Особенности статуса государственных гражданских и муниципальных служащих в РФ

Действующим законодательством предусмотрена уголовная ответственность должностных лиц за злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, отказ в предоставлении информации Федеральному Собранию РФ или Счетной палате РФ, присвоение полномочий должностного лица, незаконное участие в предпринимательской деятельности, получение и дачу взятки, служебный подлог и халатность (ст. 285-293 УК РФ). В зависимости от характера этих общественно опасных деяний суд назначает различные меры уголовного наказания, в том числе увольнение от должности. При рассмотрении дел о преступлениях против интересов государственной службы суды могут применять такую меру уголовного наказания, как лишение государственного служащего - должностного лица - права занимать соответствующие государственные должности. Для государственных служащих установлена материальная ответственность. Она выполняет правовосстановительную функцию и наступает за должностной проступок, который причинил материальный ущерб органам государственной власти (в том числе органам исполнительной власти). Материальная ответственность состоит в возмещении виновным служащим причиненного им имущественного ущерба или вреда. Сама по себе материальная ответственность не исключает привлечения виновного лица и к дисциплинарной ответственности.

Действующее законодательство о государственной службе не содержит соответствующих правовых норм о материальной ответственности государственных служащих. Однако, как известно, в сфере регулирования государственно-служебных отношений действует законодательство о труде. Поэтому соответствующие статьи ТК РФ или специальных законов и иных нормативных правовых актов распространяются и на случаи материальной ответственности государственных служащих.

2. Правовое положение муниципальных служащих

2.1 Понятие муниципального служащего и классификация должностей муниципальной службы

Муниципальная служба организуется в пределах муниципальных образований и созданных в них органах, т.е. органически связана с органами местного самоуправления, их назначением в жизни местных сообществ.

Муниципальный служащий - это гражданин РФ, исполняющий в порядке, определенном уставом муниципального образования в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ, обязанности по муниципальной должности муниципальной службы за денежное вознаграждение, выплачиваемое за счет средств местного бюджета.

Пленум Верховного суда Российской Федерации от 10 февраля 2009 г. N 2 г. в п.4 дал расширительное толкование муниципальному служащему. Под муниципальным служащим следует понимать лиц, осуществляющих свою профессиональную деятельность на постоянной основе или же на основании контракта на должностях муниципальной службы, в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте Российской Федерации, утверждаемым законом субъекта Российской Федерации, и получающие денежное содержание за счет средств местного бюджета.

Муниципальный служащий осуществляет профессиональную деятельность по обеспечению полномочий органов местного самоуправления, которые призваны в интересах и от имени населения непосредственно решать вопросы местного значения. Находясь под пристальным контролем населения, муниципальный служащий менее бюрократичен, чем государственный.

Отправным пунктом в регулировании отношений муниципальной службы являются Федеральные законы от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" и от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации», который устанавливает порядок регулирования отношений, связанных с поступлением на муниципальную службу граждан Российской Федерации, граждан иностранных государств -- участников международных договоров РФ, в соответствии с которыми иностранные граждане имеют право находиться на муниципальной службе, а также связанных с прохождением и прекращением муниципальной службы, определением правового положения (статуса) муниципальных служащих. Детализация указанного Закона определяется законами субъектов РФ и уставами муниципальных образований.

В настоящее время законодатель разделил два понятия: «муниципальная должность» и «должность муниципальной службы». Чтобы получить их наиболее точные определения, прежде всего рассмотрим термин «должность», под которым понимаются:

1) штатная единица или рабочее место как основной организационный элемент структуры. В должностной характеристике (инструкции) указывают частные задачи, которые решаются на соответствующем рабочем месте, необходимые для их выполнения полномочия и компетентность (знания), а также место в служебной иерархии;

2) служебное положение работника, определяющее круг его полномочий и ответственности, занимаемое постоянно или временно, а также замещаемое периодически, по конкурсу;

3) Д.Н. Бахрах определяет должность как первичный компонент. С одной стороны, должность есть первичный компонент управленческой структуры, в определенной степени обособленный. Ее можно рассматривать как минимальный предел дифференциации управленческих функций и как средство стабилизации, формализации деятельности служащего. Должность -- простейшая ячейка аппарата, предназначенная для одного работника, определяющая его место и роль в управленческом ансамбле. С другой стороны, это стабильный комплекс прав и обязанностей, правовое установление, ориентированное на одного человека, который должен осуществлять часть работы, порученной организации. В современной теории муниципального права выделяют основные признаки должности:

-- существование должности неразрывно связано с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа. Таким образом, объективной основой для создания должностей служит круг обязанностей органа или лица;

-- обязательным признаком должности является круг обязанностей, которые выполняет муниципальный служащий. Эти обязанности являются формой полномочий органа или лица или формой функции органа или лица.

Таким образом, под муниципальной должностью мы понимаем должность, предусмотренную уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ, с установленными полномочиями на решение вопросов местного значения и ответственностью за осуществление этих полномочий, а также должность в органах местного самоуправления, образуемых в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по исполнению и обеспечению полномочий данного органа местного самоуправления и ответственностью за исполнение этих обязанностей.

Муниципальные должности подразделяются:

-- на выборные муниципальные должности, замещаемые в результате муниципальных выборов (депутаты, члены выборного органа местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления), а также замещаемые на основании решений представительного или иного выборного органа местного самоуправления в отношении лиц, избранных в состав указанных органов в результате муниципальных выборов;

-- назначаемые (конкурсные) муниципальные должности, замещаемые путем заключения трудового договора.

Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» определил понятие должность муниципальной службы -- это должность в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования, которые образуются в соответствии с уставом муниципального образования, с установленным кругом обязанностей по обеспечению исполнения полномочий органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования или лица, замещающего муниципальную должность.

Основные признаки должности муниципальной службы:

-- это должность в органе местного самоуправления либо аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

-- она устанавливается муниципальными правовыми актами в соответствии с реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ, утверждаемым законом субъекта РФ;

-- при составлении и утверждении штатного расписания органа местного самоуправления, аппарата избирательной комиссии муниципального образования используются наименования должностей муниципальной службы, предусмотренные реестром должностей муниципальной службы в субъекте РФ.

Исходя из вышеизложенного, законодатель сделал различие муниципальных служащих и лиц, замещающих муниципальные должности, под которыми понимаются депутаты, члены выборных органов местного самоуправления, выборные должностные лица местного самоуправления, члены избирательных комиссий муниципальных образований, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса.

Классификация должностей муниципальной службы устанавливается нормативными правовыми актами органов местного самоуправления в соответствии с реестром должностей муниципальной службы субъекта РФ.

Под реестром должностей муниципальной службы понимается установленный законом субъекта РФ перечень наименований должностей муниципальной службы, классифицированных по органам местного самоуправления, избирательным комиссиям муниципальных образований, группам и функциональным признакам должностей, определяемым с учетом исторических и иных местных традиций.

В качестве примера приведем Решение Думы города-курорта Кисловодска Ставропольского края от 28.06.2012 N 98-412 «Об утверждении реестра должностей муниципальной службы в городе-курорте Кисловодске, принятом на основании ФЗ от 06.10.2006 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", ФЗ от 02.03.2007 N 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации", Законов Ставропольского края от 02.03.2005 N 12-кз "О местном самоуправлении в Ставропольском крае", от 24.12.2007 N 78-кз "Об отдельных вопросах муниципальной службы в Ставропольском крае", от 18.12.2007 N 65-кз "О Реестре должностей муниципальной службы в Ставропольском крае", Решения Думы города-курорта Кисловодска от 22.07.2011 N 78-411 "Об отдельных вопросах муниципальной службы в городе-курорте Кисловодске" и Устава городского округа города-курорта Кисловодска.

Кроме того, в реестре должностей муниципальной службы в субъекте РФ могут быть предусмотрены должности муниципальной службы, учреждаемые для непосредственного обеспечения исполнения полномочий лица, замещающего муниципальную должность. Такие должности муниципальной службы замещаются муниципальными служащими путем заключения трудового договора на срок полномочий указанного лица.

В настоящее время в Российской Федерации активно разрабатывается система антикоррупционного законодательства. Данный процесс связан как с ратификацией ряда международных конвенций, что впоследствии привело к формированию базы отечественного актикоррупционного законодательства.

Так, в соответствии с п. 3 Указа Президента РФ от 18.05.2009 № 557 в целях реализации Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» муниципальные образования принимают реестры коррупционно опасных должностей муниципальной службы.

Должности муниципальной службы подразделяются на следующие группы:

1) высшие должности муниципальной службы;

2) главные должности муниципальной службы;

3) ведущие должности муниципальной службы;

4) старшие должности муниципальной службы;

5) младшие должности муниципальной службы.

Безусловно, данное разделение должностей муниципальной службы связано с соотношением должностей муниципальной службы и государственной гражданской службы.

Исходя из вышеизложенного, мы можем определить содержание групп должностей муниципальной службы:

1) высшие должности, по которым предусмотрено исполнение обязанностей по управлению муниципальным образованием:

-- глава администрации муниципального образования (назначенный),

-- первый заместитель главы администрации муниципального образования,

-- заместитель главы администрации муниципального образования;

2) главные должности, по которым предусмотрено исполнение обязанностей, связанных с руководством подразделений органов местного самоуправления:

-- председатель комитета, начальник управления, департамента,

-- управляющий делами администрации муниципального образования,

-- руководитель территориального структурного подразделения,

-- главный бухгалтер администрации муниципального образования,

-- начальник (заведующий) отдела;

3) ведущие должности, по которым предусмотрено исполнение обязанностей по подготовке и принятию решений руководящим составом муниципальных органов, а также замещение данных лиц:

-- заместитель председателя комитета, заместитель начальника управления, департамента,

-- заместитель начальника (заведующего) отдела,

-- заместитель управляющего делами администрации муниципального образования,

-- заместитель руководителя территориального структурного подразделения,

-- заместитель главного бухгалтера администрации муниципального образования,

-- начальник (заведующий) отдела в составе управления, комитета,

-- начальник (заведующий) сектора в составе управления, комитета, отдела,

-- консультант (управления, отдела), помощник заместителя главы администрации муниципального образования,

-- главный бухгалтер комитета, управления, департамента территориального подразделения, отдела,

-- заместитель главного бухгалтера, комитета, управления, департамента, территориального подразделения, отдела;

4) старшие должности, учреждаемые для профессионального обеспечения выполнения органами местного самоуправления установленных задач и функций и замещаемые без ограничения срока полномочий:

-- главный специалист,

-- ведущий специалист;

5) младшие должности, учреждаемые для организационного, информационного, документационного, финансово-экономического, хозяйственного и иного обеспечения деятельности органов местного самоуправления и замещаемые без ограничения срока полномочий:

-- специалист 1-й категории,

-- специалист 2-й категории,

-- специалист.

Непосредственное соотношение должностей муниципальной службы и должностей государственной гражданской службы субъекта РФ с учетом квалификационных требований к соответствующим должностям устанавливается законом субъекта. Классификация должностей подкрепляется перечнем квалификационных требований и квалификационных разрядов, позволяющих определить уровень управленческого мастерства гражданина в должностной иерархии.

В отношении муниципальных служащих предъявляются квалификационные требования:

1) к уровню профессионального образования;

2) стажу муниципальной службы (государственной службы) или стажу работы по специальности;

3) профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Эти квалификационные требования устанавливаются муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований для замещения должностей муниципальной службы, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы;

4) гражданам, претендующим на должность муниципальной службы, необходимо иметь:

-- для высших и главных должностей муниципальной службы -- высшее профессиональное образование по специализации должностей муниципальной службы либо по специальности «государственное и (или) муниципальное управление» либо образование, считающееся равноценным, и стаж работы по специальности не менее трех лет,

-- для ведущих и старших должностей муниципальной службы -- высшее профессиональное образование по специализации должностей муниципальной службы либо по специальности «государственное и (или) муниципальное управление» либо образование, считающееся равноценным, и стаж работы по специальности не менее двух лет,

-- для младших должностей муниципальной службы -среднее профессиональное образование.

В целях определения соответствия уровня профессиональной подготовки муниципальных служащих квалификационным требованиям для замещения должностей муниципальной службы, законом субъекта РФ могут быть предусмотрены классные чины муниципальных служащих и установлен порядок их присвоения. Также данным законом устанавливается порядок их сохранения при переводе муниципальных служащих на иные должности муниципальной службы и при увольнении с муниципальной службы.

Исходя из анализа законодательства субъектов РФ, классные чины муниципальных служащих присваиваются по результатам квалификационного экзамена или аттестации.

Муниципальным служащим могут быть присвоены следующие классные чины:

-- действительный муниципальный советник субъекта РФ 1-го, 2-го и 3-го класса -- муниципальным служащим, замещающим высшие должности муниципальной службы;

-- муниципальный советник субъекта РФ 1-го, 2-го и 3-го класса -- муниципальным служащим, замещающим главные должности муниципальной службы;

-- советник муниципальной службы субъекта РФ 1-го, 2-го и 3-го класса

-- муниципальным служащим, замещающим ведущие должности муниципальной службы;

-- старший референт муниципальной службы субъекта РФ 1-го, 2-го и 3-го класса -- муниципальным служащим, замещающим старшие должности муниципальной службы;

-- референт муниципальной службы субъекта РФ 1-го, 2-го и 3-го класса

-- муниципальным служащим, замещающим младшие должности муниципальной службы.

Как правило, при увольнении муниципального служащего со службы в связи с выходом на пенсию муниципальный служащий считается находящимся в отставке и сохраняет присвоенный ему классный чин. В трудовой книжке производится запись о его последней должности с указанием «в отставке».

2.2 Правовой статус муниципального служащего

Под правовым статусом муниципального служащего понимают установленную законодательством систему прав, обязанностей, гарантий, ограничений, запретов и ответственности муниципального служащего, определяющую его положение в различных общественных отношениях.

Чершинцева Е.А. определяет статус муниципального служащего как специальный, регулируемый не только федеральными законами, законами субъектов РФ, но и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. Уставы муниципальных образований и иные муниципальные правовые акты могут наделять муниципальных служащих дополнительными правами и устанавливать дополнительные обязанности.

Права муниципального служащего -- установленная законом мера возможного поведения муниципального служащего.

Основными правами муниципального служащего являются:

1) ознакомление с документами, устанавливающими его права и обязанности по замещаемой должности муниципальной службы, критериями оценки качества исполнения должностных обязанностей и условиями продвижения по службе;

2) обеспечение организационно-технических условий, необходимых для исполнения должностных обязанностей;

3) оплата труда и другие выплаты в соответствии с трудовым законодательством, законодательством о муниципальной службе и трудовым договором (контрактом);

4) отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

5) получение в установленном порядке информации и материалов, необходимых для исполнения должностных обязанностей, а также на внесение предложений о совершенствовании деятельности органа местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования;

6) участие по своей инициативе в конкурсе на замещение вакантной должности муниципальной службы;

7) повышение квалификации в соответствии с муниципальным правовым актом за счет средств местного бюджета;

8) защита своих персональных данных;

9) ознакомление со всеми материалами своего личного дела, с отзывами о профессиональной деятельности и другими документами до внесения их в его личное дело, а также на приобщение к личному делу его письменных объяснений;

10) объединение, включая право создавать профессиональные союзы, для защиты своих прав, социально-экономических и профессиональных интересов;

11) рассмотрение индивидуальных трудовых споров в соответствии с трудовым законодательством, защиту своих прав и законных интересов на муниципальной службе, включая обжалование в суд их нарушений;

12) пенсионное обеспечение в соответствии с законодательством РФ. Обязанности муниципального служащего есть мера должного поведения муниципального служащего. Муниципальный служащий обязан:

1) соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ, устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение;

2) исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией;

3) соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

4) соблюдать установленные в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования правила внутреннего трудового распорядка, должностную инструкцию, порядок работы со служебной информацией;

5) поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

6) не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, а также сведения, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

7) беречь государственное и муниципальное имущество, в том числе предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей;

8) представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи;

9) сообщать представителю нанимателя (работодателю) о выходе из гражданства Российской Федерации в день выхода из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства иностранного государства в день приобретения гражданства иностранного государства;

10) соблюдать ограничения, выполнять обязательства, не нарушать запреты, которые установлены настоящим Федеральным законом и другими федеральными законами;

11) уведомлять в письменной форме своего непосредственного начальника о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, и принимать меры по предотвращению подобного конфликта.

Ограничения и запреты, связанные с муниципальной службой, -- это правовые пределы действия прав и свобод муниципальных служащих.

Гражданин не может быть принят на муниципальную службу, а муниципальный служащий не может находиться на муниципальной службе в случае:

-- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

-- осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по должности муниципальной службы, по приговору суда, вступившему в законную силу;

-- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральными законами тайну, если исполнение должностных обязанностей по должности муниципальной службы, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой муниципальным служащим должности муниципальной службы связано с использованием таких сведений;

-- наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения.

-- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов и супруги детей) с главой муниципального образования, который возглавляет местную администрацию, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью этому должностному лицу, или с муниципальным служащим, если замещение должности муниципальной службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

-- прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства -участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе, приобретения им гражданства иностранного государства либо получения им вида на жительство или иного документа, подтверждающего право на постоянное проживание гражданина Российской Федерации на территории иностранного государства, не являющегося участником международного договора РФ, в соответствии с которым гражданин Российской Федерации, имеющий гражданство иностранного государства, имеет право находиться на муниципальной службе;

-- наличия гражданства иностранного государства или государств, за исключением случаев, когда муниципальный служащий является гражданином иностранного государства -- участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

-- представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу;

-- непредставления предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Кроме того, гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования, а также гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет -- предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

-- состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

-- замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы,

б) избрания или назначения на муниципальную должность,

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

-- заниматься предпринимательской деятельностью,

-- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

-- непредставления предусмотренных Федеральным законом «О противодействии коррупции» и другими федеральными законами сведений или представления заведомо недостоверных или неполных сведений при поступлении на муниципальную службу.

Кроме того, гражданин не может быть назначен на должность главы местной администрации по контракту, а муниципальный служащий не может замещать должность главы местной администрации по контракту в случае близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители, дети супругов) с главой муниципального образования, а также гражданин не может быть принят на муниципальную службу после достижения им возраста 65 лет -- предельного возраста, установленного для замещения должности муниципальной службы.

В связи с прохождением муниципальной службы муниципальному служащему запрещается:

-- состоять членом органа управления коммерческой организации, если иное не предусмотрено федеральными законами или если в порядке, установленном муниципальным правовым актом в соответствии с федеральными законами и законами субъекта РФ, ему не поручено участвовать в управлении этой организацией;

-- замещать должность муниципальной службы в случае:

а) избрания или назначения на государственную должность РФ либо на государственную должность субъекта РФ, а также в случае назначения на должность государственной службы,

б) избрания или назначения на муниципальную должность,

в) избрания на оплачиваемую выборную должность в органе профессионального союза, в том числе в выборном органе первичной профсоюзной организации, созданной в органе местного самоуправления, аппарате избирательной комиссии муниципального образования;

-- заниматься предпринимательской деятельностью,

-- быть поверенным или представителем по делам третьих лиц в органе местного самоуправления, избирательной комиссии муниципального образования, в которых он замещает должность муниципальной службы либо которые непосредственно подчинены или подконтрольны ему, если иное не предусмотрено федеральными законами;

--не вправе принимать награды, почетные и специальные звания (за исключением научных) иностранных государств, международных организаций, а также политических партий, других общественных объединений и религиозных объединений, если в его должностные обязанности входит взаимодействие с такими организациями и объединениями;

-- использовать преимущества должностного положения для предвыборной агитации, а также для агитации по вопросам референдума;

-- использовать свое должностное положение в интересах политических партий, религиозных и других общественных объединений, а также публично выражать отношение к указанным объединениям в качестве муниципального служащего;

-- создавать в органах местного самоуправления, иных муниципальных органах структуры политических партий, религиозных и других общественных объединений (за исключением профессиональных союзов, а также ветеранских и иных органов общественной самодеятельности) или способствовать созданию указанных структур;

-- прекращать исполнение должностных обязанностей в целях урегулирования трудового спора;

-- входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено международным договором РФ или российским законодательством;

-- заниматься без письменного разрешения представителя нанимателя (работодателя) оплачиваемой деятельностью, финансируемой исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором РФ или российским законодательством.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе заниматься иной оплачиваемой деятельностью, за исключением преподавательской, научной и иной творческой. При этом перечисленные виды деятельности не могут финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства, если иное не предусмотрено международным договором или законодательством РФ.

Муниципальный служащий, замещающий должность главы местной администрации по контракту, не вправе входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений, если иное не предусмотрено российским законодательством.

Гражданин после увольнения с муниципальной службы не вправе разглашать или использовать в интересах организаций либо физических лиц сведения конфиденциального характера или служебную информацию, ставшие ему известными в связи с исполнением должностных обязанностей.

Ответственность муниципального служащего -- установленная законом возможность наступления неблагоприятных последствий для муниципального служащего за неисполнение или ненадлежащее исполнение обязанностей по должности муниципальной службы.

Согласно ч. 1 ст. 27 Федерального закона «О муниципальной службе в Российской Федерации» за совершение дисциплинарного проступка муниципальным служащим работодатель имеет право применить следующие дисциплинарные взыскания: замечание, выговор, увольнение с муниципальной службы по соответствующим основаниям. Этот перечень взысканий является исчерпывающим и расширительному толкованию не подлежит.

Муниципальный служащий может быть временно на срок до 1 месяца отстранен от исполнения должностных обязанностей с сохранением денежного содержания до решения вопроса о его дисциплинарной ответственности. Порядок применения и снятия дисциплинарных взысканий определяется трудовым законодательством. Самым «радикальным» средством дисциплинарного воздействия на муниципального служащего, допустившего дисциплинарный проступок, является его увольнение по основаниям, указанным в п.п. 5-10 ст. 81 Трудового кодекса РФ.

В 2011 году Закон о муниципальной службе был дополнен статьей 27.1, закрепившей ряд особенностей при привлечении муниципальных служащих к ответственности за несоблюдение ограничений, запретов и обязательств, установленных в целях противодействия коррупции. То есть был введен особый порядок привлечения муниципальных служащих к дисциплинарной ответственности за совершение ими коррупционных правонарушений.

Муниципальный служащий несет ответственность за разглашение сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера других муниципальных служащих или в использовании этих сведений в целях, не предусмотренных законодательством Российской Федерации; за исполнение данного ему неправомерного поручения; за неисполнение или ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей (вплоть до возмещения работодателю причиненный ему действительный ущерб, в соответствии с ч. 1 ст. 238 ТК РФ); за представление гражданином подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную службу (ч. 3 ст. 327 УК РФ устанавливает уголовную ответственность за использование заведомо подложного документа).

В настоящее время рассматривается вопрос о подписании Конвенции Совета Европы о гражданско-правовой ответственности за коррупцию. Россия не ратифицировала Конвенцию, в отличии, например, от Беларуси. Конвенция предусматривает гражданско-правовые средства защиты лиц, понесших ущерб в результате актов коррупции.

Для муниципальных служащих установлен запрет получать в связи с должностным положением или в связи с исполнением должностных обязанностей вознаграждения от физических и юридических лиц. Запрет не распространяется на обычные подарки, стоимость которых не превышает трех тысяч рублей (ст. 575 ГК РФ). Нарушение данных ограничений при определенных условиях может быть расценено как получение взятки (ст. 290 УК РФ).

Муниципальный служащий обязан беречь государственное и муниципальное имущество, в т.ч. предоставленное ему для исполнения должностных обязанностей, также установлен запрет на использование муниципального имущества в целях, не связанных с исполнением должностных обязанностей, при нарушении которого может наступить уголовная или административная ответственность.

В ст. 158 УК РФ установлена уголовная ответственность за кражу, т.е. тайное хищение чужого имущества, а в ст. 160 УК РФ - за присвоение или растрату, т.е. хищение чужого имущества, вверенного виновному.

Статья 7.27 КоАП РФ предусматривает административную ответственность за мелкое хищение чужого имущества путем кражи, присвоения или растраты при отсутствии признаков преступлений, предусмотренных ч. 2-4 ст. 158, ч. 2 и 3 ст. 159, ч. 2 и 3 ст. 160 УК РФ (если стоимость похищенного имущества не превышает одну тысячу рублей).

3. Соотношение статуса государственного гражданского и муниципального служащего

Муниципальный служащий

В последние годы в научной литературе все чаще высказываются мысли о формировании единых подходов к регулированию государственно-служебных и муниципально-служебных отношений.

Так, по мнению А.Ф. Ноздрачева, "государственная гражданская и муниципальная службы базируются в части правового регулирования на общих принципах и основаниях, исходя из которых они получают нормативное закрепление". С точки зрения В.А. Козбаненко, единство и целостность государственной и муниципальной службы может найти "воплощение посредством нормативного закрепления единых принципов организации и функционирования, институционального взаимодействия и структурного оформления, регламентации правового статуса государственных и муниципальных служащих, а также и многих других вопросов".

С.Е. Чаннов указывает, что "как государственная, так и муниципальная служба относятся к институтам публичного права и в силу этого имеют много общего, так как основной целью функционирования государственной гражданской и муниципальной службы является обеспечение прав и свобод человека и гражданина. Оба эти вида публичной службы, обеспечивая властные полномочия и управленческие функции, осуществляются на профессиональной основе кадровым корпусом государственных и муниципальных служащих, имеющих по своей природе немало общего и особенного". Ю.М. Буравлев полагает, что "в концептуальном плане сложилось понимание того, что органичное соединение этих двух разновидностей публичной службы не только возможно, но и во многом целесообразно".

Как нам представляется, идея о единстве государственной и муниципальной службы имеет право на существование. Доводы в пользу этой позиции могут быть следующие:

- и государственная, и муниципальная служба являются публичными институтами, то есть их деятельность направлена на достижение общественного блага;

- оба этих вида службы связаны с реализацией их субъектами властных полномочий;

- государственная и муниципальная служба базируются на единых принципах;

- правовые статусы государственного и муниципального служащего достаточно схожи.

Для государственной гражданской службы, как и для службы муниципальной, характерно преобладание императивного режима правового регулирования: разрешено только то, что прямо указано в законе. Поэтому в рамках проводимых реформ, в части правового обеспечения государственной гражданской службы и муниципальной службы, необходимо реализовать позитивный потенциал публично-правового регулирования складывающихся в этих сферах отношений на основе их легальной регламентации нормами и институтами главным образом административного права.

Взаимосвязь государственной гражданской и муниципальной службы обеспечивается посредством следующих мер (ст.7 Закона о государственной гражданской службе, ст.5 Закона о муниципальной службе).

Единство основных квалификационных требований к должностям гражданской и муниципальной службы. В Российской Федерации на муниципальной и государственной гражданской службе предусмотрены квалификационные требования к уровню профессионального образования, стажу государственной службы (муниципальной службы) или стажу работы по специальности, профессиональным знаниям и навыкам, необходимым для исполнения должностных обязанностей.

Квалификационные требования для замещения должностей государственной службы устанавливаются федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов РФ; а квалификационные требования для замещения должностей муниципальной службы - муниципальными правовыми актами на основе типовых квалификационных требований, которые определяются законом субъекта РФ в соответствии с классификацией должностей муниципальной службы.

Единство ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы.

Ограничения, связанные с гражданской службой, закреплены в ст.16 Закона о государственной гражданской службе, а совпадающие с ними ограничения, связанные с муниципальной службой, - в ст.13 Закона о муниципальной службе.

Эти ограничения состоят в следующем. Гражданин не может быть принят на гражданскую или муниципальную службу, а гражданский (муниципальный) служащий не может находиться на службе в случае:

- признания его недееспособным или ограниченно дееспособным решением суда, вступившим в законную силу;

- осуждения его к наказанию, исключающему возможность исполнения должностных обязанностей по приговору суда, вступившему в законную силу;

- отказа от прохождения процедуры оформления допуска к сведениям, составляющим государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, если исполнение обязанностей по должности, на замещение которой претендует гражданин, или по замещаемой должности связано с использованием таких сведений;

- наличия заболевания, препятствующего поступлению на муниципальную (гражданскую) службу или ее прохождению и подтвержденного заключением медицинского учреждения;

- близкого родства или свойства (родители, супруги, дети, братья, сестры, а также братья, сестры, родители и дети супругов) с муниципальным (гражданским) служащим, если замещение должности муниципальной (гражданской) службы связано с непосредственной подчиненностью или подконтрольностью одного из них другому;

- прекращения гражданства Российской Федерации или приобретения гражданства другого государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации. Поскольку на муниципальной службе могут находиться иностранные граждане, для них ограничения, связанные с муниципальной службой, состоят также в прекращении гражданства иностранного государства - участника международного договора Российской Федерации, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право находиться на муниципальной службе;

- наличия гражданства другого государства (других государств), если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации;

- представления подложных документов или заведомо ложных сведений при поступлении на муниципальную (гражданскую) службу;

- непредставления установленных федеральными законами сведений или представления заведомо ложных сведений о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера.

Можно говорить и о единстве основных обязанностей гражданского и муниципального служащего, установленных соответственно ст.15 Закона о государственной гражданской службе и ст.12 Закона о муниципальной службе.

Так, гражданский и муниципальный служащий обязаны:

- соблюдать Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ и обеспечивать их исполнение;

- исполнять должностные обязанности в соответствии с должностной инструкцией (регламентом);

- соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций;

- соблюдать правила внутреннего трудового распорядка (служебный распорядок государственного органа);

- поддерживать уровень квалификации, необходимый для надлежащего исполнения должностных обязанностей;

- не разглашать сведения, составляющие государственную и иную охраняемую федеральным законом тайну, а также сведения, ставшие им известными в связи с исполнением должностных обязанностей, в том числе сведения, касающиеся частной жизни и здоровья граждан или затрагивающие их честь и достоинство;

- беречь государственное имущество, в том числе предоставленное им для исполнения должностных обязанностей;

- представлять в установленном порядке предусмотренные законодательством РФ сведения о себе и членах своей семьи, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера;

- сообщать о выходе из гражданства Российской Федерации или о приобретении гражданства другого государства в день выхода из гражданства Российской Федерации или в день приобретения гражданства другого государства;

- сообщать представителю нанимателя о личной заинтересованности при исполнении должностных обязанностей, которая может привести к конфликту интересов, принимать меры по предотвращению такого конфликта.

У муниципального служащего возникают и дополнительные обязанности, к примеру, соблюдать устав муниципального образования и иные муниципальные правовые акты и обеспечивать их исполнение, беречь муниципальное имущество.

Единство требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих.

Вопросы профессиональной подготовки, переподготовки и повышения квалификации гражданских служащих урегулированы ст.62 - 63 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации". Что касается Закона о муниципальной службе, то в нем не содержится каких-либо требований на этот счет. Вряд ли отсутствие этих норм оправданно.

Согласно Европейской хартии местного самоуправления статус персонала органов местного самоуправления должен обеспечивать подбор высококвалифицированных кадров, основанный на принципах учета личных достоинств и компетентности; для этого необходимо обеспечить соответствующие условия профессиональной подготовки, оплаты труда и продвижения по службе (п.2 ст.6). Поэтому на федеральном уровне следовало хотя бы наметить пути решения проблемы, вытекающей из международного обязательства Российской Федерации.

В данной ситуации единство требований к подготовке, переподготовке и повышению квалификации муниципальных служащих и государственных гражданских служащих может быть обеспечено только в случае, если в законодательстве субъектов РФ о муниципальной службе будут установлены требования, совпадающие с применяемыми на государственной гражданской службе. Иначе данная норма будет носить декларативный характер.

Учет стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы.

В российском законодательстве стаж гражданской и стаж муниципальной службы уравнены. Так, в соответствии со ст.25 Закона о муниципальной службе в стаж (общую продолжительность) муниципальной службы включаются периоды работы на государственных должностях Российской Федерации и государственных должностях субъектов РФ; должностях государственной гражданской службы, воинских должностях и должностях правоохранительной службы. Статья 54 Федерального закона "О государственной гражданской службе Российской Федерации" предусматривает для муниципальных служащих возможность перехода на государственную службу с включением в стаж срока муниципальной службы.

Основу оплаты труда гражданских и муниципальных служащих составляет денежное содержание, состоящие из оклада по должности и иных выплат. Размеры денежного содержания различаются в зависимости от вида государственного органа или органа местного самоуправления, замещаемой должности и т.д.

В числе гарантий, общих для муниципальных и гражданских служащих, к примеру, можно назвать:

- право на своевременное и в полном объеме получение денежного содержания;

- условия работы, обеспечивающие исполнение должностных обязанностей в соответствии с должностной инструкцией (должностным регламентом);

- отдых, обеспечиваемый установлением нормальной продолжительности рабочего (служебного) времени, предоставлением выходных дней и нерабочих праздничных дней, а также ежегодного оплачиваемого отпуска;

- защиту муниципального (гражданского) служащего и членов его семьи от насилия, угроз и других неправомерных действий в связи с исполнением должностных обязанностей в случаях, порядке и на условиях, которые установлены федеральным законом, и др.

Соотносимость основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

В области пенсионного обеспечения на муниципального служащего в полном объеме распространяются права государственного гражданского служащего, которые установлены Федеральным законом "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" и законами субъектов РФ. Это же правило распространяется на пенсии по случаю потери кормильца, которые члены семьи муниципального служащего получают в случае его смерти, связанной с исполнением должностных обязанностей, в том числе наступившей после увольнения с муниципальной службы.

В Типовом кодексе этики и служебного поведения государственных служащих Российской Федерации и муниципальных служащих, в п. 23 установлена дополнительная обязанность -- государственный (муниципальный) служащий, наделенный организационно-распорядительными полномочиями по отношению к другим государственным (муниципальным) служащим, должен принимать меры к тому, чтобы подчиненные ему государственные (муниципальные) служащие не допускали коррупционно опасного поведения, своим личным поведением подавать пример честности, беспристрастности и справедливости.

Отметим, его недостаток - глава IV. Ответственность за нарушение положений Типового кодекса, в ст. 29. «Нарушение государственным (муниципальным) служащим положений Типового кодекса», содержит единственное и абстрактное наказание - моральное осуждение на заседании соответствующей комиссии по соблюдению требований к служебному поведению государственных (муниципальных) служащих, что явно не повышает уровень служебной этики и дисциплины.

В то же время между этими двумя видами служебной деятельности имеются различия. Задачами государственной службы является реализация общегосударственных функций, в то время как задачами муниципальной - решение вопросов местного значения.

Государственный служащий осуществляет свои полномочия от имени и по поручению государства, в то время как муниципальный - от имени и по поручению муниципального образования. Существуют также различия в полномочиях государственных и муниципальных служащих, источниках финансирования государственной и муниципальной службы.

Несмотря на некоторые предположения исследователей о возможности объединения государственной и муниципальной службы, этого не допускает Конституции Российской Федерации, в ст.12 которой прямо сказано, что: "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти". Это положение служит своеобразным конституционным барьером, защищающим местное самоуправление от неправомерного вмешательства в его дела органов государственной власти.

При всем несомненном сходстве государственной и муниципальной службы относить служащих органов местного самоуправления к государственным, по нашему мнению, все же нельзя.

По этой причине законодательство о государственной и муниципальной службах становится раздельным и носит самостоятельный характер. Вместе с тем государственная и муниципальная службы имеют общие принципы и основания правового регулирования, исходя из которых получают нормативное закрепление.

...