Актуальність теми дослідження. Держава відіграє визначальну роль у житті кожної людини, навіть якщо вона не є публічною й не бере активної участі в політиці чи державному управлінні. Сфера втручання держави розширюється з розвитком суспільства. Оскільки в ст. 19 Конституції України зазначено, що “органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України”, саме законодавство визначає межі такого регулювання й ступінь відповідальності держави перед людиною через створення та функціонування публічної служби.

На досягнення високого рівня ефективної діяльності публічної служби в Україні спрямований розподіл на політичні та адміністративні посади в системі органів виконавчої влади. Такий підхід є за своїм значенням та механізмом дії аналогічним системі стримування та противаг при розподілі функцій державної влади загалом (на загальнодержавному рівні). Виділення посад, для яких політичні функції є провідними, забезпечує концентрацію процедури прийняття рішень з формування та реалізації державної політики в суворо обмеженому колі державних політичних діячів, створює бар'єр на шляху політизації посад з адміністративними функціями та зменшує можливий політичний тиск на державних службовців, які обіймають такі посади. Такий висновок підтверджують 82 % респондентів, за результатами соціологічного опитування серед державних службовців м. Запоріжжя та м. Києва. У ході цього самого опитування виявлено основні проблеми впровадження державних політичних посад у систему органів виконавчої влади, а саме: відсутність науково обґрунтованих і законодавчо закріплених критеріїв віднесення до політичних чи адміністративних посад (75 %); невизначеність у питаннях відповідальності державних політичних діячів - вид, суб'єкт притягнення до відповідальності, стягнення тощо (79 %).

Для вирішення виявлених проблем необхідно на науковому рівні встановити мету та критерії розмежування державних політичних посад і посад державної служби в органах виконавчої влади, а також визначити засади їх співвідношення. Відповідна наукова база створена представниками різних галузей юридичної науки (теорії держави і права, конституційного, адміністративного, кримінального права) та державного управління. Аспекти правового регулювання публічної служби та її види досліджували такі вчені, як: В.Б. Авер'янов, О.Ф. Андрійко, О.М. Бандурка, В.М. Бевзенко, Л.Р. Біла-Тіунова, Ю.П. Битяк, А.С. Васильєв, І.П. Голосніченко, В.А. Дерець, С.Д. Дубенко, Д.П. Калаянов, Р.А. Калюжний, С.В. Ківалов, Т.О. Коломоєць, В.К. Колпаков, Є.Б. Кубко, О.В. Кузьменко, Д.М. Лук'янець, В.Я. Настюк, Н.Р. Нижник, І.М. Пахомов, О.В. Петришин, В.П. Пєтков, С.В. Пєтков, А.О. Селіванов, О.Ю. Синявська, С.Г. Стеценко, М.М. Тищенко, В.В. Токовенко, В.В. Цвєтков, В.М. Шаповал, О.І. Щербак, М.К. Якимчук, Н.В. Янюк та ін. Окрему увагу питанням встановлення правового статусу державних службовців приділено в працях російських учених: Г.В. Атаманчука, Д.М. Бахраха, І.Л. Бачило, К.С. Бєльського, Ю.М. Козлова, Б.М. Лазарєва, Ю.М. Старилова, Ю.О. Тихомирова та ін.

Проте, з урахуванням таких публічних службовців, як державні політичні діячі з принципово новими якостями правового статусу їх посад, що відрізняє їх від посад державної служби, з'явилася потреба в переосмисленні побудови системи публічної служби. Необхідно поєднати в існуючій службовій вертикалі та механізмі взаємодії різних видів публічних службовців осіб, що у своїй діяльності реалізують політичні функції та тих, які такими функціями не наділені. Поширення на категорію “державний політичний діяч” існуючого на сьогодні поняття “державний службовець” та законодавства суперечить аполітичній сутності державної служби, а автономне існування державних політичних діячів поза будь-якою системою призведе до порушення важливих для державного управління взаємодії та підпорядкування між органами й посадовими особами держави.

У межах загальної концепції публічної служби особливої уваги потребують державні політичні діячі, зокрема їх правовий статус та співвідношення їх посад з посадами державної служби. На сьогодні це питання в науці адміністративного права досліджено фрагментарно. Переважно у зв'язку із дослідженням державної служби або адміністративно-правового статусу органів виконавчої влади, що не може забезпечити комплексного підходу до співвідношення державних політичних посад та посад державної служби.

Викладене зумовлює актуальність теми дисертації, її важливе теоретичне й практичне значення.

Зв'язок з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційна робота виконана в межах теми науково-дослідної роботи кафедри конституційного, адміністративного та фінансового права Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні" (номер державної реєстрації 0108U008955).

Внесок здобувача полягає в розкритті проблематики встановлення співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади згідно із чинним законодавством України та законодавством зарубіжних країн.

Мета й задачі дослідження. Метою дослідження є концептуально-методологічне обґрунтування змісту, місця та ролі державних політичних посад в органах виконавчої влади й визначення співвідношення їх з посадами державної служби.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

здійснити історіографічний огляд літератури з проблеми співвідношення державних політичних посад та посад державної служби та визначити основні напрями її дослідження;

визначити методологію дослідження статусу державних політичних діячів та державних службовців у їх взаємозв'язку;

встановити історичні передумови розподілу на політичні та адміністративні посади в системі державної служби держав, що існували на території сучасної України;

запропонувати шляхи впровадження позитивного зарубіжного досвіду розподілу політичних і адміністративних посад в органах виконавчої влади;

сформулювати поняття “державний політичний діяч”, “державна політична посада” та “державний службовець”;

встановити мету розмежування державних політичних посад та посад державної служби;

дати нормативно-правову характеристику співвідношення посад державних політичних діячів та державних службовців у системі органів виконавчої влади;

окреслити вимоги та обмеження при прийнятті й проходженні публічної служби на державних політичних посадах та посадах державної служби;

встановити співвідношення функцій і повноважень державних політичних діячів та державних службовців;

визначити межі реалізації дискреційних повноважень для державних політичних діячів та державних службовців;

з'ясувати можливості врахування особливостей посад державних політичних діячів та державних службовців при притягненні цих осіб до юридичної відповідальності;

виявити особливості корупційних проступків, які можуть вчиняти державні службовці та державні політичні діячі, і запропонувати заходи запобігання їм;

розкрити зміст та сформулювати поняття демократичних засад як основного елемента кадрового забезпечення органів публічної влади

запропонувати концептуальні засади побудови Основ законодавства про публічну службу.

Об'єкт дослідження - суспільні відносини, що формуються в ході забезпечення функціонування публічної служби в органах виконавчої влади.

Предмет дослідження - концептуально-методологічні засади співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади.

Методи дослідження. Розв'язання поставлених задач здійснено за допомогою системи філософських, загальнонаукових та спеціальних методів, використання яких було спрямовано на досягнення мети дослідження. Діалектичний метод сприяв відтворенню динамічного процесу розвитку публічної служби в частині розподілу посад в органах виконавчої влади на політичні та адміністративні. Принципи, закони й категорії діалектики надали змогу розглянути державних політичних діячів у розвитку та взаємозв'язку з державними службовцями й визначити основні напрями підвищення ефективності законодавства, що регулює їх адміністративно-правовий статус (підрозділ 4.3); історичний підхід - виявленню більш конкретизованих проявів закономірностей виникнення та функціонування державних політичних діячів і державних службовців (підрозділи 1.1, 1.4), аналіз та синтез - визначенню ознак цих посад та формулюванню дефініції (розділи 2,3). На основі дедуктивного методу побудовано структурно-логічну схему дослідження (розділи 2-4), що відображає шлях пізнання суті державних політичних діячів від загального (публічна служба) до особливого (розмежування політичних та адміністративних посад в органах державної влади в контексті зарубіжного досвіду) і конкретного (співвідношення державних політичних посад за посадами державної служби в органах виконавчої влади в Україні).

За допомогою функціонального методу проаналізовано вітчизняний досвід правового регулювання проходження служби на державних політичних посадах, виявлено ступінь їх ефективності, визначено напрями вдосконалення чинного законодавства (підрозділи 3.2, 3.3, 4.3). Використання формально-юридичного методу сприяло розкриттю змісту закріплених у законі положень публічної служби, виявленню прогалин та колізій у законодавстві, підготовки пропозиції щодо його вдосконалення (підрозділи 2.3, 3.2, 4.3). Визначальним для акумуляції, систематизації й аналізу зарубіжного досвіду співвідношення державних політичних посад та посад державної служби, визначення їх характерних рис був порівняльно-правовий метод (підрозділ 1.3). Застосований також соціологічний метод, який надав змогу розкрити суспільні умови створення державних політичних посад в органах виконавчої влади, виявити основні вади сучасної системи публічної служби (розділи 2,4). У процесі роботи використано й інші методи, які разом із вищенаведеними становлять теоретико-методологічні засади дослідження.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що в дисертації вирішується проблема співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади, а саме: визначення ролі держави, її органів і посадових осіб у цьому процесі; дослідження тенденцій розвитку відносин у сфері державного управління та напрямів удосконалення законодавства для повної реалізації встановлених державою засад публічної служби.

Рівень наукової новизни одержаних результатів характеризується науковими положеннями, висновками та пропозиціями, які виносяться на захист, а саме:

вперше:

класифіковано повноваження державних політичних діячів відповідно до виконуваних функцій на політичні, представницькі та адміністративні, що виявило їх відмінність від державних службовців, які мають лише представницькі та адміністративні повноваження;

розроблено методологію дослідження державних політичних посад та посад державної служби із застосуванням спеціального методу наукового пізнання - аксіоматичного методу. Використання базових положень теорії держави і права як аксіом при визначенні змісту цих посад надає змогу створити ефективну систему публічної служби;

доведено існування розподілу посад на політичні та адміністративні впродовж усього часу існування державності на території сучасної України, що надає змогу говорити про органічне входження державної політичної посади в національну систему державного управління;

запропоновано ввести в термінологічний обіг поняття “демократичні засади формування органів публічної влади" шляхом виділення його елементів: рівність громадян України у впливі на діяльність органів публічної влади; законодавчо закріплений алгоритм функціонування органів публічної влади, у тому числі й прийняття ними рішень; існування дієвого механізму контролю за створенням та діяльністю органів публічної влади; чітка політика держави щодо підбору кадрів органів публічної влади. Формальне визначення цих елементів надасть змогу контролювати процес побудови демократичної держави, у тому числі в питаннях кадрового забезпечення публічної служби при розподілі політичних та адміністративних посад в органах виконавчої влади;

запропоновано алгоритм діяльності державних політичних діячів як логічну послідовність у реалізації визначеного законом кола політичних, адміністративних та представницьких повноважень. Цей алгоритмічний процес об'єднує такі кроки: виокремлення загальних державних проблем та оцінювання їх пріоритетності; прийняття стратегічних політичних рішень щодо розв'язання пріоритетних завдань у певній галузі чи сфері; виділення з наявних суспільних ресурсів (фінансових, матеріальних, технічних тощо) частки, призначеної для реалізації прийнятих рішень; створення постійних чи тимчасових структур державного управління для реалізації політичних рішень; розподіл повноважень і ресурсів відповідним державним структурам; контроль за роботою органів державної влади. Дотримання послідовності алгоритму вирішить задачу по ефективному виконанню покладених на державних політичних діячів функцій;

теоретично обґрунтовано необхідність прийняття та концептуальну структуру Основ законодавства про публічну службу, які мають стати нормативною основою надання правового статусу державного політичного діяча та розмежування їх посад з посадами державної служби і, як наслідок, сприяти уникненню прогалин та колізій у законодавстві про публічну службу;

удосконалено:

визначення поняття “державний політичний діяч” як особи, наділеної державно-владними повноваженнями у сфері формування та реалізації державної політики, щодо якої застосовують особливу процедуру призначення та звільнення з посади й відповідальність якої має публічний характер;

систему наукових знань у сфері досліджень зарубіжного досвіду співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади. Зокрема, виявлено зв'язок між формою державного правління та змістом повноважень службовців на посадах державної служби й державних політичних посадах. Встановлена залежність вказує на парламентську форму державного правління як найбільш оптимальну для створення збалансованої системи публічної служби з розподілом посад на політичні та адміністративні;

визначення поняття “політична корупція” як одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб або відповідно обіцянка/пропозиція чи надання неправомірної вигоди особі, наділеній державно-владними повноваженнями у сфері формування державної політики, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей;

положення про межі дискреційних повноважень залежно від їх виконання державними політичними діячами або державними службовцями. Встановлено, що державним політичним діячам властива більш широка дискреція під час реалізації ними повноважень, що зумовлено їх політичною функцією, яка відсутня в державних службовців;

набуло подальшого розвитку:

положення щодо віднесення публічних службовців до категорії державних політичних діячів. Зокрема, відповідно до чинного законодавства, до них мають бути віднесені: Прем'єр-Міністр України, члени Кабінету Міністрів України, перший заступник та заступник міністра. У перспективі за умови змін у законодавстві України можливе розширення переліку державних політичних діячів;

твердження про необхідність запровадження ранжування в системі публічної служби із чітким розміщенням як по горизонталі, так і по вертикалі окремих видів публічної служби з визначенням принципів їх взаємодії;

ідеї щодо розмежування політичних та адміністративних посад в органах виконавчої влади. Доведено неможливість цілковитої відмови від виконання державними політичними діячами адміністративної функції, у зв'язку із чим необхідно на законодавчому рівні встановити межі її реалізації для уникнення надмірного політичного впливу на виконавчо-розпорядчу діяльність державних службовців в органах виконавчої влади.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що вони мають як науково-теоретичну, так і практичну сферу застосування й використання. Практична цінність дисертації полягає в тому, що сформульовані наукові положення, висновки й рекомендації знайшли своє втілення у:

правотворчій діяльності - для розробки та вдосконалення вітчизняного адміністративного законодавства (акт впровадження в діяльність Комітету Верховної Ради України з питань законодавчого забезпечення правоохоронної діяльності від 12.11.2013 р.);

правозастосовній діяльності - для покращення судової практики та практичної діяльності органів державної влади (довідка про впровадження в діяльність Управління юридичного забезпечення Міністерства внутрішніх справ України від 29.09.2013 р.);

навчальному процесі - при викладанні навчальних дисциплін “Адміністративне право України”, “Організація діяльності органів державної влади та місцевого самоврядування” та при підготовці підручників і навчальних посібників (акт впровадження в діяльність Інституту права імені Володимира Сташиса Класичного приватного університету від 26.10.2012 р.);

науково-дослідній діяльності - для подальшого розроблення й вирішення теоретико-прикладних проблем адміністративного права України (акт впровадження в наукову діяльність Класичного приватного університету від 09.09.2013 р.).

Особистий внесок здобувача. Дослідження виконано здобувачем самостійно з використанням останніх досягнень теорії держави та права, науки адміністративного права. Наукові розробки в частині, що належать співавторам, у роботі не використовувались.

Апробація результатів дисертації. Основні теоретичні положення та висновки дисертаційної роботи були оприлюднені в доповідях і повідомленнях на міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конференціях, круглих столах та семінарах: “Дні науки" (м. Запоріжжя, 2006 р.); “Форум вчених-адміністративістів південно-східних регіонів України" (м. Запоріжжя, 2006 р.); “Правове забезпечення сфери державного управління та місцевого самоврядування” (м. Запоріжжя, 2007 р.); “Нормативно-правове регулювання та проблеми реалізації права на працю в Україні" (м. Запоріжжя, 2008 р.); “Інституціональні зміни системи державного управління України в умовах суспільних трансформацій та посилення вимог антикорупційного законодавства" (м. Запоріжжя, 2009 р.); “Обговорення проекту Конституції України Президента України В. Ющенка” (м. Запоріжжя, 2009 р.); “Актуальні проблеми законодавства України про захист суспільної моралі” (м. Запоріжжя, 2010 р.), Запорізькі правові читання (м. Запоріжжя, 2010 р.); “Адміністративне право України: сучасний стан і перспективи розвитку” (м. Київ, 2011 р.); “Актуальні питання публічного права" (м. Запоріжжя, 2011 р.); “Адміністративне право України: сучасність та перспективи розвитку” (м. Київ, 2012 р.); “Міжнародні стандарти у галузі прав людини: реалії та перспективи українського законодавства" (м. Дніпропетровськ, 2012 р.); “Актуальні проблеми сучасної України очима молоді” (м. Артемівськ, 2013 р.); “Российский вектор развития коммуникаций” (м. Москва, 2013 р.); “Актуальні проблеми національного законодавства" (м. Кіровоград, 2013 р.); “Актуальні проблеми сучасного адміністративного права" (м. Запоріжжя, 2013 р.); “Особистість в єдиному освітньому просторі” (м. Запоріжжя, 2013 р.).

Публікації. Основні положення дисертації викладено в 54 публікаціях, з них: 2 - одноосібні монографії, 1 - монографія у співавторстві, 26 - статей в наукових фахових виданнях України, 6 - публікацій в зарубіжних виданнях, 3 - навчальні посібники, а також науково-практичний коментар та праці, надруковані в збірниках матеріалів міжнародних, всеукраїнських і регіональних науково-практичних конференцій, семінарів та круглих столів. Загальний обсяг публікацій становить 79,98 авт. арк.

Структура й обсяг дисертації. Дисертація складається зі вступу, чотирьох розділів, що включають чотирнадцять підрозділів, висновків, додатків та списку використаних джерел. Повний обсяг дисертації становить 451 сторінок, з них основний текст - 397 сторінок, список використаних джерел (399 найменувань) - 42 сторінки, 6 додатків - 12 сторінок.

Основний зміст роботи

У вступі обґрунтовано актуальність теми; вказано зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами; визначено мету та задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження; викладено наукову новизну й практичне значення одержаних результатів; подано відомості про публікації та апробацію результатів дослідження.

Розділ 1 “Історіографічні, методологічні та історичні засади дослідження" складається із чотирьох підрозділів, в яких досліджено особливості історичного розвитку інституту державних політичних діячів в Україні, проаналізовано досвід зарубіжних країн, а також розвиток наукової думки щодо демократичних засад формування корпусу державних політичних діячів.

У підрозділі 1.1 “Стан розробки проблеми розмежування політичних та адміністративних посад в органах виконавчої влади" розкрито тенденції розвитку української науки адміністративного права з 1991 р. до сьогодні з погляду розподілу посад публічної служби в органах виконавчої влади на адміністративні та політичні й виявлено проблем їх співвідношення.

За роки незалежності в Україні при проведенні реформ створено, ліквідовано та трансформовано цілі системи та окремі структури державної влади. Виокремлення нових видів публічної служби є закономірним наслідком розвитку суспільства й держави, що розкриває її додаткові грані й надає змогу найповніше подати систему публічної служби як універсальний механізм реалізації завдань і функцій держави, що реалізується незалежно від впливу суб'єктивних факторів, яких виникає чимало в процесі життєдіяльності суспільства.

Огляд літератури виявив умовний поділ розвитку наукової думки за часів незалежності України на два етапи. Упродовж першого етапу з 1991 р. до приблизно 2010 р. службу на державних політичних посадах розглядали як різновид державної служби. Зокрема, вперше на особливості певних категорій державних службовців, посади яких мали політичні характеристики, звернули увагу такі вчені, як: В.Б. Авер'янов, Ю.П. Битяк, С.Д. Дубенко О.В. Петришин, В.В. Токовенко, В.В. Цвєтков, Н.В. Янюк. Питання особливостей посад державної служби розглядали також фахівці з державного управління. Зокрема, захищені дисертації на здобуття наукового ступеня доктора наук: “Кадрові процеси в державному управлінні України: стан і перспективи розвитку” (В.М. Олуйко); “Механізми функціонування системи державної служби в період суспільних реформ” (Т.І. Пахомова).

Починаючи з 2011 р., намітився другий етап розвитку наукової думки щодо співвідношення державних політичних посад та посад державної служби. Останні дослідження Т. Є. Кагановської, Л.Р. Білої-Тіунової, М.І. Цуркана та інших учених переважно ґрунтуються на виокремленні різновидів публічної служби, серед яких державна служба та служба на державних політичних посадах. З таких самих позицій виходять і автори підручників та навчальних посібників з адміністративного права України (за заг. ред. Т.О. Коломоєць (2011 р.), В.В. Коваленка (2012 р.), Ю.П. Битяка (2012 р.) та інші).

Актуальність тематики публічної служби, співвідношення державних політичних посад та посад державної служби зумовлює розвиток усіх пов'язаних із нею напрямів наукових досліджень. Комплексний підхід є важливим, адже надає змогу уникнути колізій і прогалин у регулюванні публічної служби як цілісної системи. Проте стосовно державних політичних діячів сьогодні спостерігається не тільки полярність думок про сутність такої служби, але й відсутні критерії надання статусу державного політичного діяча публічним службовцям, відмежування їх від державних службовців.

Завданням підрозділу 1.2 “Теоретико-методологічні засади дослідження" було виявити оптимальну сукупність підходів та методів дослідження, необхідних для підтвердження або спростування існуючих гіпотез виникнення та функціонування державних політичних діячів в Україні як окремого виду публічної служби поряд з державними службовцями й обґрунтування методики формування їх правового статусу.

Наукова основа дослідження грунтується на людиноцентристській концепції відносин держави та особи (В.Б. Авер'янов), яка сьогодні стає теоретико-світоглядною основою законотворчої діяльності в Україні. Відтак, усі дії та рішення суб'єктів владних повноважень мають ґрунтуватись на законі та бути спрямовані на захист прав і свобод людини і громадянина. На основі цієї концепції визначено модель створення та функціонування публічної служби в частині співвідношення державних політичних посад та посад державної служби в органах виконавчої влади.

Співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади досліджували у двох напрямах:

1) вивчення правового статусу державного політичного діяча та державного службовця в статиці й формування уявлення про суть їх посад, визначення елементів статусу, створення термінологічної основи і виявлення спільних і відмінних рис між цими посадами;

2) визначення методології дослідження співвідношення посад державних політичних діячів та державних службовців в органах виконавчої влади. Використані методи наукового пізнання надали змогу всебічно дослідити правовий статус державного політичного діяча в його динаміці: у процесі історичного розвитку, під час його реалізації у відносинах відповідальності та у взаємозв'язку з державними службовцями.

Серед загальнонаукових методів і підходів, передусім, використано історичний та логічний підходи, поєднання яких зумовлено необхідністю теоретичного осмислення сучасних явищ, властивості яких формувалися в ході тривалого історичного процесу. Історичний підхід дав можливість виявити ознаки державних політичних посад й системі державної служби від давніх часів до сьогодні. Логічний підхід відіграв вирішальну роль у пізнанні змісту державних політичних посад: визначенні їх ознак, змісту поняття; формулюванні дефініцій; відмежуванні від посад державної служби тощо. На основі системного методу державну службу та службу на державних політичних посадах досліджували як різновиди публічної служби.

Зі спеціальних методів використано формально-юридичний, який базується на створеному наукою адміністративного права власному понятійно-категоріальному апараті. Серед інших спеціальних методів особливого значення набули порівняльно-правовий та формально-догматичний. Порівняльно-правовий метод сприяв вивченню практичного досвіду співвідношення державних політичних посад та посад державної служби в органах виконавчої влади у багатьох зарубіжних країнах, форм використання цього досвіду при вирішенні конкретних завдань державного управління в нашій країні. Застосування формально-догматичного методу було спрямовано, насамперед, на пізнання закріплених у законодавстві юридичних конструкцій публічної служби.

Відмінною рисою проведеного дослідження є використання аксіоматичного методу наукового пізнання. В основу розуміння суті цього методу було покладено визначення його як способу побудови наукової теорії, при якому її основу становлять деякі вихідні положення - аксіоми (зумовлені соціально та історично твердження, які не потребують доведення в конкретний проміжок часу), з яких решта тверджень цієї теорії виводиться суто логічним шляхом, шляхом доказу. Незважаючи на поширення цього методу переважно в точних науках (фізиці, математиці тощо), наука адміністративного права також потребує використання сталих визначень, які в теорії держави та права набули значення аксіоми. За такого підходу мінімізуються помилки в побудові концепції будь-якого правового явища, а тим більше, коли йдеться про становлення нових категорій, систем, понять у галузевих науках, якими в нашому випадку і є державні політичні діячі в адміністративно-правових відносинах. Результатом застосування аксіоматичного методу наукового пізнання в дослідженні співвідношення державних політичних посад та посад державної служби в органах виконавчої влади є створення ефективного механізму регулювання взаємодії осіб, що перебувають на цих посадах при чіткому розмежуванні політичних та адміністративних функцій, що відповідає основам теорії держави і права і, відповідно, не вступає в суперечність з реалізацією компетенції іншими суб'єктами державного управління.

У підрозділі 1.3 “Історичні основи розподілу політичних та адміністративних посад в системі державної служби держав, що існували на території сучасної України" встановлено важливість існування впродовж розвитку державності на теренах сучасної України як осіб з політичними функціями, наділених владними повноваженнями, так і осіб із суто адміністративними функціями. Основою дослідження стали напрацювання О.А. Гавриленка, В.В. Кривошеї, С.В. Пєткова, В.І. Сергєєвича та інших учених.

Встановлено взаємозв'язок між рівнем демократичних засад здійснення державної влади та значенням (впливом, обсягом повноважень) посад державних політичних діячів порівняно з іншими публічними службовцями. Вплив державних політичних діячів на формування та реалізацію політики держави в різних сферах зростає разом зі збільшенням кількості впроваджених у механізм державного управління інститутів демократії: виборності посад, прийняття рішень загальними зборами громадян тощо (наприклад, грецькі поліси Північного Причорномор'я, Київське князівство у складі Київської Русі). Власне, в державах того часу, що існували на території сучасної України, рівень розвитку інститутів демократії, а з ними і впливовості державних політичних діячів, був найбільшим. Уже з початку входження земель до складу Великого князівства Московського простежується тенденція до дедалі більшої централізації державного управління, що, у свою чергу, зумовило зниження ролі державних політичних діячів при формуванні державної політики аж до залишення в них тільки дорадчих функцій.

На особливу увагу заслуговує період часів СРСР, коли влада ділилась між Радами і партійними органами, структура яких була вироблена та діяла злагоджено. Саме ці органи поділили між собою політичні та виконавчі функції. Політикою керували партійні структури, тоді як виконавчі функції повністю належали Радам. Водночас говорити про самостійність у виробленні політики галузі чи сфери впливу державного службовця не можна. Якщо виходити з того, що він аполітично, неупереджено та системно діє в інтересах держави (є державним функціонером), а державний політичний діяч діє в інтересах держави в межах, визначених партійною програмою (є державним політиком), доцільно охарактеризувати тогочасних державних політичних діячів як політичних (партійних) функціонерів, тобто осіб, які діють в інтересах партії в межах, визначених партійною програмою, але наділені державно-владними повноваженнями. Особливістю державних політичних діячів періоду СРСР є перенесення акценту в їх діяльності на забезпечення інтересів партії, а не держави.

Отже, ретроспективний аналіз таких публічних службовців, як державні політичні діячі та державні службовці, від найдавніших часів до сьогодні дає нам підстави для висновку про необхідність їх розподілу в органах державної влади та пошук оптимальних моделей їх взаємодії між собою, незалежно від форм і методів правління. Їх існування є об'єктивною необхідністю для ефективної реалізації державної влади, що підтверджує багатий історичний досвід набутий Україною за часів свого становлення. Наділення окремої частини службовців політико-адміністративними функціями надає можливість гнучкого управління з урахуванням встановлених керівництвом держави політичних цілей.

У підрозділі 1.4 “Зарубіжний досвід розподілу політичних і адміністративних посад в органах виконавчої влади" аргументовано, що, незалежно від правової системи, до якої належить та чи інша держава, державні політичні посади посіли своє особливе місце в системі публічної служби. Для їх урівноваження, забезпечення, певною мірою, неупередженого, чіткого та професійного виконання політичних рішень використовують незалежну державну службу. Ступінь такої незалежності й професійності на практиці залежить від специфіки держав, а також від кількості політично заангажованих урядовців і впливів партійних функціонерів на формування кадрової політики, особливо на високому рівні.

У ході дослідження зарубіжного досвіду формування та функціонування державних політичних посад у системі публічної влади акцентовано увагу на системі державних органів, яка найбільш повно реалізує розподіл адміністративних і політичних посад, - виконавчій гілці влади. Узагальнення результатів аналізу зарубіжного законодавства дають підстави для висновку про пряму залежність обсягу повноважень державних політичних посад від форми державного правління. Зокрема, у президентських республіках виконавча влада повністю підпорядкована президенту, а тому говорити про реальний політичний зміст посад членів Кабінету Міністрів досить складно. Їх статус, навіть за умови проголошення законодавством розподілу посад публічної служби на адміністративні й політичні, більше тяжіє до класичної державної (адміністративної, сервісної) служби (Білорусь, Казахстан).

У парламентській республіці уряд відповідає тільки перед парламентом, а не перед президентом. За такої форми правління уряд формується з депутатів партій, що володіють більшістю голосів у парламенті. Перебування уряду при владі триває стільки, скільки він користується підтримкою більшості в парламенті. У разі втрати довіри більшості парламенту уряд неминуче буде відправлений у відставку (Німеччина, Угорщина). Саме в таких державах посади державних політичних діячів наповнені реальним політико-юридичним змістом. Мова йде не про їх політичну діяльність як політиків, публічних осіб, а про формування ними державної політики та, при необхідності, застосування для її реалізації примусової сили держави.

Статус державних політичних діячів за умов змішаної республіки перебуває в повній залежності від реального розподілу повноважень між гілками влади та президентом і може варіювати від суто номінальних функцій до суттєвого політико-адміністративного впливу в державі. У будь-якому разі відмінною ознакою статусу державного політичного діяча в змішаній республіці є подвійна відповідальність - одночасно перед президентом і парламентом.

Отже, виявлена залежність між формою правління держави та ступенем розподілу в ній адміністративних і політичних посад, вказує на парламентську форму державного правління як найбільш сприятливу для ефективної діяльності державних політичних посад у взаємозв'язку із посадами державної служби в органах виконавчої влади.

Вартий запозичення досвід Болгарії щодо побудови політико-адміністративної вертикалі влади. Прем'єр-міністр є центральним одноособовим органом виконавчої влади загальної компетенції. Міністр є центральним одноособовим органом виконавчої влади зі спеціальним статусом і керує окремим міністерством. Він керує, координує й контролює здійснення державної політики відповідно до своїх повноважень. Наголошено на визначенні посади Прем'єр-міністра та міністра як одноособового органу (Закон за администрацията, 1998 р.). Це є особливим підходом у законодавстві та вартим запозичення. Державні політичні діячі, маючи особливий політичний характер діяльності та наділені вагомими управлінськими повноваженнями, виправдано вважаються повноцінними органами публічної влади, тоді як саме міністерство чи будь-який інший орган, який очолює такий службовець, є лише його апаратом.

Запропоновано шляхи впровадження позитивного зарубіжного досвіду функціонування посад державних політичних діячів та державних службовців, виявлено певні відмінності в їх статусах залежно від форм і методів державного управління окремих держав. Зокрема, законодавство держав, що належать до англо-американської правової сім'ї (Великобританія, США), та країна зі змішаною правовою системою (Ізраїль) характеризуються чітким виділенням особливої групи політично вільних державних службовців на тлі жорстких обмежень політичної діяльності інших категорій державних службовців. На противагу їм пострадянське законодавство (Росія, Казахстан) переважно нівелює значення державної політичної діяльності, віддаючи функції формування державної політики державним службовцям. Певної золотої середини дотримуються європейські держави зі сталою економікою й демократичним розвитком (Німеччина, Франція, Угорщина), а також ті, які намагаються досягти такого рівня (Болгарія, Румунія та Литва).

Дослідження в межах Розділу 2 “Теоретичні основи співвідношення посад державних політичних діячів та державних службовців в органах виконавчої влади" направлене на формулювання теоретично обґрунтованого визначення поняття “державний політичний діяч”, “посада державного політичного діяча”; встановлення кола осіб, які мають бути наділені статусом державного політичного діяча, і доведення необхідності розмежування політичних та адміністративних посад органах державної влади. Розділ складається з трьох підрозділів.

Для вирішення наукової проблеми вживання термінів у межах предмета дослідження в підрозділі 2.1 “Поняття “державний політичний діяч”, “державна політична посада” та “державний службовець” і їх співвідношення” зроблено припущення, що служба на державних політичних посадах є самостійним видом публічної служби поряд з державною службою, службою в органах місцевого самоврядування тощо й має лише їй притаманні характеристики та структурні зв'язки в системі публічної служби.