Концепція охорони національних інтересів України у прикордонній сфері (адміністративно-правовий аспект)

У підрозділі 2.1 «Актуальні питання адміністративно-правового забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері» проаналізовано сучасний стан правової регламентації та існуючі наукові підходи щодо забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері.

Встановлено, що використання у національному законодавстві при визначенні відповідного виду національної безпеки терміну «сфера державного кордону» не дає змоги охопити всю сукупність специфічних відносин, що виникають та існують у прикордонному просторі, і тому запропоновано застосувати термін «прикордонна сфера».

Аналіз існуючих на сьогодні підходів до виділення у структурі національної безпеки України такого виду безпеки, як прикордонна, показав, що в цьому питанні відсутні єдині підходи. Її найчастіше визначають як складову безпеки воєнної або складову національної безпеки, вважаючи «специфічним видом національної безпеки» або взагалі «самостійним видом». За результатами експертного опитування посадових осіб органів управління органів Держприкордонслужби та слухачів Національної академії Держприкордонслужби 73 % респондентів вважають діяльність щодо протидії правопорушенням у прикордонній сфері проблемою національної безпеки України; 18 % - проблемою державної безпеки; 5 % - проблемою воєнної безпеки.

Уточнено зміст поняття «забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері».

Встановлено, що прогалиною вітчизняного законодавства є відсутність поняття та переліку «загроз національній безпеці України у прикордонній сфері». Загрози національній безпеці України у прикордонній сфері нами сприймаються як сукупність умов, факторів (явищ), здатних дестабілізувати міжнародну та внутрішньодержавну обстановку у прикордонному просторі та негативно вплинути на процес реалізації державної політики України у прикордонній сфері. Уточнено перелік загроз національній безпеці України у прикордонній сфері, який запропоновано у ст. 7 Закону України «Про основи національної безпеки України».

З'ясовано зміст та правові підстави функціонування нового безпекового інституту «буферна зона». Наголошено, що актуальним аспектом реалізації проекту «буферна зона» є правове оформлення усіх його елементів як у міжнародних актах, так і у національному законодавстві; концептуальне закріплення особливостей забезпечення підтримання режиму буферної зони та охорони відповідної ділянки державного кордону України; нормативне закріплення повноважень правоохоронних органів, військових формувань та ефективних механізмів їх взаємодії. Актуалізовано перелік найбільш небезпечних загроз національній безпеці та інтересам України у прикордонній сфері.

У підрозділі 2.2 «Концептуальні підходи державної політики України щодо забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері» проведено аналіз існуючих правових основ державної політики України щодо забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері.

Сформульоване авторське визначення поняття «державна політика забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері». Наголошено, що в сучасних умовах існує об'єктивна потреба у корегуванні концептуальних засад державної політики України щодо забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері. У вітчизняному законодавстві складові державної політики національної безпеки запропоновано узгодити з відповідними видами національної безпеки.

• У підрозділі 2.3 «Законодавчі ініціативи щодо удосконалення механізму адміністративно-правового забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері» визначені основні концептуальні напрями удосконалення механізму адміністративно-правового забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері.
• Обґрунтовано пропозицію щодо гармонізації норм інституту забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері як на рівні законів України «Про основи національної безпеки України» та «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», так і підзаконних актів, таких як «Стратегія національної безпеки України» та «Воєнна доктрина».
• З метою оптимізації державного управління у прикордонній сфері пропонується створити координаційний орган, який би забезпечив цілеспрямовану спільну діяльність органів виконавчої влади, органів місцевого самоврядування, організацій при формуванні та реалізації державної політики України у прикордонній сфері, яким може стати міжвідомча комісія з питань реалізації державної політики у прикордонній сфері.
• Зауважено, що за сучасних умов повинна відбутись трансформація ідеології охорони державного кордону, модернізація форм і методів діяльності усіх суб'єктів забезпечення захисту національних інтересів на державному кордоні та у прикордонному просторі. У цьому процесі одну із визначальних ролей відіграє удосконалення правових основ охорони державного кордону. Правовою основою реформ у даному напрямі повинна стати Концепція охорони державного кордону України. Саме на концептуальному рівні важливо закріпити особливі форми та методи забезпечення національної безпеки України у прикордонному просторі з урахуванням специфіки конкретних ділянок державного кордону України, ґрунтуючись на аналізі й оцінці реальних та потенційних загроз національним інтересам України. Концептуально повинна відрізнятися система охорони державного кордону України з країнами-членами ЄС, із самопроголошеними квазідержавами, Російською Федерацією. На концептуальному рівні повинні бути закріплені підходи до вироблення механізму застосування воєнних засобів охорони та захисту державного кордону України, що має включати: нормативне визначення чітких підстав застосування воєнних засобів; визначення кола осіб, уповноважених на прийняття відповідних рішень; наділення уповноваженого органу у сфері охорони державного кордону реальними повноваженнями щодо забезпечення взаємодії та координації військових формувань та правоохоронних органів у разі виникнення реальної загрози порушення принципу недоторканності державного кордону; персональну відповідальність за прийняте неправомірне рішення щодо застосування чи утримання від застосування зазначених засобів.
• З'ясовано, що прогалиною законодавства є відсутність спеціальності «Охорона державного кордону» у переліку галузей наук, за якими присуджуються наукові ступені з юридичних наук. Пропонується запровадити нову групу наукових спеціальностей, які б забезпечували науковий супровід відповідного виду національної безпеки України, - «Національна безпека у прикордонній сфері», і саме до цієї групи слід віднести наукову спеціальність - «Охорона державного кордону». Викладені пропозиції щодо проекту паспорта спеціальності та змін у законодавстві.
• Розділ 3 «Державна прикордонна служба України як суб'єкт забезпечення охорони національних інтересів у прикордонній сфері» складається з чотирьох підрозділів, у яких досліджується система та внутрішньо-організаційні відносини, що складаються в прикордонному органі, та напрями їх удосконалення.
• У підрозділі 3.1 «Адміністративно-правова характеристика системи Державної прикордонної служби України» на підставі аналізу законодавства України, практики, що склалася в Держприкордонслужбі, викладені правові, теоретичні та організаційні засади побудови системи прикордонного органу.
• Констатовано, що на сьогодні Держприкордонслужба є багаторівневою, цілісною системою, усі елементи якої є складними (поліструктурними) підрозділами.
• На основі аналізу існуючих досліджень та нормативно-правових актів з'ясовано зміст понять «система» та «структура» Держприкордонслужби. На підставі цього зроблено висновок про підміну у законодавстві зазначених понять.
• Визначено, що під системою Держприкордонслужби слід розуміти централізовану в масштабах України сукупність органів та підрозділів, які пов'язані між собою структурною єдністю та загальною функцією забезпечення недоторканності державного кордону, захисту територіальної цілісності, національної безпеки України у прикордонній сфері, а також суверенних прав України у її виключній (морській) економічній зоні.
• Розкрито зміст адміністративно-правового статусу Держприкордонслужби як елемента структури більш складної системи - системи органів державної влади. Поряд з цим розкрито адміністративно-правовий статус складових (елементів) системи прикордонного органу: Адміністрації Держприкордонслужби, регіональних управлінь, органів охорони державного кордону, Морської охорони Держприкордонслужби, розвідувальних органів, підрозділів спеціального призначення, органів забезпечення та інших.
• У підрозділі 3.2 «Адміністративно-правові засади адміністрування Державною прикордонною службою України» здійснено системний аналіз теоретичних та практично-прикладних питань організаційно-правового забезпечення існуючої системи адміністрування Держприкордонслужбою.
• На підставі аналізу норм, що містяться у Законі України «Про Державну прикордонну службу України», виділено в системі Держприкордонслужби дві підсистеми управління: дворівневу та трирівневу.
• Висловлено авторську позицію щодо дискусійних питань, пов'язаних із можливістю побудови в Держприкордонслужбі трирівневої системи адміністрування: центральний, регіональний і місцевий рівні.
• Запропоновано серед засад адміністрування Держприкордонслужбою нормативно закріпити найбільш важливі організаційно-технічні європейські принципи права, такі як: раціоналізації організації адміністрації; удосконалення внутрішніх правил організації публічної влади; простоти (спрощення організації органів публічної влади, адміністративних процедур та вимог щодо оформлення документів); збереження та охорони державної власності; виконання бюджетних вимог; ефективності; прозорості адміністративних дій.
• У підрозділі 3.3 «Інформаційне забезпечення управлінської діяльності Державної прикордонної служби України» розкрито сутність основних понять та елементів інформаційного забезпечення управління в Держприкордонслужбі; проводиться системний аналіз адміністративно-правових основ інформаційного забезпечення та формулюються на цій основі науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення правової регламентації даних правовідносин.
• З урахуванням специфіки повноважень органів Держприкордонслужби запропоновано уточнене визначення інформаційного забезпечення управління в прикордонному органі.
• Правові акти, що регламентують інформаційне забезпечення управління проаналізовано із застосуванням підходу, за яким вони розподілені на ті, що носять зовнішній характер стосовно до системи управління в Держприкордонслужбі, та внутрішнього управління. Окремою групою виділено концептуальні акти, які визначають напрями удосконалення сфери інформаційного забезпечення управління. Зазначено, що основне призначення першої групи - визначення основних понять та методологічних засад реалізації державної інформаційної політики України. Зроблено висновок про те, що більшість нормативно-правових актів носять фрагментарний характер. Рішення даної проблеми вбачається у розробці програми розвитку інформаційного забезпечення управління в Держприкордонслужбі та предметній інкорпорації законодавства.

Зауважено, що правове регулювання процесів обробки персональних даних осіб, які перетинають кордон, потребує удосконалення, а саме: чіткого закріплення повноважень службових осіб органів Держприкордонслужби не на рівні підзаконного акта, а на рівні закону.

Розроблені пропозиції щодо удосконалення веб-сайта Держприкордонслужби та запропоновано створити центри з надання правової інформації.

У підрозділі 3.4 «Адміністративно-процедурна діяльність Державної прикордонної служби України у сфері підготовки та прийняття управлінських рішень» проведено аналіз системи нормативно-правових актів, які регламентують діяльність посадових осіб органів Держприкордонслужби щодо підготовки та прийняття правових актів, визначено можливі найбільш ефективні механізми реалізації правових норм, сформульовано низку пропозицій щодо удосконалення адміністративного законодавства.

Встановлено, що особливістю Держприкордонслужби є те, що для вирішення військово-службових відносин за допомогою правових актів уповноважені особи органів Держприкордонслужби можуть керуватися нормами відповідних статутів Збройних Сил України, а також наділені власною компетенцією і повноваженнями, для реалізації яких вони видають правові акти.

Розкрито зміст правотворчої діяльності органів Держприкордонслужби, яка здійснюється у двох формах: участі у правотворчому процесі вищих та місцевих органів влади і управління та шляхом самостійного видання правових актів.

На основі аналізу відповідних адміністративних регламентів та узагальнення практики реалізації норм, що регламентують процедуру підготовки правових актів, сформульовано низку пропозицій щодо удосконалення роботи на певних стадіях прийняття правових актів.

Розділ 4 «Особливості діяльності органів Державної прикордонної служби України щодо забезпечення охорони національних інтересів України у прикордонній сфері» складається з восьми підрозділів, в яких проаналізовано сучасний стан адміністративно-правового забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері, розглянуто шляхи удосконалення демократичного цивільного контролю за діяльністю Держприкордонслужби.

У підрозділі 4.1 «Нормативно-правові засади охорони державного кордону України» присвячено дослідженню правових основ організації охорони державного кордону України.

З'ясовано, що найбільш чисельну групу актів, що регулюють відносини у сфері охорони державного кордону, складають накази Адміністрації Держприкордонслужби. Запропоновано провести систематизацію за складовими системи охорони державного кордону. На основі вивчення прогресивного досвіду організації охорони державного кордону запропоновано взяти за основу такі складові зазначеного процесу, як організаційну, оперативну та технічну. Сформульовані концептуальні положення щодо удосконалення системи охорони державного кордону України. Закцентовано, що в даному процесі необхідно забезпечити спадкоємність у застосуванні форм і способів охорони державного кордону з урахуванням європейських правових стандартів, які забезпечують організацію гнучкої системи охорони державного кордону, що передбачає глибоке ешелонування та застосування мобільних патрульних груп. Крім того, слід керуватись принципом адекватності охоронних заходів національним інтересам та реальній загрозі.

У підрозділі 4.2 «Адміністративно-правова характеристика прикордонного контролю» здійснено комплексний аналіз правових підстав проведення адміністративних процедур, пов'язаних із прикордонним контролем на державному кордоні України, з метою удосконалення адміністративного законодавства.

Уточнено зміст поняття «прикордонний контроль» шляхом розкриття його юридичної природи. Наголошено, що покликанням прикордонного контролю є захист суспільних національних інтересів на державному кордоні України.

На основі загальних ознак реалізації функції контролю, яка здійснюється державою, виокремлено характерні ознаки механізму здійснення прикордонного контролю.

Сформульовано низку пропозицій, спрямованих на вдосконалення адміністративного законодавства, яке визначає правові підстави здійснення прикордонного контролю.

У підрозділі 4.3 «Особливості юрисдикційної діяльності Державної прикордонної служби України» здійснено детальний аналіз законів України, якими визначені адміністративно-юрисдикційні повноваження органів Держприкордонслужби, а саме: Кодекс України про адміністративні правопорушення, «Про Державну прикордонну службу України», «Про виключну (морську) економічну зону України», «Про відповідальність перевізників під час здійснення міжнародних пасажирських перевезень».

На основі аналізу змісту нормативно-правових актів, які регламентують здійснення органами Держприкордонслужби адміністративно-юрисдикційних повноважень, зроблено висновок про найбільшу урегульованість нормами права адміністративно-юрисдикційних проваджень у справах про порушення законодавства, яке регулює відносини у прикордонній сфері.

На підставі вивчення різних підходів науковців щодо розуміння адміністративно-юрисдикційної діяльності обґрунтовано необхідність застосування підходу, за яким під адміністративно-юрисдикційною діяльністю органів Держприкордонслужби пропонується розуміти систему спеціальних дій, регламентованих чинним законодавством з метою розгляду справ про адміністративні правопорушення та прийняття по них відповідних рішень; здійснення дисциплінарного (службового) провадження та провадження за скаргами громадян, іноземців та осіб без громадянства.

У підрозділі 4.4 «Державна прикордонна служба України як суб'єкт адміністративного судочинства» розкрито механізм участі органів Держприкордонслужби в адміністративному процесі в ролі відповідача та позивача.

Зазначається, що до компетенції адміністративних судів у правовідносинах, пов'язаних з охороною державного кордону України, належить розгляд та вирішення спорів: між особами та органами Держприкордонслужби щодо неправомірності рішень та дій останніх; вирішення справ щодо примусового видворення іноземця чи особи без громадянства з України.

В адміністративних справах за позовами фізичних та юридичних осіб щодо неправомірності рішень та дій відповідних органів та посадових осіб органи Держприкордонслужби виступають відповідачами. Встановлено, що основне завдання адміністративного судочинства в КАС України визначено з певним нахилом у бік захисту прав приватних суб'єктів правовідносин. Пропонується врахувати підхід, застосований у Законі України «Про судоустрій і статус суддів» від 7 липня 2010 р. № 2453-VI, де гарантовано забезпечення кожному права на справедливий суд, а також повагу до інших прав і свобод.

Розглянуто правові підстави участі органів охорони державного кордону в адміністративних справах про примусове видворення іноземців та осіб без громадянства в ролі позивача.

Проаналізовано нормативно-правові акти, що є основою адміністративно-процесуальної правосуб'єктності органів Держприкордонслужби. Уточнено термін «адміністративно процесуальна дієздатність» органів державної влади, організацій (юридичних осіб).

У підрозділі 4.5 «Взаємодія органів Державної прикордонної служби України із правоохоронними органами та військовими формуваннями щодо забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері» зроблено аналіз правових підстав взаємодії Держприкордонслужби з правоохоронним органами та військовими формуваннями в прикордонній сфері.

Встановлено, що стан взаємодії правоохоронних органів у забезпеченні національної безпеки України у прикордонній сфері не повністю відповідає сучасним вимогам: існують непоодинокі випадки неузгодженості дій, послаблення координуючої ролі органів охорони кордону у питаннях припинення протиправної діяльності на кордоні, розпорошення зусиль, що призводить до зриву виконання поставлених завдань та необґрунтованого збільшення матеріальних витрат. Серед службовців правоохоронних органів нерідко спостерігається відстоювання корпоративних, відомчих інтересів, відсутність ініціативи у співпраці з представниками інших відомств. І як наслідок - робота системи правоохоронних органів не може задовольнити інтереси громадянського суспільства. Результати анкетування посадових осіб органів управління Держприкордонслужби свідчать про те, що лише 16 % респондентів задоволені станом взаємодії підрозділів Держприкордонслужби з іншими органами, 5 % - не задоволені; 41 % респондентів відмічають як недолік - «недосконалість інституту юридичної відповідальності за невиконання спільних рішень», а 38 % вказують на необхідність деталізації координаційних повноважень посадових осіб Держприкордонслужби.

Визначені основні напрями вдосконалення правового регулювання взаємодії органів державної влади у прикордонній сфері:

- конкретизація на рівні Закону України «Про Державний кордон України» організаційних основ взаємодії суб'єктів, діяльність яких реалізується у сфері охорони державного кордону;

- систематизація адміністративно-правових норм, які регулюють взаємодію органів Держприкордонслужби з правоохоронними органами та військовими формуваннями;

- визначення у компетенційних правових актах загальних завдань та повноважень суб'єктів взаємодії;

- закріплення за Адміністрацією Держприкордонслужби та органами Держприкордонслужби реальних координаційних прав, деталізація повноважень координатора та координованих суб'єктів;

- розширення можливостей реалізації координаційної функції Держприкордонслужби на територію всієї держави;

- деталізація норм, які безпосередньо регулюють порядок взаємодії органів Держприкордонслужби з підрозділами правоохоронних органів та військових формувань з конкретних питань, і особливо в кризових ситуаціях;

- уніфікація понятійно-категоріального апарату у прикордонній сфері, ліквідація термінологічного розмаїття;

- удосконалення корпоративних етичних норм, які регулюють взаємодію працівників та службовців правоохоронних органів і військових формувань у прикордонній сфері.

У підрозділі 4.6 «Взаємодія органів Державної прикордонної служби України із громадянами та їх об'єднаннями щодо протидії правопорушенням у прикордонній сфері України» містяться науково обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення механізму взаємодії Держприкордонслужби та громадян, їх об'єднань у прикордонній сфері.

Виявлено, що в адміністративному законодавстві України, яке регулює відносини у сфері взаємодії громадян, їх об'єднань та правоохоронних органів, використовується традиційний для радянської ідеології підхід формування загальнонародної держави. Наголошено, що в сучасних умовах обов'язком службових осіб органів Держприкордонслужби є побудова стосунків з представниками громадськості не як з підпорядкованими та зобов'язаними, а як з рівноуправненими учасниками процесу охорони державного кордону. Метою здійснення взаємодії громадян, їх об'єднань і Держприкордонслужби є спільна турбота про публічні інтереси, в яких відбивається інтерес кожного.

Застосовуючи критерій «індивідуальність чи колективність діяльності», на основі аналізу законодавства проаналізовано дві форми діяльності громадян в охороні державного кордону: безпосередню індивідуальну та колективну - у складі громадських об'єднань, завдяки членству в них. Зроблено висновок, що існуюча система прав та обов'язків громадян як суб'єктів діяльності із забезпечення порядку у прикордонній сфері є недосконалою і не може сприяти ефективній взаємодії з органами Держприкордонслужби. Запропоновано деталізувати відповідні конституційні норми громадян у спеціальному законі, актах центральних органів виконавчої влади і правових актах органів місцевого самоврядування з урахуванням специфіки діяльності громадян у прикордонній сфері.

У підрозділі 4.7 «Демократичний цивільний контроль за діяльністю Державної прикордонної служби України» розкриті особливості здійснення демократичного цивільного контролю над Держприкордонслужбою та обґрунтовані пропозиції щодо удосконалення адміністративного законодавства України.

Зазначається, що в умовах подальшого реформування внутрішньосуспільних відносин у напрямі посилення відповідальності держави та органів державного управління перед суспільством існує потреба у розвитку та вдосконаленні громадського контролю над правоохоронними органами та Держприкордонслужбою шляхом нормативного закріплення в адміністративному законодавстві ефективного механізму його здійснення.

Застосовано поділ суб'єктів громадського контролю над Держприкордонслужбою на ті, що наділені загальною компетенцією і здійснюють контроль, крім Держприкордонслужби, ще й над іншими об'єктами, та суб'єктів, наділених спеціальною компетенцію, об'єктом громадського контролю яких є лише Держприкордонслужба та елементи її системи. Розкрито особливості правового статусу окремих суб'єктів громадського контролю.

Запропоновано спільно із зацікавленими суб'єктами публічної адміністрації та громадського сектору контролю розробити пропозиції до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» з метою закріплення ефективного механізму демократичного цивільного контролю над Держприкордонслужбою.

У підрозділі 4.8 «Адміністративно-правові засоби забезпечення співробітництва Державної прикордонної служби України з європейськими міжнародними інституціями та прикордонними органами країн-членів ЄС у прикордонній сфері» проаналізовані правові основи співпраці України з ЄС та державами-членами щодо забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері. На цій основі сформульовані основні шляхи забезпечення ефективності співробітництва з міжнародними безпековими інституціями та правоохоронними органами у сфері охорони державного кордону:

- активізація процесу розробки концептуальних та прийняття нормативно-правових актів, спрямованих на формування та реалізацію основних напрямів міжнародного співробітництва з прикордонних питань;

- організація постійних контактів та обміну досвідом представників Держприкордонслужби та держав ЄС, які мають значні успіхи в охороні кордонів. Із цією метою доцільно створити Координаційний центр прикордонного співробітництва за участю як прикордонників України, так і зазначених держав;

- прийняття Стратегії співробітництва у прикордонній сфері з країнами-членами ЄС та європейськими безпековими інституціями. При цьому співробітництво у прикордонній сфері повинно здійснюватись на принципах самостійності та в межах власних інтересів національної безпеки;

- проведення активної інформаційної компанії, спрямованої на роз'яснення очікуваних результатів від співробітництва прикордонних інституцій нашої держави та країн-членів ЄС у прикордонній сфері.

Розділ 5 «Адміністративно-правові особливості управління персоналом Державної прикордонної служби України» складається з шести підрозділів, у яких системно проаналізовано правові основи комплектування, проходження служби, підготовки та захисту персоналу Держприкордонслужби.

У підрозділі 5.1 «Організаційні та правові основи управління персоналом в Державній прикордонній службі України» розглядаються правові підстави побудови і функціонування сучасної моделі організації управління персоналом Держприкордонслужби.

На основі аналізу чинного законодавства встановлено певну термінологічну неузгодженість. Так, в актах вищих органів державної влади використовується словосполучення «особовий склад», а у актах Адміністрації Держприкордонслужби - «персонал Держприкордонслужби».

Орієнтуючись на існуючий досвід правоохоронних органів щодо організації діяльності служб персоналу, зроблено висновок, що сучасна модель управління персоналом, що склалася в Держприкордонслужбі, потребує реформування. До стратегічних напрямків реформування системи управління персоналом у Держприкордонслужбі віднесено:

- удосконалення нормативно-правового та методичного забезпечення управління персоналом Держприкордонслужби, імплементацію в правові основи управління персоналом Держприкордонслужби принципів, вироблених світовою практикою: дієздатності й ефективності персоналу, його професіоналізму та компетентності, відданості справі, високої моральності, відповідальності та дисциплінованості, стимулювання праці, її прозорості та підзвітності, змагальності і конкурентності, пріоритету особистих заслуг, досягнення високого рівня корпоративної єдності та злагоди;

- запровадження шанобливого ставлення до персоналу Держприкордонслужби як до найбільш цінного ресурсу організації. Подолання негативних явищ у цій сфері: плинність кадрів, звільнення персоналу з негативних підстав, скоєння корупційних правопорушень; неналежний стан захисту життя та здоров'я персоналу;

- визнання залежності якості прикордонного контролю та надання адміністративних послуг фізичним та юридичним особам від ефективного управління персоналом;

- стимулювання діяльності внутрішніх громадських інститутів, спрямованих на розвиток корпоративної культури персоналу Держприкордонслужби.

Підрозділ 5.2 «Специфіка комплектування Державної прикордонної служби України персоналом» присвячено аналізу сучасного стану правового й організаційного забезпечення діяльності органів управління, до компетенції яких належить реалізація питань комплектування персоналом Держприкордонслужби.

З'ясовано, що недоліком українського адміністративного законодавства є відсутність нормативного визначення поняття «комплектування Держприкордонслужби персоналом», що створює підстави для існування термінологічного розмаїття. Автором проведено розмежування зазначених понять та сформульовано визначення «комплектування Держприкордонслужби персоналом». Робиться висновок, що найбільш прийнятним для Держприкордонслужби є «змішаний» спосіб комплектування. 50 % опитаних експертів також дотримуються таких позицій, і лише 35 % опитаних надають перевагу «контрактному» способу комплектування.

На основі аналізу правової регламентації процедурних питань з прийому на службу та з урахуванням позитивного зарубіжного досвіду пропонується процедуру прийому на службу у Держприкордонслужбу закріпити на рівні закону, що стане додатковою гарантією захисту прав кандидатів та правовим механізмом недопущення бюрократичного свавілля на цій стадії.

Аналіз правової регламентації повноважень суб'єктів правовідносин з комплектування органів Держприкордонслужби персоналом засвідчив необхідність систематизації норм у цій сфері й усунення на цій основі випадків дублювання повноважень.

У підрозділі 5.3 «Адміністративно-правове регулювання проходження служби в Державній прикордонній службі України» проведено аналіз правової регламентації правовідносин, пов'язаних з проходженням служби в Держприкордонслужбі. Особлива увага зосереджена на аналізі правових основ виконання військово-службових обов'язків у Держприкордонслужбі.

Аналіз норм Закону України «Про військовий обов'язок та військову службу» та Положення про проходження громадянами України військової служби в Держприкордонслужбі України дозволив виділити елементи проходження військової служби в Держприкордонслужбі. Конструктивної критики зазнали існуючи підходи науковців до класифікації елементів проходження служби.

На основі проведеного теоретичного дослідження виявлені певні недоліки правової регламентації окремих складових проходження служби.

У підрозділі 5.4 «Адміністративно-правова регламентація освітньої діяльності в Державній прикордонній службі України» аналізуються особливості функціонування системи підготовки професійних кадрів у Держприкордонслужбі.

Визначено, що недоліком законодавства є також те, що у нормах Закону України «Про Державну прикордонну службу України» не закріплені елементи системи освіти в Держприкордонслужбі України.

Зауважено, що в системі адміністративного законодавства відсутній спеціальний нормативно-правовий акт, який би визначав статус навчального закладу Держприкордонслужби. Запропоновано затвердити на рівні підзаконного акта Положення про навчальний заклад Держприкордонслужби та нормативно закріпити за Національною академією Державної прикордонної служби України імені Б. Хмельницького статус вищого навчального закладу освіти Держприкордонслужби.

Обґрунтовано низку пропозицій до Закону України «Про Державну прикордонну службу України» та статусних актів навчальних закладів.

Підрозділ 5.5 «Адміністративно-правовий механізм морально-психологічного забезпечення діяльності персоналу Державної прикордонної служби України» присвячено розкриттю сутності та прикладних аспектів діяльності посадових осіб Держприкордонслужби щодо морально-психологічного забезпечення персоналу.

З метою виокремлення «морально-психологічного забезпечення» як самостійної категорії проведено аналіз змісту таких понять, як «виховна робота», «соціально-психологічне забезпечення», «соціальне забезпечення», «психологічне забезпечення» тощо. Виявлено, що досі у національному законодавстві не існує нормативного визначення більшості із зазначених понять. Запропоновано авторське визначення поняття «морально-психологічне забезпечення діяльності персоналу Держприкордонслужби».

Систему нормативно-правових актів, які регламентують морально-психологічне забезпечення Держприкордонслужби, класифіковано за такими критеріями: юридичною силою (укази Президента України та міжвідомчі акти, відомчі акти); за предметом регулювання (акти, які регламентують моральні відносини, та ті, що стосуються лише психологічного забезпечення); за сферами життєдіяльності прикордонного відомства (морально-психологічне забезпечення добору персоналу, повсякденної діяльності, несення служби та дій в екстремальних умовах; морально-психологічного забезпечення реабілітації та адаптації персоналу). З'ясовано, що характерною особливістю правової регламентації морально-психологічного забезпечення персоналу Держприкордонслужби є здійснення її на рівні підзаконних актів.

На основі проведеного аналізу функціонування системи морально-психологічного забезпечення діяльності Держприкордонслужби робиться висновок, що на відомчому рівні не вирішити всі проблемні питання, пов'язані із підтриманням належного морально-психологічного стану прикордонників. Назріла потреба у розробці Концепції державної політики України щодо морально-психологічного забезпечення правоохоронної діяльності у прикордонній сфері.

У підрозділі 5.6 «Соціально-правовий захист персоналу Державної прикордонної служби України» проведено аналіз функціонування механізму соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби.

Визначено, що в умовах затяжної економічної кризи в Україні, яка вражає всі сфери суспільного життя загострюються проблеми соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби. Практика показує порушення принципу стабільності соціально-правового статусу прикордонника. Відповідно до результатів анкетування, проведеного в рамках дослідження, 70 % осіб відмічають за останні роки суттєве погіршення соціального захисту персоналу Держприкордонслужби. Крім того, 32 % респондентів відмічають «покращення соціально-правового захисту» як один із основних напрямків діяльності посадових осіб органів Держприкордонслужби, на якому слід зосередити свої зусилля з метою забезпечення ефективної охорони державного кордону.

Проаналізовано окремо підсистеми «правового» та «соціального» захисту персоналу Держприкордонслужби. Разом з тим зауважено, що прийнятною є позиція, за якою використовується інтегроване, збірне поняття - «соціально-правовий захист». Воно сприяє сприйняттю «соціально-правового захисту» персоналу Держприкордонслужби як самостійного та цілісного елемента правового статусу прикордонників.

Виявлено, що особливістю національного законодавства з питань соціального захисту персоналу Держприкордонслужби є відсутність його належної систематизації. Сьогодні накопичено значний масив нормативно-правових актів у цій сфері, який з регулярною періодичністю доповнюється новими нормами, інколи у спосіб, що піддається серйозній критиці з боку юристів. Спостерігаються негативні тенденції, пов'язані із погіршенням, аж до ліквідації окремих форм спеціально-відомчого захисту персоналу Держприкордонслужби. На рівні законів визначаються права лише у загальному вигляді. Механізм їх реалізації міститься у підзаконних актах. Така особливість створює загрозу ускладнення процедури реалізації соціальних прав персоналу Держприкордонслужби. Запропоновано у Законі України «Про Державну прикордонну службу України» закріпити гарантії соціальних прав персоналу Держприкордонслужби.

Висновки

У дисертації наведено теоретичне узагальнення та вирішення нової наукової проблеми, що полягає у відсутності в адміністративно-правовій науці концептуального дослідження сутності, теоретичних та прикладних засад забезпечення охорони національних інтересів України у прикордонній сфері. У роботі комплексно, з використанням сучасних методів пізнання, з урахуванням здобутків вітчизняної та зарубіжної правничої науки сформульовано концепцію охорони національних інтересів України у прикордонній сфері та розроблено на цій основі пропозиції теоретичного, методологічного та організаційно-правового характеру, вироблено науково-обґрунтовані рекомендації, спрямовані на підвищення ефективності адміністративно-правового регулювання забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері. У результаті проведеного дослідження запропоновано низку висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення поставленої мети.

1. За результатами вивчення сучасних наукових підходів та узагальнення вітчизняного і зарубіжного досвіду правового регулювання діяльності суб'єктів забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері визначено, що в адміністративному праві недостатньо розробленими є теоретичні положення, пов'язані з реформуванням правоохоронних органів України, які реалізують свої повноваження у прикордонній сфері, а також поза увагою науковців залишаються проблеми: безпекових аспектів прикордонної сфери України; теоретико-правових засад удосконалення управління в прикордонній сфері та його інформаційного забезпечення; адміністративно-процедурних питань, пов'язаних із прийняттям управлінських рішень з підтримання законності у прикордонній сфері; удосконалення демократичного цивільного контролю над Держприкордонслужбою; правового оформлення сучасних та ефективних форм і способів охорони державного кордону та прикордонного контролю; модернізації стосунків між громадянами та їх об'єднаннями щодо взаємодії у прикордонній сфері; адміністративно-правового забезпечення міжнародного співробітництва національних правоохоронних органів з європейськими міжнародними інституціями та прикордонними органами країн-членів ЄС у сфері охорони державного кордону; особливості побудови системи управління персоналом у Держприкордонслужбі тощо. Зазначене підтверджується думкую експертів Держприкордонслужби. Так, за результатами проведеного анкетування встановлено, що негативними факторами, які впливають на стан забезпечення охорони національних інтересів України у прикордонній сфері, є: неефективність застосування нормативних актів щодо протидії правопорушенням у прикордонній сфері - 65 % опитаних фахівців Держприкордонслужби; відсутність висококваліфікованих, вмотивованих спеціалістів - 62 % респондентів; низька правосвідомість (або правовий нігілізм) населення прикордоння; відсутність налагодженої взаємодії між суб'єктами що діють у прикордонній сфері - 25 % респондентів; декларативність певних правових норм - 22 %.

2. На підставі вивчення європейського досвіду функціонування органів державної влади щодо забезпечення безпеки у прикордонній сфері запропоновано закріпити у вітчизняному законодавстві норми, які регламентують порядок охорони зовнішніх кордонів ЄС; деталізувати процедуру обмеження права на вільне пересування; в установчих актах інституцій, діяльність яких пов'язана із забезпеченням безпеки у прикордонній сфері, чітко розмежувати компетенцію, удосконалити правові основи їх скоординованої співпраці; підвищити ефективність роботи щодо адаптації українського законодавства з прикордонних питань до стандартів ЄС.

3. Недоторканність кордонів - це самостійний галузевий принцип, який визначає зміст законодавства з прикордонних питань та впливає на формування повноважень органів виконавчої влади.

4. Доведено, що поняття «національна безпека», «охорона державного кордону» та «захист державного кордону» слід розглядати як родо-видові конструкції, які співвідносяться як загальне, часткове та окреме.

5. На основі аналізу існуючих підходів до виділення у структурі національної безпеки України такого виду безпеки, як прикордонна, аргументовано власну позицію щодо недопустимості включення її до складу воєнної безпеки. Зауважено, що немає права на існування і твердження про «самостійність» даного виду національної безпеки України. Безпека у прикордонній сфері є частиною національної безпеки України і тому як частина цілого може мати лише відносну самостійність.

З метою удосконалення термінології, що використовується у національному законодавстві, під час визначення відповідного виду національної безпеки України, пропонується запровадити термін «прикордонна сфера», під яким слід розуміти особливе середовище життєдіяльності особистості, суспільства і держав, у якому функціонують уповноважені суб'єкти публічної адміністрації, з метою реалізації відповідного напряму державної політики України щодо забезпечення охорони національних інтересів у прикордонному просторі.

Під дефініцією «забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері» пропонується розуміти визначену законодавством систематичну діяльність публічних органів, громадських інститутів та окремих громадян, спрямовану на надійний захист національних інтересів України від зовнішніх і внутрішніх загроз, що виявляються у прикордонному просторі, і протидію їм.

З метою удосконалення нормативно-правового регулювання забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері запропоновано питання забезпечення національної безпеки у прикордонній сфері вивести в окремий правовий інститут, норми якого гармонізувати як на рівні законів України: «Про основи національної безпеки України» та «Про засади внутрішньої і зовнішньої політики», так і підзаконних актів, таких як «Стратегія національної безпеки України» та «Воєнна доктрина».

6. Визначено, що державну політику забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері слід розглядати як складову державної політики забезпечення національної безпеки, що являє собою механізм вироблення та законодавчого закріплення національних цілей, постановки принципових завдань щодо охорони державного кордону, та реалізації основних інтересів особи, суспільства та держави у прикордонному просторі, форм, методів і способів досягнення цих цілей.

7. Систему правових основ державної політики забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері поділено на рівні (групи) - політичний рівень та оперативно-стратегічний рівень. Зауважено, що на політичному рівні формулюються і заявляються прикордонні інтереси та цілі, що визначаються певним історичним етапом розвитку країни. На оперативно-стратегічному рівні закріплюються основні елементи механізму реалізації державної політики забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері.

8. Установлено зміст поняття «система Держприкордонслужби», яке включає: по-перше, організаційну відокремленість підрозділів Держприкордонслужби від відповідних елементів системи виконавчої влади та інших органів держави; по-друге, визначення на законодавчому рівні структури системи Держприкордонслужби; по-третє, складну внутрішню будову Держприкордонслужби, яка характеризується специфічними ознаками, а саме: єдністю цільового призначення, функціональною самодостатністю, ієрархічністю організації, субординаційністю взаємозв'язків між структурними елементами.

9. Інформаційне забезпечення управління в Держприкордонслужбі визначено як цілеспрямовану діяльність органів та посадових осіб Держприкордонслужби України, яка здійснюється з метою пошуку, збирання, обробки, аналізу, зберігання і своєчасної передачі певним суб'єктам управління даних, необхідних для формування і реалізації управлінського впливу, спрямованого на забезпечення ефективної організації охорони та захисту державного кордону. Нормативно-правові акти, що регламентують інформаційне забезпечення управління в Держприкордонслужбі, запропоновано систематизувати за такими напрямками: організація діловодства в Держприкордонслужбі; організація процесів збору, обробки та передачі статистичної інформації; проведення єдиної технічної політики в Держприкордонслужбі; порядок віднесення відомостей про діяльність органів Держприкордонслужби до інформації що містить державну таємницю, або інформацію для службового користування; порядок організації ефективної міжвідомчої інформаційної взаємодії; організація інформування про діяльність органів Держприкордонслужби; забезпечення інформаційної безпеки в Держприкордонслужбі; створення та діяльність автоматизованих інформаційних систем тощо.

10. З'ясовано, що недоліком Закону України «Про Державну прикордонну службу України» є довільна інтерпретація назви заходів забезпечення провадження в справах про адміністративні правопорушення: «огляд затриманих»; «...оглядати і в разі потреби вилучати речі». Оскільки особистий огляд може проводитись не лише «затриманих»; вилучення здійснюється не тільки речей, а й документів, пропонується використовувати термінологію, що вживається у КУпАП.

11. Запропоновано систематизувати підзаконні акти, які регламентують правовідносини взаємодії Держприкордонслужби з правоохоронними органами та військовими формуваннями в єдиному інкорпорованому нормативно-правовому акті. Даний правовий акт повинен містити положення: про поняття взаємодії та координації; основні принципи взаємодії; основні напрями взаємодії; загальні завдання взаємодії та часткові завдання учасників взаємодії; юридичні факти як підстави виникнення правовідносин взаємодії; основні форми взаємодії; форми координації; логістику взаємодії; контроль за здійсненням взаємодії; порядок вирішення спорів; загальні права координатора та кореспондуючі обов'язки координованих суб'єктів; права та обов'язки суб'єктів взаємодії (з деталізацією за рівнями), у тому числі і юридичної відповідальність за порушення порядку взаємодії.

12. Демократичний цивільний контроль за діяльністю Державної прикордонної служби України - це комплекс дій, пов'язаних із моніторингом за діяльністю Держприкордонслужби її підрозділів та персоналу, що здійснюється представницькими органами державної влади та суб'єктами громадського контролю на підставі та в межах, передбачених законами України.

13. На основі аналізу законодавства, яке регламентує діяльність посадових осіб Держприкордонслужби з особовим складом, установлено особливість, яка полягає у одночасному використанні як застарілих понять, так і сучасної термінології. Пропонується використовувати в українському законодавстві та адміністративістиці більш сучасні поняття: «персонал Держприкордонслужби» та «управління персоналом».

Персонал Держприкордонслужби визначено як сукупність військовослужбовців та працівників Держприкордонслужби, які наділені державою спеціальним правовим статусом з метою виконання, передбачених законодавством, функцій (завдань) у прикордонному просторі із забезпечення територіальної цілісності та недоторканності державного кордону та реалізації законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб, та які користуються у зв'язку з цим соціально-правовими гарантіями.

Управління персоналом у Держприкордонслужбі - це цілеспрямована, законодавчо закріплена діяльність керівників (начальників) усіх рівнів та уповноважених посадових осіб, що входять до складу спеціальних підрозділів та служб щодо процесів відбору, підготовки, кадрового забезпечення проходження служби (роботи) в Держприкордонслужбі, морально-психологічного забезпечення, соціально-правового захисту військовослужбовців та працівників Держприкордонслужби з метою успішного виконання ними повноважень у прикордонному просторі із забезпечення територіальної цілісності та недоторканності державного кордону та реалізації законних прав та інтересів фізичних та юридичних осіб.

14. З урахуванням характерних особливостей комплектування Держприкордонслужби персоналом обґрунтовано визначення даного поняття - це система заходів, регламентована нормами адміністративного законодавства України, яка покликана забезпечити підрозділи Держприкордонслужби військовослужбовцями та цивільним персоналом, в основному на добровільній основі, у мирний час та особливий період, що здійснюється компетентними державними органами управління та спеціально уповноваженими посадовими особами спеціальної системи добору персоналу.

15. На підставі аналізу актів публічного управління зроблено висновок про відсутність нормативного закріплення цілісної системи управління морально-психологічним забезпеченням діяльності Держприкордонслужби та відповідальності за стан справ у даній сфері.

Вказано, що морально-психологічне забезпечення діяльності персоналу Держприкордонслужби слід вважати комплексним та інтегрованим видом діяльності, який використовує всі можливі організаційні, психологічні, інформаційні, педагогічні, правові, культурно-просвітницькі та соціальні засоби впливу на особистість прикордонника, з метою формування у нього професійно необхідних психологічних якостей, моральної свідомості, необхідних для успішного виконання визначених законодавством повноважень у сфері охорони державного кордону.

16. Сформульовані шляхи удосконалення адміністративного законодавства у сфері соціально-правового захисту персоналу Держприкордонслужби до яких віднесено: гармонізацію соціально-правового захисту працівників Держприкордонслужби, які виконують завдань з охорони державного кордону, та військовослужбовців; конкретизацію суб'єктів та їх обов'язків щодо забезпечення прав персоналу Держприкордонслужби; проведення систематизації нормативно-правових актів, які визначають соціально-правовий захист персоналу Держприкордонслужби.

17. На підставі дослідження нормативно-правових актів, якими урегульовано повноваження публічної адміністрації щодо забезпечення охорони національних інтересів України у прикордонній сфері, аргументовано необхідність таких змін та доповнень до:

17.1. Закону України «Про Державну прикордонну службу України»:

- з метою запровадження терміна «принцип недоторканності державного кордону» ст. 1 викласти в такій редакції: «На Державну прикордонну службу України покладаються завдання щодо забезпечення реалізації принципу недоторканності державного кордону...»;

- у абзаці десятому частини першої статті 2 пропонуємо використовувати словосполучення «забезпечення національної безпеки України у прикордонній сфері», яким замінити словосполучення «захист державного кордону України»;