Правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування в Україні

У підрозділі 1.3 “Повноваження посадових осіб у галузі землекористування” здійснено науково-теоретичне обґрунтування правового статусу та повноважень посадових осіб у галузі землекористування. До посадових осіб у галузі землекористування віднесено осіб, у яких наявні організаційно-розпорядчі або адміністративно-господарські функції, які працюють в органах державної влади та місцевого самоврядування, державних і комунальних підприємств, установ та організацій та, згідно з чинним законодавством України, уповноважені здійснювати діяльність з володіння, користування і розпорядження землею. Крім того, наведено класифікацію посадових осіб у галузі землекористування за належністю до публічної служби, структурою управління та функціональними обов'язками.

Запропоновано поділ органів державної влади, посадові особи яких уповноважені здійснювати діяльність у галузі землекористування, на три суб'єкти управління: Міністерство аграрної політики та продовольства України; Державне агентство земельних ресурсів України та Державна інспекція сільського господарства України; місцеві органи виконавчої влади.

Визначено правовий статус посадових осіб у галузі землекористування: загальний - права та обов'язки, передбачені Законом України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. № 3723-XII; спеціальний - права та обов'язки, передбачені в нормативно-правових актах, що конкретизують порядок діяльність посадових осіб, зокрема, у галузі землекористування (закони України “Про центральні органи виконавчої влади” від 17.03.2011 р. № 3166-VI, “Про місцеве самоврядування в Україні” від 21.05.1997 р. № 280/97-ВР, “Про службу в органах місцевого самоврядування” від 07.06.2001 р. № 2493-III; укази Президента України “Про Державне агентство земельних ресурсів України” від 08.04.2011 р. № 445/2011, “Про Державну інспекцію сільського господарства України” від 13.04.2011 р. № 459/2011).

До основних повноважень посадових осіб у галузі землекористування віднесено, зокрема, прийняття та погодження державних і цільових програм у сфері земельної політики та земельних відносин; питання регулювання земельних відносин, а також ті повноваження, що пов'язані з розробленням та здійсненням заходів щодо функціонування й розвитку ринку земель; здійснення контролю за додержанням земельного законодавства, охороною та використанням земельних ресурсів.

З огляду на те, що посадові особи в галузі землекористування не завжди є достатньо кваліфікованими або мають відповідний рівень спеціальних знань для виконання свої службових обов'язків, обґрунтовано необхідність передбачення в Законі України “Про державну службу” від 16.12.1993 р. № 3723-XII, що стосується проходження державної служби в Україні, обов'язкової вимоги до такої категорії державних службовців. Така вимога полягає в наявності повної вищої освіти з освітньо-кваліфікаційними рівнями за екологічним, земельним, економічним або правовим напрямами залежно від їхніх функціональних обов'язків.

Розділ 2 “Правові основи адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування” складається з трьох підрозділів, у яких охарактеризовано нормативно-правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування в Україні, корупційні та інші види адміністративних правопорушень, вчинених посадовими особами в галузі землекористування.

У підрозділі 2.1 “Нормативно-правове регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування” проаналізовано норми Конституції України, КУпАП, Законів України “Про державну службу”, “Про службу в органах місцевого самоврядування” та інших нормативно-правових актів України. Відзначено, що для посадових осіб у галузі землекористування за неналежне виконання покладених на них обов'язків встановлено такі види юридичної відповідальності: кримінальна, адміністративна, цивільна та дисциплінарна.

До адміністративної відповідальності посадові особи у галузі землекористування притягаються за вчинення відповідних адміністративних правопорушень, під якими здобувач пропонує розуміти суспільно небезпечну, протиправну, винну, карану дію чи бездіяльність посадової особи у сфері державного управління земельними ресурсами, що посягає на права, свободи й інтереси власників земель, землекористувачів.

Акцентовано, що загальним об'єктом адміністративного проступку у галузі землекористування є суспільні правовідносини, які виникають у сфері земельного правопорядку, управління земельними ресурсами, забезпечення прав, свобод та інтересів власників землі, землекористувачів та ін., тоді як родовим об'єктом - суспільні відносини у сфері охорони власності, природи, використання земельних ресурсів тощо.

Обґрунтовано позицію стосовно того, що притягнення посадової особи до адміністративної відповідальності за вчинення правопорушень у галузі землекористування у поєднанні із судовим оскарженням фізичними та юридичними особами їхніх відповідних протиправних діянь, бездіяльності, рішень, а також визнанням незаконними нормативно-правових актів України, сприятиме створенню належних умов для відновлення порушених прав та інтересів землевласників і землекористувачів.

У підрозділі 2.2 “Види адміністративних правопорушень, вчинених посадовими особами в галузі землекористування” наведено класифікацію й охарактеризовано конкретні склади адміністративних правопорушень, вчинених посадовими особами в галузі землекористування.

Запропоновано внести зміни до ст. 52 КУпАП щодо назви цієї правової норми (“Псування сільськогосподарських та інших земель”), яка на сьогодні не відповідає змісту ст. 1 Закону України “Про державний контроль за використанням та охороною земель”. Охарактеризовано юридичний склад правопорушення, передбаченого ст. 53 КУпАП, акцентовано на необхідності доповнення КУпАП окремою статтею щодо тривалого умисного невикористання земель.

Обґрунтовано, що ст. 53¹ КУпАП “Самовільне зайняття земельної ділянки” має бути включена до Глави 6 КУпАП “Адміністративні правопорушення, що посягають на власність”. Крім того, запропоновано доповнити ст. 53¹ КУпАП положенням про заборону використання земельної ділянки без документів, що встановлюють право власності на землю.

На підставі аналізу ст. 53² КУпАП з'ясовано, що об'єктом адміністративного правопорушення в галузі землекористування, пов'язаного з перекрученням або приховуванням даних державного земельного кадастру, є земельно-кадастрові інформаційні правовідносини, які виникають з приводу державного управління земельним фондом України. Суб'єктом цього правопорушення можуть бути лише посадові особи - розпорядники Державного земельного кадастру України.

Охарактеризовано юридичні склади та кваліфікуючі ознаки адміністративних правопорушень, передбачених ст. 53³, 53⁴ КУпАП, та зроблено висновок про необхідність розрізнення понять “незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земель” та “дрібне викрадення чужого майна” (ст. 51 КУпАП), оскільки ґрунт, відділений від материнської породи, не є об'єктом права власності, а також “самовільне зайняття земельної ділянки” (ст. 53¹ КУпАП), метою якого є заволодіння земельною площею, а не безпосередньо ґрунтом.

У зв'язку з тим, що об'єктом адміністративного правопорушення, яке полягає у недотриманні посадовою особою строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку, є суспільні відносини з приводу набуття права власності на землю, запропоновано ст. 53⁵ КУпАП включити до Глави 6 КУпАП “Адміністративні правопорушення, що посягають на власність”. Таким чином, автор наголошує на необхідності законодавчого визнання судів першої інстанції органами, що уповноважені розглядати справи про адміністративні правопорушення за ст. 53¹, 53⁵ КУпАП.

Виокремлено два види адміністративних правопорушень, які регламентуються ст. 54 КУпАП: а) порушення строків повернення тимчасово зайнятих земель; б) неприведення їх у стан, придатний для використання за призначенням.

Констатовано, що невиконання посадовою особою положень будь-яких документів нормативно-правового, економічного, технічного характеру щодо обґрунтування заходів із використання та охорони земель є підставою для притягнення її до адміністративної відповідальності.

Зроблено висновок, що визначальним у юридичному складі адміністративного правопорушення, передбаченого ст. 56 КУпАП, є мотив його вчинення, адже знищення межових знаків із хуліганських мотивів буде кваліфікуватися як дрібне хуліганство (ст. 173 КУпАП), а з метою заволодіння земельною ділянкою - самовільне зайняття земельної ділянки (ст. 53¹ КУпАП).

У підрозділі 2.3 “Корупційні правопорушення в галузі землекористування” досліджуються сутність та зміст корупційних діянь посадових осіб у галузі землекористування. З'ясуванню поняття корупції в галузі землекористування сприяв аналіз нормативних і наукових джерел, на підставі якого зроблено висновок, що це складне соціальне явище, яке полягає в протиправному використанні посадовими особами наданих їм повноважень, пов'язаних із володінням, користуванням і розпорядженням землею, з метою особистого збагачення, забезпечення власних інтересів чи інтересів інших осіб.

Констатовано, що корупційні правопорушення в галузі землекористування - це умисне діяння щодо володіння, користування та розпорядження землею, яке містить ознаки корупції, вчинене особою, зазначеною у ч. 1 ст. 4 Закону України “Про засади запобігання і протидії корупції” від 07.04.2011 р. № 3206-VI, і за яке законом встановлено адміністративну відповідальність.

З метою вдосконалення діяльності посадових осіб у галузі землекористування обґрунтовано необхідність видання спільного наказу Державного агентства земельних ресурсів України, Державної інспекції сільського господарства України та Державної екологічної інспекції України щодо протидії та запобігання корупційним правопорушенням, у якому визначити конкретні організаційно-практичні заходи, строки їх проведення та персональну відповідальність службових осіб за невиконання обов'язків, покладених на них цим нормативно-правовим актом.

Розділ 3 “Шляхи удосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування” складається з двох підрозділів та присвячений визначенню оптимальних шляхів удосконалення законодавчих норм і практики притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності в галузі землекористування.

У підрозділі 3.1 “Міжнародний та зарубіжний досвід правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб за порушення в галузі землекористування” на підставі аналізу міжнародних нормативно-правових актів щодо використання та охорони земель, зокрема декларацій ООН, конвенцій та рекомендацій Ради Європи (Декларація тисячоліття Організації Об'єднаних Націй від 08.09.2000 р., Конвенція ООН про охорону біологічного різноманіття від 05.06.1992 р., Картахенський протокол ООН про біобезпеку від 29.01.2000 р., Протокол про збереження біорізноманіття та ландшафтів Чорного моря до Конвенції про захист Чорного моря від забруднення від 14.06.2002 р., Європейська стратегія збереження природи від 25.10.1995 р., Директива Європейського Парламенту та Ради 2004/35/ЄС “Про екологічну відповідальність за попередження та ліквідацію наслідків завданої навколишньому середовищу шкоди” від 21.04.2004 р. та ін.), розроблено узагальнену класифікацію основних функціональних обов'язків посадових осіб у галузі землекористування, невиконання яких може бути підставою притягнення до адміністративної відповідальності.

Зауважено, що законодавство країн СНД (Азербайджан, Білорусь, Російська Федерація, Казахстан, Молдова, Таджикистан) має багато спільного із законодавством України, однак відзначаються певні відмінності у правовому закріплені окремих питань адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування, а саме: а) вищі штрафні санкції; б) передбачення адміністративної відповідальності юридичних осіб.

Аналіз законодавчих норм США, Японії та окремих країн ЄС (Великобританія, ФРН) дав змогу зробити висновок, що питання охорони та раціонального використання земель перебувають під посиленим контролем з боку держави, що зумовлює особливе суспільне значення адміністративної відповідальності посадових осіб у цій сфері. Так, до останніх застосовуються значно вищі штрафні санкції, порівняно з громадянами цих держав, у разі вчинення ними правопорушень в галузі землекористування, а також накладаються тимчасові обмеження у службовій діяльності, зокрема щодо зайняття певних посад, позбавлення премій тощо.

У підрозділі 3.2 “Розвиток чинного законодавства України щодо адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування” обґрунтовано конкретні зміни до чинного законодавства України щодо адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування.

На підставі попередньо проведеного аналізу наукових джерел та положень чинного законодавства України, а також зарубіжного законодавства запропоновано внести зміни та доповнення до КУпАП, а саме:

1) Главу 6 “Адміністративні правопорушення, що посягають на власність” доповнити такими статтями: ст. 47¹ “Самовільне заняття та користування земельною ділянкою”, ст. 47² “Порушення встановленого законодавством строку видачі державного акта на право власності на земельну ділянку”;

2) Главу 7 “Адміністративні правопорушення у сфері охорони природи, використання природних ресурсів, охорони культурної спадщини” в частині статей, що регулюють питання адміністративних правопорушень у сфері охорони та використання земельних ресурсів, викласти в такій редакції: ст. 52 “Псування сільськогосподарських та інших земель”, ст. 53 “Порушення правил використання земель”, ст. 53¹ “Невиконання обов'язкових заходів щодо охорони і поліпшення земель”, ст. 53² “Зняття та перенесення ґрунтового покриву земельних ділянок без спеціального дозволу”, ст. 53³ “Незаконне заволодіння ґрунтовим покривом земель”, ст. 53⁴ “Порушення порядку передачі земель для використання”, ст. 53⁵ “Ухилення від державної реєстрації земельних ділянок та подання недостовірної інформації щодо них”, ст. 53⁶ “Знищення або пошкодження спеціальних знаків”, ст. 54 “Нераціональне використання або невикористання земель сільськогосподарського призначення”, ст. 55 “Самовільне відхилення від проектів землеустрою”, ст. 56 “Перекручення або приховування даних державного земельного кадастру”.

Доведено, що подальше вдосконалення правового регулювання адміністративної відповідальності посадових осіб у галузі землекористування має відбуватися з урахуванням функціонального призначення землі, тобто коли остання розглядається як: економічна цінність; об'єкт екологічної охорони; базис складної екологічної системи; носій історичних і культурних цінностей.

Зроблено висновок, що підхід до адміністративних правопорушень у галузі землекористування має змінитися, адже існуючі зловживання, закріплені в чинному законодавстві та проаналізовані в науково-теоретичних доробках, безпосередньо охоплюють лише питання використання, розпорядження та охорони землі. Отже, втілення в життя концепції приватної власності на землю стосовно вільного комерційного розпорядження спонукає до створення законодавчо відокремленої групи земельних адміністративних деліктів - земельних правопорушень, об'єктом посягання яких є право власності на землю.

правовий адміністративний земля

У результаті проведеного дослідження зроблено теоретичні узагальнення, висновки, сформульовано рекомендації, внесено пропозиції, спрямовані на вдосконалення законодавчих норм і практики притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності в галузі землекористування, зокрема:

1. Дослідження ґенези адміністративної відповідальності посадових осіб за правопорушення у галузі землекористування на теренах сучасної України дає змогу виокремити такі періоди:

1) від зародження державності до 1654 р. - відбувається процес становлення та розвитку відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування за умов переходу від общинного розпорядження до феодальної форми власності на землю;

2) 1654-1861 рр. - притягнення до відповідальності посадових осіб за правопорушення в галузі землекористування здійснювалося відповідно до законодавства Російської імперії. Правові норми, які б регулювали вказану сферу, були відсутні в російському законодавстві, однак за подібні правопорушення винні піддавалися покаранню за наказом царя;

3) 1861-1917 рр. - зі скасуванням кріпосного права була створена система землевпорядних комісій, посадові особи яких у разі вчинення правопорушень, безпосередньо пов'язаних з їх діяльністю, підлягали притягненню до відповідальності згідно з тогочасним законодавством;

4) 1917-1990 рр. - правова система на території сучасної України, яка входила до СРСР, дублювала радянське законодавство, що регулювало відносини в галузі землекористування та поширювало аналогічну адміністративну відповідальність на посадових осіб у галузі землекористування;

5) з 1990 р. й до сьогодні - триває процес оновлення адміністративного законодавства, що зумовило прийняття нових нормативно-правових актів, зокрема щодо притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності за правопорушення в галузі землекористування.

2. Одним із результатів проведення адміністративної реформи в Україні стало створення нової системи органів публічної влади, які забезпечують реалізацію державної політики в галузі землекористування. Отже, у сучасних умовах під галуззю землекористування слід розуміти санкціоновану компетентними органами державної влади та місцевого самоврядування, їх посадовими особами сферу суспільних відносин, яка включає користування земельними ресурсами, земельним фондом, має суб'єктів господарювання, які діють відповідно до чинного законодавства України, що регулює відносини, пов'язані з володінням, користуванням та розпорядженням землею.

3. Специфіка повноважень посадових осіб органів публічної влади в галузі землекористування полягає в тому, що, крім прав людини, загальних прав державного службовця України, посадова особа органу публічної влади в галузі землекористування має спеціальні права та обов'язки. Вони надаються державою у зв'язку зі вступом особи на державну службу і пов'язані з професійною діяльністю безпосередньо в галузі землекористування щодо реалізації цими посадовими особами виконавчно-розпорядчих функцій.