Ґрунтуючись на положеннях Конституції України, Законів України “Про Кабінет Міністрів України" (2011 р.), “Про центральні органи виконавчої влади" (2011 р.), “Про державну службу” (1993 р.) у частині встановлення функцій та повноважень державних політичних діячів і державних службовців, зроблено висновок про те, що державні політичні діячі, незалежно від посад, які вони займають, та сфери професійних інтересів, виконують три основні види функцій: політичні, адміністративні та представницькі, а державні службовці - адміністративні та представницькі. Доведено, що компетенція - це елемент правового статусу, який встановлює сукупність юридично встановлених прав та обов'язків державних політичних діячів і державних службовців, реалізація яких забезпечує виконання їх основних функцій

У межах дослідження встановлено співвідношення прав та обов'язків державного політичного діяча з притаманними йому функціями, у результаті чого виокремлено три групи прав та обов'язків, споріднених між собою за функціональною ознакою, що й утворюють повноваження державного політичного діяча. Так, залежно від виконуваних функцій існують три види повноважень державного політичного діяча: представницького характеру (представництво відповідних органів державної влади у відносинах з іншими державними органами та органами місцевого самоврядування, політичними партіями, громадськими й релігійними організаціями, підприємствами, установами та організаціями, громадянами й іншими особами як в Україні, так і за її межами тощо); адміністративного характеру (очолювання відповідних органів державної влади, здійснення загального керівництва їх діяльністю, обов'язок нести відповідальність за виконання покладених на очолювані органи або системи органів державної влади завдань і за здійснення ними своїх повноважень; призначення на посади та звільнення з посад частини керівників підпорядкованих їм органів і структурних підрозділів органів державної влади тощо); політичного характеру (формування та проведення державної політики в певній галузі або з певних питань). З огляду на це запропоновано структурувати повноваження державного політичного діяча при закріпленні його статусу в спеціальному законі, унаслідок чого буде дотримано одну з обов'язкових демократичних засад кадрового забезпечення органів публічної влади - існування законодавчо закріпленого алгоритму їх функціонування, у тому числі прийняття рішень їх службовцями.

Науковий інтерес підрозділу 3.3 “Визначення меж реалізації дискреційних повноважень для державних політичних діячів та державних службовців” становить питання встановлення меж дискреції в діяльності державних політичних діячів і державних службовців. Так, на відміну від державних службовців, у яких реалізація повноважень (у тому числі й дискреційних) поєднується з рядом заборон і обмежень, адміністративно-правовий статус державного політичного діяча передбачає обов'язкову політичну складову в його діяльності, що, відповідно, не може не впливати на прийняття ним рішень. При цьому питання кваліфікації дій державного політичного діяча як правомірних чи неправомірних можливе лише за наявності чітко визначених у спеціальному Законі умов застосування дискреційних повноважень, виконання яких визначатиме межі правомірної поведінки службовця.

Нормативно-правову основу вивчення особливостей реалізації дискреційних повноважень державними політичними діячами становлять: положення ст.6 Конституції України, в якій чітко прописано, що “органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України”; та п.2 Методології проведення антикорупційної експертизи проектів нормативно-правових актів (затв. Постановою Кабінету Міністрів України від 8.12.2009 р. № 1346), у якому визначено поняття “дискреційні повноваження” як сукупність прав і обов'язків державних органів, їх посадових та службових осіб, що дають можливість на власний розсуд визначити повністю або частково зміст рішення або вибрати один з кількох варіантів прийняття рішень, передбачених проектом акта.

Ознаки дискреційних повноважень державних політичних діячів:

1) наділення ними державних політичних діячів виключно законом, оскільки саме закон уповноважує їх на нормотворчу й правозастосовну діяльність та закріплює ту чи іншу форму політичної діяльності;

2) реалізація певної частини повноваження державних політичних діячів характеризується певною свободою (дискрецією, тобто вільним політико-адміністративним розсудом) в оцінюванні та діях, у виборі одного з варіантів рішень і правових наслідків;

3) процедура реалізації дискреційних повноважень складається з ряду процесуальних дій: збирання фактичних даних щодо суті питання, політико-правова характеристика зібраних даних, здійснення вибору одного з декількох варіантів вирішення питання, прийняття остаточного рішення;

4) дискреційні повноваження завжди реалізуються в поєднанні законності, справедливості, політичної доцільності та ефективності адміністративного регулювання.

Дискреційні повноваження державних політичних діячів можна класифікувати за такими критеріями:

1) залежно від виду правозастосовної діяльності органу: відносно визначені дискреційні повноваження (ситуаційні та альтернативні); правомочні дискреційні повноваження (факультативні) (альтернативні відносно-визначені дискреційні повноваження, як підвид мають місце при застосуванні альтернативних правових норм);

2) залежно від виду застосовуваних норм права: конкретизація суб'єктивних прав та обов'язків; застосування факультативних норм тощо;

3) залежно від ступеня обмеженості нормативно-правовими актами обсягу дискреції: коли норма права, встановлюючи можливі варіанти рішень, надає державному політичному діячу право вибору на власний розсуд одного з варіантів, кожен з яких є законним, і він зобов'язаний зробити цей вибір (наприклад, сфера юрисдикційної діяльності органів виконавчої влади).

Обов'язкові умови реалізації дискреційних повноважень державних політичних діячів: по-перше, об`єктивність та неупередженість у діяльності, що необхідно розуміти як прийняття зваженого й об'єктивного рішення державними політичними діячами на основі поєднання їх неупередженості та політичного інтересу; по-друге, рівність перед законом - це уніфіковане застосування до фізичних і юридичних осіб норм закону при регулюванні тотожних правовідносин між якісно однорідними групами суб'єктів; по-третє, пропорційність у діяльності державного політичного діяча, що відіграє роль балансу або допустимого для всіх суб'єктів правовідносин компромісу в процесі його політичної діяльності; по-четверте, це доцільність у прийнятті рішень з використанням дискреційних повноважень. Для державного політичного діяча ця умова є визначальною в його діяльності, адже він має повсякчас приймати рішення, засновані на виборі між декількома невідомими, користуючись саме принципом доцільності. Водночас підкреслено, що протиставлення доцільності й законності є недопустимим.

Отже, дискреційне повноваження - це обмежений правом розсуд, який надається державному політичному діячу, уповноваженому приймати політичні та/або управлінські рішення для оптимізації та індивідуалізації вирішення питань в межах закону. Правомірними при реалізації дискреційних повноважень можна вважати лише ті дії, виконання яких супроводжувалось дотриманням спеціальних вимог, визначених відповідним законом.

Розділ 4 “Напрями підвищення ефективності діяльності державних політичних діячів та державних службовців в органах виконавчої влади" складається із чотирьох підрозділів і містить рекомендації щодо підвищення ефективності діяльності державних політичних діячів та державних службовців під час реалізації їх повноважень в органах виконавчої влади.

У підрозділі 4.1 “Особливості юридичної відповідальності державних політичних діячів та державних службовців”, ґрунтуючись на працях В.М. Бевзенка, Д.О. Лук'янця, С.В. Пєткова та інших вчених, наголошено на тому, що дослідження проблеми відповідальності державних службовців та державних політичних діячів у контексті реалізації їх правового статусу є досить важливим і принциповим питанням адміністративного права. Виконання політичних функцій державними політичними діячами супроводжується їх підвищеною відповідальністю порівняно з державними службовцями, адже така відповідальність пов'язана не тільки з власною поведінкою особи (правомірною чи неправомірною), а з низкою факторів, що супроводжують їх діяльність (загальний стан справ у ввіреній сфері, відставка уряду тощо). Це вимагає певних уточнень у розумінні змісту делікту, який можуть вчиняти державні політичні діячі.

Однією з ознак державного політичного діяча є політична відповідальність за свої дії на займаній посаді, але політична відповідальність як така не може асоціюватись, а тим більше виступати як різновиду юридичної відповідальності, якою є, наприклад, відставка певної особи з політичної посади. Про політичну відповідальність ми можемо говорити лише в межах ініціювання такої відставки з боку керівництва (лідера, загальних зборів тощо) партії, за поданням якої цю особу й було призначено. Рішення про відставку є юридичним фактом, виникнення якого має чітко прописані в нормативно-правових актах наслідки та відповідну правову процедуру. Швидке невідворотне реагування з боку держави на протиправну поведінку державного політичного діяча досягається завдяки використанню адміністративного ресурсу. При цьому управлінський (адміністративний) ресурс запропоновано розуміти як систему управлінських методів і засобів, які реалізуються органами державної влади та їх посадовими особами на виконання покладених на них функцій. До таких ресурсів належать адміністративний процес та адміністративна відповідальність у їх сучасному розумінні.

Наголошено на подвійній деліктоздатності державного політичного діяча: по-перше, він несе відповідальність за діяльність ввіреної йому сфери; по-друге, за особисті вчинки. Подібний симбіоз, з одного боку, забезпечує уявність беззаперечного та бездоганного функціонування системи органів публічної влади (оскільки наперед відомо, хто є відповідальним за недоліки), а з іншого - не виключає можливості притягнення до юридичної відповідальності державних політичних діячів на загальних засадах за вчинені правопорушення.

У підрозділі 4.2 “Корупційні проступки в системі правопорушень, які можуть вчинятися державними службовцями та державними політичними діячами" зазначено, що корупція є однією з найнебезпечніших загроз основам демократії, стану захищеності прав людини, гарантуванню правопорядку, чесності та соціальної справедливості, вона перешкоджає економічному розвиткові й загрожує належному та справедливому функціонуванню країни, має негативні іміджеві наслідки для громадян, підприємств, установ, організацій і держави загалом.

Нормативною основою протидії корупції в Україні є Закон України “Про засади запобігання та протидії корупції” (2011 р.) і Кодекс України про адміністративні правопорушення (1984 р.) у частині притягнення винних до адміністративної відповідальності. Висновки щодо запобігання та протидії корупції серед державних політичних діячів і державних службовців в органах виконавчої влади ґрунтувались на наукових позиціях М.І. Мельника, В.Я. Настюка, М.І. Хавронюка та інших науковців.

Корупційні проступки як специфічна категорія є одним із найнебезпечніших явищ у державі, що посягає на права людини, правопорядок, має негативні іміджеві наслідки для громадян, підприємств, установ, організацій і держави загалом. І державні політичні діячі мають у своєму арсеналі досить суттєвий обсяг державно-владних повноважень щодо прийняття політичних рішень, чого немає серед повноважень державних службовців, що є сприятливим середовищем для різних зловживань. Наприклад, дискреційні повноваження, незважаючи на їх невід'ємність від статусу державних політичних діячів, за умови порушення меж дискреції провокують появу особливого виду корупції - політичної. Запропоновано визначення політичної корупції та наведено коло суб'єктів цього проступку. Політична корупція - це протиправна діяльність, яка полягає у використанні особою, наділеною державно-владними повноваженнями у сфері формування державної політики, таких повноважень та пов'язаних із цим можливостей для задоволення власного матеріального чи нематеріального інтересу або інтересу третіх осіб.

Крім державної влади, державні політичні діячі наділені ще й владою політичною з усіма можливостями й наслідками використання засобів державного впливу. Таке надстановище в системі управління відкриває для них майже необмежені можливості для вирішення власних проблем за рахунок суспільства й держави. Але засоби антикорупційного законодавства з його традиційним поглядом на сутність корупції як явища переважно не здатні врахувати цілком законну політизованість статусу цього виду публічних службовців. У зв'язку з цим запропоновано відмовитись від протиставлення політичної та виконавчої діяльності таких суб'єктів владних повноважень, як державні політичні діячі, вбачаючи в них єдиний критерій розмежування двох видів корупційних дій цих суб'єктів.

Проаналізовано дискусію щодо розуміння сутності політичної корупції та можливості використання цього терміна при кваліфікації протиправних діянь і притягненні до юридичної відповідальності державних політичних діячів. З урахуванням особливостей правового статусу державних політичних діячів, зокрема наявності в них політичних повноважень, виділення особливого виду корупційних діянь є важливим.

Враховуючи вищезазначене, запропоновано доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст.179-10 такого змісту: “одержання неправомірної вигоди або прийняття обіцянки/пропозиції такої вигоди для себе чи інших осіб особою, наділеної державно-владними повноваженнями у сфері формування державної політики, або на її вимогу іншим фізичним чи юридичним особам з метою схилити цю особу до протиправного використання наданих їй службових повноважень та пов'язаних із цим можливостей

тягне за собою накладення штрафу від п'ятисот до семисот п'ятдесяти неоподатковуваних мінімумів доходів громадян з конфіскацією незаконно одержаної неправомірної вигоди матеріального характеру. ”

У зв'язку із цим наведено докази того, що усунення корупційних ризиків у діяльності державних політичних діячів, як і державних службовців, виключить можливість порушення ними законодавства України, позитивно вплине на покращення роботи органів виконавчої влади та сприятиме підвищенню їх авторитету.

У підрозділі 4.3 “Формулювання дефініції демократичних засад як основного елементу кадрового забезпечення органів публічної влади" основною гіпотезою є думка про те, що, оскільки державні політичні діячі та державні службовці є провідними суб'єктами формування й реалізації державної політики в усіх сферах суспільного життя, перебудова на демократичних засадах у механізмі формування та діяльності саме цих категорій публічних службовців має відбуватись першочергово. Для цього встановлюються такі засади, які б могли слугувати юридичними ознаками демократичності того чи іншого елемента державної влади.

В основу доведення висунутої гіпотези було покладено вимогу легітимності влади як основної риси державної влади. Зокрема, ліберально-демократична позиція в розумінні легітимності влади полягає у визнанні легітимною тільки тієї влади, що сформувалася в результаті демократичних процедур. Зокрема, запропоновано виділити чотири обов'язкові елементи, які здатні забезпечити демократичні засади формування публічної служби в Україні.

Першим з них є рівність громадян України у впливі на діяльність органів публічної влади. Рівність (у широкому значенні) полягатиме в законодавчо встановленому й гарантованому державою наділенні кожного громадянина реальним правом на вплив у сфері державного управління. Рівність (у вузькому значенні) передбачає наділення однаковими за своїм змістом і обсягом правами та можливостями громадян у межах певних категорій. Межею ж установлення рівності є суспільний інтерес. Вплив у державному управлінні запропоновано розуміти як діяльність суб'єкта, у результаті якої, по-перше, досягається мета його участі у відповідних правовідносинах; по-друге, відбуваються юридично значущі зміни в статусі об'єкта впливу або його діяльності. Як наслідок, вплив громадян України на діяльність органів публічної влади треба розуміти як діяльність осіб з реалізації своїх прав і законних інтересів у сфері державного управління, яка обов'язково повинна мати певні юридичні наслідки для функціонування та статусу органів публічної влади. Другий і третій елементи є взаємопов'язаними: законодавчо закріплений алгоритм функціонування органів публічної влади, у тому числі й прийняття ними рішень і чітка політика держави щодо підбору кадрів органів публічної влади. Реалізація цих демократичних засад можлива лише шляхом прийняття відповідного законодавства. Запропоновано прийняття Основ законодавства про публічну службу, які б юридично закріпили необхідні положення в частині діяльності державних політичних діячів.

Останнім, четвертим елементом є розробка та впровадження механізму контролю за створенням і діяльністю органів публічної влади. Серед інших видів контролю найбільшої уваги потребує судовий контроль. У результаті дослідження з'ясовано, що основною вадою процедури судового контролю є те, що ініціаторами оскарження нормативно-правових актів суб'єктів владних повноважень, якими є також і державні політичні діячі, можуть виступати лише особи, щодо яких їх застосовано, а також особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано ці акти (ч.2 ст.171 КАС України). Для виправлення цієї ситуації запропоновано викласти ч.2 ст.171 КАС України в такій редакції: “Право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, особи, які є суб'єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, а також суб'єкти владних повноважень”. Крім цього, з метою вдосконалення контрольної діяльності Президента України відносно нормотворчості державних політичних діячів доцільно п.16 ст.106 Конституції України викласти в такій редакції: “15) зупиняє дію актів Кабінету Міністрів України, міністрів і Ради міністрів Автономної Республіки Крим з мотивів невідповідності цій Конституції та законам України з одночасним зверненням, відповідно, до Конституційного Суду України щодо їх конституційності та адміністративного суду щодо їх законності”.

Отже, у результаті наукового пошуку висунута гіпотеза про першочерговість перебудови на демократичних засадах механізму формування і діяльності органів виконавчої влади була підтверджена висновком про необхідність упровадити певні критерії, які б уніфікували принципи формування посад та діяльності державних політичних діячів в органах виконавчої влади поза будь-якими політичними, економічними або адміністративними чинниками. Роль таких принципів мають відіграти демократичні засади, сутність і призначення яких полягає у врівноваженні діяльності органів державної влади, їх посадових осіб таким чином, щоб досягти балансу в їх існуванні відповідно до суті демократії.

Враховуючи наведене, запропоновано визначення поняття “демократичні засади кадрового забезпечення органів публічної влади" як принципового механізму роботи органів публічної влади з їх кадрового забезпечення, що полягає в існуванні чіткої політики держави щодо підбору кадрів органів публічної влади, законодавчо закріпленому алгоритмі їх функціонування, рівному впливі громадян на функціонування цих органів та постійного контролю за їх створенням і діяльністю.

У підрозділі 4.4 “Концептуальні засади формування Основ законодавства про публічну службу” запропоновано шляхи та засоби оптимізації законодавства шляхом формування основоположних засад побудови публічної служби в Україні.

Наголошено на тому, що реформування і державної служби, і служби на державних політичних посадах має здійснюватися шляхом удосконалення чинних нормативно-правових актів і прийняття Основ законодавства про публічну службу як спеціалізованого, цілісного та комплексного документа, який забезпечить досягнення політико-управлінського балансу інтересів держави і громадян України. Подальші реформаційні дії мають здійснюватися в контексті проведення конституційної та політичної реформи, реформування сфери державної служби в інтересах ефективного захисту людини і громадянина.

Встановлено, що метою реформування публічної служби має стати створення ефективної та динамічної в стратегічній і політичній діяльності служби, приведення завдань, функцій та напрямів її діяльності у відповідність із сучасними потребами забезпечення керівництва державою у сфері проведення поміркованої державної політики та захисту прав і інтересів людини і громадянина, балансу інтересів суспільства й держави в умовах інтегрування України в європейське співтовариство. Відповідно до поставленої мети реформування публічної служби завданням державних політичних діячів має стати виконання ними політичних функцій у взаємодії з вищими органами державної влади, громадянами, інститутами громадянського суспільства, недержавними організаціями, органами місцевого самоврядування.

До основних функцій державних політичних діячів згідно із законодавством і практикою правового регулювання слід віднести: виявлення загальних проблем певної галузі чи сфери та оцінювання їх пріоритетності; прийняття політичних рішень, спрямованих на вирішення виявлених проблем; розподіл повноважень між підпорядкованими органами державної влади та їх посадовими особами; забезпечення механізму реалізації політичних рішень; контроль за роботою органів державної влади.

Доведено необхідність використання громадського контролю за діяльністю державних політичних діячів шляхом залучення інститутів громадянського суспільства до процесів формування ними політичних рішень та впровадження посад з контрольно-консультаційними функціями для роботи на громадських засадах в органах державної влади з політичними посадами представникам політичних партій і громадських об'єднань. На посилення громадського контролю запропоновано в межах положень Закону України “Про доступ до публічної інформації” (2011 р.) та Концепції розвитку електронного урядування в Україні (схвалена Розпорядженням Кабінету Міністрів України № 2250-р від 13.12.2010 р.) підтримати прийняття Закону України “Про інформаційну систему - Електронний уряд” (проект Державного комітету інформатизації України, 2008 р.) та передбачити в ньому норму такого змісту: “Обов'язковій передачі (реплікації) до Національного депозитарію електронних інформаційних ресурсів підлягають державні електронні інформаційні ресурси, а саме: реєстри, кадастри, класифікатори, бази даних, звіти про виконання покладених повноважень, використані кошти Державного бюджету України та інші упорядковані державні електронні інформаційні ресурси, які формуються або створюються на підставі нормативно-правових актів за кошти Державного бюджету України органами державної влади, органами місцевого самоврядування, державними підприємствами, організаціями та установами у сфері їх управління, для виконання завдань та повноважень у межах їх компетенції. ”