Адміністративно-процесуальне право: стан та перспективи розвитку

Размещено на http://www.allbest.ru/

КЛАСИЧНИЙ ПРИВАТНИЙ УНІВЕРСИТЕТ

Автореферат

дисертації на здобуття наукового ступеня доктора юридичних наук

12.00.07 - адміністративне право і процес;

фінансове право; інформаційне право

АДМІНІСТРАТИВНО-ПРОЦЕСУАЛЬНЕ ПРАВО: СТАН ТА ПЕРСПЕКТИВИ РОЗВИТКУ

АПАРОВ АНДРІЙ МИКОЛАЙОВИЧ

Запоріжжя - 2015

ЗАГАЛЬНА ХАРАКТЕРИСТИКА РОБОТИ

Актуальність теми. Питання адміністративно-процесуального права давно привертало увагу вчених різних держав. Крім тих приписів, які закріплюють режим відносин “влади-підпорядкування”, поступово починає формуватися думка про те, що для правової держави потрібний регламентований законом порядок, процес практичної реалізації прав і обов'язків суб'єктів як владної сторони, так і підпорядкованої. Сприяння розвитку й реалізації прав, свобод і законних інтересів сторони, що не має влади, в Україні далеко не завжди було засадничим положенням у діяльності органів публічної влади, але великі зміни, що відбуваються в усіх сферах суспільного життя, призвели до появи й активного розвитку як у теорії, так і на практиці системи адміністративно-процесуального права.

Відносини публічної влади й громадян у різних державах, залежно від багатьох причин політичного, економічного, ідеологічного характеру, регулюються по-різному. Багато держав ЄС мають чітку й досить логічну систему як самого адміністративного права, його основних правових інститутів, так і адміністративного процесуального права. Але для України проблеми відносин публічної влади та громадян дуже актуальні: немає єдиного підходу до визначення предмета адміністративно-процесуального права, немає стабільної законодавчої бази, яка б відповідала реаліям сьогоднішнього дня, для управлінського, адміністративного процесу, адміністративної юстиції.

Проблеми адміністративного процесу й визначення його змісту ні в юридичній науці, ні в юридичній практиці не мали свого однозначного вирішення. Мабуть, з усієї сукупності різних інститутів адміністративно-правового регулювання саме адміністративний процес був найбільш схильний до ідеологічного впливу. У радянській державі конфлікт між владою й підпорядкованою стороною виключався. Тому, коли змінилася ідеологічна орієнтація нашої держави й Україна стала на шлях побудови правової держави, визначення змісту адміністративного процесу знову виявилося дискусійним.

В умовах правових реформ, які зачепили практично всю систему вітчизняного права, слід зазначити, що адміністративному процесу має бути повернений його первинний зміст - порядок вирішення індивідувальної справи про суб'єктивне публічне право всіма органами публічної влади.

У пропонованій концепції ми обґрунтовуємо необхідність формування адміністративного процесуального права як самостійної галузі права. Зміст адміністративного процесу має бути пов'язаний не тільки з адміністративною юстицією, а й з діяльністю органів публічної влади та їх посадових осіб, яка має бути спрямована на реалізацію норм адміністративного матеріального права з метою вирішення конкретних індивідуальних адміністративних справ, реалізації основних прав і свобод та інтересів людини, громадянина і юридичних осіб, а також на розгляд справ про адміністративні правопорушення й застосування заходів адміністративного примусу.

Зауважимо, що при визначенні місця адміністративно-процесуального права в системі права актуальним питанням є місце всього того масиву процесуальної діяльності, що при широкому розумінні адміністративного процесу (як порядку здійснення адміністративної діяльності суб'єктів владних повноважень) включають до його змісту. Заперечувати процесуальний характер цієї діяльності, а також її зв'язок з адміністративним правом неможливо.

Практично кожна матеріальна адміністративно-правова норма вимагає певного порядку своєї реалізації. Адміністративно-процесуальне право повинно містити не тільки процедури, а й процес практичного застосування або реалізації норм адміністративного права. Адміністративно-процесуальне право має складатися з правових норм, що регламентують процесуальний аспект здійснення повноважень в управлінській і адміністративно-юрисдикційній діяльності. Запропонована концепція, зрозуміло, не безперечна, але сподіваємося, що подальші дослідження в цьому напрямі допоможуть створити найбільш досконалу концепцію, яка дасть змогу визначити місце й розробити самостійну термінологію адміністративно-процесуальної діяльності, при цьому не зменшуючи як процесуальну, так і галузеву певну незалежність адміністративного процесу.

Актуальність досліджень адміністративно-процесуального права зумовлена також необхідністю закріплення змісту адміністративного процесу як форми адміністративно-процесуальної діяльності. Органи державної влади, а також інші передбачені чинним законодавством суб'єкти адміністративно-процесуальної діяльності покликані вирішувати широке коло різних за змістом індивідуально-конкретних справ, включаючи боротьбу з адміністративними та іншими правопорушеннями, захист прав і свобод, законних інтересів суб'єктів адміністративного права шляхом здійснення адміністративно-юрисдикційної діяльності.

Дослідження теоретичних та практичних аспектів адміністративно-процесуального права безпосередньо пов'язано з необхідністю реформування й удосконалення цієї галузі права з метою забезпечення належного правового регулювання діяльності органів законодавчої, виконавчої, судової гілок влади на практиці, а також створення дієвої системи адміністративно-процесуального законодавства, з одного боку, спрямованого на забезпечення балансу публічних і приватних інтересів, а з іншого - на ефективний захист прав і законних інтересів громадян та юридичних осіб.

Проблеми формування адміністративно-процесуального права, розвитку адміністративного права висвітлено в наукових працях: В. Авер'янова, О. Андрійко, Н. Армаш, О. Бандурки, Д. Бахраха, О. Бачуна, К. Бєлякова, А. Берлача, В. Бевзенка, Ю. Битяка, С. Бритченко, В. Гаращука, Е. Демського, В. Коваленка, В. Колпакова, І. Коліушка, Т. Коломоєць, А. Комзюка, О. Кузьменко, Ю. Кунєва, Р. Мельника, В. Новіка, В. Настюка, Н. Нижник, О. Пасенюка, Ю. Педька, В. Пєткова, С. Пєткова, О. Піскуна, Д. Приймаченка, О. Рябченко, А. Селіванова, О. Синявської, М. Смоковича, І. Солошкіної, О. Стародубцева, М. Стахурського, С. Стеценка, М. Тищенка, Х. Ярмакі, М. Якимчука та ін.

Проте, недостатньо дослідженими є питання адміністративно-процесуального права як окремої галузі права, адміністративно-публічної діяльності, структури адміністративного процесу, напрями розвитку адміністративної юстиції як інституту адміністративно-процесуального права, особливості функціонування інституту адміністративної юрисдикції тощо.

Усе зазначене зумовило вибір теми дисертаційної роботи та свідчить про її актуальність.

Зв'язок роботи з науковими програмами, планами, темами. Дисертаційну роботу виконано відповідно до теми науково-дослідної роботи Класичного приватного університету “Актуальні проблеми адміністративно-правового регулювання діяльності публічної влади в Україні” (номер державної реєстрації 0108U008955). У межах виконаної теми особисто здобувачем визначено предмет адміністративно-процесуального права в умовах проведення адміністративної реформи, визначено адміністративно-публічну діяльність, класифіковано структуру адміністративного процесу, визначено концептуальні положення розвитку адміністративно-процесуального права як галузі права, надано авторські визначення деяким поняттям адміністративно-процесуального права.

Мета й задачі дослідження. Метою дослідження є визначення місця адміністративно-процесуального права в системі права України, розробка нових теоретичних та практичних рекомендацій щодо розвитку адміністративно-процесуального права як окремої галузі права, а також пропозицій щодо внесення змін до чинного адміністративно-процесуального законодавства України.

Для досягнення зазначеної мети поставлено такі задачі:

- дослідити та визначити предмет адміністративно-процесуального права;

- визначити систему адміністративно-процесуального права та запропонувати його структуру;

- дослідити адміністративне судочинство як інститут адміністративно-процесуального права;

- удосконалити класифікацію структури адміністративного процесу відповідно до чинного законодавства України;

- розвинути понятійний апарат науки адміністративно-процесуального права;

- дослідити зарубіжний досвід функціонування адміністративної юстиції;

- визначити концептуальні положення розвитку адміністративно-процесуального права як галузі права;

- виявити особливості інституту адміністративної юрисдикції;

- охарактеризувати адміністративно-публічну діяльність та визначити її види;

- визначити окремі особливості адміністративно-процесуальної діяльності в спектрі здійснення органами держави владних повноважень.

Об'єктом дослідження є суспільні відносини, які виникають у галузі адміністративно-процесуального права.

Предметом дослідження є адміністративно-процесуальне право України.

Методи дослідження. Для вирішення поставлених у дисертації наукових задач застосовано комплексний системний підхід, який дав змогу використати в процесі аналізу наукові здобутки вітчизняних і зарубіжних учених, сучасні загально- та спеціально-наукові методи дослідження, а саме:

- методи аналізу й синтезу - у ході всієї роботи над проблемою, починаючи від добору фактичного матеріалу для дослідження, вивчення праць науковців та аналізу нормативної бази;

- історико-правовий метод - під час дослідження ґенези становлення адміністративно-процесуального права (підрозділи 1.2, 1.4, 2.1, 2.2, 4.1, 4.2, 4.3);

- метод конкретно-історичного аналізу - для уточнення основних понять, що зазнали змін у процесі дослідження особливостей адміністративно-процесуального права (підрозділи 2.3, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5);

- формально-логічний і прогностичний методи - для теоретичного узагальнення та розробки пропозицій щодо розвитку адміністративно-процесуального права (підрозділи 1.2, 1.4, 2.1, 2.3, 4.1, 4.2, 4.3, 4.4, 5.1, 5.2, 5.3, 5.4, 5.5);

- абстрактно-логічний метод - для теоретичного узагальнення й формулювання висновків.

Науково-теоретичну базу дослідження становлять наукові праці вітчизняних і зарубіжних учених, приписи Конституції України, міжнародно-правових, законодавчих і підзаконних нормативно-правових актів України.

Наукова новизна одержаних результатів полягає в тому, що дисертація є одним з перших досліджень комплексно, за допомогою сучасних методів пізнання, з урахуванням новітніх досягнень правової науки визначити суть та зміст адміністративно-процесуального права. У результаті проведеного дослідження сформульовано низку наукових положень та висновків, запропонованих особисто здобувачем. Основні з них такі:

вперше:

- науково обґрунтовано та визначено адміністративно-публічну діяльність як врегульовану нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів державної влади та органів місцевого самоврядування, а також їх посадових осіб, державних і комунальних установ із здійснення на основі відповідних законів та підзаконних нормативно-правових актів України в спеціальних адміністративно-правових формах і з використанням спеціальних адміністративно-правових методів владно-публічного регулювання, охорони й захисту суспільних відносин;

- запропоновано класифікацію адміністративно-публічної діяльності залежно від сфери врегульованих адміністративним правом суспільних відносин, в межах якої здійснюється адміністративно-публічна діяльність, на: а) внутрішню адміністративно-публічну діяльність; б) зовнішню адміністративно-публічну діяльність. Залежно від змісту і цілей здійснення на: а) адміністративно-нормотворча діяльність; б) адміністративно-правозастосовча діяльність;

удосконалено:

- понятійний адміністративно-правовий апарат через визначення предмету адміністративно-процесуального права як суспільних відносин, пов'язаних із захистом порушеного суб'єктивного права та особистих інтересів, а також суспільні відносини, пов'язані з бажанням реалізувати чи/та забезпечити свої права. Під предметом адміністративно-процесуального права запропоновано також розуміти систему суб'єктивних публічних прав, свобод і інтересів, що охороняються законом; сукупність правил, що регламентують порядок реалізації суб'єктивних прав, свобод та інтересів і сам адміністративний процес як спосіб реалізації, охорони та захисту цих прав, свобод і інтересів.

- науковий підхід до побудови системи адміністративно-процесуального права в такому вигляді: загальна частина: 1) Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють основи адміністративного процесу (базові положення); 2) Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють статус учасників процесу (інститут суб'єктів адміністративного процесу); 3) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують процес доведення (інститут доведення в адміністративному процесі); 4) Адміністративно-процесуальні норми, що встановлюють процесуальні строки (інститут процесуальних строків в адміністративному процесі); 5) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують витрати (інститут формального забезпечення процесу).

Особлива частина: 1) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливі провадження; 2) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують виконавче провадження; 3) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості провадження у справах, пов'язаних із здійсненням виборчого права і права на участь у референдумі; 4) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості провадження у справах про нормативно-правові акти; 5) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості проваджень у справах про оскарження рішень і дій (бездіяльності) органів публічної влади; 6) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують порядок і процедури провадження в суді першої інстанції; 7) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують порядок і процедури перегляду судових рішень; 8) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують провадження у справах про адміністративні правопорушення; 9) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують провадження з розгляду скарг громадян; 10) Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують дисциплінарні провадження щодо державних службовців; 11) Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють неюрисдикційні провадження;

- категорія адміністративного судочинства як адміністративно-судового процесу, який регламентований адміністративно-процесуальними нормами і є формою організації та здійснення адміністративно-юрисдикційної й іншої правоохоронної діяльності адміністративного суду, що забезпечує чіткий порядок прийняття судових правозастосовчих актів і здійснення юридичних дій при розгляді та вирішенні адміністративних справ юрисдикційного характеру.

- науковий підхід до класифікації структури адміністративного процесу на: адміністративно-нормотворчий, адміністративно-правозастосовний і адміністративно-юрисдикційний.

- поняття адміністративної юрисдикції як процесуальної діяльності компетентних органів публічної влади (суб'єктів адміністративної юрисдикції), що здійснюється в установленому порядку (судовому або позасудовому), з метою розгляду та вирішення індивідуальних справ осіб, адміністративно-правового конфлікту, який може виступати в двох правових формах: адміністративно-правовий спір; адміністративне правопорушення. У концептуальному плані питання про предмет адміністративної юрисдикції є одним із найбільш дискусійних у сучасний період. У зв'язку із цим виділено два напрями: 1) предметом адміністративної юрисдикції виступає або спір про право, або адміністративне правопорушення; 2) предметом адміністративної юрисдикції є не лише адміністративні спори, а й застосування заходів примусу, а також відновлення порушеного права, реалізація своїх прав та законних інтересів;

набуло подальшого розвитку:

- формування категорійного апарату науки адміністративно права через визначення адміністративно-процесуального права як галузі права, що становить сукупність адміністративно-правових норм, які регламентують процесуальну діяльність органів публічної влади, за допомогою яких забезпечується визнання, реалізація та захист прав і законних інтересів фізичних чи юридичних осіб у сфері публічних відносин з метою розгляду та вирішення конкретних індивідуальних адміністративних справ і/або публічно-правових спорів у судовому та позасудовому порядку;

- розуміння адміністративно-правового акту як вираженого в певній офіційно-документальній формі односторонньо владного підзаконного публічно-правового вольового рішення адміністративного органу, що встановлює загальні правила поведінки невизначеного кола суб'єктів суспільних відносин (норми права) або підтверджує на основі матеріальних норм різних галузей права правовий статус, обов'язки певних суб'єктів правових відносин, міри заохочення, що використовуються щодо них, обмеження прав і свобод і примусу або що засвідчує який-небудь юридичний факт, приймається вказаним органом у межах його компетенції і з дотриманням передбаченим законодавством юридичної процедури;

- формування системи суб'єктів адміністративно-процесуального права через визначення адміністративного органу як створену у встановленому законодавством порядку державну інституцію, а також призначену на посаду у встановленому законодавством порядку публічну посадову особу, яка уповноважена на здійснення адміністративно-публічної діяльності внутрішньої і (чи) зовнішньої спрямованості й наділена відповідними владно-публічними повноваженнями нормотворчого, розпорядчого і (чи) охоронно-захисного характеру;

- понятійний апарат науки адміністративно-процесуального права через визначення категорії владно-публічних повноважень адміністративного органу як наявних в нього прав і обов'язків з прийняття нормативних та індивідуальних правових актів і здійснення владних юридично значущих дій, що спричиняють правові наслідки для інших суб'єктів, у тому числі для не підпорядкованих організаційно цьому органу осіб.

Практичне значення одержаних результатів полягає в тому, що застосування запропонованих напрямів розвитку адміністративно-процесуального права забезпечить розвиток теоретичних основ формування цієї галузі права, створення правових передумов для ефективного застосування методу владних приписів в регулюванні суспільних відносин в галузі адміністративно-процесуальної діяльності, підвищить ефективність застосування адміністративно-процесуальних норм, сприятиме посиленню ефективності процесуальної діяльності органів публічної влади, належним чином систематизує чинне адміністративно-процесуальне законодавство України.

Одержані результати дослідження становлять як науково-теоретичний, так і практичний інтерес у:

- науково-дослідній сфері - основні положення та висновки дисертації можуть бути основою для подальшого розвитку адміністративно-процесуального права;

- правотворчості - висновки, пропозиції та рекомендації, сформульовані в дисертації, можуть бути використані для підготовки й уточнення ряду законодавчих і підзаконних актів з питань адміністративно-процесуального права;

- правозастосовній діяльності - використання одержаних результатів дасть змогу вдосконалити роботу Запорізького окружного адміністративного суду (довідка про впровадження в діяльність від 10 вересня 2014 р.) та покращити діяльність Кабінету Міністрів України (довідка про впровадження в діяльність від 7 листопада 2014 р.);

- навчальному процесі - результати дослідження можуть бути використані під час викладання таких навчальних дисциплін: “Адміністративне право”, “Адміністративний процес”, “Адміністративна діяльність органів державної влади” (довідка про впровадження в навчальний процес від 16 вересня 2014 р. № 189).

Особистий внесок здобувача. Наукові положення, розробки, висновки й рекомендації, які винесено на захист, одержано здобувачем самостійно та розкрито в наукових працях.

Апробація результатів дисертації. Основні результати дослідження доповідались та обговорювались на міжнародних і всеукраїнських науково-практичних конференціях та круглих столах: «Теоретико-практичні механізми розбудови правової держави» (м. Львів, 23-24 вересня 2011 р.); «Роль права у забезпеченні законності та правопорядку» (м. Запоріжжя, 11-12 жовтня 2011 р.); «Актуальні питання сучасної юридичної науки» (м. Київ 05-06 жовтня 2011 р.); «Правовий вимір сучасних реформаційних процесів в Україні» (м. Львів, 21-22 жовтня 2011 р.); «Проблеми правотворчості очима науковців» (м. Одеса, 01-02 листопада 2011 р.); «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та сьогодення» (м. Одеса, Україна, 29-30 вересня 2011 р.); «Актуальні питання публічного права» (м. Запоріжжя, 11 листопада 2011 р.); «Наука і вища освіта» (м. Запоріжжя, 6 квітня 2012 р.); «Актуальні питання публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 03 жовтня 2012 р.); «Адміністративне право України: сучасність та перспективи розвитку» (м. Київ, 7 травня 2012 р.); Актуальні проблеми сучасного адміністративного права (м. Запоріжжя, 22 березня 2013 р.); «Правова система України: сучасні тенденції та фактори розвитку» (м. Запоріжжя, 25-26 січня 2013 р.); « Пріоритетні напрямки розвитку правової системи України» (м. Львів, 18-19 січня 2013 р.); «Правове життя сучасної України» (м. Одеса, 16-17 травня 2013 р.); «Strategiczne pytania swiatowej nauki - 2013» (м. Перемишль, 07-15 лютого 2013 р.); «Адміністративний процес: сучасний стан та шляхи вдосконалення» (м. Запоріжжя, 10 грудня 2013 р.); «Реформування національного та міжнародного права: перспективи та пріоритети» (м. Одеса, 1-2 лютого 2013 р.); «Актуальні проблеми публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 25 жовтня 2013 р.); «Бъдещите изследвания» (м. Софія, 17-25 лютого 2013 р.); «Актуальні проблеми публічного та приватного права» (м. Запоріжжя, 17 жовтня 2014 р.).

Публікації. За темою дисертації опубліковано 43 наукові праці, у тому числі 1 монографія, 22 статті у наукових фахових виданнях, іноземних періодичних наукових виданнях та виданнях, включених до міжнародної науково-метричної бази, 20 тез доповідей у матеріалах відповідних науково-практичних конференцій та круглих столів.

Структура та обсяг дисертації. Робота складається зі вступу, п'яти розділів, висновків, списку використаних джерел літератури. Повний обсяг дисертації - 396 сторінок, з них основний текст - 367 сторінок, список використаних джерел (299 найменувань) - 30 сторінок.

ОСНОВНИЙ ЗМІСТ РОБОТИ

У вступі обґрунтовано актуальність теми; визначено мету й задачі, об'єкт і предмет, методи дослідження; вказано наукову новизну та практичне значення одержаних результатів; наведено дані щодо апробації результатів та їх оприлюднення.

Перший розділ “Науково-теоретичні засади адміністративно-процесуального права ” включає п'ять підрозділів.

У підрозділі 1.1 “ Адміністративно-правові відносини: поняття, структура, види, форми ” з'ясовано, що правові відносини являють собою особливий різновид суспільних відносин, що зазнають функціонального правового впливу. Адміністративні правовідносини - це специфічна форма взаємодії суб'єктів - носіїв прав і обов'язків з приводу державної влади в країні, що ґрунтується, передусім, на нормах адміністративного права. Управлінські відносини є об'єктом правового регулювання, а адміністративні правовідносини - їх правовою формою. Встановлено такі критерії класифікації адміністративно-правових відносин: 1) за способом захисту - захищаються в адміністративному і (чи) судовому порядку; 2) за конкретним змістом - майнового й немайнового характеру; 3) за наявністю в одного суб'єкта владних повноважень щодо другого суб'єкта (іноді цей критерій називають характером взаємодії суб'єктів) - вертикальні та горизонтальні; 4) за характером зв'язки суб'єктів - субординаційні та координаційні; 5) за переважанням у системі - основні й неосновні; 6) за характером адміністративно-правового впливу - виняткові та суміжні; 7) за характером ініціаторів - виникають за ініціативою обох сторін; за ініціативою однієї сторони, що не має владних повноважень; за ініціативою третіх осіб; 8) за підставами виникнення, зміни й припинення - виникають у зв'язку з реалізацією владних повноважень; у зв'язку з розглядом (вирішенням) питань, передбачених нормативно-правовими актами; з використанням процедур; у зв'язку з розглядом юридичних колізій, вирішенням спорів; у зв'язку із застосуванням заходів адміністративної відповідальності за порушення законності.

З'ясовано, що адміністративно-правові відносини виникають у сфері публічної влади, у зв'язку з діяльністю органів публічної влади; передбачають наявність органу публічної влади як обов'язкового суб'єкта, що є однією із сторін в цих відносинах і наділений владними повноваженнями; можуть виникати з ініціативи будь-якої із сторін, при цьому згода іншої сторони не є обов'язковою.

У підрозділі 1.2 “Дослідження предмета адміністративно-процесуального права” з'ясовано, що предмет правового регулювання є одним із багатьох критеріїв розмежування й виділення галузей права. У найбільш загальному вигляді можна констатувати, що регуляторний вплив адміністративно-процесуального права здійснюється через систему адміністративно-процесуальних відносин, учасники яких діють у межах наданих їм прав і покладених на них обов'язків, унаслідок чого сама діяльність осіб, які беруть участь у цьому процесі, є результатом реалізації прав або виконання обов'язків, тобто адміністративно-процесуальні відносини є об'єктом правового регулювання, а адміністративно-процесуальна діяльність є предметом такого регулювання.

В ході дослідження встановлено, що предметом адміністративно-процесуального права є: система суб'єктивних публічних прав, свобод і інтересів, що охороняються законом; сукупність правил, що нормують порядок реалізації суб'єктивних публічних прав, свобод та інтересів; сам адміністративний процес як спосіб реалізації, охорони й захисту цих прав, свобод та інтересів.

Попри те, що сьогодні відсутнє формальне визначення адміністративно-процесуального права як самостійної правової галузі, усі передумови такого розвитку вже склалися. Сформувалося й активно розвивається соціально-правове середовище (група суспільних відносин, що утворюються з приводу реалізації, порушення (загрози порушення) публічних прав, свобод і законних інтересів. Існує правова база регулювання цієї групи суспільних відносин (Кодекс адміністративного судочинства України, Кодекс України про адміністративні правопорушення, інші закони України).

За результатами дослідження визначено предмет адміністративно-процесуального права, про що свідчить відповідний об'єкт наукової новизни дисертаційної роботи.

У підрозділі 1.3 “Принципи адміністративно-процесуального права” з'ясовано, що у загальній адміністративно-правовій теорії під принципами права розуміють основні ідеї, що характеризують зміст права, закріплюють закономірності його розвитку й визначають механізм правового регулювання управлінських відносин. За результатами дослідження визначено, що основні принципи адміністративно-процесуального права пов'язані із самим адміністративним процесом: принцип законності; принцип поєднання диспозитивності й публічності; принцип змагальності й процесуальної рівноправності сторін; принцип об'єктивної істини; принцип безпосередності й усності судового розгляду в адміністративно-процесуальному праві; загально-процесуальний принцип безперервності; принцип поєднання одноосібного й колегіального принципів розгляду та вирішенні адміністративних справ; принцип гласності судового розгляду. Встановлено, що принципи адміністративно-процесуального права як базові, засадничі начала повинні пронизувати всю систему відносин, які регулюються адміністративно-процесуальними нормами, що відображено в Кодексі України про адміністративні правопорушення, КАСУ та інших законах України.

У підрозділі 1.4 «Система адміністративно-процесуального права» з'ясовано, що адміністративно-процесуальне право, будучи частиною системи права, що активно розвивається, має власну внутрішню структуру й систему, для якої характерний безпосередній зв'язок адміністративно-процесуальних норм, що входять до неї, та інститутів.

Зазначено, що в системі адміністративно-процесуального права слід виділяти, як це традиційно для всіх процесуальних галузей, дві частини: загальну та особливу. У загальній частині мають бути зосереджені загальні уявлення, на яких базується адміністративний процес. В особливій частині - положення, що регулюють вужчі, відокремлені групи суспільних відносин, що виникають у ході здійснення того або іншого виду адміністративного провадження. За результатами дослідження запропоновано структуру системи адміністративно-процесуального права, про що свідчить відповідний об'єкт наукової новизни.

Запропонована система адміністративно-процесуального права потребуватиме уточнень, зумовлених необхідністю подальшого вдосконалення адміністративно-процесуального законодавства України.

У підрозділі 1.5 «Джерела адміністративно-процесуального права» з'ясовано, що джерела адміністративно-процесуального права - це офіційно чинні нормативно-правові акти або окремі їх положення, в яких закріплено зміст адміністративно-процесуальної норми. Джерело адміністративного процесуального права - це спосіб закріплення та зовнішнього вираження адміністративних процесуальних норм; система різних за своєю юридичною силою нормативно-правових актів, у яких закріплені ці норми.

Джерела адміністративного процесуального права вказують, де саме містяться норми права, які упорядковують поведінку учасників адміністративного процесу, визначають їх статус і види, вичерпно описують процедуру розгляду та вирішення публічно-правових спорів, регулюють адміністративний процес, упорядковують правовідносини, що виникають у межах цього процесу. Система джерел адміністративно-процесуального права складається з таких нормативно-правових актів:

- закони України: а) закони України (наприклад, Закон “Про державну службу”, Закон “Про звернення громадян”; б) кодекси, а також інші кодифіковані акти (наприклад, Кодекс України про адміністративні правопорушення, Кодекс адміністративного судочинства України); в) декрети Кабінету Міністрів України (наприклад, Декрет Кабінету Міністрів “Про систему валютного регулювання і валютного контролю” від 19 лютого 1993 р.);

- постанови Верховної Ради України (наприклад, Постанова Верховної Ради “Про затвердження положень про паспорт громадянина України та свідоцтво про народження” від 26 червня 1992 р.);

- укази та розпорядження Президента України (наприклад, Указ Президента “Про систему центральних органів виконавчої влади” від 15 грудня 1999 р.);

- постанови та розпорядження Кабінету Міністрів України (наприклад, Постанова Кабінету Міністрів “Про затвердження Порядку організації та проведення гастрольних заходів” від 15 січня 2004 р.);

- нормативні накази керівників центральних органів виконавчої влади (наприклад, Наказ Міністра внутрішніх справ України “Про затвердження Інструкції про порядок продовження терміну перебування в Україні іноземців та осіб без громадянства” від 1 грудня 2003 р.).

Другий розділ “Поняття, особливості та види адміністративного процесу в Україні” включає три підрозділи.

У підрозділі 2.1 “ Суть та значення адміністративного процесу в Україні в умовах проведення адміністративної реформи” зазначено, що адміністративний процес врегульований адміністративно-процесуальними нормами і являє собою діяльність органів публічної влади, яка спрямована на реалізацію норм матеріальних галузей права у ході розгляду й вирішення індивідуальних справ з метою реалізації та/або захисту прав та інтересів особи. Адміністративний процес складається з юридисдикційних (провадження у справах про адміністративні правопорушення; адміністративне судочинство; провадження з розгляду скарг громадян; дисциплінарні провадження відносно державних службовців і службових осіб органів місцевого самоврядування) і неюрисдикційних проваджень (реєстраційні, дозвільні, установчі тощо).

За результатами дослідження удосконалена категорія адміністративного судочинства як адміністративно-судового процесу. Також запропоновано адміністративний процес розглядати як врегульовану адміністративно-процесуальними нормами діяльність суб'єктів адміністративного права щодо здійснення виконавчої влади, притягнення до адміністративної відповідальності винних у здійсненні проступку осіб, вирішення конкретних індивідуальних справ у державному управлінні, адміністративно-правових спорів через інститут адміністративної юстиції, що виникають із державно-управлінських відносин.

У підрозділі 2.2 “Класифікація нових видів адміністративних проваджень” з'ясовано, що адміністративний процес може існувати у формі того або іншого адміністративного провадження, що дає змогу говорити про адміністративне провадження як про структурний елемент адміністративного процесу, а сукупність адміністративних проваджень розглядати як структуру адміністративного процесу. Адміністративному провадженню властиві усі ознаки, що й адміністративному процесу загалом, утім це не веде до його повного ототожнення з останнім. Загальне між ними полягає в процесуальному змісті цих понять, відмінності - у їх обсязі. Кожен конкретний вид адміністративного провадження підпорядковується загальним принципам процесу, але несе в собі різне смислове і правове навантаження, чим відрізняється від інших видів проваджень і зумовлює необхідність визначення критеріїв виокремлення в самостійний вид адміністративного провадження.

Оптимальною основою класифікації з усіх адміністративних проваджень є функціональна ознака, яка визначає відмінність в кінцевих результатах кожного адміністративного провадження, що дає змогу згрупувати однорідні справи, визначити предметний зміст, тобто, характер індивідуально-конкретних справ, специфіку справ, яка зумовила специфіку норм, що регулюють вирішення цих спеціальних справ. Керуючись цим критерієм, запропоновано, незважаючи на цілісність адміністративного процесу, класифікувати адміністративний процес на три його види: адміністративно-нормотворчий, адміністративно-правозастосовний і адміністративно-юрисдикційний, про що говорить відповідні об'єкти наукової новизни дисертаційної роботи, а також визначити їх суть.

У підрозділі 2.3 “Адміністративно-нормотворчий процес як вид адміністративного процесу” з'ясовано, що він здійснюється з метою створення (призупинення, зміни, відміни) підзаконних норм (актів органів публічної влади), покликаних забезпечити організацію практичного виконання (дотримання) норм закону. Залежно від стану регулювання конкретних суспільних відносин і самого нормативного матеріалу виділяють конкретні функції правотворчості: оновлення нормативно-правового матеріалу; заповнення прогалин у нормативно-правовому матеріалі; впорядкування чинного нормативно-правового матеріалу. З'ясовано, що результатом адміністративно-нормотворчої діяльності є прийняття відповідного нормативно-правового (підзаконного) акта.

Адміністративно-нормотворчому процесу, як і усім іншим видам процесу, властива своя структура, що містить адміністративно-нормотворчі стадії, адміністративно-нормотворчі режими й адміністративно-нормотворчі провадження. Зокрема, виділено: а) провадження з прийняття постанов і розпоряджень Кабінету Міністрів України; б) провадження з прийняття наказів, постанов, інструкцій та інших актів міністерств, інших центральних органів влади спеціальної компетенції; в) провадження з прийняття нормотиво-правових актів місцевими органами державної влади та місцевого самоврядування; г) провадження з прийняття локальних актів, які приймаються величезною кількістю суб'єктів аж до керівників державних установ. Зазначені акти можуть поширюватися як на працівників, такі мати лише апаратний характер. Так, наприклад, згідно з Конституцією України, Законом України “Про Кабінет Міністрів України” від 7 жовтня 2012 р. № 2591-VI, встановлює основні правила організації діяльності Кабінету Міністрів України Регламент Кабінету Міністрів України, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18 липня 2007 р. У цьому документі дуже детально встановлюється порядок проведення засідань Кабінету Міністрів України, підготовки та прийняття рішень, визначає інші процедурні питання його діяльності.

За результатами дослідження адміністративно-нормотворчий процес визначено як нормотворча діяльність зі створення (зміни, призупинення, відміни) підзаконних нормативно-правових актів виконавчих органів публічної влади з метою створення правової бази для реалізації законів України.

Третій розділ “Зарубіжний досвід розвитку адміністративної юстиції” включає чотири підрозділи.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід функціонування інституту адміністративної юстиції” з'ясовано три моделі адміністративної юстиції у світі: 1) держави, у яких відсутня система адміністративних судів (Великобританія, США, Австралія, Нова Зеландія, Індія, Канада, Кенія, Бельгія, Данія, Норвегія), що не виключає в деяких країнах (Великобританія, США, Австралія, Нова Зеландія) установи інших адміністративних юрисдикцій, наприклад, адміністративних трибуналів; 2) держави, у яких функціонують адміністративні суди (Франція, Німеччина, Італія, Австрія, Люксембург, Фінляндія, Швеція, Греція, Іспанія, Португалія, Болгарія, Польща, Чехія, Ізраїль, Домініканська Республіка, Мексика, Колумбія, Венесуела, Уругвай, Туреччина, Єгипет, Сирія, Туніс, Марокко, Таїланд, Сенегал, Індонезія); 3) змішана модель, яка представлена, зокрема, державами, у яких у структурі звичайних судів створені палати в адміністративних справах (Нідерланди, Швейцарія, Румунія, Латвія, Ірак, Китай).

Основними типами органів судового контролю за адміністрацією в різних країнах є такі:

1. Звичайні суди. Вони можуть мати юрисдикцію з адміністративних питань відповідно до спеціальних положень закону (наприклад, у Канаді) або на підставі положень про їхню загальну компетенцію. Такі суди можуть контролювати законність адміністративних дій шляхом прямого їхнього заперечення або опосередковано, у процесі винесення рішень у кримінальних і цивільних справах.

2. Адміністративні суди. У багатьох країнах існує окрема система адміністративних судів, що незалежні не тільки від адміністрації, а й від загальних судів. Компетенція адміністративних судів, на відміну від загальних, обмежена адміністративними питаннями.

У цих державах адміністративні суди виконують основну функцію в процесі контролю за адміністративними актами суб'єктів владних повноважень, а загальні суди - другорядну, а іноді зовсім незначну роль.

3. Адміністративні трибунали. Вони є своєрідним англійським варіантом адміністративних судів. Як і адміністративні суди, адміністративні трибунали компетентні розглядати виключно адміністративні питання. Назва “трибунали” зазвичай підкреслює їхній другорядний характер. На відміну від адміністративних судів, вони наділені загальною адміністративною юрисдикцією й уповноважені вирішувати певний тип адміністративних справ. До складу адміністративних трибуналів не входять, як правило, професійні судді. Його утворюють виключно або переважно адміністративні посадові особи. Часто до складу адміністративного суду входять громадяни як експерти або представники громадськості. Трибунали забезпечують можливість контролю за адміністративними актами суб'єктів владних повноважень, не будучи водночас частиною адміністративного органу. Вони призначені гарантувати надання неформального, швидкого й відносно недорого способу правового захисту громадянина, якому заподіяний збиток. Ці якості адміністративних трибуналів визначають популярність цього інструменту контролю. Що розвиненіша система адміністративних трибуналів, то обмеженіша функція звичайних судів при здійсненні безпосереднього контролю за адміністративною діяльністю суб'єктів владних повноважень. У таких випадках звичайний суд зберігає опосередкований контроль за адміністративною діяльністю, за рішеннями адміністративного трибуналу. Підконтрольність загальним судам - характерна відмінність адміністративних трибуналів від адміністративних судів. Названі типи органів судового контролю можуть існувати в різних комбінаціях.

У підрозділі 3.2 “Німецька модель адміністративної юстиції” зазначено, що адміністративна юстиція в Німеччині є системою адміністративних судів загальної та спеціальної юрисдикції (наприклад, суди фінансової, соціальної юрисдикції), які розглядають публічно-правові спори неконституційного характеру. Адміністративна юстиція в Німеччині є інститутом захисту прав приватних осіб від неправомірних дій органів публічного управління та їхніх посадових осіб, що включають у себе сукупність правових засобів, принципів і механізмів.

Система адміністративних судів загальної юрисдикції в Німеччині включає три рівні:

- на нижньому рівні, у федеральних землях, створені адміністративні суди (das Verwaltungsgericht), де в першій інстанції рішення приймають палати в складі трьох суддів-професіоналів і двох “почесних суддів” (параграф 5 Закону “Про адміністративні суди”);

- на середньому рівні діють у кожній землі створені Вищі адміністративні суди земель (das Oberverwaltungsgericht), що в деяких землях називаються просто адміністративними судовими палатами. Тут у другій інстанції рішення приймають палати, що складаються принципово з трьох професійних суддів;

- на вищому рівні, відповідно до ст. 95 абз. 1 Основного закону, створений Федеральний адміністративний суд (das Bundesverwaltungsgericht) з місцезнаходженням у Лейпцизі (раніше - у Берліні). Сенати, що приймають тут рішення в останній інстанції, складаються з п'яти професійних суддів (параграф 10 Закону “Про адміністративні суди”).

Систему адміністративних судів землі очолює Вищий адміністративний суд, який також складається із сенатів, що розглядають справи в складі трьох суддів; діяльністю цього органу керує голова. Як суд другої інстанції Вищий адміністративний суд землі розглядає касаційні скарги на рішення нижчестоячих судів, а також - у встановленому земельним законодавством випадках - апеляційні скарги на судові рішення. За першою інстанцією він розглядає справи за окремими категоріями віднесених до його компетенції спорів. Крім того, він правомочний здійснювати контроль за законністю цілого ряду нормативно-правових актів. Ці спори розглядаються за заявами юридичних і фізичних осіб, а також органів державної влади, які зазнали збитків унаслідок застосування оскаржених ними актів. Суд перевіряє відповідність їх нормам земельного законодавства, оскільки така перевірка не віднесена законодавцем до компетенції Конституційного суду. Якщо суд визнає підвідомчу йому справу такою, що має серйозне, принципове значення, він може передати цей спір на розгляд Федерального адміністративного суду.

Абсолютну більшість управлінських спорів у Німеччині вирушує нижча ланка німецької адміністративні юстиції - адміністративними суди. Їм підвідомчі всі спори, для яких законодавством встановлений судовий порядок їх розгляду. Вони складаються з декількох палат і здійснюють свою діяльність у складі п'яти суддів. Судді адміністративних судів обираються довічно, причому на посаду вони можуть бути обрані тільки після досягнення 35-річного віку. У Німеччині існує інститут так званих громадських суддів, тобто осіб, які, не будучи професійними суддями, беруть участь у здійсненні судової влади нарівні з останніми й представляють у судах інтереси населення відповідного судового округу.

У підрозділі 3.3 “Французька модель адміністративної юстиції” з'ясовано, що інститут адміністративної юстиції зародився саме у Франції. Він є класичним зразком континентальної системи адміністративної юстиції. З часів революції 1789-1794 рр. судові функції у Франції стали здійснювати дві самостійні системи державних органів: суди на чолі з Касаційним судом і адміністративні трибунали, очолювані Державною радою.

Система адміністративних трибуналів поділяється на: 1) трибунали загальної адміністративної юрисдикції; 2) трибунали спеціальної адміністративної юрисдикції.

У свою чергу, трибунали загальної адміністративної юрисдикції поділяють на регіональний, апеляційні й відділ адміністративних спорів Державної ради. Основну масу скарг на дії й акти органів виконавчої влади в першій інстанції розглядають регіональні адміністративні трибунали (їх існує 26). У 1975 р. було створено п'ять адміністративних апеляційних трибуналів, до яких надходять скарги на рішення адміністративних трибуналів, за винятком деяких категорій справ, оскаржуваних безпосередньо до Державної ради. Касаційні скарги на рішення апеляційних трибуналів можуть бути подані до Державної ради.

Державна рада очолює систему адміністративних трибуналів. До її складу входять шість секцій: чотири адміністративні, що виконують функції радника уряду, одна інформаційно-аналітична й одна судова секція, у якій від імені Державної ради розглядають касаційні та апеляційні скарги на рішення нижчестоящих адміністративних трибуналів. Ця секція розглядає в першій інстанції скарги на президентські й урядові декрети, а також акти, видані міністрами. Таким чином, як вища інстанція щодо адміністративних спорів, Державна рада Франції має потрійну компетенцію: апеляційної інстанції; касаційної інстанції; суду першої інстанції.

Виділяють кілька категорій справ, які розглядають органи адміністративної юстиції, що відрізняються між собою за змістом позовних вимог. До першої категорії справ належать позови про анулювання рішення органів державного управління, за допомогою яких оскаржують перевищення владних повноважень. Подібний позов може подати будь-яка особа, зацікавлена в скасуванні незаконного акта державної адміністрації. Зазвичай, органи адміністративної юстиції правомочні розглядати всі подібні позови, метою яких є анулювання адміністративних рішень із приводу перевищення владних повноважень. Адміністративна судова практика виходить з того, що адміністрація має дискреційну владу, але не може бути дискреційних актів, тобто актів, створюваних на розсуд адміністрації й вільних від судового контролю.

Інша категорія справ заснована на позовних вимогах із приводу тлумачення нормативних актів публічної адміністрації й оцінювання їхньої законності. Будь-який, не тільки індивідуальний, а й правовий акт може бути оскаржений у визначений термін, і після відповідної судової процедури підтверджений або, навпаки, анульований за мотивами порушення законності.

Окрему категорію справ становлять юрисдикційні позови, що вимагають перегляду якого-небудь рішення. До подібних позовів належать протести з приводу результатів виборів. У такому разі адміністративний суд повинен не тільки анулювати результати, що не відповідають вимогам виборчого законодавства, а й виявити кандидата, який переміг, або призначити повторне голосування.

Поряд із трибуналами загальної адміністративної юрисдикції, у Франції функціонує система трибуналів спеціалізованої адміністративної юрисдикції. Існує близько 50 трибуналів, що мають досить вузьку компетенцію, обмежену якоюсь однією сферою адміністративної діяльності, зокрема, Рахункова палата. Вона включає сім галузевих палат, що займаються питаннями фінансів і сільського господарства, національної освіти, транспорту, оборони, торгівлі, промисловості, соціальної сфери, комунального господарства тощо.

У підрозділі 3.4 «Польський досвід організації адміністративної юстиції» зазначено, що розгляд адміністративних спорів у Польщі перебуває за межами компетенції загальних судів, а побудований за континентальною моделлю адміністративної юстиції. Для вирішення справ цієї категорії законодавець створив особливий юрисдикційний орган - Вищий адміністративний суд. Він знаходиться в столиці країни (м. Варшава) і має декілька відділень у ряді польських воєводств. Суддів ВАС призначає президент Польщі за пропозицією Всепольської ради юстиції. Законодавство висуває до кандидатів у судді цілий ряд умов, зокрема: польське громадянство, наявність вищої юридичної освіти, досягнення 35-річного віку, не менше ніж 10-річний стаж роботи на адміністративній посаді або як судді, прокурора, нотаріуса, адвоката, а також володіння високим рівнем знань у сфері державного управління й адміністративного права (ст. 6 Закону про Вищий адміністративний суд).

Суд уповноважений брати до свого розгляду скарги на неправомірні рішення органів державного управління. Упродовж тривалого часу Адміністративний процесуальний кодекс (АПК) містив перелік матеріальних правовідносин, віднесених до судової компетенції. У 1990 р. ця норма була змінена та встановлено демократичніше правило, що дає можливість звернутися до суду із скаргою на всі (за окремими винятками) адміністративні рішення органів влади Польщі. Предметом розгляду в адміністративному суді може бути не лише дія, а й бездіяльність управлінського органу, який не вирішив віднесене до його повноважень питань у встановлений строк. Правом подання скарги закон наділяє, по-перше, сторону адміністративного процесу, у ролі якої може виступати, як правило, фізична або юридична особа, інтереси якої порушені цим процесом або яка вимагає від органу державного управління відповідних дій у зв'язку зі своїми правами, інтересами або обов'язками. По-друге, до уповноважених осіб закон відносить громадські організації, що брали участь в адміністративному провадженні. По-третє, уповноваженим суб'єктом може бути прокурор, який виносить протест на незаконний, на його погляд, адміністративний акт (ст. 197 АПК).