ВИСНОВКИ

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та вирішення наукової проблеми, яка полягає в необхідності розробки концептуальних засад співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади. У результаті проведеного дослідження визначено концептуальні засади діяльності державних політичних діячів, їх місця і ролі в системі публічної служби, співвідношення їх посад з посадами державної служби, сформульовано низку нових наукових положень та висновків, спрямованих на досягнення поставленої мети. Основні з них такі.

1. В процесі історіографічного дослідження наукової літератури в період з 1991 року до сьогодні виявлено початок з 2011 р. нового етапу формування наукової думки щодо співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби як таких, що є різновидами публічної служби та мають різний обсяг повноважень з, відповідно, різним правовим статусом. До цього часу державні політичні посади переважно розглядались як вид державної служби, що було підкріплено відповідним законодавством.

Проведене дослідження виявило тенденцію в розвитку наукової думки по шляху вироблення цілісної концепції розвитку публічної служби через розподіл політичних та адміністративних посад, що зумовлює важливість наукових пошуків щодо окремих видів публічної служби.

2. Визначено методологію дослідження співвідношення державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади. Використані методи наукового пізнання надали змогу всебічно дослідити правовий статус державного політичного діяча та державного службовця в його динаміці - в процесі історичного розвитку і в процесі його реалізації у відносинах відповідальності. Статичні характеристики правового статусу отримані завдяки використанню формально-юридичного та аксіоматичного методів наукового пізнання. Покладення в основу положень теорії держави та права (основи правового статусу, юридичної відповідальності, правових відносин тощо) забезпечило напрями висунення гіпотез, пошук доказової бази і, як наслідок, високий рівень достовірності зроблених висновків. Враховуючи домінування позитивістського підходу у відносинах особа-держава, доцільним є закріплення аксіом у чинному законодавстві. Це дасть змогу напряму застосовувати теоретичні догми на практиці.

За допомогою запропонованої методології дослідження співвідношення державних політичних посад та посад державної служби створено ефективний механізм регулювання діяльності осіб, які перебувають на цих посадах, що відповідає основам теорії держави та права і, відповідно, не вступає в суперечність з механізмом регулювання діяльності інших суб'єктів державного управління.

3. Встановлено історичні передумови виділення адміністративних та політичних посад у системі державної служби на території сучасної України. На основі проведеного дослідження зроблено висновок про незмінну важливу роль та вагомий вплив осіб, посади яких мали характерні для державних політичних діячів ознаки в державному управлінні в усіх державних утвореннях на території сучасної України впродовж усіх часів. Винятком із загальної картини став радянський період. Відповідно до чинного на той час законодавства, відбулася надмірна політизація державних службовців, унаслідок чого вся система державної служби підпорядковувалась ідеям та інтересам КПРС без розподілу на політичні й адміністративні посади. Цей факт надав змогу зробити висновок про те, що статус державного політичного діяча залежить від рівня демократії та використання демократичних засад при формуванні й діяльності органів публічної влади.

Застосування історичного досвіду при співвідношенні державних політичних посад з посадами державної служби в органах виконавчої влади на сучасному етапі в чинному законодавстві забезпечить уникнення помилок минулого й створить міцний фундамент для діяльності державних політичних діячів як державної інституції, що історично, ментально, соціально інтегрована в українське суспільство.

4. Запропоновано шляхи впровадження позитивного зарубіжного досвіду розподілу політичних та адміністративних посад в органах виконавчої влади. Процес імплементації позитивного зарубіжного досвіду та приведення чинного законодавства у відповідність з міжнародними стандартами має відбуватися в межах загального алгоритму створення нормативної основи правового статусу державного політичного діяча та відмежування його посад з посадами державної служби: систематизація чинного законодавства України про публічну службу шляхом прийняття відповідного закону; виділення в окрему главу норм, що встановлюють статус державного політичного діяча; виявлення прогалин та колізій в отриманій главі; заповнення прогалин та вирішення колізій через використання положень зарубіжного законодавства, яке регулює тотожні правовідносини і довело свою ефективність на практиці, або створення нової норми на основі загальновизнаних міжнародних стандартів.

Результатом виконання такого алгоритму є гарантія стабільного функціонування державних політичних діячів упродовж тривалого часу завдяки дії перевірених на досвіді інших держав нормативних приписів. Це, у свою чергу, по-перше, забезпечить наступництво у виробленні та реалізації політики в середині держави та у відносинах за її межами; по-друге, надасть змогу уникнути помилок на шляху становлення нового виду публічної служби; по-третє, сприятиме визнанню та підтримці України міжнародною спільнотою в питаннях діяльності органів публічної влади.

5. Запропоновано формулювання поняття “державний політичний діяч” та “державна політична посада” що надасть змогу чітко відмежувати цих службовців від інших видів публічної служби (державних службовців, службовців органів місцевого самоврядування), осіб, які займають виборні посади, але не перебувають у службових відносинах з державою (народні депутати, голови та депутати місцевих рад), а також тих, які взагалі не наділені державно-владними повноваженнями (політики, політичні діячі тощо). Для механізму встановлення правового статусу державного політичного діяча важливим є системний підхід, тож необхідно в межах одного нормативно-правового акта (Основ законодавства про публічну службу) встановити види публічної служби та особливості кожного виду. У такому разі ми уникнемо дублювання функцій та характеристик у системі публічної служби, що призведе, з одного боку, до скорочення кількості публічних службовців, а з іншого - до підвищення ефективності роботи кожного з видів публічної служби.

У результаті застосування системного підходу до визначення видів публічної служби відпаде необхідність у ручному управлінні процесом наділення того чи іншого публічного службовця статусом державного політичного діяча. Наявність у його посаді характерних ознак державного політичного діяча є підставою для наділення такого службовця відповідним статусом, а отже, застосування до нього особливої процедури прийняття рішень, притягнення до відповідальності тощо. Особливого прикладного значення такий підхід набуває при притягненні до юридичної відповідальності за корупційні проступки, де державні політичні діячі мають стати спеціальними суб'єктами.

6. Встановлено мету розмежування посад державних політичних діячів та державних службовців. Покладення в основу системи публічної служби розмежування державних політичних діячів і державних службовців спрямовано на отримання максимального ефекту від діяльності кожного із цих видів. Державні політичні діячі, звільнені від більшості повноважень адміністративного характеру, та аполітичні державні службовці здатні ефективно виконувати свої функції, взаємодіючи між собою, при цьому не втручаючись у процес прийняття рішень один одного. Такий розподіл функцій у державному управлінні відповідає вимогам системи “влада-підпорядкування” та ґрунтується на позитивному досвіді зарубіжних країн. Функціональний розподіл на політичні та адміністративні посади повинен мати своє логічне продовження й у деліктних відносинах, враховуючи особливості осіб, які перебувають на політичних посадах - державних політичних діячів.

Завдяки суворому дотриманню принципу розподілу політичних та адміністративних посад у системі публічної служби при законотворчій і правозастосовній діяльності з'явиться можливість контролювати виконання державними політичними діячами їх функцій і застосування в разі необхідності відповідних заходів адміністративного примусу.

7. Охарактеризовано стан законодавчого забезпечення співвідношення державних політичних посад та посад державної служби. Практична реалізація однієї з демократичних засад діяльності державних політичних діячів - законодавчо закріплений алгоритм функціонування державних політичних діячів, у тому числі й прийняття ними рішень, - спрямована на уніфікацію роботи публічних службовців з урахуванням особливостей кожного з їх видів. Зокрема, порядок реалізації політичних повноважень Прем'єр-Міністром України, членами Кабінету Міністрів України, першим заступником та заступником міністра, який зараз міститься в окремих нормативно-правових актах, необхідно виписати в єдиному законі. Залишення практики ситуативного регулювання статусу державного політичного діяча за допомогою спеціальних законів чи підзаконних актів дестабілізує роботу органів публічної влади.

Результатом законодавчого закріплення правового статусу державного політичного діяча в Основах законодавства про публічну службу має стати стабільна робота як самого державного політичного діяча і його апарату, так і сфери, що перебуває під його керівництвом.

8. Визначено основні вимоги та обмеження для проходження публічної служби на посадах державних політичних діячів і державних службовців. Запропонований перелік вимог до кандидатів на посади державних політичних діячів є першим кроком до формування якісно нового кадрового складу з дотриманням балансу між професійністю, політичною доцільністю та особистими якостями кандидата. Призначені на посади з дотриманням таких вимог особи мають перебувати під постійним контролем з боку держави та громадян України. Передбачені обмеження для державних політичних діячів при перебуванні на посаді є показником правомірності чи неправомірності поведінки службовця та виконують превентивну функцію.

Серед очікуваних результатів упровадження такого механізму є підвищення ефективності формування державної політики у ввіреній державному політичному діячеві сфері, прийняття якісних управлінських рішень, зменшення кількості скарг на їх рішення, дії чи бездіяльність.

9. Визначено функції, повноваження та компетенцію державного політичного діяча й державного службовця як елементи їх правового статусу. Завдяки чіткому визначенню цих понять на теоретичному рівні та з'ясуванню їх змісту стало можливим правильне розуміння взаємозв'язків між державними політичними діячами й державними службовцями як у межах відповідних систем органів публічної влади, так і поза ними. На основі теоретичних висновків запропоновано трьохелементну конструкцію норми, що встановлює повноваження державного політичного діяча: повноваження політичного, адміністративного та представницького характеру. Відносно державних службовців маємо двохелементну конструкцію, що складається з повноважень адміністративного та представницького характеру.

У результаті закріплення на законодавчому рівні функцій, компетенції та повноважень державного політичного діяча й державного службовця зменшиться кількість компетенційних спорів в адміністративних судах та оптимізується процес притягнення винних до юридичної відповідальності за невиконання своїх функцій, недотримання компетенції або невиконання чи неналежне виконання своїх повноважень.

10. Встановлено правову природу, значення та межі дискреційних повноважень державних політичних діячів і державних службовців. Виявлено переважання дискреційних повноважень у державних політичних діячів, що викликано наявністю в них політичних функції, які відсутні в державних службовців. Поєднання вимоги Конституції України для посадових і службових осіб діяти лише в межах та на підставі закону з необхідністю застосування дискреції при прийнятті ними рішень спрямовано на оптимальне, максимально індивідуалізоване вирішення завдання в межах реалізації політичних, адміністративних та/або представницьких повноважень. Стримувальним фактором при цьому мають виступати умови реалізації дискреційних повноважень, закріплені у відповідній статті Основ законодавства про публічну службу. У подальшому при виникненні питання притягнення державного політичного діяча до відповідальності та/або скасування рішення суд або інший уповноважений на те орган (посадова особа) матиме змогу правильно кваліфікувати діяння державного політичного діяча (як прийняття рішення із застосуванням дискреційних повноважень, перевищення допустимих меж застосування дискреції (адміністративна відповідальність) або ж зловживання владою або службовим становищем чи перевищення влади або службових повноважень (кримінальна відповідальність)) і прийняти законне рішення.

Результатом законодавчого регулювання порядку реалізації дискреційних повноважень державними політичними діячами та державними службовцями є впорядкування процедури прийняття ними рішень із застосуванням дискреційних повноважень.

11. Визначено особливості відповідальності державних політичних діячів порівняно з підходами до відповідальності державних службовців. Поєднання різних видів соціальної відповідальності для теоретичного осмислення процедури притягнення державного політичного діяча до відповідальності надало змогу зробити висновок про невідворотність їх конвергенції. Будучи за своєю суттю абсолютно різними, політична та юридична відповідальність у випадку вчинення делікту державним політичним діячем мають застосовуватись паралельно. Саме завдяки санкціям кожного із цих видів соціальної відповідальності можна досягти максимальної загальної та спеціальної превенції. Законодавчим підґрунтям відповідальності державних політичних діячів має стати оновлений Кодекс України про адміністративні правопорушення з урахуванням ряду вимог: переорієнтування Кодексу на регулювання деліктних адміністративних відносин; доповнення переліку стягнень тими, що забезпечать адекватне реагування державою на проступки державних політичних діячів (позбавлення права займати відповідні посади на визначений строк тощо); визнання преюдиційним фактом постанову адміністративного суду про незаконність рішень, дії чи бездіяльності державного політичного діяча для притягнення його до адміністративної відповідальності.

Результатом має стати зниження кількості правопорушень, вчинених державними політичними діячами з використанням ними владних повноважень. Це, у свою чергу, зменшить питому вагу порушень прав та інтересів громадян з боку цієї категорії публічних службовців серед інших можливих порушень.

12. Виявлено передумови появи та запропоновано шляхи викорінення політичної корупції як особливого виду адміністративних правопорушень. Механізмом боротьби з таким антисуспільним явищем є ряд заходів, спрямованих на: запобігання політичній корупції (робота над теоретичною основою виділення нового виду корупційних правопорушень, зменшення корупційних ризиків у роботі державних політичних діячів, забезпечення постійного контролю з боку громадян, громадських організацій та держави за діяльністю державних політичних діячів тощо), припинення протиправних дій, що мають ознаки політичної корупції (відсторонення державного політичного діяча від виконання повноважень на час проведення розслідування, зупинення дії актів, прийняття яких пов'язується з протиправною діяльністю) та відповідальність державних політичних діячів (через закріплення окремого складу адміністративного проступку, застосування відповідних санкцій до державного політичного діяча тощо). Для запровадження такого механізму запропоновано ряд змін та доповнень до Кодексу України про адміністративні правопорушення в частині відповідальності за корупційні діяння.

Закріплення на законодавчому рівні особливих характеристик державних політичних діячів як суб'єктів корупційних правопорушень та впровадження механізму протидії політичної корупції надасть змогу уникнути помилок при кваліфікації діянь цих суб'єктів, враховуючи їх політичні функції.

13. Формалізація та нормативне закріплення чотирьох обов'язкових характеристик, які визначені як демократичні засади кадрового забезпечення органів публічної влади, забезпечать і державних службовців, і державних політичних діячів принциповою схемою їх функціонування. Перші дві демократичні засади: рівність громадян України у впливі на діяльність органів публічної влади; законодавчо закріплений алгоритм функціонування органів публічної влади, у тому числі й прийняття рішень їх службовцями, - відіграють керуючу роль і з боку громадян (через їх вплив), і з боку держави (через систему законодавства). Третя і четверта демократичні засади: існування дієвого механізму контролю за призначенням і діяльністю службовців органів публічної влади; чітка політика держави щодо підбору кадрів органів публічної влади, - є стримувальними факторами, що діють як ззовні (механізм контролю), так і зсередини (через кадрову політику).

Результатом закріплення в законі демократичних засад формування та діяльності органів публічної влади стане стабілізація статусу державних політичних діячів в умовах виконання ними політичних і адміністративних функцій. Запропоновані зміни та доповнення до Кодексу адміністративного судочинства України, що випливають із встановлених демократичних засад, спрямовані на їх зміцнення та практичне застосування.

14. Запропоновано шляхи підвищення ефективності регулювання правового статусу та діяльності державних політичних діячів і державних службовців. Усі запропоновані в цій роботі зміни та доповнення до законодавства потребують принципової основи побудови ефективно діючого механізму публічної служби. Визначено мету, завдання та принципи, на яких мають базуватись зміни до чинного законодавства та затвердження Основ законодавства про публічну службу. Таких підхід забезпечить системні зміни в законодавстві, що планомірно, всеохоплююче і теоретично вивірено закріпить правовий статус державного політичного діяча.

Покладення в основу майбутнього регулювання публічної служби в цілому запропонованого алгоритму приведе до структурування публічної служби, уніфікація діяльності та прийняття рішення державними політичними діячами без невиправданого обтяження їх адміністративними функціями, унеможливить політизацію державної служби, надасть змогу усунути корупційні ризики в діяльності публічних службовців, виключить можливість порушення ними законодавства України, позитивно вплине на покращення роботи органів державної влади та сприятиме підвищенню їх авторитету як у державі, так і за її межами.

Список опублікованих автором праць за темою дисертації