Правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування в Україні

Размещено на http://www.allbest.ru/

Сучасний стан використання земельних ресурсів спонукає суб'єктів владних повноважень до проведення відповідних реформ як соціально-економічного, так і правового характеру, у сфері землекористування, адже, згідно зі ст. 14 Конституції України, земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави.

Водночас недосконалість адміністративного, екологічного й земельного законодавства, переважна більшість якого сформувалася за часів СРСР, зумовлює складність правового вирішення проблем сучасного розвитку земельних відносин, гальмує цивілізаційні та демократичні зміни в Україні. Слід також наголосити, що більшість правопорушень у сфері земельних відносин вчиняється посадовими особами місцевих державних адміністрацій, органів місцевого самоврядування, земельних та інших органів влади, що спричинюється, насамперед, правовою невирішеністю питань використання, розпорядження земельними ресурсами, їх охорони, а також забезпечення законності та правопорядку в цій галузі.

Однак невідповідність чинних нормативно-правових актів сучасним потребам та інтересам суспільства є не єдиною проблемою, що вимагає нагального вирішення. Така ситуація посилюється ще й тим, що на сьогодні в Україні відбуваються систематичні зловживання з боку суб'єктів публічної влади щодо питань збереження, раціонального використання та розширеного відтворення земельних ресурсів з корупційних та інших корисливих особистих мотивів. Ця ситуація в сучасних реаліях може призвести до катастрофічних екологічних і суспільних наслідків. Так, за офіційною статистикою за 2012 р., ерозія земель поширилася на 57,5% всіх земель та продовжує прогресувати на 90-100 тис. га щорічно; близько 20% земель забруднені; розораність сільськогосподарських угідь становить понад 78% загальної площі.

Отже, істотні зміни у запобіганні порушенням посадовими особами органів публічної влади чинного законодавства України в галузі землекористування можливі лише за умов поєднання демократичних цінностей із законодавчим урегулюванням питань, які є нагальними для розвитку адміністративно-правових відносин, зокрема питання про адміністративну відповідальність посадових осіб органів публічної влади за правопорушення у галузі землекористування.

Проблеми розпорядження, використання та охорони земель були предметом аналізу у працях таких вітчизняних і зарубіжних науковців, як: В.І. Курило, В.П. Кучерявий, А.М. Мірошниченко, А.І. Пархоменко, О.М. Пащенко, А.А. Пухтецька, В.І. Решетніков, В.І. Семчик, А.П. Шеремет, М.В. Шульга та ін. Крім того, адміністративні земельні проступки досліджено у працях А.А. Андрущенка, О.Ю. Дрозда, І.І. Каракаша, М.В. Кочерги, О.С. Мірошниченка, О.М. Миколенка, Л.В. Мілімко, Р.О. Мовчана, В.В. Носіка, С.В. Пєткова, О.О. Погрібного, О.В. Стукаленко, Ю.В. Чижа, А.Ю. Швеця та ін.

Однак слід констатувати, що на сьогодні практично відсутні комплексні дослідження адміністративної відповідальності посадових осіб за вчинені проступки в галузі землекористування, що свідчить про актуальність проблеми й зумовлює вибір теми дисертаційної роботи.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертацію виконано в рамках теми науково-дослідної роботи кафедри конституційного та адміністративного права Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955), в межах якої здобувачем сформовано визначення поняття “адміністративне правопорушення в галузі землекористування, вчинене посадовою особою”, класифіковано адміністративні правопорушення у галузі землекористування, а також обґрунтовано необхідність внесення змін до КУпАП щодо розширення переліку адміністративних проступків у галузі землекористування.

Мета і задачі дослідження. Мета дослідження полягає в з'ясуванні й вирішенні теоретичних і практичних питань відповідальності посадових осіб за адміністративні правопорушення в галузі землекористування, а також у розробці науково обґрунтованих пропозицій щодо вдосконалення відповідного адміністративного законодавства.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

- охарактеризувати генезу правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування;

- з'ясувати особливості галузі землекористування в контексті адміністративної реформи в Україні;

- визначити специфіку повноважень посадових осіб органів публічної влади в галузі землекористування;

- узагальнити нормативно-правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб органів публічної влади за правопорушення в галузі землекористування;

- визначити види адміністративних правопорушень, вчинених посадовими особами органів публічної влади в галузі землекористування;

- охарактеризувати корупційні правопорушення в галузі землекористування;

- розглянути міжнародний та зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування;

- сформулювати конкретні пропозиції щодо вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб органів публічно влади за правопорушення в галузі землекористування.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, які виникають на підставі правових норм, щодо притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності за вчинені правопорушення в галузі землекористування.

Предмет дослідження - правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування.

Методи дослідження. З метою вирішення визначених у дисертації завдань застосовано сукупність методів наукового пізнання: історико-правовий - для характеристики становлення, розвитку та правового закріплення відповідальності посадових осіб у галузі землекористування (підрозділ 1.1); логіко-семантичний та термінологічного аналізу - для виокремлення ознак, формулювання та поглиблення понять “земля”, “землекористування”, “галузь землекористування”, “посада”, “посадова особа в галузі землекористування”, “земельний проступок, вчинений посадовою особою”, “корупція в галузі землекористування”, “корупційні правопорушення в галузі землекористування” (підрозділи 1.2, 1.3, 2.1, 2.2); формально-юридичний - для виявлення недоліків чинних нормативно-правових актів щодо адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування (підрозділи 2.1, 2.2, 2.3, 3.1, 3.2); системно-структурний - для визначення системи та компетенції органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики в галузі землекористування (підрозділ 1.2); групування та класифікації - для визначення видів адміністративних правопорушень, вчинених посадовими особами в галузі землекористування (підрозділ 2.3); порівняльно-правовий - для аналізу міжнародного досвіду адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування (підрозділ 3.1); моделювання, аналізу й синтезу - для визначення шляхів удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування, зокрема, внесення змін до Глав 6, 7 Кодексу України про адміністративні правопорушення (підрозділ 3.2); статистичні - для узагальнення практики притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності за земельні проступки (підрозділ 2.3).

Нормативну базу дослідження становлять Конституція України; міжнародно-правові акти; Земельний кодекс України від 25.10.2001 р. № 2768-III, Кодекс України про адміністративні правопорушення від 07.12.1984 р. № 8073-X (далі - КУпАП), Цивільний кодекс України від 16.01.2003 р. № 435-IV; закони України, укази Президента України, постанови Кабінету Міністрів України, інші нормативно-правові акти, які визначають порядок використання, розпорядження та охорони земель; законодавчі акти окремих зарубіжних країн у галузі землекористування.

Емпіричну базу дослідження становлять статистичні матеріали Державного агентства земельних ресурсів України, довідкова література.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертаційна робота є одним із перших в Україні комплексних досліджень, присвячених питанням відповідальність посадових осіб за адміністративні правопорушення в галузі землекористування, зокрема:

вперше:

- сформовано визначення поняття “адміністративне правопорушення в галузі землекористування, вчинене посадовою особою”, під яким запропоновано розуміти суспільно небезпечну, протиправну, винну дію чи бездіяльність посадової особи у сфері державного управління земельними ресурсами, яка посягає на права, свободи й інтереси власників земель, землекористувачів і за яку законом передбачено адміністративну відповідальність;

- класифіковано адміністративні правопорушення в галузі землекористування, вчинені посадовою особою органу публічної влади, відповідно до поділу за інтересами, на які посягає таке правопорушення, а саме: 1) що посягає на публічні інтереси (ст. 52, 53, 53², 53⁵, 55 КУпАП); 2) що посягає на особисті інтереси (ст. 53¹, 53³, 53⁴, 54 КУпАП);

- запропоновано положення про комплексний підхід до захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав юридичних осіб у галузі землекористування шляхом, по-перше, притягнення до адміністративної відповідальності посадових осіб органів публічної влади за проступки в галузі землекористування; по-друге, оскарження власниками земельних ділянок, землекористувачами у порядку адміністративного судочинства неправомірних дій посадових осіб органів публічної влади, прийнятих нормативно-правових актів в галузі землекористування;

- положення щодо законодавчої регламентації розгляду справ про адміністративні правопорушення за ст. 53¹, 53⁵ КУпАП у місцевих загальних судах, відповідно до пропозиції автора про віднесення проступків, пов'язаних із самовільним зайняттям земельної ділянки та порушенням строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку, до правопорушень, що мають корисливий мотив;

- обґрунтування необхідності внесення змін до ст. 52-56 КУпАП щодо розширення переліку адміністративних проступків у галузі землекористування, вчинених посадовими особами органів публічної влади, а також посилення штрафних санкцій за окремі проступки в цій сфері;

дістало подальший розвиток:

- визначення поняття посадової особи в галузі землекористування як керівників і службових осіб органів державної влади, державних і комунальних підприємств, установ та організацій, а також органів місцевого самоврядування, які, згідно з чинним законодавством України, уповноважені здійснювати діяльність, що регулює відносини, пов'язані з володінням, користуванням, розпорядженням і охороною земель;

- класифікація посадових осіб у галузі землекористування за: 1) належністю до публічної служби: а) перебувають на державній службі; б) перебувають на муніципальній службі; 2) структурою управління: а) центральних та інших органів виконавчої влади; б) державних і комунальних підприємств, установ та організацій; в) органів місцевого самоврядування; 3) функціональними обов'язками: а) розглядають та погоджують питання регулювання земельних відносин; б) розглядають питання, пов'язані з ринком земель; в) здійснюють контроль за додержанням земельного законодавства, охороною та використанням земельних ресурсів;

- обґрунтування необхідності внесення змін до Закону України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. № 3723-XII, що регулює проходження державної служби в Україні, обов'язкової кваліфікаційної вимоги до державних службовців, які претендують на заміщення вакантної посади в органах державної влади у галузі землекористування, щодо наявності повної вищої освіти за одним із таких напрямів підготовки: “Екологія”, “Менеджмент”, “Право”, “Геодезія та землеустрій” - залежно від виконання у подальшому певних службових обов'язків.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони становлять науково-теоретичний та практичний інтерес і можуть бути використані у:

- науково-дослідній роботі - положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальших наукових досліджень питання відповідальності посадових осіб за адміністративні правопорушення в галузі землекористування;

- правотворчості - у результаті дослідження сформульовано низку пропозицій щодо вдосконалення чинного законодавства, зокрема Земельного кодексу України, КУпАП, Закону України “Про державну службу”;

- правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів сприятиме покращенню практичної діяльності державних органів у галузі контролю за використанням та охороною земель; екології та природних ресурсів України; судів загальної юрисдикції (акт впровадження у практичну діяльність Кіровоградського окружного адміністративного суду від 12.10.2012 р.);

- навчальному процесі - під час викладання навчальних дисциплін, підготовки навчальних посібників, лекцій, методичних рекомендацій з дисциплін “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна відповідальність” (акти впровадження у навчальний процес Класичного приватного університету від 06.09.2012 р.; Кіровоградського інституту розвитку людини Відкритого міжнародного університету розвитку людини “Україна” від 11.09.2012 р.).

Апробація результатів дисертації. Окремі наукові положення, одержані узагальнення і висновки були оприлюднені на науково-практичних конференціях: “Процес управління суспільним розвитком: виклики, реформи, досягнення” (м. Суми, 2009 р.); “Від творчого пошуку до професійного становлення” (м. Суми, 2009 р.); “Молодь та ХХІ століття” (м. Курськ, 2010 р.); “Правові проблеми зміцнення української державності” (м. Одеса, 2010 р.); “Розвиток наукових досліджень 2010”, (м. Полтава, 2010 р.); “Тенденції та пріоритети реформування законодавства України” (м. Запоріжжя, 2010 р.); “Закарпатські правові читання” (м. Ужгород, 2010 р.); “Науково-теоретична конференція викладачів, аспірантів та співробітників гуманітарного факультету” (м. Суми, 2010 р.); “Модернізація наукових досліджень” (м. Горлівка, 2012 р.).

Публікації. Основні теоретичні висновки та практичні рекомендації викладені в 16 наукових працях, з яких: 5 - статті в наукових фахових виданнях України, 2 - статті в наукових фахових виданнях зарубіжних країн, 9 - матеріали науково-практичних конференцій.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми дослідження; визначено зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами, мету, задачі, об'єкт і предмет дослідження, його методологічні засади; розкрито наукову новизну одержаних результатів; сформульовано основні положення, які винесено на захист, наведено дані щодо їх апробації.

Розділ 1 “Теоретичні аспекти правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування” складається з трьох підрозділів, присвячених характеристиці історичного становлення та правового закріплення адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування, особливостей галузі землекористування в контексті адміністративної реформи в Україні, правового статусу посадової особи в галузі землекористування.

У підрозділі 1.1 “Генеза правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за порушення в галузі землекористування” досліджено еволюцію адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування, яка застосовувалася в цій сфері в конкретний історичний період розвитку державності в Україні.

Аналіз історичних та наукових джерел свідчить, що в Київській Русі землекористування та притягнення винних осіб до відповідальності регулювало звичаєве право і положення Руської Правди. З часом Литовські Статути остаточно закріпили феодальну власність на землю, яка й визначала умови землекористування.

Акцентовано, що після скасування кріпосного права та проведення земельної реформи на території сучасної України була створена система землевпорядних комісій, посадові особи яких у разі вчинення правопорушень, безпосередньо пов'язаних з їх діяльністю, підлягали притягненню до відповідальності. Водночас Столипінська земельна реформа в Російській імперії, яка характеризувалася низкою законодавчих актів щодо порядку перерозподілу селянської земельної площі, кредитуванням селянських господарств тощо, сприяла становленню системи права щодо регулювання галузі землекористування, яка проіснувала до 1917 р.

У радянський період законодавство України в цілому дублювало правові норми СРСР, які регулювали відносини в галузі землекористування, зокрема й відповідальність посадових осіб за його порушення.

Відзначається, що після прийняття Конституції України в 1996 р. та з упровадженням адміністративної реформи були створені умови щодо законності та прозорості діяльності посадових осіб у галузі землекористування, сприяючи таким чином становленню інституту адміністративної відповідальності останніх за міжнародними стандартами.

У результаті проведеного дослідження запропоновано історичну періодизацію становлення та правового закріплення адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування України.

Підрозділ 1.2 “Особливості розвитку галузі землекористування в контексті адміністративної реформи в Україні” присвячено аналізу істотних ознак галузі землекористування у період проведення адміністративної реформи в Україні. Констатовано, що визначені в Концепції адміністративної реформи в Україні, затвердженої Указом Президента України від 22.07.1998 р. № 810/98, заходи реформування ґрунтуються на розроблених світовою практикою принципових засадах функціонування виконавчої влади у демократичній, правовій державі, серед яких істотне значення мають, зокрема, відповідальність органів виконавчої влади, їх посадових осіб за свої рішення, дії чи бездіяльність перед громадянами, права та інтереси яких були порушені.

На підставі аналізу відповідних наукових і правових положень наведено сучасне тлумачення поняття “земля”, яке слід розуміти як частину природного середовища, що має певне географічне розташування, характеризується наявністю природних ресурсів, є особливим засобом виробництва та з приводу якого виникають земельні правовідносини. Таке визначення автор пропонує включити до ст. 1 Земельного кодексу України. Крім того, з'ясовано, що землекористування - це процес суспільної діяльності, пов'язаний з володінням, користуванням і розпорядженням землею суб'єктами земельних правовідносин.

На думку дисертанта, галузь землекористування - це санкціонована компетентними органами публічної влади, їх посадовими особами сфера суспільних відносин, яка включає користування земельних ресурсів, земельним фондом, має суб'єктів господарювання, які діють відповідно до чинного законодавства України, що регулює відносини, пов'язані з володінням, користуванням та розпорядженням землею. До основних центральних органів виконавчої влади, що забезпечують реалізацію державної політики в галузі землекористування, слід віднести Міністерство аграрної політики та продовольства України, а також підпорядковані йому Державне агентство земельних ресурсів України та Державну інспекцію сільського господарства України.