Адміністративно-процесуальне право: стан та перспективи розвитку

Суд працює на основі спеціального регламенту, що детально регулює порядок його діяльності: прийняття громадян і ознайомлення їх з необхідними документами та матеріалами у справі; дії суду після отримання відповідної скарги; повідомлення зацікавлених осіб про судове засідання; процедуру його проведення; вимоги до судового рішення й цілу низку інших питань процесуального характеру.

Вищий адміністративний суд є незалежним юрисдикційним органом і в прийнятті рішення в спорах, що входять до його компетенції, зобов'язаний керуватися тільки чинним законодавством. Його рішення мають обов'язкову силу для відповідного органу державного управління при повторному адміністративному розгляді справи. Нагляд за його діяльністю здійснює Верховний суд Польщі. Він має право переглядати рішення ВАС у порядку надзвичайної ревізії (оскарження рішення в касаційному порядку), протесту міністра юстиції та голови Верховного Суду Польщі, а також приймати постанови, що містять відповіді юридичні питання, що стосуються його функцій. При Вищому адміністративному суді діє бюро судової практики, що збирає й публікує найважливіші для діяльності цього органу судові рішення.

Четвертий розділ “Розробка нової концепції адміністративно-процесуального права як окремої галузі права” містить чотири підрозділи.

У підрозділі 4.1 “ Доведення самостійності процесуального права в системі права ” з'ясовано, що процесуальне право відмежовується в структурі права за такими критеріями: 1) специфіка матеріально-правових відносин, опосередкувати розвиток і здійснення яких покликане процесуальне право; 2) специфіка та призначення матеріально-правових норм, опосередкувати реалізацію яких покликане процесуальне право; 3) специфіка призначення самого процесуального права в структурі права; 4) специфіка процесуальної діяльності; 4) характер індивідуально-конкретних справ.

Розглянуто специфічні риси, що дають змогу відрізняти процесуальну діяльність від інших форм правозастосовної діяльності та інших правових форм діяльності держави. По-перше, процесуальна діяльність характерна для тих органів влади, які наділені спеціальними повноваженнями й покликані здійснювати охоронні функції: суду, прокуратури, міліції, державних інспекцій, адміністративних комісій тощо. По-друге, процесуальна діяльність компетентних органів є особливою сферою юридичної діяльності - сферою здійснення владних завдань. По-третє, процесуальна діяльність відрізняється специфікою своїх завдань. Цими завданнями є встановлення винуватих осіб і застосування до них справедливих заходів правового впливу, охорони прав, свобод і законних інтересів особи, чим пронизується основний зміст зазначеного виду діяльності. По-четверте, зауважимо на стадійності процесуальної діяльності. У юридичній літературі справедливо підкреслено, що послідовність здійснення правозастосовних повноважень забезпечується процесуальними стадіями. По-п'яте, дуже важливим моментом у процесуальній діяльності є наявність доведення, необхідного для встановлення певних фактів і обставин, їх дослідження і правильного оцінювання з метою встановлення об'єктивної істини у справі. По-шосте, процесуальна діяльність характеризується багатосуб'єктністю. Разом з органом, що здійснює правозастосування у межах певних суспільних відносин і безпосередніми учасниками цих суспільних відносин присутні й інші особи - учасники процесу доведення. По-сьоме, виправданою вимогою до процесуальної діяльності є необхідність встановлення особливої системи гарантій для учасників, які залучаються до правозастосування. По-восьме, окремі етапи процесуальної діяльності, відрізняються специфікою зовнішніх форм прояву, особливим оформленням у процесуальних актах. Вказані ознаки дають змогу відрізнити процесуальну діяльність від інших форм правозастосування.

Критерієм, що дає змогу відрізняти процесуальне право від інших правових явищ, є характер індивідуально-конкретних справ, що вирішуються. Процесуальне право є самостійною структурою в системі права. Досягненню мети процесуального права служать різноманітні юридичні й загальносоціальні функції процесуального права: охоронна, регулятивна, ідеологічна, функція соціального контролю. Перед процесуальним правом стоять також самостійні завдання, зумовлені його цілями.

У підрозділі 4.2 “Концепція адміністративно-процесуального права як окремої галузі права” встановлено, що відносини, що становлять предмет адміністративної процесуальної діяльності, отримали свій розвиток нещодавно й усе ще знаходяться на стадії свого формування. Але по суті вони досить визначені й мають правове регулювання за допомогою Конституції України, Кодексу України про адміністративні правопорушення, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законів України. Можна спостерігати, як змістовну зміну єдиного предмета правового регулювання - соціально-правового середовища - породжує необхідність у створенні певного регулятивного інструментарію, яким і є правові норми, що утворюють у своїй сукупності правові інститути. Таким чином, адміністративно-процесуальне право є самостійною галуззю права.

У теорії права виділяються три головні основи для виділення самостійної правової галузі: предмет правового регулювання, метод і наявність самостійної нормативно-правової бази, причому визначальним визнається предмет правового регулювання. Адміністративно-процесуальне право має свій предмет регулювання, свої методи такого регулювання й нормативно-правову базу. Тому логічним є висновок про те, що система правових норм, спрямованих на регулювання суспільних відносин, що виникають у сфері адміністративно-процесуальної діяльності при вирішенні індивідуальних справ, адміністративних спорів про суб'єктивні публічні права та інтереси, утворює адміністративно-процесуальне право, яке є частиною публічного права.

Адміністративно-процесуальне право відрізняється від інших процесуальних галузей права, насамперед, від кримінального та цивільного процесуального права в тому, що: 1) адміністративно-процесуальне право регулює суспільні відносини в сфері публічного управління, а кримінальне й цивільне процесуальне право регламентує суспільні відносини при виконанні відповідного правосуддя. Адміністративне процесуальне право регламентує суспільні відносини у сфері виконавчо-розпорядчої діяльності, оскільки предметом правового регулювання є управлінські відносини. Адміністративний процес є юридичним відображенням управлінської діяльності; 2) адміністративно-процесуальне право регулює суспільні відносини не тільки в сфері юрисдикційної діяльності, а й у сфері діяльності з реалізації регулятивних норм, діяльності організуючого характеру. Водночас, кримінальне процесуальне право регулює суспільні відносини в сфері юрисдикційної діяльності, цивільне процесуальне право регулює суспільні відносини в переважно юрисдикційній діяльності. Отже, правоохоронна функція в адміністративно-процесуальному праві займає підрядне, а в кримінальному й цивільному процесуальному праві - провідне місце; 3) адміністративно-процесуальне право відрізняється переліком суспільних відносин, які виникають з приводу здійснення різних проваджень; 4) адміністративно-процесуальне право регламентує суспільні відносини, в яких юрисдикційна діяльність здійснюється різними суб'єктами владних повноважень порівняно із кримінальним і цивільним процесом.

У підрозділі 4.3 “Адміністративно-процесуальне право як наука” встановлено, що адміністративно-процесуальне право як наука є складовою юридичної науки, яку можна визначити як сукупність поглядів і уявлень про адміністративний процес, його інститути, історичні етапи і перспективи їх розвитку, а також вивчення й аналіз функціонування та розвитку адміністративно-процесуальних інститутів у зарубіжних країнах. Основною метою науки адміністративного процесу є розробка конкретних шляхів вдосконалення й оптимізації інститутів адміністративного процесу та чинного адміністративно-процесуального законодавства України, що формується. Предметом цієї науки встановлено: правове становище громадян (фізичних осіб), юридичних осіб і інших недержавних об'єднань у сфері державного управління; правовий статус органів державного управління; дослідження діяльності органів державної влади та їх посадових осіб з вирішення спорів у сфері державного управління, що здійснюється в судовому та позасудовому порядку; судова адміністративна юрисдикційна діяльність держави (адміністративний процес і його види); адміністративно-процесуальне право як спосіб регулювання суспільних відносин, що виникають при вирішенні спорів про суб'єктивне публічне право; адміністративно-процесуальні правові відносини як спосіб реалізації правових вимог до управлінської діяльності органів державної влади та їх посадовців; теорія адміністративної юстиції як вітчизняної, так і зарубіжної, її практичне втілення та інститути.

Визначено складові адміністративно-процесуальної науки: 1) історичні проблеми розвитку адміністративного процесу, адміністративно-процесуального законодавства й адміністративно-процесуальної науки; 2) проблеми адміністративно-процесуального законодавства та перспективи його розвитку; 3) практики застосування адміністративно-процесуального процесуального законодавства в діяльності органів адміністративної юстиції; 4) методи адміністративно-процесуальної науки.

Виникнення і становлення адміністративного процесу і як правового інституту, і як науки найщільніше пов'язані з появою і формуванням адміністративної юстиції, оскільки функціонування цього виду юридичного процесу можливе тільки за наявності якщо не системи, то, як мінімум, елементів адміністративної юстиції в правовій системі держави. Одним з найважливіших засобів забезпечення законності в діяльності органів державної влади є використання спеціальних юрисдикційних органів контролю, що діють у порядку судової процедури. Саме використання таких юрисдикційних органів для здійснення контролю за законністю в сфері державного управління зумовило виникнення інституту адміністративної юстиції.

У підрозділі 4.4 “Поняття й особливості адміністративної юрисдикції” встановлено, що у концептуальному плані питання про предмет адміністративної юрисдикції є одним із найбільш дискусійних у сучасний період. У зв'язку із цим можна виділити два напрями: 1) предметом адміністративної юрисдикції є або спір про право, або адміністративне правопорушення; 2) предметом адміністративної юрисдикції є не лише адміністративні спори, але і застосування заходів примусу, а також відновлення порушеного права, реалізація права та інтересу. Адміністративна юрисдикція пов'язана із розпорядчою діяльністю органів публічної влади, яка націлена на вирішення індивідуальних справ. Ця діяльність здійснюється шляхом реалізації відповідних правових норм і вимог за допомогою заходів позасудового (адміністративного примусу). Юрисдикція має місце тоді, коли слід вирішити спір про право.

Предметом розгляду й вирішення в межах адміністративної юрисдикції є адміністративно-правовий конфлікт, який, у свою чергу, є одним з видів юридичного конфлікту. Адміністративно-правовий конфлікт набуває юридичного оформлення в адміністративній справі. А з урахуванням того, що термін “адміністративна справа” відображає не лише юрисдикційне правозастосування у зв'язку з адміністративно-правовим конфліктом, а й стосується питань оперативно-виконавчого правозастосування, вид адміністративних справ, що розглядається нами, може бути позначений як “адміністративно-юрисдикційні справи”. У свою чергу, зважаючи на специфіку адміністративно-конфліктної ситуації, щодо якої застосовується закон, адміністративно-юрисдикційні справи можуть бути класифіковані на: 1) справи з адміністративно-правових спорів; 2) справи про адміністративні правопорушення; 3) дисциплінарні справи; 4) справи щодо реалізації своїх прав та законних інтересів.

За результатами дослідження визначено категорію адміністративної юрисдикції, про що говорить відповідний об'єкт наукової новизни. Адміністративно-юрисдикційний процес, являючи собою один з видів юридичного процесу і, відповідно, маючи всі ознаки останнього, визначено як діяльність компетентних органів (суб'єктів адміністративної юрисдикції), що здійснюється в позасудовому або судовому порядку, з метою розгляду та вирішення індивідуальних справ осіб, адміністративно-правових конфліктів.

П'ятий розділ “Адміністративно-публічна діяльність в Україні” містить шість підрозділів.

У підрозділі 5.1 “Поняття та особливості адміністративно-публічної діяльності” з'ясовано, що державне управління є владною організаційно-регулятивною правозастосовною діяльністю уповноважених органів державного управління, у тому числі органів виконавчої влади, з нормативного та індивідуального позитивного врегулювання суспільних відносин на основі відповідних законів, прийнятих органами законодавчої влади.

Складовими державного управління як виду державної діяльності є: 1) нормативне регулювання суспільних відносин, що здійснюється за допомогою видання (прийняття) органами державного управління на основі відповідних законів, підзаконних нормативно-правових актів, спрямоване на встановлення загальних правил поведінки щодо невизначеного кола осіб; 2) індивідуальне регулювання суспільних відносин на основі відповідних законів і підзаконних нормативно-правових актів, що здійснюється за допомогою видання (прийняття) органами державного управління розпорядчих правових актів й здійснення владно-розпорядчих дій щодо індивідуально визначених суб'єктів (фізичних і юридичних осіб), що спрямоване на встановлення, зміну або припинення їх прав і обов'язків.

Отже, до змісту державного управління мають бути включені тільки ті види державно-владної діяльності, які забезпечують позитивне регулювання суспільних відносин. За своєю суттю державне управління - це державна організаційно-регулятивна діяльність. Водночас до змісту державної організаційно-регулятивної діяльності можуть бути включені й окремі види державного контролю. Зокрема, ідеться про такі види контролю, який здійснюється в процесі регулятивної діяльності і є його невід'ємною складовою, наприклад, контроль, що передує видачі особі ліцензії, узгодженню проектної документації, акредитації організації тощо.

Державно-владна діяльність органів виконавчої влади, інших органів державної влади, спрямована на виявлення й припинення правопорушень, на вирішення спорів між учасниками суспільних відносин, на забезпечення безпеки держави та суспільства, на нашу думку, не є державним управлінням. Здійснюючи цю діяльність, відповідні органи державної влади не управляють суб'єктами суспільних відносин, не організовують і не регулюють їх поведінку, а забезпечують охорону й захист їх прав і законних інтересів від протиправних посягань, від порушень з боку інших суб'єктів, а також від шкідливого впливу природних і техногенних факторів. За своєю суттю, на відміну від державного управління, ця діяльність є охоронною. Цей вид державно-владної діяльності може бути позначений терміном “охоронно-захисна діяльність”.

До змісту охоронно-захисної діяльності належать такі види діяльності, як: державний контроль і державний нагляд, що здійснюють відповідні органи влади поза межами організаційно-регулятивної діяльності, незалежно від цієї діяльності. Під час здійснення державного контролю та державного нагляду відбувається виявлення й припинення злочинів, адміністративних та інших правопорушень і тим самим реалізується правоохоронна функція держави.

Таким чином, уся державно-владна діяльність, що позначається в юридичній науці єдиним терміном “державне управління”, насправді складається з двох взаємопов'язаних, але таких, що принципово відрізняються один від одного видів діяльності: регулятивної й охоронно-захисної. Водночас обидва ці види діяльності здійснюють не законодавчі органи й не суди, а органи виконавчої влади та інші органи публічного управління. У зв'язку із цим з метою відокремлення цих видів державної діяльності від законодавчої та судової видається доцільним об'єднати їх спільним рамковим поняттям “адміністративно-публічна діяльність”.

У підрозділі 5.2 “Адміністративно-публічна діяльність як один з видів владно-публічної діяльності” встановлено, що адміністративно-публічна діяльність - це врегульована нормами адміністративно-процесуального права діяльність органів державної влади, у тому числі органів управління, органів законодавчої й судової влади, посадових осіб, виконавчих органів і посадових осіб органів місцевого самоврядування, державних та комунальних установ із здійснення на основі відповідних законів і підзаконних нормативно-правових актів України в спеціальних адміністративно-правових формах та з використанням спеціальних адміністративно-правових методів владно-публічного регулювання, охорони й захисту суспільних відносин.

Для адміністративно-публічної діяльності характерні такі основні ознаки:

Адміністративно-публічна діяльність - це діяльність, що здійснюється від імені держави або відповідної територіальної громади. Оскільки адміністративну діяльність розглядають як один з видів владно-публічної діяльності, вона може здійснюватися тільки від імені держави в цілому, тобто України або територіальної громади, відповідними уповноваженими на те державними органами, органами місцевого самоврядування, іншими державними й комунальними організаціями, публічними посадовими особами, а також іншими уповноваженими в установленому порядку організаціями та фізичними особами.

Управлінська діяльність, здійснювана не від імені держави й не на підставі уповноважених державою спеціальних суб'єктів, не є адміністративно-публічною діяльністю. Зокрема, не можна віднести до такої управлінську діяльність керівників громадських і релігійних організацій усередині цих організацій, керівників підприємств, у тому числі державних і комунальних підприємств, усередині цих підприємств. Вказана управлінська діяльність, на відміну від адміністративно-публічної, здійснюється в інтересах конкретного кола осіб (колективу), обмежена рамками окремо взятої організації, спрямована на вирішення приватних корпоративних, а не загальних публічних завдань. Таку діяльність можна охарактеризувати як приватно-управлінську.

Адміністративно-публічна діяльність - це підзаконна діяльність, вона здійснюється на основі й у виконання законів України, прийнятих відповідним єдиним органом законодавчої влади. Під час цієї діяльності компетентні органи державної влади та органи місцевого самоврядування мають право видавати (приймати) у межах наданої їм компетенції нормативно-правові акти, але тільки на основі й з метою забезпечення реалізації відповідних законів.

Адміністративно-публічну діяльність здійснюють органи виконавчої влади, інші органи влади, що виконують публічно-владні функції, у тому числі органи державного контролю та нагляду, виконавчі органи й посадові особи місцевого самоврядування, державні та комунальні установи, їх органи управління, а також у деяких випадках інші спеціально уповноваженими організаціями. Усі вказані органи, установи, організації, посадові особи, що здійснюють адміністративну діяльність, узагальнено й умовно з метою уніфікації понятійного апарату можна назвати адміністративними органами.

Адміністративно-публічна діяльність - це владна діяльність, під час якої реалізуються владно-публічні повноваження адміністративних органів. У ході цієї діяльності адміністративні органи в межах наданої їм компетенції мають право видавати (приймати) нормативні й індивідуальні правові акти, обов'язкові для виконання тими суб'єктами, щодо яких здійснюється ця діяльність. Крім того, адміністративні органи мають право здійснювати щодо відношенні цих суб'єктів юридично владні дії.

За своїм змістом адміністративно-публічна діяльність включає два основні види владної діяльності: адміністративно-регулятивну й адміністративно-охоронну, кожен з яких може бути поділений на підвиди. До змісту адміністративно-публічної діяльності не можна включати досудову кримінально-процесуальну та оперативно-розшукову діяльність.

Адміністративно-публічна діяльність здійснюється шляхом використання адміністративними органами спеціальних адміністративно-правових методів впливу на суспільні відносини, передбачених нормами адміністративного права.

Адміністративно-публічна діяльність здійснюється в специфічних адміністративно-правових формах, що відрізняються від правових форм здійснення інших видів владно-публічної діяльності. Зокрема, зовнішніми правовими формами здійснення адміністративно-публічної діяльності є видання (прийняття) адміністративно-правових актів, здійснення адміністративно-правових дій і укладення адміністративних договорів.

Цілями здійснення адміністративно-публічної діяльності є позитивне регулювання суспільних відносин, забезпечення в суспільстві й державі належного правопорядку та необхідного режиму безпеки.

Адміністративно-публічна діяльність і суспільні відносини, що виникають у процесі її здійснення, регулюються нормами адміністративного права. У зв'язку із цим здійснювану адміністративними органами, а саме органами виконавчої влади та органами прокуратури, владну діяльність, що регулюється нормами не адміністративного, а інших галузей права, зокрема кримінально-процесуального, не можна розглядати як адміністративно-публічну.

У підрозділі 5.3 “Класифікація видів адміністративно-публічної діяльності” встановлено, що адміністративно-публічна діяльність може бути класифікована на види за такими основними критеріями:

Залежно від сфери врегульованих адміністративним процесуальним правом суспільних відносин, у межах якої здійснюється адміністративно-публічна діяльність: а) внутрішня адміністративно-публічна діяльність; б) зовнішня адміністративно-публічна діяльність.

Залежно від змісту і цілей здійснення: а) адміністративно-нормотворча; б) адміністративно-правозастосовча діяльність. За результатами дослідження виділено такі види адміністративно-правозастосовчої діяльності: а) адміністративно-регулятивна діяльність; б) адністративно-наглядова діяльність; в) адміністративно-обмежувальна діяльність; г) адміністративно-примусова діяльність; д) адміністративно-захисна діяльність.

Залежно від виду суб'єктів, що здійснюють адміністративно-публічну діяльність класифіковано на: а) адміністративна діяльність органів виконавчої влади; б) адміністративна діяльність органів державної влади, не віднесених законодавством до органів законодавчої, виконавчої або судової влади; в) адміністративна діяльність органів управління, що функціонують усередині органів виконавчої влади (їх системи); г) адміністративна діяльність органів управління, що функціонують усередині вказаних вище органів державної влади, які не вписуються в систему розподілу влади; д) адміністративна діяльність органів управління, органів законодавчої влади, що функціонують усередині; е) адміністративна діяльність органів управління, що функціонують у системі судової влади; є) адміністративна діяльність виконавчих органів місцевого самоврядування; ж) адміністративна діяльність органів управління, що утворюються всередині представницьких органів місцевого самоврядування; з) адміністративна діяльність посадових осіб органів державної влади і місцевого самоврядування (публічних посадових осіб) тощо.

У підрозділі 5.4 “Форми адміністративно-публічної діяльності” показано, що залежно від характеру наслідків, що настають для інших суб'єктів у результаті використання адміністративним органом тої або іншої форми зовнішнього вираження адміністративно-публічної діяльності, ці форми можна поділити на два види: правові й неправові.

Правові форми адміністративно-публічної діяльності - це зовнішні способи її вираження, що характеризуються настанням або можливістю настання певних прямих правових (юридично значущих) наслідків для тих суб'єктів, щодо яких ця діяльність здійснюється. Правові наслідки можуть, зокрема, полягати у виникненні у фізичних і юридичних осіб суб'єктивних юридичних прав і обов'язків, правового статусу; притягненні їх до юридичної відповідальності. Як вказувалося вище, до правових форм адміністративної діяльності можна віднести різні адміністративно-правові дії, що здійснюються компетентними адміністративними органами, наприклад адміністративне затримання громадянина, його огляд, а також видання адміністративними органами нормативних і індивідуальних адміністративно-правових актів.

Правові форми адміністративно-публічної діяльності, у свою чергу, можуть бути поділені на види за такими критеріями:

1. Залежно від змісту і цілей здійснення адміністративно-публічної діяльності:

а)правотворча форма - це такий спосіб вираження адміністративно-публічної діяльності, який полягає у виданні (прийнятті) компетентним адміністративним органом нормативного адміністративно-правового акта з метою врегулювання типових суспільних відносин;

б)праворозпорядча форма - це такий спосіб вираження адміністративно-публічної діяльності, який полягає у виданні (прийнятті) компетентним адміністративним органом індивідуальних адміністративно-правових актів або в здійсненні ним щодо індивідуально певних суб'єктів адміністративно-правових дій, спрямованих на реалізацію юридичних прав і обов'язків цих суб'єктів у конкретних життєвих ситуаціях;

в)охоронно-захисна форма - це такий спосіб вираження адміністративно-публічної діяльності, який полягає у виданні (прийнятті) компетентним адміністративним органом індивідуальних адміністративно-правових актів або в здійсненні ним щодо індивідуально певних суб'єктів адміністративно-правових дій, пов'язаних із застосуванням заходів обмеження й примусу та спрямованих на забезпечення охорони й захисту прав і свобод фізичних та юридичних осіб, їх безпеки, безпеки держави, публічного правопорядку.

2. Залежно від спрямованості адміністративно-публічної діяльності:

а) внутрішні форми адміністративно-публічної діяльності - це такі способи вираження адміністративної діяльності, які полягають у виданні (прийнятті) компетентними адміністративними органами нормативних та індивідуальних адміністративно-правових актів; здійсненні адміністративно-правових дій, спрямованих на забезпечення внутрішнього функціонування цих органів і (чи) їх системи;

б) зовнішні форми адміністративно-публічної діяльності - це такі способи вираження адміністративної діяльності, які полягають у виданні (прийнятті) компетентними адміністративними органами нормативних і індивідуальних адміністративно-правових актів; здійсненні адміністративно-правових дій та укладенні адміністративних договорів, спрямованих на правове врегулювання, охорону й захист суспільних відносин, що виникають поза цими органами і їх системою.

Неправові форми адміністративно-публічної діяльності встановлено як зовнішні способи вираження цієї діяльності, для яких характерні відсутність прямих правових наслідків і неможливість їх настання для тих суб'єктів, щодо яких ця діяльність здійснюється. Як правило, неправові форми властиві внутрішній адміністративній діяльності. За допомогою цих форм реалізується внутрішня управлінська та охоронна діяльність адміністративних органів. Неправові форми адміністративно-публічної діяльності виражаються, зокрема, в організаційно-розпорядчих і матеріально-технічних діях, що адміністративних органів.

У підрозділі 5.5 «Адміністративно-правові дії та акти під час здійснення адміністративно-публічної діяльності» акцентовано увагу на тому, що суб'єкти, що здійснюють адміністративно-публічну діяльність, постійно виконують масу дій, які як спричиняють, так і не спричиняють правових наслідків для інших осіб. Оскільки такі дії мають місце під час адміністративно-публічної діяльності, є зовнішнім вираженням волі володарюючих суб'єктів і ґрунтуються на нормах права, вони можуть бути охарактеризовані, на наш погляд, як адміністративно-правові.

Адміністративно-правові дії можуть здійснюватися тільки під час адміністративно-публічної діяльності. Іншими словами, адміністративно-правові дії не можуть мати місце в процесі законотворчої (правотворчої), судової (судочинства), оперативно-розшукової й досудової кримінально-процесуальної діяльності. У зв'язку із цим необхідно відмежовувати адміністративно-правові дії від оперативно-розшукових, кримінально-процесуальних (слідчих) і законотворчих (правотворчих). Адміністративно-правові дії можуть здійснювати тільки адміністративні органи в межах наданої їм компетенції.

За результатом дослідження визначено поняття адміністративно-правової дії, про що свідчить відповідний об'єкт наукової новизни. Наприклад, адміністративно-правовими діями будуть проведення наглядовим органом перевірки на підприємстві, доставлення співробітником міліції громадянина, який вчинив адміністративне правопорушення, в орган внутрішніх справ тощо.

Адміністративно-правові дії, на відміну від неправових, зокрема організаційних і матеріально-технічних дій, завжди спричиняють або можуть спричинити юридично значущі наслідки для тих осіб, щодо яких вони здійснюються. Наприклад, така дія, як адміністративне затримання громадянина, який вчинив адміністративне правопорушення, спричиняє для нього тимчасове обмеження свободи. Водночас така дія, як перевірка співробітником міліції документів у громадянина, безпосередньо не тягне за собою для нього ніяких правових наслідків, проте такі наслідки потенційно можуть настати в разі встановлення в ході цієї перевірки фактів здійснення вказаним громадянином яких-небудь правопорушень.

Адміністративно-правові дії можуть як передувати прийняттю (виданню) індивідуальних адміністративно-правових актів, так і здійснюватися після прийняття (видання) таких актів. Наприклад, такі дії, як адміністративне затримання правопорушника, складання щодо нього протоколу про адміністративне правопорушення, передують винесенню постанови про притягнення цієї особи до адміністративної відповідальності. Інші ж дії, зокрема, такі як застосування до правопорушника за КУпАП виправних робіт з метою виконання призначеного йому адміністративного покарання, здійснюються після винесення щодо нього постанови про притягнення до адміністративної відповідальності.

Здійснення більшості адміністративно-правових дій вимагає офіційно-документального оформлення за допомогою складання відповідних процесуальних документів (протоколів, актів, рапортів тощо). Наприклад, адміністративне затримання правопорушника має бути оформлене спеціальним протоколом, медичний огляд водія транспортного засобу на стан сп'яніння - актом медичного огляду. Водночас при здійсненні деяких адміністративно-правових дій не потрібне їх процесуальне оформлення. До таких дій належать, наприклад, перевірка співробітниками міліції документів у громадян, зупинка ними транспортних засобів для цієї мети.

З метою систематизації адміністративно-правових дій проведемо їх класифікацію. Усі адміністративно-правові дії можуть бути класифіковані на види за такими критеріями.

Залежно від сфери здійснення (внутрішньої або зовнішньої) адміністративно-публічної діяльності: а) дії, що здійснюються усередині органів державної влади, установ, організацій, органів місцевого самоврядування, - внутрішньо-організаційні адміністративно-правові дії; б) дії, що здійснюються адміністративними органами у сфері їх зонішньо-владної діяльності, тобто за межами цих органів і їх системи, щодо організаційно не підлеглих їм фізичних та юридичних осіб.

Залежно від цілей здійснення (спрямованості) і змісту: а) дії, спрямовані на забезпечення реалізації прав і обов'язків фізичних і юридичних осіб, що виникають у них на основі матеріальних норм різних галузей права (адміністративно-регулятивні дії); б) дії, спрямовані на виявлення і припинення правопорушень; забезпечення громадської безпеки, безпеки держави, окремих осіб (адміністративно-охоронні дії).

Залежно від наявності або відсутності прямих юридично значущих наслідків для осіб, щодо яких здійснюються дії: а) дії, здійснення яких безпосередньо тягне до виникнення прямих юридично значущих наслідків для осіб, щодо яких вони здійснюються; б) дії, здійснення яких не тягне безпосередньо до виникнення прямих юридично значущих наслідків для осіб, щодо яких вони здійснюються, проте створює можливість виникнення таких наслідків.

Залежно від наявності або відсутності необхідності офіційно-документального оформлення здійснюваної дії: а) дії, здійснення яких відповідно до чинного законодавства України підлягає офіційно-документальному оформленню; б) дії, здійснення яких відповідно до чинного законодавства не підлягає офіційно-документальному оформленню.

За результатами дослідження удосконалено поняття адміністративно-правового акту, про що свідчить відповідний об'єкт наукової новизни дисертаційної роботи.

Встановлено, що адміністративно-правовий акт має наступні ознаки: адміністративно-правовий акт - це завжди владне вольове рішення компетентного адміністративного органу, прийняте в межах його повноважень. Це односторонньо владне вольове рішення адміністративного органу, тобто рішення, що приймається ним із власної волі, без якої-небудь згоди тих осіб, щодо яких це рішення приймається. Це рішення, в якому або встановлюються, змінюються чи відміняються норми права, або містяться владні приписи регулятивного або охоронного змісту, що індивідуально звернені до певних фізичних чи юридичних осіб і тягнуть встановлення, підтвердження, зміну або припинення їх матеріальних прав, обов'язків, відповідальності чи в цілому правового статусу. Це завжди публічно-владне рішення адміністративного органу, виражене в певній офіційно-документальній формі.

Залежно від юридичного змісту всі адміністративно-правові акти класифіковано таким чином: нормативні адміністративно-правові акти; індивідуальні (ненормативні) адміністративно-правові акти; змішані адміністративно-правові акти.

Нормативні адміністративно-правові акти, у свою чергу, можна поділити на види за такими критеріями.

За сферою поширення дії нормативних адміністративно-правових: відомчі нормативні акти; міжвідомчі нормативні акти; надвідомчі нормативні акти.

За нормативним змістом: а) нормативні акти, що містять тільки норми адміністративного права. Прикладами таких нормативних актів є Правила дорожнього руху, Правила пожежної безпеки; б) нормативні акти, що містять норми іншої галузі права (цивільного, фінансового, земельного, трудового тощо); в) нормативні акти, що містять норми різних галузей права.

За територією, на яку поширюється дія нормативних адміністративно-правових актів: а) нормативні адміністративно-правові акти, дія яких поширюється на всю територію України; б) нормативні адміністративно-правові акти, дія яких поширюється тільки в межах певної адміністративно-територіальної одиниці.

Індивідуальні адміністративно-правові акти можна класифіковано на види за такими найбільш значущими при здійсненні зовнішньої адміністративно-публічної діяльності критеріями.

Залежно від змісту і цілей їх прийняття: адміністративно-розпорядчі акти; адміністративно-встановлювальні акти; адміністративно-обмежувальні акти; адміністративно-примусові акти; адміністративно-захисні акти.

Залежно від сфери поширення дії актів: адміністративно-правові акти внутрішньої дії; адміністративно-правові акти зовнішньої дії.

Залежно від офіційної форми вираження: адміністративно-правові акти, виражені у вигляді офіційного документа, прийнятого компетентним адміністративним органом; адміністративно-правові акти, виражені у вигляді офіційного запису в яких-небудь реєстраційно-облікових або інших документах; адміністративно-правові акти, виражені в усній формі, тобто словесно, без якого-небудь документального оформлення.

У підрозділі 5.6 «Суб'єкти здійснення зовнішньої адміністративно-публічної діяльності» за результатами дослідження удосконалено поняття адміністративного органу, владно-публічних повноважень адміністративного органу, про що свідчать відповідні об'єкти наукової новизни.

З метою повнішої характеристики адміністративних органів як суб'єктів здійснення адміністративно-публічної діяльності проведено їх класифікацію за найбільш важливими критеріями.

Усі адміністративні органи, що функціонують на сьогодні в Україні й здійснюють зовнішню адміністративно-публічну діяльність, можуть бути класифіковані на види за такими основними критеріями.

Залежно від місця в механізмі публічної влади й особливостей організаційно-правової форми: а) органи виконавчої влади, у тому числі посадові особи, які діють від імені цих органів, наприклад міністерства, і міністри, що діють від імені відповідних міністерств; б) органи державного управління, що безпосередньо не належать до системи органів виконавчої влади, але підвідомчі їм, у тому числі посадові особи, які діють від імені цих органів; в) інші органи державної влади, що не входять до систему органів виконавчої влади, але здійснюють зовнішню адміністративно-публічну діяльність; г) державні установи, наділені правом здійснення зовнішньої адміністративно-публічної діяльності; д) виконавчо-розпорядчі органи місцевого самоврядування, у тому числі посадові особи, що діють від імені цих органів; е) посадові особи місцевого самоврядування.

Залежно від обсягу адміністративно-публічної діяльності в загальному обсязі державно-владної діяльності, яку здійснює орган: а) адміністративні органи, що здійснюють тільки адміністративно-публічну діяльність. До таких органів належать, наприклад, міністерства, державні комітети, державні агентства та їх територіальні органи, державні інспекції, місцеві адміністрації, адміністративні комісії органів місцевого самоврядування; б) адміністративні органи, що здійснюють, окрім адміністративно-публічної, й інші види державно-владної діяльності. Такими органами є, зокрема, органи внутрішніх справ, органи служби безпеки України, прокуратури, які, крім адміністративно-публічної, здійснюють ще й оперативно-розшукову та досудову кримінально-процесуальну діяльність.

Залежно від виду виконуваних функцій у механізмі адміністративно-публічної діяльності, тобто від видів цієї діяльності: а) адміністративно-регулятивні органи - це органи, що здійснюють переважно функції адміністративного регулювання. Наприклад, органи соціального захисту, органи державної реєстраційної служби України, місцеві державні адміністрації; б) адміністративно-контролюючі органи (наглядові) - це органи, що здійснюють тільки або переважно функції адміністративного спостереження (контролю, нагляду). Наприклад, різні державні інспекції, податкові органи, органи державної казначейської служби України, Рахункова палата України, органи пожежного нагляду України; в) адміністративно-охоронні - це органи, що здійснюють переважно функції охорони громадського порядку, забезпечення державної та громадської безпеки, боротьби з адміністративними правопорушеннями й злочинами. До таких органів належать, наприклад, органи внутрішніх справ, юстиції, прокуратури, державної безпеки, органи з контролю за оборотом наркотиків; г) адміністративно-захисні органи - це органи, що здійснюють переважно або у тому числі функції адміністративного захисту й відновлення порушених прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб. Прикладами таких органів є, зокрема, різні апеляційні комісії, що утворюються в системі органів виконавчої влади для розгляду скарг фізичних і юридичних осіб, Уповноважений Верховної Ради України з прав людини.

Залежно від обсягу й змісту компетенції: а) адміністративні органи загальної компетенції - це органи, що визначають основи державної політики в усій адміністративно-публічній сфері, основні напрями діяльності інших, підвідомчих і підпорядкованих їм адміністративних органів за широким спектром питань, що підлягають вирішенню в цій сфері (Кабінет Міністрів України); б) адміністративні органи галузевої компетенції - це органи, що здійснюють поточну адміністративно-публічну діяльність у певній частині адміністративно-публічної сфери, спрямованої на вирішення всього комплексу питань, що виникають у ній (Міністерство інфраструктури України, Міністерство освіти і науки України, Міністерство внутрішніх справ України, Міністерство оборони України); в) адміністративні органи міжгалузевої компетенції - це органи, що здійснюють поточну адміністративно-публічну діяльність і координацію діяльності інших суб'єктів (інших адміністративних органів, індивідуальних суб'єктів та організацій) з питань, що вимагають однакового вирішення на єдиній правовій основі, незалежно від того, в якій частині адміністративно-публічної сфери вони виникають, тобто з питань міжгалузевого характеру (Державна фіскальна служба України та її територіальні органи); г) адміністративні органи спеціальної компетенції - це органи, що здійснюють адміністративно-публічну діяльність та координацію діяльності інших суб'єктів (інших адміністративних органів, індивідуальних суб'єктів і організацій) зі спеціальних питань, які не мають наскрізного, міжгалузевого значення (Державне космічне агентство України, Центральна виборча комісія України, державні комісії з розслідування техногенних аварій і катастроф тощо).

Залежно від особливостей організації та порядку вирішення підвідомчих адміністративним органам питань: а) єдиноначальницькі органи - це адміністративні органи, що є організаціями, очолюваними керівниками, які одноосібно від імені цих організацій розглядають і вирішують підвідомчі їм питання з видання відповідних нормативних або індивідуальних правових актів. Як приклади таких органів можна назвати міністерства, державні служби, органи прокуратури; б) колегіальні органи - це адміністративні органи, що є організаціями, очолюваними керівниками, в яких підвідомчі їм питання розглядаються і вирішуються колегіально, на засіданнях членів цих організацій за допомогою голосування з прийняттям відповідних нормативних або індивідуальних правових актів. Прикладами таких органів є Кабінет Міністрів України, місцеві державні адміністрації, виборчі комісії, адміністративні комісії органів місцевого самоврядування, різні тимчасові комісії, що утворюються органами виконавчої влади; в) одноосібні органи - це адміністративні органи, де посадові особи одноосібно розглядають і вирішують підвідомчі їм питання з виданням відповідних нормативних або індивідуальних правових актів. До таких органів можна віднести Президента України, голів місцевих державних адміністрацій, голів місцевих рад.

Залежно від терміну, у межах якого діють адміністративні органи: а) адміністративні органи, що утворюються для вирішення постійно існуючих завдань у сфері зовнішньої адміністративно-публічної діяльності без обмеження терміну їх функціонування. До таких органів можна віднести Кабінет Міністрів України, міністерства, органи прокуратури; б) адміністративні органи, що утворюються для вирішення завдань у сфері зовнішньої адміністративно-публічної діяльності, що виникають тимчасово, і функціонують тільки у відповідний період до закінчення вирішення цих завдань. До таких органів належать, наприклад, різні відомчі та міжвідомчі комісії, що утворюються в системі виконавчої влади для координації вирішення питань у сфері державного управління, що виникають тимчасово, комісії з розслідування аварій і катастроф на транспорті тощо.

Загальне поняття й види адміністративних органів, на нашу думку, мають бути визначені в спеціальному законі, що регулює загальні правові основи організації та здійснення адміністративно-публічної діяльності.

ВИСНОВКИ

У дисертації подано теоретичне узагальнення й нове вирішення наукової проблеми щодо теоретичних та практичних аспектів формування та розвитку адміністративно-процесуального права. Отримані в процесі дослідження результати дають змогу сформулювати такі висновки та внести пропозиції, що мають вагоме теоретичне й практичне значення.

1. Предметом адміністративно-процесуального права визначено суспільні відносини, пов'язані із захистом порушеного суб'єктивного права та особистих інтересів, а також суспільні відносини, пов'язані з бажанням реалізувати чи/та забезпечити свої права і законні інтереси. Під предметом адміністративно-процесуального права запропоновано розуміти систему суб'єктивних публічних прав, свобод і інтересів, що охороняються законом; сукупність правил, що регламентують порядок реалізації суб'єктивних прав, свобод та інтересів і сам адміністративний процес як спосіб реалізації, охорони та захисту цих прав, свобод і інтересів. Складові цих відносин мають такі ознаки: публічно-правовий характер, владні повноваження однієї із сторін і виражене волевиявлення реалізувати права і свободи, відновити або усунути передбачуване чи фактичне порушення права, свободи або інтересу.

2. Система адміністративно-процесуального права запропонована в такому вигляді:

Загальна частина: 1. Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють основи адміністративного процесу (базові положення): 1.1. Норми, що визначають предмет, законодавство, завдання і межі адміністративного процесу; 1.2. Норми, що встановлюють принципи адміністративного процесу; 2. Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють статус учасників процесу (інститут суб'єктів адміністративного процесу): 2.1. Норми, що визначають осіб, які беруть участь у провадженні, їх права і особливості реалізації; 3. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують процес доведення (інститут доведення в адміністративному процесі); 4. Адміністративно-процесуальні норми, що встановлюють процесуальні строки (інститут процесуальних строків в адміністративному процесі); 5. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують витрати (інститут формального забезпечення процесу).

Особлива частина: 1. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливі провадження; 2. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують виконавче провадження; 3. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості провадження у справах, пов'язаних із здійсненням виборчого права і права на участь У референдумі; 4. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості провадження у справах про нормативно-правові акти; 5. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують особливості проваджень у справах про оскарження рішень і дій (бездіяльності) органів публічної влади; 6. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують порядок і процедури провадження в суді першої інстанції: 6.1. Норми, що визначають право скарги - питання подання скарги, її змісту, прийняття та відмови в прийнятті, повернення й залишення скарги без руху (інститут адміністративного позову в адміністративному процесі); 6.3. Норми, що регулюють порядок здійснення попереднього захисту заявлених вимог - заходи попереднього захисту, їх зміна та визначення судді про їх реалізацію (інститут попереднього захисту в адміністративному процесі); 6.3. Норми, що регламентують процес підготовки адміністративної справи до судового розгляду (інститут підготовки до судового розгляду в адміністративному процесі); 6.4. Норми, що регламентують судовий розгляд у суді першої інстанції (інститут судового розгляду, що є найбільш об'ємним інститутом адміністративного процесу, включає такі питання, як порядок у судовому засіданні, заходи, що застосовуються до порушників порядку, відкриття засідання, відкладення розгляду); 6.5. Норми, що становлять інститут рішення суду першої інстанції в адміністративній справі, де розкриваються питання змісту, викладу та винесення постанови, особливої думки судді; 7. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують порядок і процедури перегляду судових рішень; 8. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують провадження у справах про адміністративні правопорушення; 9. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують провадження з розгляду скарг громадян; 10. Адміністративно-процесуальні норми, що регламентують дисциплінарні провадження щодо державних службовців; 11. Адміністративно-процесуальні норми, що регулюють неюрисдикційні провадження: з підготовки й ухвалення нормативних правових актів; з підготовки й ухвалення індивідуальних правових актів; з укладання адміністративних договорів; з розгляду пропозицій і заяв громадян; реєстраційне й дозвільне; установче; з реалізації контрольно-наглядових повноважень; виконавче; з діловодства; з приватизації державного та громадського майна; у земельних, екологічних, фінансово-бюджетних, податкових і деяких інших справах.

3. Адміністративне судочинство визначено як адміністративно-судовий процес, який регламентований адміністративно-процесуальними нормами і є формою організації та здійснення адміністративно-юрисдикційної й іншої правоохоронної діяльності адміністративного суду, що забезпечує чіткий порядок прийняття судових право-застосовчих актів і здійснення юридичних дій при розгляді та вирішенні адміністративних справ юрисдикційного характеру.

4. Незважаючи на цілісність юридичного процесу загалом, зокрема адміністративного процесу, запропоновано класифікацію структури адміністративного процесу на: адміністративно-нормотворчий, адміністративно-правозастосовний і адміністративно-юрисдикційний.

5. Адміністративно-правозастосовний процес запропоновано розуміти як вид адміністративного процесу, що регламентує правозастосовну, неюрисдикційну діяльність широкого кола органів публічної влади з реалізації прав і обов'язків індивідуальних і колективних суб'єктів права у сфері державного управління, що здійснюється в адміністративно-процесуальній формі й передбачає провадження: 1) із звернень (пропозиції і заяви) громадян, громадських об'єднань, підприємств, установ та організацій про реалізацію їх прав у сфері державного управління; 2) дозвільне; 3) реєстраційне; 4) засновницьке; 5) з комплектування особового складу; кадрове (службове); 6) адміністративно-договірне; 7) приватизаційне.

Адміністративно-юрисдикційний процес визначено як вид адміністративного процесу, що регламентує правозастосовну діяльність юрисдикційного, примусового характеру широкого кола суб'єктів органів публічної влади (суб'єктів адміністративної юрисдикції) з вирішення адміністративно-правових спорів, застосування санкцій і захисту охоронних правовідносин із застосуванням заходів державного примусу, що здійснюється в адміністративно-процесуальній формі в судовому та позасудовому порядку.

Адміністративно-нормотворчий процес визначено як нормотворчу діяльність зі створення (зміни, призупинення, відміни) підзаконних нормативно-правових актів органів публічної влади з метою створення правової бази для реалізації законів.