актов должностных лиц и органов МСУ.

К примеру п 3. ч.1 ст. 23 Федерального закона от 26.07.2006 N 135-ФЗ "О защите конкуренции" дает права антимонопольному органу выдавать органам местного самоуправления, иным осуществляющим функции указанных органов органам или организациям, их должностным лицам, обязательные для исполнения предписания об отмене или изменении актов, нарушающих антимонопольное законодательство, о прекращении или об изменении соглашений, нарушающих антимонопольное законодательство и т.д.

В противном случае антимонопольный орган имеет право обратиться в арбитражный суд с заявлениями о признании недействующими полностью или частично противоречащих законодательству Российской Федерации правовых актов органов местного самоуправления, а также привлечь а административном порядке за невыполнение в срок обязательного к исполнению предписания или иного акта органа или должностного лица, осуществляющего государственные контрольно-надзорные фунции.

Федеральный закон N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" предусматривает, в соответствии со статьями 36, 37, 40 досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования, главы местной администрации, депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления в связи с вступлением в законную силу обвинительного приговора суда.

В данном случае можно говорить сразу о двух видах юридической ответственности: уголовно-правовой и конституционно-правовой, причем применение мер первой последовательно привело к применению второй.

В качестве основания конституционно-правовой ответственности ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» предполагает отказ в признании юридически значимого результата или совершения юридически значимого действия (бездействия): признать действительными подписи, собранные с участием органов МСУ, членов избирательных комиссий с правом решающего голоса; в регистрации кандидата, списка кандидатов, в проведении референдума и в регистрации доверенным лицом.

В соответствии с федеральным законом "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" от 21.07.2005 N 97-ФЗ устав муниципального образования, а также изменения и дополнения в устав муниципального образования (вносятся посредством принятия муниципального правового акта) подлежат государственной регистрации в органах юстиции.

Противоречие устава Конституции РФ, федеральным законам, принимаемым в соответствии с ними конституциям (уставам) и законам субъектов РФ, нарушение установленного порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав, а также нарушение установленных сроков их государственной регистрации могут быть основаниями для наступления конституционно-правовой (муниципально-правовой) ответственности и повлечь отказ в государственной регистрации устава муниципального образования или муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав муниципального образования.

3. Иные виды юридической ответственности органов и должностных лиц МСУ

3.1 Уголовная ответственность должностных лиц МСУ

Уголовная ответственность носит личный характер, поэтому к ней не могут привлекаться органы местного самоуправления. Основанием уголовной ответственности должностного лица местного самоуправления является совершение деяния, содержащего все признаки состава преступления, предусмотренного Уголовным кодексом Российской Федерации.

Должностные лица местного самоуправления могут привлекаться к уголовной ответственности за различные преступления. При этом в Уголовном кодексе Российской Федерации (в основном в его главе 30), как правило, за соответствующие преступления предусматривается более суровое наказание для главы муниципального образования, нежели для иного должностного лица местного самоуправления.

Согласно ст. 285 УК РФ должностными лицами признаются лица, постоянно, временно или по специальному полномочию осуществляющие функции представителя власти либо выполняющие организационно-распорядительные, административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждениях, государственных корпорациях, государственных компаниях, государственных и муниципальных унитарных предприятиях, акционерных обществах, контрольный пакет акций которых принадлежит Российской Федерации, субъектам Российской Федерации или муниципальным образованиям, а также в Вооруженных Силах Российской Федерации, других войсках и воинских формированиях Российской Федерации; государственные служащие и муниципальные служащие, не относящиеся к числу должностных лиц, несут уголовную ответственность в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями УК РФ.

Согласно ст. 40 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" гарантии прав депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления при привлечении их к уголовной или административной ответственности, задержании, аресте, обыске, допросе, совершении в отношении их иных уголовно-процессуальных и административно-процессуальных действий, а также при проведении оперативно-розыскных мероприятий в отношении депутатов, членов выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления, занимаемого ими жилого и (или) служебного помещения, их багажа, личных и служебных транспортных средств, переписки, используемых ими средств связи, принадлежащих им документов устанавливаются федеральными законами.

Депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления не могут быть привлечены к уголовной или административной ответственности за высказанное мнение, позицию, выраженную при голосовании, и другие действия, соответствующие статусу депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, в том числе по истечении срока их полномочий. Данное положение не распространяется на случаи, когда депутатом, членом выборного органа местного самоуправления, выборным должностным лицом местного самоуправления были допущены публичные оскорбления, клевета или иные нарушения, ответственность за которые предусмотрена федеральным законом.

УПК РФ в ст. 8.1. запрещает вмешательство государственных органов, органов местного самоуправления, иных органов, организаций, должностных лиц или граждан в деятельность судей по осуществлению правосудия, что влечет за собой установленную законом ответственность.

Уголовно процессуальное законодательство в 52 главе УПК РФ «Особенности производства по уголовным делам в отношении отдельных категорий лиц» относит депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления к категории лиц, в отношении которых применяется особый порядок производства по уголовным делам, согласно ст. 447 УПК РФ.

Согласно ст. 448 УПК РФ решение о возбуждении уголовного дела в отношении таких лиц, либо о привлечении их в качестве обвиняемых, если уголовное дело было возбуждено в отношении других лиц или по факту совершения деяния, содержащего признаки преступления, принимается в отношении депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица органа местного самоуправления исключительно руководителем следственного органа Следственного комитета Российской Федерации по субъекту Российской Федерации.

Уголовный кодекс РФ содержит целую главу посвященную преступлениям, в том числе в сфере местного самоуправления - это глава 30 «Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления».

К таким преступления в настоящее время можно отнести:

К числу преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления отнесены:

- злоупотребление должностными полномочиями (ст. 285 УК РФ);

- нецелевое расходование бюджетных средств (ст. 285.1 УК РФ);

- нецелевое расходование средств государственных внебюджетных фондов (ст. 285.2 УК РФ);

- внесение в единые государственные реестры заведомо недостоверных сведений (ст. 285.3 УК РФ);

- превышение должностных полномочий (ст. 286 УК РФ);

- отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ (ст. 287 УК РФ);

- присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ);

- незаконное участие в предпринимательской деятельности (ст. 289 УК РФ);

- получение взятки (ст. 290 УК РФ);

- дача взятки (ст. 291 УК РФ);

- посредничество во взяточничестве (ст. 291.1 УК РФ);

- служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

Основным объектом преступлений, включенных в гл. 30 УК РФ, является нормальная деятельность публичного аппарата управления в лице государственных органов законодательной, исполнительной и судебной власти, органов местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, а также аппарата управления в Вооруженных Силах, других войсках (внутренние, пограничные, железнодорожные и т.д.) и воинских формированиях Российской Федерации по выполнению стоящих перед ними задач. Помимо этого, основного объекта указанные преступления в зависимости от конкретных обстоятельств совершения имеют дополнительный объект и способны причинить физический вред гражданам, имущественный ущерб гражданам, коммерческим и иным организациям, серьезно нарушить конституционные и иные права граждан, причинить другой вред интересам общества и государства.

Другой отличительной чертой преступлений против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления является то, что они совершаются специальными субъектами, т.е. самими работниками государственных или муниципальных органов, государственных или муниципальных учреждений, военнослужащими, наделенными публичной властью определенными полномочиями и использующими эти полномочия в преступной деятельности. В большинстве составов преступлений, включенных в гл. 30, таким субъектом является должностное лицо. В то же время в примеч. 4 к ст. 285 УК РФ сказано, что в случаях, специально предусмотренных соответствующими статьями, ответственность за преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления несут государственные служащие и служащие органов местного самоуправления, не относящиеся к числу должностных лиц. Таких преступлений два: присвоение полномочий должностного лица (ст. 288 УК РФ) и служебный подлог (ст. 292 УК РФ).

Преступления против государственной власти, интересов государственной службы и службы в органах местного самоуправления -- это деяния, посягающие на нормальную, регламентированную законом деятельность публичного аппарата управления, совершенные служащими (должностными лицами) этого аппарата с использованием служебных полномочий, а также лицами, осуществляющими функции публичного аппарата управления по специальному поручению (полномочию).

Они совершаются специальными субъектами -- должностными лицами (ст. 285--287, 289, 290, 292, 293 УК РФ) либо государственными служащими или служащими органов местного самоуправления (ст. 288 и ст. 292 УК РФ) с использованием служебного положения.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" и Постановление Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» разъясняют особенности привлечения к ответственности должностных лиц местного самоуправления к уголовной ответственности по делам соответствующих категорий и порядок рассмотрения таких дел.

...