Принципи гласності та відкритості в адміністративному судочинстві України

Аналіз наукових праць, законодавства, довідкової літератури дав підстави вважати, що судова влада, наділена загальними ознаками державної влади, водночас має суттєві особливості, а тому гласність та відкритість її функціонування також набуває специфічних ознак: має процесуальний характер; чітко регламентована вітчизняним законодавством. Окрім того, вони закріплені у правах і обов'язках як суду, так і фізичних та юридичних осіб, а також суб'єктів владних повноважень й гарантуються примусовою силою держави.

Зазначається, що під гласністю та відкритістю в адміністративному судочинстві слід розуміти врегульований нормами адміністративно-процесуального права механізм доступу до судової інформації, що реалізується у спосіб: активного отримання судової інформації, що передбачає обов'язковий доступ до приміщень суду та зали судового засідання; пасивного отримання судової інформації, тобто в будь-якому прийнятному для запитувача такої інформації місці та часі.

У підрозділі 1.2 “Місце гласності та відкритості в системі основних принципів адміністративного судочинства” здійснено аналіз принципів адміністративного судочинства, закріплених у Кодексі адміністративного судочинства України (далі - КАСУ), та з'ясовано місце гласності й відкритості в їхній системі. Встановлено, що принципи адміністративного судочинства не існують відокремлено, а пов'язані між собою, утворюючи цілісну правову основу для здійснення правосуддя в адміністративних справах і функціонування адміністративних судів. Так, констатується, що гласність та відкритість в адміністративному судочинстві, з одного боку, втілюються в життя з дотриманням верховенства права, а з іншого - є безумовною ознакою останнього.

Законність в адміністративному судочинстві охоплює всі стадії розгляду адміністративних справ, ухвалення у них рішень, а також регулює процесуальні права та обов'язки суддів і всіх учасників судового процесу. З огляду на це, отримання судової інформації має відбуватися у законний спосіб, тоді як обмеження гласності та відкритості в адміністративному судочинстві є порушенням норм законодавства.

Рівність та змагальність сторін в адміністративному судочинстві передбачає: 1) рівність сторін при зверненні до адміністративного суду; 2) рівність можливостей захисту прав у суді; 3) рівність можливостей участі сторін у доказовій діяльності та доведенні обґрунтованості своєї правової позиції щодо предмета спору. Таким чином, рівність та змагальність сторін в адміністративному судочинстві передбачає однакові процесуальні можливості громадян в отриманні судової інформації.

Диспозитивність в адміністративному судочинстві полягає в такому: 1) суд не може виходити за межі позовних вимог; 2) кожна особа, яка звернулася за судовим захистом, розпоряджається своїми вимогами на власний розсуд. Водночас офіційність вимагає активної ролі суду шляхом вжиття передбачених законом заходів, необхідних для з'ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи. Отже, будь-які процесуальні дії судді та процесуальних учасників в адміністративній справі мають відбуватися з урахуванням положень гласності та відкритості в адміністративному судочинстві.

Забезпечення апеляційного і касаційного оскарження рішень, а також обов'язковість судових рішень в адміністративному судочинстві гарантують справедливість розгляду адміністративних справ і виконання судових рішень. Із зазначеного випливає, що гласність та відкритість мають забезпечуватися на будь-якій стадії адміністративного судочинства.

У підрозділі 1.3 “Ґенеза гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” розглядається періодизація процесу розвитку гласності та відкритості в адміністративному судочинстві України. На підставі аналізу окремих нормативно-правових актів, наукових і публіцистичних джерел періоду ХІ - початку ХХІ ст. обґрунтовується, що державно-правова та наукова категорія “гласність” набула певного поширення на території Російської імперії в 20-30-х роках ХІХ ст.

Аналіз законодавства часів СРСР дає підстави стверджувати, що, хоча гласність та відкритість в адміністративному судочинстві були закріплені на конституційному рівні, втім зазначені принципи мали обмежений характер реалізації в умовах радянського тоталітарного режиму, що проявлялось у нечисленності випадків судового оскарження дій органів публічної влади. Лише після проголошення державної незалежності України відбулися значні зміни, що сприяли покращанню умов судового захисту громадян - прийнято КАСУ та створено систему адміністративних судів.

Результатом дослідження стала запропонована автором періодизація розвитку гласності та відкритості в адміністративному судочинстві: 1) XI ст. - перша половина ХІІІ ст.; 2) друга половина ХІІІ ст. - 1720 р.; 3) 1721-1863 рр.; 4) 1864-1916 рр.; 5) 1917-1921 рр.; 6) 1922-1990 рр.; 7) 1991-2004 рр.; 8) 2005 р. й до сьогодні.

Розділ 2 “Особливості забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” складається з трьох підрозділів, що спрямовані на характеристику відкритості як самостійного складового елементу гласності в адміністративному судочинстві; правового механізму забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві, у тому числі на окремих його стадіях.

У підрозділі 2.1 “Забезпечення відкритості як самостійного складового елементу гласності в адміністративному судочинстві” здійснюється аналіз відкритості в адміністративному судочинстві, а також визначається її місце при забезпеченні гласності судового процесу. З'ясуванню змісту й об'єктивному тлумаченню поняття “відкритість адміністративного судочинства” сприяло проведення аналізу міжнародних і вітчизняних нормативно-правових актів, офіційних джерел судової влади, а також наукових праць.

Аргументується, що відкритість є самостійним складовим елементом гласності в адміністративному судочинстві, який полягає в безперешкодному законному доступі всіх зацікавлених осіб до приміщень адміністративних судів і зали судового засідання з метою: 1) захисту прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина у публічно-правових відносинах; 2) отримання інформації про перебіг і сутність здійснення правосуддя під час розгляду адміністративних справ, ухвалені у них рішення для задоволення суспільних, особистих і професійних інтересів.

Встановлено, що у науковій літературі поняття відкритості та публічності судочинства часто ототожнюються. З огляду на це, з правового та філософського погляду проаналізовано співвідношення цих понять, на підставі чого зроблено висновок, що істотною ознакою публічності є забезпечення державних інтересів під час здійснення переважно кримінального судочинства.

У підрозділі 2.2 “Правовий механізм забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” проаналізовано визначальні умови забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві. Доведено, що гласність та відкритість в адміністративному судочинстві реалізуються з обов'язковим дотриманням: відкритості діяльності адміністративних судів; усності судового розгляду; технічної фіксації судового засідання; інформування учасників судового розгляду і громадськості про здійснення адміністративного судочинства; створення належних умов для формування громадської думки щодо адміністративного судочинства.

Обґрунтовується, що низка нормативно-правових актів не потрапляє до сфери дії ст. 171 КАСУ, оскільки їх розміщення в офіційних виданнях не відбувається. У зв'язку з цим пропонується оголошення про оскарження нормативно-правових актів розміщувати у виданнях, визначених чинним законодавством для офіційного опублікування нормативно-правових актів державних органів та органів місцевого самоврядуваннята та внести відповідний другий абзац до ч. 3 ст. 171 КАСУ.

Акцентується, що лише повторне направлення тексту повістки на офіційну електронну пошту суб'єкта владних повноважень - сторони в адміністративній справі - є достатнім доказом належності повідомлення. З огляду на викладене, запропоновано внести зміни до ч. 1 ст. 38 КАСУ.

Висловлено думку про необхідність доповнення ч. 2 ст. 41 КАСУ положенням про обов'язкову відповідну підготовку й інструктаж працівника апарату суду, який здійснює фіксування судового засідання технічними засобами, з боку головуючого.

Наголошується, що усне надання пояснень та промови осіб, які беруть участь у справі, не можуть безальтернативно обмежуватися регламентом під час судових дебатів. На думку автора, суд насамперед має зобов'язати учасників адміністративного процесу висловлювати свої думки по суті адміністративної справи й лише після недотримання цієї вимоги встановлювати регламент. У зв'язку з цим запропоновано внести відповідні зміни до ч. 7 ст. 139 та ч. 6 ст. 152 КАСУ.

Обґрунтовано необхідність проведення відкритого судового засідання у разі, якщо суд згідно з ч. 5 ст. 220-1 КАСУ не приймає рішення про проведення судового розгляду в порядку письмового провадження.

Запропоновано внести доповнення до Закону України “Про доступ до судових рішень” щодо: 1) обов'язкового опублікування окремих судових рішень (ч. 2 ст. 2); 2) заборони спотворення змісту судового рішення, що оприлюднюється (ч. 2 ст. 6).

Аналіз ст. 122-1 КАСУ свідчить, що ця правова норма неповною мірою врегульовує питання про проведення судового засідання в режимі відеоконференції. З огляду на це, запропоновано затвердити “Інструкцію про порядок проведення та фіксування судового засідання в режимі відеоконференції” з метою регламентації порядку проведення та фіксування судового засідання в режимі відеоконференції, технічних показників відео- та аудіосигналу, апаратного та програмного забезпечення.

З'ясовано, що органи судової влади часто не враховують громадську думку стосовно своєї роботи, незважаючи на те, що остання є важливою соціальною інституцією. У зв'язку з цим запропоновано створити сектор зв'язків із громадськістю та соціологічних досліджень управління правового забезпечення Державної судової адміністрації України.

У підрозділі 2.3 “Забезпечення гласності та відкритості в окремих стадіях адміністративного судочинства” охарактеризовано забезпечення гласності та відкритості у підготовчому та письмовому провадженнях адміністративного судочинства, а також під час проведення закритого судового засідання. Зіставлення положень КАСУ та дефініцій, що містяться у рекомендаціях Ради Європи і міжнародно-правових актах щодо питань здійснення судочинства, свідчить, що процесуальні дії у межах підготовчого та письмового провадження в цілому відповідають європейським правовим стандартам. Водночас висловлено пропозицію щодо необхідності забезпечення рівноваги між дотриманням незалежності судової влади та доступом громадян до відкритої судової інформації, яке передбачає обов'язок судді у кожному конкретному випадку з урахуванням процесуальних норм самостійно визначати порядок такого доступу, не обмежуючи гласність та відкритість адміністративного судочинства.

Враховуючи положення ч. 3 ст. 12 КАСУ про відкритість проведення розгляду справ в адміністративних судах, запропоновано передбачити можливість проведення попереднього засідання за участі у ньому не лише учасників адміністративного процесу, а й усіх бажаючих. Таким чином, пропонується ч. 2 ст. 111 КАСУ доповнити відповідним положенням.

Акцентується, що гласність та відкритість в адміністративному судочинстві реалізуються з дотриманням вимог захисту таємної, конфіденційної та іншої інформації. З огляду на це, пропонується доповнити Кодекс України про адміністративні правопорушення ст. 212 “Розголошення відомостей щодо підстав проведення закритого судового засідання”, що передбачатиме адміністративну відповідальність за розголошення відомостей, які не містять державної таємниці, щодо підстав проведення закритого судового засідання.

Розділ 3 “Шляхи удосконалення практики забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” складається з трьох підрозділів, що присвячені пошуку ефективних шляхів удосконалення практики забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві.

У підрозділі 3.1 “Зарубіжний досвід правової регламентації гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” здійснено аналіз норм чинного законодавства окремих країн Європейського Союзу та Співдружності Незалежних Держав з метою з'ясування правового закріплення і порядку забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві.

З'ясовано, що в європейському співтоваристві забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві ґрунтується на демократичних засадах громадського контролю за діяльністю органів публічної влади. Наголошено на можливості запозичення позитивного досвіду у цій сфері скандинавських країн, зокрема Фінляндської Республіки, в якій діє Закон про гласність адміністративного судочинства.

Зроблено висновок, що у цілому в країнах Співдружності Незалежних Держав правова регламентація гласності та відкритості в адміністративному судочинстві подібна до вітчизняної, однак має й певні відмінності, які обумовлені насамперед відсутністю сформованої цілісної системи адміністративних судів та кодифікації законодавства щодо адміністративного судочинства.

У підрозділі 3.2 “Правові гарантії забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” характеризуються правові явища, реалізація яких додатково гарантує забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві. Обґрунтовується, що розумне збільшення кількості та територіальне наближення до населення адміністративних судів сприятиме посиленню громадського контролю за діяльністю органів судової влади і покращанню реалізації гласності та відкритості в адміністративному судочинстві. У зв'язку з цим пропонується систему адміністративних судів України доповнити додатковими видами місцевих адміністративних судів, а також прийняти Закон України “Про систему та кількісний склад адміністративних судів в Україні”.

Акцентується, що відповідно до чинного адміністративно-процесуального законодавства значна кількість питань щодо забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві вирішується суддею. Висловлено думку, що підвищення професіоналізму суддів, а також об'єктивне висвітлення процедури призначення суддів на посаду та їхнє звільнення позитивно позначиться на умовах реалізації гласності та відкритості в адміністративному судочинстві.

Висловлено думку, що реальна участь представників народу в ухвалені судових рішень надасть гласності та відкритості в адміністративному судочинстві більшої суспільної ваги. Таким чином, КАСУ пропонується доповнити ст. 23-1 “Здійснення адміністративного судочинства суддею за участі народних засідателів”.

У підрозділі 3.3 “Удосконалення правової регламентації гласності та відкритості в адміністративному судочинстві” розглянуто стан законодавчої регламентації гласності та відкритості в адміністративному судочинстві та визначено напрями її вдосконалення.

З метою зменшення зловживань із боку працівників суду та судової міліції під час пропуску громадян до приміщень судів і зали судових засідань запропоновано: 1) порядок здійснення контрольно-пропускного режиму в органах судової влади; 2) законодавчі зміни щодо підвищення кваліфікаційних вимог до кандидатів на посаду судового розпорядника; 3) уточнення поняття “відкритість судового розгляду”, що міститься в ч. 3 ст. 12 КАСУ; 4) передбачити на офіційних сайтах органів судової влади розділ “Скарги громадян”. Разом із тим обґрунтовано положення про доцільність притягнення до адміністративної відповідальності осіб за невиконання вимог судового розпорядника під час судового розгляду, закріпивши його у ст. 18513 “Злісна непокора законній вимозі судового розпорядника” Кодексу України про адміністративні правопорушення.

Обґрунтовується, що відсутність належних умов у залі судового засідання обмежує реалізацію гласності та відкритості в адміністративному судочинстві. З огляду на це, розроблено технічні рекомендації (площа, кількість місць, обладнання будівель з урахуванням потреб осіб з інвалідністю), яких необхідно дотримуватися під час будівництва (ремонту) приміщень органів судової влади.

Оскільки ч. 8 ст. 12 КАСУ не передбачає всіх належних шляхів для фіксування судового процесу громадянами, присутніми у залі судового засідання, зокрема у письмовій формі, запропоновано внести відповідні зміни до цієї правової норми. Окрім того, розроблено рекомендації щодо повноваження судді під час співпраці з представниками засобів масової інформації під час технічної фіксації судового процесу.

Належне забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві України можливе завдяки не лише вдосконаленню чинного законодавства, а й шляхом прийняття нових нормативно-правових актів. З огляду на це запропоновано структуру проекту Закону України “Про забезпечення гласності та відкритості в діяльності органів судової влади України”.

У дисертації здійснено теоретичні узагальнення і визначені шляхи вирішення важливих наукових проблем щодо забезпечення гласності та відкритості в адміністративному судочинстві України, що знайшли своє відображення у формі висновків, пропозицій і рекомендацій, спрямованих на досягнення визначеної мети.

1. Гласність адміністративного судочинства - це реалізована у процесуальній формі доступність учасників судового розгляду та всіх зацікавлених осіб до незаборонених законодавством відомостей, зафіксованих в електронному, друкованому або словесному вигляді, щодо здійснення правосуддя під час розгляду адміністративних справ та ухвалених у них рішень; активна діяльність судів із надання визначеної законодавством інформації учасникам судового розгляду, поширення у суспільстві інформації про здійснення адміністративного судочинства, а також формування внаслідок цього громадської думки.

Відкритість адміністративного судочинства - це самостійний складовий елемент гласності адміністративного судочинства, що передбачає легальний доступ учасників судового розгляду та всіх зацікавлених осіб до приміщень суду та зали судового засідання з метою захисту прав, свобод і законних інтересів людини та громадянина у публічно-правових відносинах, а також безпосереднього отримання інформації про перебіг і сутність здійснення правосуддя під час розгляду адміністративних справ для задоволення суспільних, особистих і професійних інтересів.

2. Гласність та відкритість в адміністративному судочинстві не існують відокремлено, а пов'язані з іншими основоположними принципами, закріпленими у КАСУ, утворюючи цілісну правову основу для здійснення правосуддя в адміністративних справах і функціонування адміністративних судів.