Особенности процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Историко-правовой анализ соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве

1.1 Соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве в дореволюционный период

1.2 Соотношение процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве в период с 1917 до 2007 года

Глава 2. Особенности процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве

2.1 Общая характеристика правового положения следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве

2.2 Соотношение процессуальной деятельности следователя и прокурора на досудебных стадиях уголовного судопроизводства

2.3 Совершенствование полномочий прокурора по надзору за деятельностью следователя, как необходимость повышения законности и эффективности предварительного следствия

Заключение

Список используемой литературы

Введение

Кардинальные изменения во всех сферах общественной и социальной жизни России, начавшиеся на рубеже XX и XXI столетий и продолжающиеся до настоящего времени, закономерно повлекли масштабное преобразование всех государственно-правовых институтов, направлений и механизмов их деятельности. Конституцией Российской Федерации определено, что Россия является демократическим и правовым государством, в котором человек, его права и свободы не только провозглашаются высшей ценностью, но и обеспечиваются существующей системой государственных гарантий, включающих в себя разнообразные институты, процедуры, правила.

Не мог остаться в стороне от этих перемен и такие важнейшие государственные органы, как прокуратура и органы предварительного расследования. Положение прокурора в уголовном процессе носит исключительный характер. С одной стороны, прокурор в уголовном судопроизводстве является единственным участником, осуществляющим уголовное преследование как в досудебном, так и в судебном производстве, а с другой, он обязан оправдать свое конституционное назначение - обеспечить права и свободы гражданина.

При этом положение прокурора на досудебных стадиях уголовного процесса принципиально изменилось сначала с принятием в 2001 году УПК РФ, а затем с внесением в кодекс изменений и дополнений. Прокуроры были лишены целого ряда полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, касающихся санкционирования производства следственных и иных процессуальных действий, возможности давать следователю указания о направлении расследования и проведении отдельных следственных и иных процессуальных действий, по возбуждению уголовного дела, отмене незаконных и необоснованных решений следователей. Провозглашенная Концепцией судебной реформы задача разделения функций расследования преступлений и надзора за ним была реализована Федеральным законом от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ, но, вопреки основным целям судебной реформы, уровень соблюдения и защиты основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве не повысился. Напротив, государственный правозащитный механизм в данной сфере был явно ослаблен. Не произошло и декларируемого укрепления авторитета и процессуальной самостоятельности следователя. Существовавшая на протяжении многих десятилетий процедура, позволявшая следователю отстаивать перед прокурором не просто свою позицию по делу, но, по сути, профессиональное достоинство, была упразднена. Следователь попал в полную зависимость от руководителя следственного органа, соединяющего в своих руках и процессуальные, и дисциплинарные полномочия.

Реализация предоставленных в настоящее время УПК РФ прокурору полномочий носит ярко выраженный проблемный характер, причиной чему является непоследовательность законодателя, отсутствие системного подхода к формулированию прав и обязанностей прокурора. Правоприменители отмечают, что прокурор ограничен в возможности повлиять на обеспечение одной из основных конституционных гарантий - права на свободу и личную неприкосновенность при избрании меры пресечения в виде заключения под стражу, лишение прокурора права возбуждения уголовного дела ведет к безвозвратной утрате доказательств, препятствует возможности начать уголовное преследование лица, совершившего преступление. Выявив нарушения закона, допущенные следователем, прокурор не имеет достаточных полномочий, а значит, реальной возможности обеспечить привлечение виновных должностных лиц к установленной ответственности.

Таким образом, именно все вышеизложенное, а также ряд иных теоретических и практических проблем, касающихся соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве, обуславливает значимость и актуальность темы исследования процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве.

Для реализации поставленной цели, нами было определено решение следующих задач:

дать ретроспективный анализ процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве;

рассмотреть правовое положение следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве;

выявить особенности процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве;

выделить проблемы и перспективы развития реализации полномочий прокурора по прокурорскому надзору за деятельностью следователя на досудебных стадиях уголовного судопроизводства.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе исследования соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве.

Предметом исследования являются нормы уголовно-процессуального законодательства, регламентирующие деятельность следователя и прокурора. Методологическая база и методы исследования. При проведении настоящего исследования применялись как общие, так и специальные методы: диалектико-материалистическая теория познания, метод исторического анализа, обобщения и сравнения, сравнительно-правовой метод.

Теоретической основой исследования служат работы следующих ученых: Артамонова А.Н., Балакшина А.С., Батурина М.А., Исаенко В.Н. и других авторов.

Нормативную базу исследования образуют Конституция Российской Федерации, современное и ранее действовавшее законодательство России, федеральные законы.

Структуру настоящего исследования составляют введение, две главы, объединяющие пять параграфов, заключение и библиография.

Глава 1. Ретроспективный анализ соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве

следователь прокурор судопроизводство надзор

1.1 Соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве в дореволюционный период

Необходимость начать настоящее исследование со своеобразного «исторического экскурса» - рассмотрения темы становления и развития соотношения процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве.

Российская прокуратура отчет своей истории ведет с 12 января 1722 года, когда в соответствии с Именным Высочайшим Указом Петра I Правительствующему Сенату было определено: «Быть при Сенате Генерал- прокурору и обер-прокурору, также во всякой коллегии по прокурору, которые должны будут рапортовать Генерал-прокурору»1. 1 Катаев К.А. Прокурор - гарант соблюдения прав и свобод человека и гражданина в уголовном судопроизводстве России. - М., 2008. - С.78.

18 января 1722 года и 27 апреля 1722 года были подписаны еще два Указа: «Об установлении должности прокуроров в надворных судах и в пределах компетенции надворных судов в делах по доносам фискальных и прочих людей» и «О должности Генерал-прокурора». Говорить об осуществлении должностными лицами прокуратуры этого времени какой- либо уголовно-процессуальной деятельности (в современном понимании) не приходится, поскольку обязанности Генерал-прокурора носили, в основном, «общенадзорный» характер - надзор за деятельностью Сената, за сбором казенных доходов, финансовой отчетностью. Кроме того, отсутствовала стройная правовая регламентация как досудебного производства, так и полномочий прокурора. Исследователи истории уголовного процесса отмечают: «состоя при отдельных учреждениях и наблюдая за законностью их действий, прокуроры не имели своей особой сферы деятельности. Надо подчеркнуть, что вне компетенции прокуроров лежало уголовное преследование как особый акт правительственной власти. Прокуроры наблюдали за течением уголовных дел таким же образом, как и за всеми другими делами, производившимися в различных учреждениях»1.

К этому же времени относят и создание первых специализированных органов, предназначенных для расследования преступлений. По мнению исследователей, это «майорские» следственные канцелярии, следственная канцелярия генерал - прокуратуры Сената и розыскная контора Вышнего суда. Перечисленные органы последовательно сменяли друг друга на протяжении сравнительно незначительного времени - 1710-1720 гг. и были предназначены не для отправления правосудия, а для осуществления исключительно предварительного следствия.

Попытка отделения предварительного следствия от судебного развития не имела, как и опыт отделения судебной власти от административной. Более того, после смерти Петра I на некоторое время была фактически упразднена и сама прокуратура. Но объективные потребности управления государством диктовали необходимость существования такого органа, и 2 октября 1730 г. Анна Иоанновна восстановила должности прокуроров. 21 мая 1742 г. Генерал-прокурор Н.Ю. Трубецкой направил прокурорам циркулярное письмо - своего рода нормативный акт, регламентирующий их полномочия. Особенно внимательно инструкция предлагала прокурорам наблюдать за тем, чтобы «колодники долговременно отнюдь держаны не были, и имеющиеся об них дела исследованы и решены по указам», то есть внимание прокуроров было обращено на сроки расследования уголовных дел и содержания лиц под стражей. 1 Челъцов-Бебутов М.А. Курс уголовно-процессуального права. Очерки по истории суда и уголовного процесса в рабовладельческих, феодальных и буржуазных государствах. - СПб., 1995. - С.700-701.

С сентября 1802 года в Российской империи были учреждены министерства, а должность генерал-прокурора была соединена с должностью министра юстиции. В это же время в России было образовано и министерство внутренних дел. Предварительное следствие по общеуголовным преступлениям сосредоточилось в руках полиции. В уездах предварительное следствие проводили становой пристав, земской исправник и стряпчий. В городах преступления расследовались квартальными надзирателями и следственными приставами. По наиболее опасным преступлениям расследование производилось специально командированным на места губернаторами или министерством внутренних дел чиновниками. Основной задачей следствия, которое разделялось на предварительное и формальное, было собирание доказательств, позволяющих обнаружить и изобличить виновного в совершении преступления1.

Правда, считать вышеперечисленных полицейских чинов следователями в буквальном смысле этого слова не приходится, поскольку развитие правовой культуры в обществе того времени не требовало, по мнению В.П. Божьева, функционального и организационного обособления органов и должностных лиц внутри уголовной юстиции2. Это было делом будущего. Здесь же необходимо отметить, что следственные приставы были единственными полицейскими чиновниками, специализирующимися на расследовании преступлений. Остальные - становые и частные приставы, земские исправники и прочие помимо расследования преступлений несли и другие должностные обязанности.

По оценке Ю.В. Деришева, до реформы организационно-процедурного построения института предварительного расследования в 1860-1864 гг. досудебное производство развивалось, опираясь исключительно на розыскные начала, и осуществлялось административными органами - полицией, с присущими ей методами производства по уголовным делам3. 1 Семенцое В.А., Нагоева М.А. Процессуальные полномочия следователя в досудебном производстве: монография. - Краснодар, 2010. - С. 8.

2 БожъевВ.П. Избранные труды. - М., 2010. - С. 248.

3 Деришев Ю.В. Уголовное досудебное производство: концепция процедурного и функционально- правового построения: дисс. ... д-ра юр ид. наук. - Омск, 2005. - С. 125-126.

Важной вехой в становлении прокурорского надзора за процессуальной деятельностью следует считать 22 сентября 1802 г., когда министр юстиции и одновременно генерал-прокурор Г.Р. Державин подписал и направил губернским прокурорам циркулярный ордер, впервые возлагающий на прокуроров надзор за следствием как особую сферу контроля. Они должны были наблюдать, «не происходит ли где кому пристрастных допросов, бесчеловечных истязаний и притеснений всякого рода на обвинение «невинности», но вместе с тем они должны следить, нет ли «упущения и послабления преступлениям, а наипаче сокрытия нестерпимых злодеяний». Сенатским указом от 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был подтвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутственными местами империи. Кроме того, в этом ордере Г.Р. Державин вменял в обязанность прокурорам, чтобы они доставляли каждый месяц «по делам следственным и уголовным ведомость с примечанием, по какому случаю и поводу, в каком месте дело началось, когда и как решилось», как содержатся находящиеся под стражею преступники. Прокурор, согласно циркулярному ордеру, обязан был добиваться приведения следствия «в надлежащую ясность, точность» и окончания его с «совершенным беспристрастием». Когда «следствия кончены и преступления открыты, - писал Державин, то предлежит тщательному бдению вашему смотреть за правосудием»1.

В первой половине XIX века была осуществлена кодификация российского законодательства, и был издан Свод законов Российской Империи. Его том XV носил наименование «Свод законов уголовных», книга первая содержала законы «О преступлениях и наказаниях вообще», а книга вторая - «О судопроизводстве по преступлениям». По оценке современных исследователей, книгу вторую можно считать первым отечественным уголовно-процессуальным кодексом. 1 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Тайные советники империи. Российские прокуроры. XIX век. - М., 1995. - С. 40-41.

Для целей настоящего исследования нужно отметить, что: и по этому «кодексу» следствие продолжало оставаться в руках полиции; одним из поводов для начала расследования были «доношения» прокуроров или стряпчих (которые были их обязанностью, особенно по делам «безгласным»); на следствии могли присутствовать прокуроры и стряпчие, наблюдавшие за ходом следствия в целом и специально за тем, чтобы обвиняемый воспользовался всеми законными средствами защиты; прокурорам предоставлялось право знакомиться с делами и давать указания о дополнении следствия; по наиболее важным делам чины прокурорского надзора должны были сами выступать в качестве следователей.

Таким образом, к 1860 году деятельность по расследованию преступлений в России не была отделена от деятельности административной, полицейской, в первую очередь направленной на охрану общественного порядка. Результатом этого стали отмечаемые дореволюционными исследователями уголовного судопроизводства «безотчетный произвол, легкомысленное лишение свободы, напрасное производство обысков, отсутствие ясного понимания о действительном составе преступления, ввиду того, что собственное признание обвиняемого считалось законом за «лучшее доказательство всего света», бывали случаи добывания его истязаниями и приемами замаскированной пытки». И.Я. Фойницкий полагал, что такие недостатки дореформенного строя российского уголовного процесса, вытекали из смешения властей, преобладания канцелярии, многочисленности инстанций, письменности, негласности и инквизиционного порядка1.

Очевидна была острая потребность борьбы с произволом, необходим был эффективный надзор за досудебным производством. Но таковой надзор отсутствовал. Требовалось безотлагательное кардинальное решение, и поэтому передача следствия органам юстиции была осуществлена еще в условиях дореформенной судебной системы. 8 июня 1860 г. Указом Императора Александра II было утверждено Учреждение судебных следователей. С этого момента производство расследования по всем преступлениям и проступкам, подлежащим ведению судебных мест, было вменено в обязанность судебным следователям. За полицией оставалось расследование «маловажных» преступлений и проступков, которые подлежали рассмотрению самими полицейскими чиновниками, а также дознание о происшествиях, которые находились в прямой связи с «важными» преступлениями и проступками, подлежавшими рассмотрению в судебных местах1. 1 Фойницкий И.Я. Курс уголовного судопроизводства. Т. 1. - СПб., 1996. - С. 37.

Этот акт регламентировал и надзорные полномочия прокурора. В частности, он имел право знакомиться с материалами дела, давать следователю не приказания, а лишь предложения. За ним сохранялось право знакомиться с материалами дела (ст. 25), а губернатор должен был согласовывать с ним кандидатуру на должность следователя (ст. 2). Таким образом, заключает В.Г. Бессарабов, Учреждение судебных следователей, по существу, ограничивало прокурорский надзор. Можно согласиться с выводом В.Ф. Крюкова о том, что именно с Учреждения судебных следователей наступает период разграничения функций охраны правопорядка, следствия, прокурорского надзора и разрешения судом уголовных дел2.

Реформирование системы уголовной юстиции продолжилось в 1864 году. Но прежде был заложен фундамент преобразования судопроизводства Российской империи. Этим фундаментом, концепцией дальнейших преобразований послужили подготовленные государственной канцелярией с участием известных юристов «Основные положения преобразования судебной части в России», утвержденные императором Александром II 29 сентября 1862 г. В них были зафиксированы новые институты и принципы -- отделение суда от администрации, выборный мировой суд (всесословный), присяжные заседатели в окружном суде, адвокатура, принцип состязательности. Часть первая «Основных положений» содержала главу VII «О прокурорах». В ней было определено, что при каждом окружном суде и при каждой судебной палате состоит особый прокурор. Что касается прокурорского надзора за следствием, то на прокуроров был теперь возложен не только надзор, но и во многом - руководство следствием. Так, определялось, что «постоянный надзор за производством следствия принад- лежит исключительно прокурору. По всем предметам, относящимся к исследованию преступления и к собиранию доказательств, следователи исполняют требования прокурора, с отметкой в протоколах, какие именно меры приняты». Также в соответствии с «Основными положениями» прокурор получал право составления «акта обвинения», если «по рассмотрению следствия, найдет, что подозреваемый должен быть предан суду»1. 1 Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. - М., 2010. - С. 82.

2 Крюков В.Ф. Уголовное преследование в досудебном производстве: уголовно-процессуальные и надзорные аспекты деятельности прокурора. - М., 2010. - С. 82.

Таким образом, отношение к прокурорскому надзору за следствием по сравнению с Учреждением судебных следователей существенно изменилось. После опубликования «Основных положений» началась подготовка судебных уставов. Судебные Уставы 1864 г. включали в себя четыре основных закона, в том числе, Учреждение судебных установлений, определяющих порядок судопроизводства, и Устав уголовного судопроизводства. Учреждение судебных установлений закрепило основное организационное положение: «Для производства следствий по делам о преступлениях и проступках состоят судебные следователи. Для прокурорского надзора при судебных местах состоят обер-прокуроры, прокуроры и их товарищи»2.

Прокурорскому надзору в Учреждениях судебных установлений посвящен раздел третий «О лицах прокурорского надзора». Статья 124 устанавливала: «Прокурорский надзор вверяется обер-прокурорам, прокурорам и их товарищам под высшим наблюдением министра юстиции как Генерал-прокурора». Прокуроры учреждались при всех судебных палатах и окружных судах. Обер-прокуроры состояли при кассационных департаментах и общем собрании Правительствующего Сената. 1Спирин А.В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования: дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2014. - С. 41.

2Спирин А.В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования: дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2014. - С. 41.

По мысли авторов Судебных Уставов, сущность обязанностей прокуроров заключалась в «наблюдении за единообразным и точным применением законов», для чего следовало «дать прокурорам надлежащую степень власти по надзору за производством уголовных следствий»1, то есть предоставить им необходимые полномочия.

В числе полномочий («существо обязанностей и степень власти прокуроров и их товарищей») Устав уголовного судопроизводства называл следующие: право возбуждать уголовные дела и требовать «начала следствия» (ст. 297 Устава); «предварительных следствий» производить не могли, но давали предложения о том судебным следователям и наблюдали постоянно за производством сих следствий (ст. 278 Устава); право присутствовать при всех следственных действиях и рассматривать на месте подлинное производство, не останавливая, однако, хода следствия (ст. 280 Устава); право предложить привлечь лицо к следствию в качестве обвиняемого, о чем они выносили особое постановление, в котором излагали основания для привлечения лица, совершившего преступление, в качестве обвиняемого (ст. 270 Устава); в течение недели рассматривали все материалы оконченного предварительного следствия на предмет: 1) произведено ли следствие с надлежащей полнотой; 2) следует ли обвиняемого предать суду или же дело о нем должно быть прекращено или приостановлено (ст. 406, 510 Устава); в случае очевидной неполноты произведенного следствия, не представляющей возможности составить правильное заключение о существе дела, прокурору предоставляется право или потребовать дополнительные сведения, или обратить дело к доследованию (ст. 512 Устава); если прокурор считал, что обвиняемого надо предать суду, то свое заключение об этом он излагал в форме обвинительного акта (ст. 519 Устава). К обвинительному акту прокурор обязан был прилагать список лиц, подлежащих вызову в суд (ст. 521 Устава)1. 1 Спирин А.В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования: дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2014. - С. 44.

Права прекращения производства по делу прокурор не имел, поскольку принятие уголовного дела к производству следователем считалось судебным актом. Прокурор мог лишь ставить вопрос о прекращении производства перед окружным судом.

Отдельно стоит остановиться на полномочиях прокурора по надзору за «взятием обвиняемого под стражу». Прокурор или его товарищ могли требовать, чтобы следователь ограничился «мерой менее строгой, если обвиняемый не навлекает на себя достаточного подозрения в преступлении, влекущем за собой лишение всех прав состояния или потерю всех особенных прав и преимуществ» (ст. 283 Устава). Такое требование носило для следователя обязательный характер. А с предложением прокурора о задержании обвиняемого следователь мог не согласиться, «представив об этом суду» (ст. 285 Устава), т.е. передав разрешение этого вопроса на усмотрение окружного суда.

В целом механизм предварительного следствия после реформы 1864 г. С.А. Шейфер представил в следующем схематическом виде: прокуратура и полиция формировали предмет обвинения, а судебный следователь, во многом также как и судья, рассматривал его, принимая необходимые меры для установления действительных обстоятельств события. Он выполнял свои обязанности под строгим надзором прокуратуры, наделенной правом давать следователю поручения, по общему правилу для него обязательные, и принимать итоговые решения (составлять обвинительный акт или заключение о прекращении дела). Такая схема взаимоотношений представляла следователя как поднадзорного прокурору и подконтрольного суду, но самостоятельного в определении направлений и методов расследования и объективного исследователя обстоятельств дела. 1 Звягинцев А. Г., Орлов Ю.Г. Под сенью русского орла. Российские прокуроры. Вторая половина XIX - начало XX в. - М, 1996. - С.251.

Несмотря на то, что сформированная на основе достижений передовой юридической мысли XIX века модель досудебного производства по уголовным делам представлялась современникам (и представляется ныне) в целом вполне сбалансированной, однако еще до конца века были предприняты попытки ее модификации. В частности, принцип несменяемости (а значит, и независимости) судебных следователей был поколеблен повсеместно утверждавшейся практикой временного прикомандирования следователя к исполнению должности министром юстиции. Тем самым следственный аппарат отрывался от судебных органов, оказываясь организационно значительно ближе к исполнительной власти1.

Выявились и недостатки досудебного производства. На совещании старших председателей и прокуроров судебных палат, состоявшемся 28 и 29 декабря 1894 г., было обращено внимание на отсутствие «энергетической» деятельности прокурорского надзора по наблюдению за производством дознания и предварительного следствия (не присутствуют при производстве следственных действий). С другой стороны, многие ученые-процессуалисты конца XIX века отмечали слабые места деятельности судебных следователей, в том числе и недостаточное соответствие состязательному построению процесса, лежавшему в основе судебной реформы, поскольку полномочия судебного следователя включали и обвинительные элементы, в частности: право самостоятельно устанавливать основания к началу производства по делу, т.е. инициировать уголовное преследование. Ввиду тесной связи следователей с полицейским дознанием и зависимости от прокурора, следователям не хватало объективности, следствию были присущи об- винительные элементы. 1 Шейфер С.А. Реформа предварительного следствия: правовой статус и взаимоотношения прокурора и руководителя следственного органа // Государство и право. - 2009. - № 4. - С. 49.

В заключении, в качестве вывода по параграфу мы можем отметить, что на протяжении XVIII - XIX веков Российская прокуратура трансформировалась из органа, представляющего интересы Государя в Правительствующем Сенате, в составную часть министерства юстиции, когда прокуроры «учреждались» при судебных палатах и окружных судах. Соответственно менялись и полномочия прокуроров - от почти исключительно «общенадзорных» до преимущественно связанных с уголовным преследованием и «наблюдением за предварительным следствием». Поиск оптимального механизма предварительного расследования привел к появлению специально уполномоченных и специально для этого учрежденных должностных лиц - судебных следователей, должность которых приравнивалась к должности члена соответствующего суда. В этом нашел проявление принцип разделения властей. Переход от преимущественно «административной» модели следствия к «судебной», функционирующей под контролем суда и «наблюдением» прокуратуры, потребовал совершенствования уголовно- процессуального законодательства.

1.2 Соотношение процессуальной деятельности следователя и прокурора в уголовном судопроизводстве в период с 1917 до 2007 года

Разрушение «до основанья» старого мира в октябре 1917 г. не могло оставить в стороне такие бюрократически-военные «угнетательские, неисправимо буржуазные» элементы, как суды (судебные следователи в том числе) и прокуратура. Они подлежали, как инструменты эксплуатации трудящихся, безусловной ликвидации и замене.

Намеченное было осуществлено в Декрете «О суде» № 1 от 24 ноября 1917 г., в котором было принято решение: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следователей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и частной адвокатуры»1. Ведение предварительного следствия по уголовным делам «впредь до преобразования всего порядка судопроизводства» было поручено местным судьям единолично. При всех Советах были образованы особые следственные комиссии для ведения предварительного следствия по делам, подсудным революционным трибуналам. В этом же декрете были установлены отдельные элементы надзора за расследованием, который был возложен на местный суд1. 1О суде: Декрет СНК РСФСР от 24.11.1917г. (утратил силу) // СУ РСФСР. - 1917. - № 4. - Ст. 50.

К 1922 г. назрела потребность в кодификации законодательства Советского государства, подробной регламентации деятельности следственных органов и суда по расследованию, рассмотрению и разрешению уголовных дел. Первый УПК РСФСР был принят 25 мая 1922 года2, а 15 февраля 1923 г. он был «переработан во исполнение Постановления IV сессии ВЦИК 1Х-го созыва», и утверждена его новая редакция3 4.

К этому же периоду относится законодательный акт, в соответствии с которым была создана советская прокуратура - Положение о прокурорском надзоре, принятое 3-й сессией ВЦИК 28 мая 1922 года. По подобию царской России должности Прокурора Республики и Наркома юстиции были сначала совмещены, с апреля 1928 г. Прокурор РСФСР стал заместителем Наркома. В Наркомате юстиции был организован Отдел Государственной прокуратуры, включающий подотдел надзора за органами следствия и дознания. Губернские прокуратуры имели отделения по организации обвинения и надзора за следствием и дознанием (включая органы ГПУ)5.

Таким образом, опыт, наработанный поколениями российских процессуалистов, не был бездумно отброшен и послужил, во многом, основой для построения «здания социалистической справедливости». Советский законодатель учел особенности менталитета «своего» народонаселения, сформировавшегося под влиянием факторов: географического; религиозного; отношения государства и личности; роли права в обществе1.

С.А. Шейфер в связи с этим пишет: «Негативные законодательные тенденции первых послеоктябрьских лет все же не привели к полному отказу от демократических постулатов Устава уголовного судопроизводства. Так, УПК РСФСР 1922 г. и 1923 г. сохранили принадлежность следователей к судебному ведомству: "народные следователи" действовали при судах, были им подконтрольны. Будучи поднадзорны прокурору, они в некоторых случаях могли даже оспаривать его действия перед судом»2. 1 Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием. - М., 1959. - С.41.

2 Об уголовно-процессуальном кодексе (вместе с Уголовно-процессуальным кодексом Р.С.Ф.С.Р.): Постановление ВЦИК от 25.05. 1922г. (утратил силу) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. - 1922. - №20-21. - Ст. 230.

3Об утверждении Уголовно-процессуального кодекса Р.С.Ф.С.Р. (вместе с Уголовно-процессуальным кодексом Р.С.Ф.С.Р.): Постановление ВЦИК от 15.02.1923г. (утратил силу) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. - 1923. - № 7. - Ст. 106.

4 Положение о прокурорском надзоре: Постановление ВЦИК от 28.05.1922г. (утратил силу) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 424.

5 Звягинцев А.Г., Орлов Ю.Г. Распятые революцией: Российские и советские прокуроры. XX век. 1922-1936 гг. - М., 1998. - С.37.

Анализ УПК РСФСР 1923 г. позволяет выделить следующие основные полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью следствия: право знакомиться со всеми материалами предварительного следствия по любому делу, находящемуся у следователя (ст. 118 УПК РСФСР); давать согласие на проведение некоторых следственных действий (например, выемка почтово-телеграфной корреспонденции, ст. 186 УПК РСФСР); давать указания следователю о направлении и дополнении следствия. При этом указания, сделанные прокурором, были обязательны для следователя (ст. 118 УПК РСФСР); осуществлять надзор за правильностью мер процессуального принуждения, избираемых следователем. Прокурор был вправе предложить следователю отменить принятую меру пресечения или заменить ее другой или избрать меру пресечения, если она не была избрана следователем. В случае несогласия следователя с предложением прокурора вопрос разрешался судом, которому подсудно данное дело. Предложение прокурора об изменении меры пресечения на более легкую, было обязательно для следователя, который мог обжаловать в суд такое предложение прокурора, но обжалование не приостанавливало его выполнение (ст. 148 УПК РСФСР); надзирать за соблюдением сроков предварительного расследования (ст. 116 УПК РСФСР); надзирать за основательностью приостановления производства и прекращения дела следователем (ст. 203-205 УПК РСФСР); возвращать уголовное дело следователю в случае признания следствия неполным, сообщать суду о своем согласии с обвинительным заключением и предлагать утвердить таковое либо составлять новое обвинительное заключение с предложением суду утвердить его и предать обвиняемого суду (ст. 211, 227, 229 УПК РСФСР). 1 Барабаш А.С. Сущность отечественного уголовного процесса в свете российского национального менталитета: автореф. ... дисс. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2012. - С. 5-6.

2 Шейфер С.А. Российский следователь - исследователь или преследователь? // Российская юстиция. - 2010.

- № 11. - С. 34-36.

Таким образом, несмотря на то, что следственный аппарат состоял при суде и подчинялся ему в административном отношении, оперативное руководство работой следователей по конкретным делам осуществлялось прокуратурой. Прокуроры по УПК РСФСР 1923 г. располагали значительными полномочиями как по надзору за исполнением следователями законов, так и по прямому руководству следствием.

В соответствии с постановлением коллегии Наркомюста РСФСР от 12 апреля 1928 года органы следствия были переданы из судебной системы в оперативное и административное подчинение прокуратуре. Сначала в качестве эксперимента такой шаг был сделан в Московской губернии, а затем и повсеместно, на всей территории РСФСР. Соответствующие изменения в Положение о судоустройстве РСФСР, которые закрепили передачу функций непосредственного управления и надзора за деятельностью органов следствия губернскому прокурору, были внесены Постановлением ВЦИК и СНК от 3 сентября 1928 года1. В ведение соответствующих прокуроров переходили вопросы назначения и увольнения народных следователей.

Но поскольку, как уже было отмечено, прокуратура РСФСР входила в состав Наркомата юстиции, перейдя в подчинение прокуратуры, следственный аппарат на первых порах сохранил общую подведомственность Наркомюсту. Так продолжалось вплоть до 20 июня 1936 г., когда согласно ст. 2 постановления ЦИК и СНК СССР, «органы прокуратуры и следствия» отделялись от наркоматов юстиции союзных и автономных республик и переходили в исключительное подчинение Прокурору СССР. 1 Об изменении Положения о Судоустройстве Р.С.Ф.С.Р.: Постановление ВЦИК, СНК РСФСР от 03.09.1928г. (утратил силу) // Собрание узаконений и распоряжений Рабочего и Крестьянского правительства РСФСР. - 1928. - № 117. - Ст. 733.

Параллельно с процессом перехода следственного аппарата в административное подчинение прокуратуре, шел процесс расширения объема надзорных полномочий прокурора при осуществлении надзора за следствием. Причем это проявлялось не только в передаче прежних судебно- контрольных полномочий прокурорам, но и в более детальной регламентации уже имеющихся полномочий и появлении новых прав прокурора, ограничивающих процессуальную самостоятельность следователя.

С созданием прокуратуры СССР (Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 года1) директивные письма и приказы Прокурора СССР стали включать в себя нормы, сужающие возможности проявления процессуальной самостоятельности следователей. Директивным письмом Прокуратуры СССР от 13 августа 1934 г. было установлено правило, согласно которому «возбуждение уголовного дела и начало расследования могут иметь место лишь по мотивированному постановлению соответствующего следственного органа, утвержденному прокурором». Это правило просуществовало до издания Основ уголовного судопроизводства 1958 г. Приказом Прокурора СССР и НКВД СССР от 10 ноября 1940 г. органы дознания и предварительного следствия были фактически лишены права самостоятельно прекращать уголовное дело. Несмотря на то, что по закону (ст. 204 УПК РФ) такое право им принадлежало, следователь не мог считать производство по делу прекращенным до тех пор, пока его постановление об этом не было утверждено надзирающим прокурором1. 1 Об учреждении Прокуратуры Союза ССР: Постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 20.06.1933г. (утратил силу) // Собрание законов и распоряжений Рабоче-Крестьянского Правительства СССР. - 1933. -№ 40. - Ст. 239.

Наметившееся увлечение прокуроров процессом администрирования потребовало вскоре вмешательства руководства Прокуратуры СССР, поскольку грозило окончательно уничтожить самостоятельность следователей. Приказом от 25 сентября 1936 г. № 58/6 «О работе прокуратур по руководству следствием, производимым следователями» было предложено «все указания прокурора следователю (о производстве отдельных следственных действий, о привлечении в качестве обвиняемого, о прекращении дела и т.д.) давать обязательно в письменном виде. В случае несогласия прокурора с тем или иным действием или постановлением следователя, прокурор мог его отменить своим формальным мотивированным постановлением, приобщаемым к делу. В случае несогласия с распоряжением прокурора, следователь вправе обжаловать это распоряжение вышестоящему прокурору, не приостанавливая исполнение»2.

Тенденция укрепления прокурорского надзора за следствием продолжилась и в послевоенный период, когда были приняты такие фундаментальные законодательные акты, как Положение о прокурорском надзоре в СССР3, Основы уголовного судопроизводства Союза ССР4, Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР5. 1 Савицкий В.М. Прокурорский надзор за дознанием и предварительным следствием. - М., 1959. - С. 163- 165, С. 228.

2 О работе прокуратур по руководству следствием, производимым следователями: Приказ от 25 сентября 1936 г. № 58/6 [Электронный ресурс] // Консультант Плюс: справочные и правовые системы: законодательство. - Режим доступа: www.consultant.ru. - Дата обращения: 27.03.2018г.

3 Об утверждении Положения о прокурорском надзоре в СССР: Указ Президиума ВС СССР от 24.05.1955г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222.

4 Об утверждении Основ уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик: Закон СССР от 25.12.1958г. (утратил силу) //Ведомости Верховного Совета СССР. - 1959. - № 1. - Ст. 15.

5 Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР: утв. ВС РСФСР 27.10.1960г. (утратил силу) // Ведомости ВС РСФСР. - 1960. - № 40. - Ст. 592.

Принятию Основ уголовного судопроизводства 1958г. предшествовала интенсивная научная дискуссия на страницах юридических журналов о соотношении дознания и предварительного следствия, а также о целесообразности объединения следственного аппарата и о том, должен ли он быть самостоятельным либо входить в состав прокуратуры, МВД либо Министерства юстиции. Каких-либо видимых последствий дискуссия не имела. Статья 28 Основ отнесла следователей к ведомству прокуратуры, и только по некоторым категориям уголовных дел следствие могли производить следователи органов государственной безопасности. С 1963 г. Основы уголовного судопроизводства были изменены, и свой следственный аппарат появился в органах министерства охраны общественного порядка (такое название на момент издания Указа Президиума Верховного Совета СССР от 8 июня 1963 г. носило министерство внутренних дел)1. Надзорные полномочия прокурора в отношении следователей прокуратуры, органов безопасности и органов внутренних дел отличий не имели.

Характеризуя в целом правовую регламентацию задач, компетенции и полномочий прокурора на досудебном производстве, следует согласиться с оценкой В.М. Савицкого, что никогда ранее она не была такой подробной и четкой, как в Основах уголовного судопроизводства, Положении о прокурорском надзоре в СССР и Уголовно-процессуальном кодексе 1960 года2. 1 О предоставлении права производства предварительного следствия органам охраны общественного порядка: Указ Президиума ВС СССР от 08.06.1963г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета СССР 1963. №16. Ст. 121.

2Савицкий М.И. Очерки теории прокурорского надзора // Правоведение. - 1977. - № 2. - С. 140.

Осуществляя надзор за исполнением законов при производстве предварительного следствия, прокурор был вправе: знакомиться с материалами уголовного дела (п. 2 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре в СССР, п. «б» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960 г.); участвовать в производстве предварительного следствия (присутствовать при производстве отдельных процессуальных действий следователем или производить эти действия самому (и. 3 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре, и. «в» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960 г.); рассматривать адресованные ему или поступившие к нему жалобы на действия органов предварительного следствия и сообщать заявителям о решениях по жалобам (ст. 21 Положения о прокурорском надзоре, ст. 218-220 УПК РСФСР); давать органам предварительного следствия обязательные указания по находящимся в их производстве уголовным делам (и. 1 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре, и. «а» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960г.); отменять не соответствующее закону и не обоснованное материалами дела постановление следователя (п. 5 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре, п. «д» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960 г.); отстранять следователя от дальнейшего ведения следствия, если им допущено нарушение закона при расследовании дела (п. 6 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре, п. «е» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960 г.); в целях обеспечения наиболее полного и объективного расследования изъять любое дело из органа дознания и передать его следователю, а также передать дело от одного следователя другому (п. 7 ст. 19 Положения о прокурорском надзоре, п. «ж» ч. 2 ст. 211 УПК РСФСР в ред. 1960 г.); предварительно рассматривать и санкционировать постановление следователя о производстве обыска (ст. 35 Основ, ч. 3 ст. 168 УПК РСФСР 1960 г.); предварительно рассматривать и санкционировать постановление следователя об избрании в отношении обвиняемого или подозреваемого в качестве меры пресечения ареста (ст. 18 Положения о прокурорском надзоре в СССР, ст. 11 УПК РСФСР); рассмотреть поступившее от следователя дело и принять по нему одно из следующих решений: признав, что имеются основания для направления дела в суд, утвердить своей резолюцией обвинительное заключение; возвратить дело следователю со своими письменными указаниями для производства дополнительного следствия; прекратить дело, составив о том постановление в соответствии со статьей 209 УПК РСФСР; в случае несоответствия обвинительного заключения требованиям статьи 205 УПК возвратить дело со своими письменными указаниями следователю для пересоставления обвинительного заключения; составить новое обвинительное заключение, а ранее составленное из дела изъять и возвратить следователю с указанием обнаруженных неправильностей (п. 4, 9 ст. 19 Положения, ст. 214 УПК в ред. 1960 г.)1. 1 Артамонов А.Н. Полномочия прокурора при надзоре за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия // Законодательство и практики. - 2016. - № 1. - С. 72.

1Балакшин В.С. Независимый - зависимый следователь // Законность. - 2011. - № 10. - С.30.

Столь подробная законодательная регламентация полномочий прокурора по надзору за предварительным следствием позволила ученым предложить их классификацию, разделив на полномочия по предупреждению и выявлению нарушений закона и полномочия по устранению нарушений закона.

Самостоятельность следователя, провозглашенная, как и ответственность за принятые им решения, в ч. 1 ст. 30 Основ уголовного судопроизводства и ч. 1 ст. 127 УПК РСФСР, обеспечивалась по замыслу законодателя следующим образом. В случае несогласия с указаниями прокурора о привлечении в качестве обвиняемого, о квалификации преступления и объеме обвинения, о направлении дела для предания обвиняемого суду или о прекращении дела следователь был вправе представить дело вышестоящему прокурору с письменным изложением своих возражений. Вышестоящий прокурор должен был или отменить обжалованное указание, или поручить производство следствия по делу другому следователю. Таким образом, законодатель обеспечивал «профессиональную честь и достоинство следователя»1, не обременяя его необходимостью выполнять указания, противоречащие его внутреннему убеждению.

К обеспечению самостоятельности следователя (разумеется, в тех пределах, в которых ее гарантировало уголовно-процессуальное законодательство) принимались меры Генеральным прокурором СССР. Так, в приказе № 38 от 11 мая 1960 г. Генеральный прокурор СССР Р.А. Руденко предложил прокурорам не допускать мелочной опеки следователей, администрирования и какого бы то ни было ущемления регламентированных законом прав следователя и его процессуальной самостоятельности, всячески поощрять творческую инициативу и находчивость следователя, ценить и уважать его принципиальность. Далее в этом приказе говорилось: «то обстоятельство, что прокурор и следователь работают в одном учреждении, не должно, разумеется, отражаться на их процессуальных взаимоотношениях, определяемых законом и не зависящих от ведомственной принадлежности участников процесса»1.

Характеризуя правоотношения между прокурором и следователем, возникающие при расследовании уголовного дела, авторы в то время предлагали определять их, как процессуальное руководство прокурора предварительным следствием в пределах, обеспечивающих процессуальную самостоятельность и ответственность следователя2.

Иная оценка процессуальной самостоятельности следователя дана в трудах современных процессуалистов. Так, С.А. Шейфер считает, что, «попытки укрепить процессуальную самостоятельность следователя, предоставив ему право в некоторых ситуациях не соглашаться с требованиями прокурора, оказались тщетными: многочисленные исследования показали, что обращение следователей с возражениями к вышестоящему прокурору практически не имели места, что сами следователи нередко объясняли нежеланием ссориться с начальством»3.

Закон «О прокуратуре СССР» 1979 года4, выделяя надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия в отдельное направление деятельности (ст. 3 Закона), в главе 2 четко называл задачи надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия (ст. 28), а также полномочия прокурора, которые ему предоставлялись для решения этих задач (ст. 29). Закон не отделял права прокурора при осуществлении надзора от обязанностей, что было существенным отличием от Положения о прокурорском надзоре в СССР (ст. 17 перечисляла обязанности прокурора, ст. 19 - права). Это позволило ученым сделать вывод о внутреннем диалектическом единстве прав и обязанностей1 1 О повышении процессуальной самостоятельности следователя и его ответственности за производство предварительного следствия: Приказ Генерального прокурора СССР от 11.05. 1960 № 38 «О // Социалистическая законность. - 1960. - №7. - С. 50.

2Гуляев А.П. Следователь в уголовном процессе. - М., 1981. - С. 105.

3Шейфер С.А. Российский следователь - исследователь или преследователь? // Российская юстиция. - 2010.- № 11. - С. 34-36.

4 О прокуратуре СССР: Закон СССР от 30.11.1979г. (утратил силу) II Ведомости Верховного Совета СССР. - 1979. - № 49. - Ст. 843., не утративший своего значения до настоящего времени.

С 18 февраля 1992 г. вступил в действие Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (с 17.11.1995 г. - Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации»)2. Исследователями этот нормативный акт оценивался как своевременный, позволивший прокуратуре Российской Федерации не ощутить правового вакуума, образовавшегося после распада Союза Советских Социалистических Республик, достаточно цельный, последовательный и вполне дееспособный.

Важно отметить, что с вступления в силу этого закона на территории РФ прекратил действие Закон СССР «О прокуратуре СССР», который, как известно, регулировал полномочия прокурора в уголовном судопроизводстве. Российский закон о прокуратуре, в отличие от союзного, не содержал и не содержит в настоящее время в соответствующей статье (статья 30) перечня надзорных полномочий прокурора, отсылая правоприменителя к уголовно-процессуальному законодательству. Таким образом российский законодатель избрал следующий способ регулирования уголовно-процессуального статуса прокурора: нормы Закона о прокуратуре РФ опосредованно регулируют некоторые исходные положения - цели, принципы и направления деятельности прокурора (ст. 1 и 4 Закона о прокуратуре), а нормы уголовно-процессуального законодательства содержат права и обязанности прокурора, описывают его действия, порядок и последовательность их совершения. К сожалению, нужно констатировать, что законодатель не был последователен, исключив из статусного закона не только полномочия прокурора, но и отраслевые задачи надзора, содержавшиеся в статье 28 Закона «О прокуратуре СССР». Данное обстоятельство, безусловно, не способствовало стабильности правового регулирования процессуальных полномочий прокурора. 1Скаредов Г.И. Участие прокурора в следственных действиях. - М., 1987. - С.20.

2 О прокуратуре Российской Федерации: Федеральный закон от 17.01.1992 N 2202-1 (ред. от 31.12.2017г.) // Собрание законодательства РФ. - 1995. - № 47. - Ст. 4472.

Другой отправной точкой изменений законодательства, регулирующего полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия, стало принятие 12 декабря 1993 г. всенародным голосованием Конституции Российской Федерации1. Основной закон России объявил человека, его права и свободы высшей ценностью, а признание, соблюдение и защиту этих прав и свобод - обязанностью государства (статья 2 Конституции), что сформировало важнейшую гарантию обеспечения приоритета прав личности. Соответствующие изменения были внесены в закон «О прокуратуре Российской Федерации». В.Г. Бессарабов подчер- кивает значение этой редакции: «Закон по-новому подошел к организации прокурорского надзора. Хотя на первом плане и осталось обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, однако «ядром» прокурорской деятельности стала защита прав и свобод человека и гражданина» Данный вывод ученого подтверждается анализом содержания приказов и указаний Генерального прокурора России, регулирующих в тот период времени вопросы надзора за предварительным расследованием.