Особенности правового регулирования ответственности органов и должностных лиц муниципальной службы

Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" играет особую роль в борьбе с проявлениями коррупции в органах публичной власти, в том числе местного самоуправления.

3.2 Административная ответственность органов и должностных лиц МСУ

Административное законодательство, в том числе, законодательство об административных правонарушениях в отличии от уголовного, находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов, что закреплено в п. "к" ч. 1 ст. 72 Конституции Российской Федерации.

Таким образом, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и принимаемые в соответствии с ним законы субъектов Российской Федерации об административных правонарушениях образуют законодательство об административных правонарушениях.

Административной ответственности подлежит должностное лицо в случае совершения им административного правонарушения в связи с неисполнением либо ненадлежащим исполнением своих служебных обязанностей. Под должностным лицом следует понимать лицо, постоянно, временно или в соответствии со специальными полномочиями осуществляющее функции представителя власти, то есть наделенное в установленном законом порядке распорядительными полномочиями в отношении лиц, не находящихся в служебной зависимости от него, а равно лицо, выполняющее организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в государственных органах, органах местного самоуправления, государственных и муниципальных организациях. Лица, осуществляющие функции члена комиссии по осуществлению закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, контрактные управляющие, работник контрактной службы, совершившие административные правонарушения, предусмотренные статьями 7.29 - 7.32, частями 7, 7.1 статьи 19.5, статьей 19.7.2 несут административную ответственность как должностные лица.

В отличие от ранее действовавшего законодательства об административных правонарушениях Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях предусматривает административную ответственность юридических лиц. Это дает основание при соответствующих обстоятельствах говорить о возможности привлечения к административной ответственности органов местного самоуправления - юридических лиц.

По мнению Змушко А., одним из доводов в пользу необходимости введения административной ответственности юридических лиц выступило указание на особенности их организационной структуры, которые не позволяют определить конкретное лицо, ответственное за неисполнение требований закона, или затрудняет его установление. В связи этим было предложено действовать по следующей схеме: к административной ответственности привлекать организацию, а организация уже должна будет сама выявлять работника-нарушителя и, соответственно, применять к нему дисциплинарные меры. В КоАП РФ закреплена возможность привлечения к ответственности как самого юридического лица, так и его работника, что не в полной мере согласуется с указанной логической схемой.

Значительное число административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления, непосредственно посягает на права граждан.

Так, согласно ст. 5.3 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях неисполнение решения избирательной комиссии, комиссии референдума, принятого в пределах ее компетенции, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. Непредставление органами местного самоуправления, общественными объединениями, организациями независимо от формы собственности, в том числе организациями, осуществляющими теле- и (или) радиовещание, редакциями периодических печатных изданий, а также должностными лицами указанных органов и организаций, в избирательную комиссию, комиссию референдума сведений и материалов, запрашиваемых комиссией в соответствии с законом, либо представление таких сведений и материалов с нарушением установленного законом срока влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до пятнадцати тысяч рублей.

В соответствии со ст. 5.4 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение установленного законом порядка представления сведений об избирателях, участниках референдума либо представление недостоверных сведений об избирателях, участниках референдума соответствующим избирательным комиссиям должностным лицом, на которое законом возложена эта обязанность, влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до пяти тысяч рублей.

Статьей 5.21 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях установлено, что неперечисление, а равно перечисление с нарушением установленных законом сроков органом местного самоуправления, наделенным соответствующими полномочиями по перечислению средств, кредитной организацией, отделением связи средств избирательным комиссиям, комиссиям референдума, кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, инициативным группам по проведению референдума, иным группам участников референдума влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Согласно ст. 5.36 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях нарушение должностным лицом органа местного самоуправления порядка или сроков предоставления сведений о несовершеннолетнем, нуждающемся в передаче на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, а равно предоставление заведомо недостоверных сведений о таком несовершеннолетнем влечет наложение административного штрафа в размере от одной тысячи до одной тысячи пятисот рублей. Совершение должностным лицом органа местного самоуправления действий, направленных на укрытие несовершеннолетнего от передачи на воспитание в семью (на усыновление (удочерение), под опеку (попечительство) или в приемную семью) либо в учреждение для детей-сирот или для детей, оставшихся без попечения родителей, влечет наложение административного штрафа в размере от двух тысяч до трех тысяч рублей.

В соответствии со ст. 5.39 Кодекса неправомерный отказ в предоставлении гражданину собранных в установленном порядке документов, материалов, непосредственно затрагивающих права и свободы гражданина, либо несвоевременное предоставление таких документов и материалов, непредоставление иной информации в случаях, предусмотренных законом, либо предоставление гражданину неполной или заведомо недостоверной информации влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от одной тысячи до трех тысяч рублей.

Использование лицом, замещающим муниципальную должность, преимуществ своего должностного или служебного положения в целях выдвижения и (или) избрания кандидата, списка кандидатов, выдвижения и (или) поддержки инициативы проведения референдума, получения того или иного ответа на вопрос (вопросы) референдума, согласно ст. 5.45 Кодекса, влечет наложение административного штрафа в размере от трех тысяч до пяти тысяч рублей.

Участие органов местного самоуправления в сборе подписей избирателей в поддержку выдвижения кандидата, списка кандидатов, в сборе подписей участников референдума в поддержку инициативы проведения референдума, а равно сбор подписей на рабочих местах, по месту учебы, в процессе и в местах выдачи заработной платы, пенсий, пособий, иных социальных выплат, а также при оказании благотворительной помощи влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от одной тысячи до двух тысяч рублей; на должностных лиц - от двух тысяч до трех тысяч рублей; на юридических лиц - от десяти тысяч до двадцати тысяч рублей. (ст. 5.47).

В области охраны собственности также немало административных правонарушений, совершаемых органами и должностными лицами местного самоуправления. Это, в частности, несоблюдение ограничений при размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд путем запроса котировок цен на одноименные товары, одноименные работы, одноименные услуги и при закупке одноименных товаров, одноименных работ, одноименных услуг, осуществляемой без заключения государственных или муниципальных контрактов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.29 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях); предоставление, опубликование или размещение недостоверной информации о размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд, а также направление недостоверных сведений или внесение их в реестр государственных или муниципальных контрактов, заключенных по итогам размещения заказов, реестр недобросовестных поставщиков (ст. 7.31 Кодекса); нарушение условий государственного или муниципального контракта на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд (ст. 7.32 Кодекса) и ряд других.

Помимо, КоАП РФ, отдельные нормативные акты, такие как, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» в ряде случаев прямо предусматривается установление административной ответственности законами субъектов Российской Федерации. Например, согласно ч. 6 ст. 84 данного Федерального закона непредставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых им для формирования проекта соответствующего местного бюджета, является основанием для привлечения к административной ответственности в соответствии с законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 32 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за нарушение должностным лицом местного самоуправления порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления законом субъекта Российской Федерации устанавливается административная ответственность. Однако здесь следует учитывать коллизию данной нормы и ст. 15 Федерального закона «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», согласно которой лица, виновные в нарушении этого Федерального закона, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.

3.3 Гражданско-правовая ответственность органов и должностных лиц МСУ

Согласно ст. 76 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает в порядке, установленном федеральными законами. Основанием данного вида ответственности являются незаконные действия (бездействие) органов местного самоуправления и их должностных лиц (в том числе издание незаконных правовых актов), в результате которых был причинен имущественный и иной вред физическим и юридическим лицам. Федеральное законодательство предусматривает возможность привлечения органов местного самоуправления к гражданско-правовой ответственности. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает прежде всего в судебном порядке. Следует отметить, что физические лица могут требовать за причинение вреда органами местного самоуправления также и компенсацию морального вреда в соответствии со ст. ст. 151, 1099 - 1101 Гражданского кодекса Российской Федерации.

Ответственность за вред, причиненный публичной властью, предусмотрена не только гражданским законодательством, но и ст. 53 Конституции РФ в которой говориться о том, что каждый имеет право на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Необходимо учитывать, что гражданско-правовую ответственность перед физическими и юридическими лицами несут органы местного самоуправления. В соответствии со ст. 16 Гражданского кодекса Российской Федерации убытки, причиненные гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) должностных лиц органов местного самоуправления, подлежат возмещению муниципальным образованием. Должностное лицо местного самоуправления, соответственно, несет ответственность перед органами местного самоуправления.

Гражданско-правовая ответственность органов местного самоуправления и их должностных лиц подразделяется на договорную и внедоговорную. Договорная ответственность представляет собой ответственность за нарушение договорного обязательства. Основанием ее наступления служит нарушение договора, т.е. соглашения самих сторон (контрагентов). Поэтому такая ответственность может устанавливаться и за правонарушения, прямо не обеспеченные санкциями в действующем законодательстве, а в ряде случаев, по соглашению участников договора, увеличиваться или уменьшаться в сравнении с размером, предусмотренным нормативным актом. Внедоговорная ответственность имеет место тогда, когда орган местного самоуправления не состоит в договорных отношениях с потерпевшим. Она, в отличие от договорной, может применяться только в прямо предусмотренных законом случаях и размерах. Внедоговорная ответственность возникает при причинении вреда личности или вреда имуществу физического или юридического лица, не связанного с неисполнением или ненадлежащим исполнением органом местного самоуправления обязанностей, лежащих на нем в силу договора с потерпевшей стороной.

Внедоговорная ответственность - деликтная, как правило возникает, из в результате вреда, причиненного гражданском правонарушением и предполагает наиболее полное возмещении вреда.

Причиненный вред, как с фактической стороны, так и с юридической. Очевидно, что фактическое причинение вреда физическому или юридическому лицу органом местного самоуправления или его должностными лицами недостаточно, так как необходимо юридическое основание, т.е. признание законом обстоятельства, согласно которого муниципальному образованию необходимо возместить причиненный вред. Разграничение договорной и внедоговорной ответственности необходимо для определения качественной и количественной характеристики мер, которые будут применены к муниципальному образованию, должностные лица органов которого виновны в причинении морального (физическому лицу) или имущественного вреда юридическому или физическому лицу. Законодатель, для данных правоотношений, установил различные виды ответственности: - если вред причинен органом местного самоуправления, не состоящим в договорных отношениях с потерпевшим лицом, он возмещается в соответствии со ст.ст. 1084 - 1094 ГК РФ; - если же причинения вреда было обусловлено неисполнением обязанности, принятой на себя органом местного самоуправления по договору, он возмещается в соответствии со ст.ст. 393 - 406 ГК РФ и законодательством, регулирующим данный вид договоров. Наиболее часто встречающимся видом внедоговорной ответственности можно считать случаи принятия органами и должностными лицами местного самоуправления незаконных правовых актов, нарушающих права и свободы граждан (физических лиц). Вред, причиненный незаконными актами органов местного самоуправления или их должностными лицами, подлежит возмещению лишь при наличии вины лиц, принявших подобные акты либо, наоборот, нарушивших права граждан или юридических лиц своим бездействием. При этом виновными должны считаться любые действия муниципальных органов и их должностных лиц, если они являются незаконными. Это следует из того, что вред причиняется не фактическим, а юридическим действием, незаконность которого обычно уже сама по себе свидетельствует о наличии вины того лица, которое его совершило. Для возникновения ответственности местного самоуправления за издание нормативных и ненормативных актов, причинивших ущерб физическим и юридическим лицам, являющихся субъектами гражданско-правовых отношений, важна только юридически значимая деятельность органа власти, проявляющаяся через деятельность должностных лиц органов местного самоуправления. Должностное лицо отвечает не только за неисполнение или ненадлежащее исполнение возложенных на него обязанностей, но и за дачу подчиненным указаний о совершении неправомерных действий, а также непринятие мер по обеспечению правовых норм, контроль за соблюдением которых входит в их служебные обязанности. Несмотря на то, что издание любого акта органом местного самоуправления рассматривается как легитимное, дозволенное действие, ст. 13 ГК РФ предусматривает возможность признания судом данных актов недействительными, вследствие несоответствия закону или иным правовым актам, если ими нарушены гражданские права и законные интересы физических или юридических лиц. Эта же статья предусматривает и применение последствий признания недействительными данных актов: в этом случае нарушенное право подлежит восстановлению либо защите способами, предусмотренными ст. 12 ГК РФ.

Гражданским кодексом Российской Федерации (ст. 1069) установлено, что вред, причиненный гражданину или юридическом лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов местного самоуправления либо их должностных лиц, в том числе в результате издания не соответствующего закону или иному правовому акту акта органа местного самоуправления, подлежит возмещению. Вред возмещается за счет казны муниципального образования. В случаях, когда в соответствии с Гражданским кодексом или другими законами причиненный вред подлежит возмещению за счет казны муниципального образования, от имени казны выступают прежде всего соответствующие финансовые органы.

Следует также учитывать, что Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает возможность судебного обжалования решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений и действий (бездействия) органов и должностных лиц местного самоуправления (ст. 78). Данные решения и действия могут быть обжалованы в суд или арбитражный суд в установленном законом порядке. Порядок такого обжалования урегулирован федеральным законодательством, поскольку в соответствии с пунктом "о" ст. 71 Конституции Российской Федерации как судоустройство, так и гражданско-процессуальное и арбитражно-процессуальное законодательство находятся в ведении Российской Федерации. Более детально порядок обжалования устанавливается соответственно Гражданским процессуальным кодексом Российской Федерации либо Арбитражным процессуальным кодексом Российской Федерации.

Особенность возложения ответственности за причиненный вред заключается в специфике его основания: противоправность деяния органов и должностных лиц местного самоуправления оценивается не с точки зрения гражданского права, а с позиций административного, конституционного и других отраслей права, нормы которого были нарушены. Применение норм гражданского права связывается с фактом причинения имущественного или морального вреда. Тем самым для возложения гражданско-правовой ответственности важно проследить два момента: во-первых, факт совершения незаконного деяния, при этом незаконность определяется с точки зрения норм административного, конституционного и иных отраслей права; во-вторых, причинение имущественного вреда как условие наступления гражданско-правовой ответственности.

Вина, в соответствии со ст. 1064 ГК РФ является необходимым основанием ответственности. Бремя доказывания отсутствия вины лежит на причинителе вреда, т. е. установлена опровержимая презумпция его вины.

Согласно п. 3 ст. 125 ГК РФ в случаях, предусмотренных законом и иными правовыми актами, от имени муниципального образования могут выступать по их поручению другие органы, юридические лица и граждане. Следовательно, финансовые органы выступают всегда в силу закона, а другие органы, юридические лица и граждане -- на основании поручения, содержащегося в нормативном акте, или заключенного с ними договора на представительство интересов соответствующего субъекта. Муниципальное образование вправе предъявить регрессный иск к виновному должностному лицу в размере выплаченного возмещения, если иной размер не установлен законом (п. 1 ст. 1081 ГК РФ).

Гражданин может требовать за причинение ему ущерба в сфере властно-административных отношений компенсации также и морального вреда (ст. 151 ГК РФ). Если вред причиняется не в сфере административно-правовых отношений, а в результате хозяйственной и технической деятельности (например, автобус муниципального унитарного предприятия, либо служебный автомобиль местной администрации причинили повреждения автомобилю местного жителя, причинив тем самым имущественный вред гражданину), ответственность наступает на общих (ст. 1064 ГК РФ. Общие основания ответственности за причинение вреда) либо на специальных основаниях (ст. 1079 ГК РФ. Ответственность за вред, причиненный деятельностью, создающей повышенную опасность для окружающих).

Обратимся к букве закона, так ст. 1064 ГК РФ гласит:

«1. Вред, причиненный личности или имуществу гражданина, а также вред, причиненный имуществу юридического лица, подлежит возмещению в полном объеме лицом, причинившим вред.

Законом обязанность возмещения вреда может быть возложена на лицо, не являющееся причинителем вреда.

Законом или договором может быть установлена обязанность причинителя вреда выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда. Законом может быть установлена обязанность лица, не являющегося причинителем вреда, выплатить потерпевшим компенсацию сверх возмещения вреда.

2. Лицо, причинившее вред, освобождается от возмещения вреда, если докажет, что вред причинен не по его вине. Законом может быть предусмотрено возмещение вреда и при отсутствии вины причинителя вреда.

3. Вред, причиненный правомерными действиями, подлежит возмещению в случаях, предусмотренных законом.

В возмещении вреда может быть отказано, если вред причинен по просьбе или с согласия потерпевшего, а действия причинителя вреда не нарушают нравственные принципы общества».

Ответственность органа местного самоуправления построена на концепции полного возмещения ущерба, причиненного в результате принятия этим органом решения с превышением его компетенции. Этот принцип означает не только возмещение реального, материально выраженного вреда, который повлекло принятие решения (или бездействие), но и возмещение ущерба, который неизбежно возникнет в будущем в связи с принятием данного решения.

Возможность имущественного возмещения морального вреда, в том числе за причиненные органами или должностными лицами местного самоуправления гражданам физические и нравственные страдания предусматривается статьями 151, 1099-1101 ГК РФ.

3.4 Дисциплинарная ответственность должностных лиц МСУ и муниципальных служащих

Муниципальные служащие, как и иные работники, осуществляющие трудовую деятельность, обязаны исполнять должностные обязанности и соблюдать при этом права и законные интересы граждан и организаций, а также установленные правила внутреннего трудового распорядка.

Поскольку на муниципальных служащих в силу ст. 3 Закона N 25-ФЗ распространяются нормы Трудового кодекса, они обязаны соблюдать и требования ст. 21 ТК РФ, в соответствии с которой работник обязан не только добросовестно исполнять свои трудовые обязанности, но и соблюдать трудовую дисциплину, требования по охране труда и обеспечению безопасности труда, а также бережно относиться к имуществу работодателя и других работников. Дисциплиной труда, в соответствии со ст. 189 ТК РФ признается обязательное для всех работников подчинение правилам поведения, определенным в соответствии с ТК РФ, иными федеральными законами, коллективным и трудовым договорами, соглашениями, локальными нормативными актами.

Дисциплинарная ответственность - правовое принудительное воздействие, результатом которого является наступление для муниципального служащего неблагоприятных последствий за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (должностной проступок). Санкции при дисциплинарной ответственности называются дисциплинарными взысканиями.

Под должностным проступком понимается противоправное виновное невыполнение или ненадлежащее выполнение муниципальным служащим возложенных на него обязанностей. Противоправное поведение проявляется в нарушении должностных обязанностей, предусмотренных федеральными законами, законами субъекта Российской Федерации, нормативными правовыми актами органа местного самоуправления, трудовым договором, должностной инструкцией, пр.

Дисциплинарные взыскания, кроме того, налагаются за превышение должностных полномочий, нарушение трудовой дисциплины, а также за несоблюдение установленных ограниче­ний, связанных с муниципальной службой.

Можно классифицировать следующие виды дисциплинарной ответственности: общую, специальную и особую, то есть в соответствии с ТК РФ, на основе уставов и положении о дисциплине, устанавливаемые федеральными законами, (например Дисциплинарного устава ВС РФ) и распространяющуюся на руководителей и их заместителей юридических лиц, в том числе муниципальных предприятий и учреждений.

По субъективному составу. следует разделить дисциплинарную ответственность муниципальных служащих и дисциплинарную ответственность депутатов представительных органов местного самоуправления, членов иных выборных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления. Последняя категория должностных лиц, в большей степени, несет конституционно-правовую (муниципально-правовую) ответственность, которая была рассмотренна выше.

Муниципальный служащий несет ответственность за неправомерные действия, а также за бездействие, ведущие к нарушению прав и законных интересов граждан.

Согласно статье 27 Федерального закона от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации" за совершение дисциплинарного проступка - неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальным служащим по его вине возложенных на него служебных обязанностей - представитель нанимателя (работодатель) имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор или увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям.

Муниципальный служащий, допустивший дисциплинарный проступок, может быть временно (но не более чем на один месяц), до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности, отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания. Отстранение муниципального служащего от исполнения должностных обязанностей в этом случае производится муниципальным правовым актом.

При этом порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством.

В соответствии со ст. 28, вышеупомянутого федерального закона, За несоблюдение муниципальным служащим ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и неисполнение обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции настоящим Федеральным законом, Федеральным законом от 25 декабря 2008 года N 273-ФЗ "О противодействии коррупции" и другими федеральными законами, налагаются дисциплинарные взыскания.

Муниципальный служащий подлежит увольнению с муниципальной службы в связи с утратой доверия в случаях совершения соответствующих правонарушений.

Дисциплинарные взыскания применяются представителем нанимателя (работодателем) в порядке, установленном нормативными правовыми актами субъекта Российской Федерации и (или) муниципальными нормативными правовыми актами, на основании:

1) доклада о результатах проверки, проведенной подразделением кадровой службы соответствующего муниципального органа по профилактике коррупционных и иных правонарушений;

2) рекомендации комиссии по соблюдению требований к служебному поведению муниципальных служащих и урегулированию конфликта интересов в случае, если доклад о результатах проверки направлялся в комиссию;

3) объяснений муниципального служащего;

4) иных материалов.

При применении дисциплинарных взысканий, учитываются характер совершенного муниципальным служащим коррупционного правонарушения, его тяжесть, обстоятельства, при которых оно совершено, соблюдение муниципальным служащим других ограничений и запретов, требований о предотвращении или об урегулировании конфликта интересов и исполнение им обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, а также предшествующие результаты исполнения муниципальным служащим своих должностных обязанностей.

Законодательство отдельных субъектов РФ и муниципальных образований используются такие термины, как «должностное расследование» или «служебное расследование». Служебное расследование -- комплекс мер, принимаемых в целях установления и проверки факта совершения муниципальным служащим должностного проступка. Служебное расследование назначается должностным лицом, обладающим правом назначения муниципального служащего на должность, либо вышестоящим должностным лицом по его представлению.

Проведение служебного расследования может быть возложено на кадровые либо иные службы органов местного самоуправления или специально создаваемые комиссии. Орган, осуществляющий служебное расследование, вправе для установления и проверки факта совершения должностного проступка принимать все меры, не запрещенные законом. В ходе служебного расследования от муниципального служащего должны быть получены объяснения по факту совершения дисциплинарного проступка. При этом муниципальный служащий вправе давать объяснения, требовать их рассмотрения и приобщения к материалам служебного расследования. Орган, осуществляющий служебное расследование, на основании полученных результатов выносит одно из следующих заключений: о наличии факта совершения должностного проступка; об отсутствии факта совершения должностного проступка; о необходимости направления материалов служебного расследования в правоохранительные органы.

В зависимости от характера дисциплинарного, взыскания решение о привлечении к ответственности могут принимать: комиссия по этике; мандатная комиссия; постоянный комитет; председательствующий; представительный орган местного самоуправления самостоятельно или по представлению.

Действующее муниципальное законодательство и уставы муниципальных образований позволяют к депутатам, выборным должностным лицам, членам выборного органа местного самоуправления за совершенный проступок применять следующие меры дисциплинарных взысканий: призыв к порядку, призыв к порядку с занесением в протокол, порицание, порицание с лишением слова, лишение права выступления в ходе очередного заседания (лишение слова), доведение через средства массовой информации до избирателей информации о правонарушении, лишение на определенный срок материальной компенсации расходов, связанных с осуществлением депутатских полномочий, исключение из состава комитета (комиссии) (отзыв депутата из членов комитета), предупреждение об освобождении от работы на постоянной основе, освобождение от работы на постоянной основе.

Заключение

Результатам проведенного исследования, автором был сделан ряд выводов и предложений по совершенствованию законодательства в области правового регулирования ответственности органов и должностных лиц МСУ.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления выступают важным элементом их правового статуса, гарантией качественной работы и добросовестного осуществления своих полномочий. Предназначение такой ответственности заключается в охране конституционного строя, основных прав и свобод граждан, в обеспечении нормального порядка осуществления публичной власти, в следовании органов и должностных лиц местного самоуправления предписаниям действующего законодательства, в предупреждении (превенции) посягательств на порядок осуществления публичной власти.

Юридическая ответственность органов и должностных лиц МСУ может устанавливаться как федеральными, региональными, так и местными нормативно-правовыми актами. Материальным основанием возникновения ответственности выступают санкции конституционно-правовых, муниципально-правовых, уголовно-правовых, административно-правовых и иных норм.

Органы и должностные лица МСУ несут ответственность, в первую очередь, перед местным населением, а затем уже перед государством, и иными субъектами муниципально-правовых отношений - перед физическими и юридическими лицами.

К юридической ответственности в качестве субъектов привлекаются: непосредственно органы местного самоуправления:

- как юридические лица, помимо прочего наделенные властными полномочиями;

- выборные должностные лица - депутаты представительных орган МСУ, главы муниципальных образований;

- муниципальные служащие, а также иные лица, занимающие должности в структурах муниципальных образований, учреждений, предприятий и организаций, обладающее властными организационно-распорядительными полномочиями.

Специфика муниципально-правовых отношений определяется сочетанием индивидуальной и коллективной ответственности, и выражается в двух формах: противоправное действие или бездействие, либо ненадлежащее исполнение возложенных на них обязанностей.

В соответствии с теоретическими основами права, можно выделить фактическое и процессуальное основание наступления юридической ответственности в отношении органов или должностных лиц МСУ. В первом случае, под этим понимается противоправное общественно опасное деяние (действие или бездействие), совершенное, вышеуказанными субъектами. Во втором случае, основанием возникновения ответственности является правовой акт, определяющий как вид, так и меру ответственности для муниципальных органов власти и их должностных лиц, совершивших противоправное деяние.

Анализ действующего законодательства в указанной сфере позволяет выделить ответственность муниципальных служащих и ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований.

Ответственность исполнительно-распорядительных органов муниципальных образований перед физическими и юридическими лицами, как правило, вытекает из гражданско-правовых отношений. Ответственность исполнительно-распорядительных органов и должностных лиц местного самоуправления перед физическими и юридическими лицами наступает лишь в результате их неправомерных действий или бездействия, причиняющих имущественный или иной ущерб этим субъектам муниципальных правоотношений.

Проведенное исследование, позволило, определить, что проблемы в муниципальной службе связаны, прежде всего, с ослаблением служебной дисциплины, обусловленные нарушением установленных принципов и требований, предъявляемых к муниципальным служащим, в частности - коррумпированностью части муниципальных служащих. Это свидетельствует о необходимости пересмотра существующего законодательства о муниципальной службе, дисциплинарных проступках, а значит и дисциплинарной ответственности муниципальных служащих. Реформирование муниципальной службы невозможно без активного научного поиска и научно обоснованного совершенствования уже известных средств управления поведением муниципальных служащих.

На современном этапе правовые акты субъектов Российской Федерации об ответственности муниципальных служащих занимают одно из ведущих мест, практически затрагивающие вопросы регулирования общественных отношений в сфере муниципальной службы. Вместе с тем, следует отметить, что процесс развития регионального законодательства продолжает формироваться.

Устранение существующих противоречий в развитии законодательства субъектов РФ об ответственности муниципальных служащих содержится, прежде всего, в обоснованном законодательном разграничении нормотворческой компетенции между региональными и муниципальными образованиями.

Наиболее важным путем развития законодательства об ответственности муниципальных служащих является принятие на уровне Российской Федерации Основ законодательства об ответственности муниципальных служащих, а на уровне региона - Кодекса об ответственности муниципальных служащих.

В большинстве европейских государств хорошо продумана ротация кадров, как по вертикали, так и по горизонтали, что способствует минимизации злоупотреблений.

В нашей стране давно назрела необходимость в реализации ч.2 с.118 Конституции Российской Федерации, предусматривающей создание административного судопроизводства, предполагающего создание системы административных судов, которые давно успешно функционируют во многих европейских государствах, что позволят более эффективно и справедливо решать вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления. Например, в ст.130 конституции Австрийской республики Административный суд выносит решения по жалобам на противоправность решений органов управления, нарушение органами управления обязанности по принятию решений.

Думаю, будет полезно, с учётом особенностей нашей страны, использовать для закрепления в законодательстве Российской Федерации положение, изложенное в ч.1 ст.8 Европейской хартии местного самоуправления, в соответствии с которым административный контроль может включать также контроль за целесообразностью (осуществляемый вышестоящими органами власти) в отношении задач, выполнение которых поручено органам местного самоуправления, разумеется, при условии - это указано в ч.3 данной статьи - административный контроль за деятельностью органов местного самоуправления должен осуществляться с соблюдением соразмерности между степенью вмешательства контролирующего органа и значимостью интересов, которые он намерен защищать.

Сегодня в России вмешательство в дела, связанные с решением вопросов местными органами власти и их должностными лицами, предусмотрено со стороны органов государственной власти в основном только при нарушении ими законодательства, что не позволяет скорректировать не совсем удачные управленческие решения органов и должностных лиц местного самоуправления.

Применительно к нашей стране вполне возможно предусмотреть административную ответственность за ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей для всех категорий муниципальных служащих. Право составления протоколов по таким правонарушениям предоставить работникам прокуратуры, с последующим рассмотрением мировыми судьями. За непрофессионализм и безответственность в своей деятельности должны в равной мере отвечать все лица, являющиеся муниципальными служащими, а не только должностные лица, что должно найти отражение в российском законодательстве.

Согласно части 1 статьи 3.1 КоАП РФ административное наказание применяется в целях предупреждения совершения новых правонарушений как самим правонарушителем, так и другими лицами. Но, в силу изложенного, орган власти не ощутит негативных последствий своих действий: собственных денежных средств у него нет, штраф будет оплачен из бюджета.

Отметим, что КоАП РФ содержит ряд статей, согласно которым к ответственности следует привлекать непосредственно лицо, в результате исполнения которым служебных функций было допущено правонарушение, или орган власти. Так, в соответствии со статьей 5.59 КоАП РФ нарушение установленного законодательством Российской Федерации порядка рассмотрения обращений граждан должностными лицами государственных органов и органов местного самоуправления влечет наложение административного штрафа в размере от 5 тыс. до 10 тыс. руб.; штраф налагается на должностное лицо.

На основании изложенного считаем, что в целях соблюдения части 1 статьи 3.1 КоАП РФ, усиления ответственности должностных лиц муниципальных органов и увеличения средств бюджета необходимо внести изменения в соответствующие статьи КоАП РФ:

1. Исключить положения о наложении штрафов в административном порядке на органы муниципальной власти.

2. Ввести положения о наложении штрафов в административном порядке на должностных лиц органов муниципальной власти.

Законодательно слабо урегулирован вопрос о внутрисистемной ответственности в системе органов местного самоуправления. В данном случае в значительной степени законодатель оставляет этот вопрос на усмотрение самого муниципального образования, через детализацию в уставе муниципального образования.

Что качается гражданско-правовой ответственности, то можно отметить, что на практике не действует принцип индивидуализации ответственности (ответственность должна наступать с учетом общественной опасности, вредоносности деликта, а также формы вины правонарушителя). Во всех случаях, должностные лица, прикрываясь ответственностью муниципальной казны, уходят от наказания. При этом, муниципальная казна, согласно принципу полного возмещения вреда, восстанавливает имущественное положение потерпевшего.

Представляется, что следует пересмотреть существующее положение, при котором за действие (бездействие) уполномоченных лиц несет имущественную ответственность муниципальное образование за счет публичного имущества. Необходимо возмещать вред, изначально взыскивая его с причинителя, а муниципальное образование должно нести субсидиарную (дополнительную) ответственность. Для этого необходимо наделить физические и юридические лица правом обращаться в суд с иском о возмещении вреда непосредственно к виновным лицам (автор имеет ввиду конкретных физических лиц, чьи действия привели к причинению вреда, при этом речь идет только о субъектах осуществляющих властные полномочия, в ином случае, физическое лицо не является субъектом ответственности на основании ст. 1069 ГК РФ и за его действия отвечает муниципальное образование, как за действие своего работника по правилам генерального деликта). В дальнейшем суд должен будет определять степень и величину ответственности должностных лиц местного самоуправления и применять к ним неблагоприятные правовые последствия за принятые ими противоправные решения или ненадлежащее осуществление ими своих задач и функций.

Литература

1. Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ, от 05.02.2014 N 2-ФКЗ, от 21.07.2014 N 11-ФКЗ) // Собрании законодательства РФ, 04.08.2014, N 31, ст. 4398.

2. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 07.03.2017) // СПС Консультант плюс, 2017.

3. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 07.02.2017) // СПС Консультант плюс, 2017.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26.01.1996 N 14-ФЗ (ред. от 23.05.2016) // СПС Консультант плюс, 2017.

5. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 N 63-ФЗ (ред. от 07.03.2017) // СПС Консультант плюс, 2017.

6. Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации от 18.12.2001 N 174-ФЗ (ред. от 07.03.2017, с изм. от 16.03.2017) // СПС Консультант плюс, 2017.

7. Трудовой кодекс Российской Федерации от 30.12.2001 N 197-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // СПС Консультант плюс, 2017.

8. Закон РФ от 06.07.1991 N 1550-1 (ред. от 03.12.2008) "О местном самоуправлении в Российской Федерации" (утратил силу) // СПС Консультант плюс, 2017.

9. Федеральный закон от 28.08.1995 N 154-ФЗ (ред. от 21.07.2005) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (утратил силу) // СПС Консультант плюс, 2017.

10. Федеральный закон от 06.10.2003 N 131-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС Консультант плюс, 2017.

11. Федеральный закон от 02.03.2007 N 25-ФЗ (ред. от 30.06.2016) "О муниципальной службе в Российской Федерации" // СПС Консультант плюс, 2017.

12. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // СПС Консультант плюс, 2017.

13. Федеральный закон от 21.07.2005 N 97-ФЗ (ред. от 28.12.2016) "О государственной регистрации уставов муниципальных образований" // СПС Консультант плюс, 2017.

14. Федеральный закон от 25.12.2008 N 273-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О противодействии коррупции" // СПС Консультант плюс, 2017.

15. Федеральный закон от 26.07.2006 N 135-ФЗ (ред. от 03.07.2016) "О защите конкуренции" // СПС Консультант плюс, 2017.

16. Типовой кодекс этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих. Одобрен решением президиума Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции от 23 декабря 2010 г. Протокол N 21 // Официальные документы в образовании, N 36, декабрь, 2011.

17. Постановление Конституционного Суда РФ от 16.10.1997 N 14-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 49 Федерального закона от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" // СПС Консультант плюс, 2017.

18. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 16.10.2009 N 19 "О судебной практике по делам о злоупотреблении должностными полномочиями и о превышении должностных полномочий" // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2009. № 12.

19. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 9 июля 2013 г. № 6 «О судебной практике по делам о взяточничестве и об иных коррупционных преступлениях» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2013. № 9.

20. Определение Верховного Суда РФ от 19.09.2006 N 69-Г06-19 о признании незаконным постановления избирательной комиссии Ханты-Мансийского автономного округа - Югры от 22 августа 2006 г. N 497 об отмене решения территориальной избирательной комиссии г. Ханты-Мансийска от 9 августа 2006 г. N 06 "О регистрации кандидата на должность главы города г. Ханты-Мансийска П.".

21. Батычко В.Т. Муниципальное право. Конспект лекций. Таганрог: ТТИ ЮФУ, 2010.

22. Батычко Т.В. Уголовное право. Особая часть. Конспект лекций. Таганрог: ИТА ЮФУ, 2015.

23. Кондрашев А. А. Конституционно-правовая ответственность в Российской Федерации. М., 2006. С. 269.

24. Кудрявцев В.Н. Правовое поведение: норма и патология. М., 1982. С. 10.

25. Муниципальное право России: учебное пособие / под ред. А. В. Юр-ковского. - Иркутск: Иркутский юридический институт (филиал) Академии Генеральной прокуратуры РФ, 2014.

26. Черногор Н.Н. Проблемы ответственности в теории муниципального права и практике местного самоуправления: автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 2007. С. 13, 25-29.

27. Черногор Н.Н. Юридическая ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления (вопросы теории): Автореф. дисс…канд. юрид. наук. - М., 1999.

28. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., пераб. и доп. М., 2010. С. 315.

29. Андреев В.А. Привлечение к административной ответственности органов местного самоуправления: сохранить или отменить // Наука и современность. 2014. № 31. С. 224-229.

30. Володкина Я.А. Некоторые особенности административной ответственности в виде дисквалификации государственных и муниципальных служащих // Вестник Воронежского государственного университета. Серия: Право. 2011. № 2. С. 316-322.

31. Воронцов С.А., Ляхов В.П. О дисциплинарной, административной и гражданско-правовой ответственности государственных и муниципальных служащих за коррупционные правонарушения // Наука и образование: хозяйство и экономика; предпринимательство; право и управление. 2015. № 4 (59). С. 54-61.

32. Галушкова Е.А., Мельникова Т.В. Ответственность за вред, причиненный государственными органами, органами местного самоуправления и их должностными лицами юридическому лицу // Основные тенденции развития Российского законодательства. 2012. № 7. С. 51-53.

33. Глинка В.И. Особенности гражданско-правовой ответственности должностных лиц органов местного самоуправления.

34. Григорьев В.В. Место и роль повышения ответственности муниципальных служащих в процессе институционализации муниципальной службы в Российской Федерации // Вестник Академии. 2010. № 2. С. 87-90.

35. Денисов Л. Об ответственности муниципальных служащих // Cамоуправление. № 5. 2012.

36. Зайцев М.С. Юридическая ответственность муниципальных служащих и муниципальных образований // Вектор науки ТГУ. № 4(7) 2011.

37. Змушко А. Проблемы привлечения к административной ответственности органов государственной власти или органов местного самоуправления // Актуальные проблемы административного права Сборник студенческих научно-исследовательских работ / Под общей редакцией О.М. Решетникова; Студенческий научно-образовательный центр кафедры административного и финансового права РЭУ им. Г.В. Плеханова. Москва, 2015. С. 45-49.

38. Каллагов Т.Э. Основания и порядок прекращения муниципальной службы // Ученые труды Российской академии адвокатуры и нотариата. 2015. № 4 (39). С. 100-104.

39. Медведев С.М., Числов А.И. Органы местного самоуправления и их должностные лица: некоторые вопросы юридической ответственности // Мир политики и социологии. 2013. № 10. С. 33-46.

40. Муравченко В.Б. Виды и меры ответственности муниципальных служащих в законодательстве Российской Федерации // Вестник Сибирского института бизнеса и информационных технологий. 2014. № 3 (11).

41. Муравченко В.Б. Ответственность муниципальных служащих как одна из составляющих мер по реализации национального плана противодействия коррупции в системе национальной безопасности Российской Федерации // Национальные интересы: приоритеты и безопасность. 2014. № 39. С. 50-60.

42. Смольякова Г.И. Формирование социально-профессиональной ответственности у будущих муниципальных служащих // Казанский педагогический журнал. 2009. № 5. С. 27-33.

43. Терехова Т.Г. Ответственность должностных лиц и органов местного самоуправления // Молодой ученый. 2014. №9. С. 378-382.

44. Шадрина Т.В. Трудовая дисциплина муниципальных служащих: виды и порядок применения наказания за ее нарушение // Оплата труда в государственном (муниципальном) учреждении: бухгалтерский учет и налогообложение", 2012, N 6.

45. Шишкин С.И., Яковлев В.В. Отдельные вопросы ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Сибирский юридический вестник. 2010. № 2. С. 57-61.

Приложение 1

Из Определения Судебной коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ от 9 августа 2006 г. № 77-Г06-3.

Как следует из материалов дела, 29 марта 2005 г. на муниципальных выборах был избран представительный орган местного самоуправления города Ельца. В соответствии с ч. 8 ст. 85 Федерального закона № 131 -ФЗ органы местного самоуправления в Российской Федерации были обязаны до 1 июля 2005 г. привести в соответствие с требованиями данного Закона уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Как установлено в ходе судебного разбирательства, представительным органом -- Елецким городским Советом депутатов до установленного законом срока это сделано не было. Решением Елецкого городского суда от 19 января 2006 г. было установлено, что ряд положений устава города Ельца противоречит Федеральному закону № 131 -Ф3 и законам области, принятым в порядке реализации указанного Федерального закона. Судом был установлен месячный срок для приведения устава города Ельца в соответствие с законодательством с момента вступления решения в законную силу.

...