Реализация норм конституционного права

отставка отдельного члена Правительства, а также руководителя органа исполнительной власти, не входящего в состав Правительства;

отзыв депутата, выборного должностного лица избирателями (в Республике Беларусь не практикуется);

прекращение полномочий депутата, выборного должностного лица на основе вступившего в законную силу обвинительного судебного приговора по решению соответствующего представительного органа (лицо, осужденное судом за совершение преступления и отбывающее наказание, не может оставаться во власти);

предупреждение, замечание депутату, лишение его слова при выступлении не по теме или с использованием оскорбительных выражений, отключение микрофона, удаление из зала заседаний. Те же меры могут применяться в отношении и иных лиц, участвующих в заседании или присутствующих в зале заседаний (речь идет о т.н. процессуальных санкциях, вытекающих из деятельности представительных органов);

отмена решения одного органа другим органом (например, решения местных Советов депутатов, не соответствующие законодательству, отменяются вышестоящими представительными органами);

отмена органом акта своего руководителя (например, Палата представителей отменяет распоряжения Председателя Палаты представителей);

признание нормативного правового акта противоречащим Конституции с последующей отменой его органом, допустившим издание (принятие) такого акта. Такое полномочие закреплено за Конституционным Судом Республики Беларусь;

отмена судом решения государственного органа или должностного лица (речь идет о правовых актах ненормативного характера);

выдворение, высылка, депортация (это меры, применяемые компетентным государственным органом власти с тем, чтобы принудить иностранцев либо лиц без гражданства покинуть территорию Республики Беларусь).

Перечень представленных санкций не является исчерпывающим, но даже обзорное их рассмотрение позволяет, как нам представляется, увидеть общую картину мер негативной конституционно-правовой ответственности. Следует лишь обратить внимание на то обстоятельство, что конституционно-правовые санкции нередко предполагают привлечение ответственного субъекта и к иным мерам юридической ответственности, чаще всего - административно-правовой и дисциплинарной.

В Республике Беларусь сложилась целая система конституционно-правовых санкций. С определенной долей условности рассмотренные меры конституционно-правовой ответственности можно сгруппировать.

Первая группа санкций обращена к физическим лицам и направлена на правильное оформление их отношений с государством.

Вторая группа санкций предусматривает меры, принимаемые в отношении политических партий, иных общественных объединений, религиозных организаций и других коллективных субъектов.

Третья группа санкций относится к государству в целом, государственным органам и должностным лицам. Базовым здесь является положение о том (ст. 2 Конституции Республики Беларусь), что государство ответственно перед гражданином за создание условий для свободного и достойного развития личности.

Могут быть и иные подходы в классификации санкций. Например, они могут быть рассмотрены в качестве правовосстановительных и карательных, и главным основанием такой классификации будет являться способ, посредством которого санкции способствуют охране общественных отношений. Конституционно-правовые санкции можно разделить на основные и дополнительные, простые и комплексные.

Необходимо отметить, что единого порядка применения конституционно-правовых санкций не существует, и, по-видимому, предусмотреть такой порядок невозможно из-за видового разнообразия этих санкций. Проблема реализации конституционно-правовых санкций также очевидна: нередко либо порядок их применения не определен, либо они неприменимы, либо не применяются. Как указывает по этому поводу В.А. Виноградов, «в таком случае установление санкций не только не имеет смысла, но и влечет эффект, обратный ожидаемому, потому что, когда санкции превращаются в абстрактную угрозу, декларативными становятся и конституционно-правовые нормы в целом» [56, с. 80].

К особенностям конституционно-правовых санкций можно отнести то, что они:

Во-первых, очень часто носят ярко выраженный политический характер как по основаниям применения, так и по кругу субъектов;

Во-вторых, круг субъектов, уполномоченных применять такие санкции, очень широк (практически все органы государственной власти и должностные лица, а также граждане, например, в случае отзыва депутата);

В-третьих, следует учитывать то обстоятельство, что высшие органы государственной власти и должностные лица во многом определяют собственную ответственность, и поэтому здесь очень важно соблюсти конституционный принцип «сдержек и противовесов»;

В-четвертых, применение конституционно-правовых санкций, за редким исключением, не влечет судимости или иного состояния наказанности;

В-пятых, в конституционно-правовой ответственности на первый план выступает правосстановительная функция, и лишь в немногих случаях преследуется карательная цель, то есть наказание лица, совершившего конституционно-правовой деликт;

В-шестых, конституционно-правовая санкция существует не как санкция какой-либо одной нормы конституционного права и как следствие этого, формулируются они не в качестве части каких-либо норм, а как самостоятельные нормы в виде диспозиции;

В-седьмых, конституционно-правовые санкции могут быть применимы к субъекту, поведение которого с формально-юридической точки зрения невиновно.

И последнее. Нетрудно заметить, что для конституционно-правовой ответственности характерен отсылочный способ. Однако конституционно-правовая ответственность не должна подменяться неопределенными отсылками к другим нормативным правовым актам, в которых эта ответственность иногда и не устанавливается. Любые отсылки, имеющие отношение к санкциям, должны быть предельно конкретными и иметь точный адресат. Следует признать, что отсутствие санкций во многих конституционно-правовых нормах снижает эффективность их действия и не всегда может быть компенсировано санкциями других отраслей без опасения, что эти нормы останутся без действенной защиты.

7. Понятие, сущность и причины коллизий в конституционном праве

Латинский термин «collisio» в словарях иностранных слов переводится как столкновение противоположных сил, стремлений или интересов [255 ,с.307]. В юридическом смысле чаще всего имеется в виду расхождение между отдельными нормативными правовыми актами одного государства или противоречие законов, судебных решений различных государств. В соответствии со статьёй 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» коллизия нормативных правовых актов - это противоречие (несоответствие) норм действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же общественные отношения. Кроме того, в статьях 9 и 10 указанного Закона в качестве терминов, раскрывающих понятие коллизии, используются слова «расхождение» и «несогласованность».

Анализ данного определения позволяет говорить о том, что юридическая коллизия может иметь место при наличии трёх условий:

1. Должно быть не менее двух нормативных правовых актов.

2. Предметом регулирования этих актов являются одни и те же общественные отношения.

3. Нормы актов должны противоречить (несоответствовать) друг другу.

Такой подход законодателя в определении коллизий нормативных правовых актов не совсем удачен. Во-первых, коллизия юридических норм может иметь место в самом нормативном правовом акте. Во-вторых, даже если законодатель решает вопрос коллизии лишь в нормативной плоскости, то не следовало ограничиваться системой законодательства, поскольку коллизии могут возникать между нормами не только нормативных правовых актов, но и иных источников права (например, закон - международный договор).

В российской науке сложилось более широкое и системное понимание данного явления, т. е. традиционная трактовка юридической коллизии как столкновение норм не исчезает, но из единственной и универсальной становится лишь одним из аспектов понятия. Иными словами, понятие юридической коллизии рассматривается ключевым для отражения всех системных противоречий в праве. Именно такой подход, как нам представляется, позволяет в большей степени уяснить сущность рассматриваемого явления.

Занимаясь данной проблемой, Н. И. Матузов под юридическими коллизиями понимает «расхождения или противоречия между отдельными нормативными правовыми актами, регулирующими одни и те же либо смежные общественные отношения, а также противоречия, возникающие в процессе правоприменения и осуществления компетентными органами и должностными лицами своих полномочий» [271, с.424]. В данной формулировке учёный акцентирует внимание на то обстоятельство, что предметом коллизии могут быть не только одни и те же (как это имеет место в дефиниции статьи 1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»), но и смежные общественные отношения.

Ещё более объёмную трактовку юридической коллизии даёт Ю. А. Тихомиров, согласно которой «юридическая коллизия есть противоречие между существующим правовым порядком и намерениями и действиями по его изменению, т. е. происходит своего рода соизмерение этого притязания либо с действующим правопорядком, либо с принципами права» [273, с.43]. Здесь же автор отмечает, что юридическая коллизия может выражаться:

а) в контрастных различиях правовых взглядов и позиций, в правопонимании;

б) в столкновении норм и актов внутри правовой системы, как в отраслевом, так и в федеративных аспектах;

в) в неправомерных действиях внутри механизма публичной власти, между государствами и иными институтами и органами;

г) в расхождениях между нормами иностранных законодательств;

д) в спорах между государствами и противоречиях между нормами национального и международного права.

Благодаря тому, что в российской науке ведётся общая разработка проблем юридической конфликтологии, активно развивается и такое направление, как юридические коллизии и коллизионное право в широком смысле. Большинство учёных сходятся во мнении, что коллизионное право регулирует такие необычные области как спорные правоотношения в рамках национального права в пределах сравнения национальных правовых систем, в рамках соотношения национального и международного права. Ю. А. Тихомиров подчёркивает особенности коллизионного права [273, с.37]: а) оно охватывает своим воздействием все фазы развития коллизий и конфликтов ;

б) гибко регулирует подвижные и сменяющие друг друга различные коллизионные ситуации, создавая длящийся правовой режим для их преобразования;

в) коллизионное регулирование распространяется на все сферы государственной жизни, что означает использование всех находящихся в его арсенале средств воздействия разных отраслей права.

Важно понимать, что развитие коллизионных идей и концепций имеет давнюю историю, т. к. конфликты, споры и столкновения в обществе существовали во все времена. Ещё великие мыслители античности стремились понять противоречия в мире и роль законов в их преодолении, найти адекватные средства и способы их предотвращения и разрешения.

Проблеме создания надлежащих законов, разработке как основополагающих принципов, так и многих частных вопросов установления и совершенствования законодательства посвящено произведение Платона «Законы». Аристотель в своей работе «Политика» поднимал принципиальные вопросы правотворческого процесса, касающиеся осторожности в деле изменения законов и появления новых. В «Избранных жизнеописаниях» Плутарх повествует об опыте афинского законодателя Солона в толковании законов, когда тому приходилось разъяснять законодательные тексты ввиду их запутанности или, как бы сейчас сказали - коллизионности.

В практическом смысле для современных юристов большое значение имеет наследие римских юристов. Например, в «Дигестах Юстиниана» решается проблема законности в связи с решением вопроса о соотношении различных источников права. В практике римской юриспруденции возникало немало коллизионных ситуаций, по поводу чего были сформулированы правила их разрешения. Большинство их воспринято всеми правовыми системами романо-германского типа (в Беларуси они нашли отражение в Законе «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»). Сюда можно отнести: lex posterior derogate prior- позднейший закон отменяет предшествующий; lex superior derogate legi interior- закон высшей юридической силы отменяет действие закона низшей юридической силы; lex specialis derogate lege generali- специальный закон отменяет действие общего закона.

О неизбежности и даже естественности юридических коллизий писал немецкий учёный Г. - Ф. - В. Гегель в работе «Философия права»: «Возникновение коллизий при применении законов, в разрешении которых играет свою роль рассудок судьи, совершенно необходимо, ибо в противном случае ведение дела приняло бы совершенно механический характер. Если некоторые юристы пришли к мысли, что покончить с коллизиями можно, предоставив многое усмотрению судей, то такой выход значительно хуже, так как коллизия также принадлежит мысли, мыслящему сознанию и его диалектике; решение же, принятое только судьёй, было бы произволом» [64 , с.249]. Таким образом, видный диалектик признавал объективный характер возникновения и проявления юридических коллизий.

Природа юридического конфликта в своих глубинных характеристиках была раскрыта крупнейшим учёным XIX века Р. Иерингом в работе «Борьба за право» [80]. Положения этой книги актуальны и сейчас. В ней речь идёт о том, что право есть цель и средства законно защищаемого интереса, и эти средства используются в борьбе против неправды. Всякое право должно быть добыто борьбой - и право народа, и право лица. Всякое правовое положение встречается с противоположным положением, и должно его уничтожить и ограждать себя. Поддержание такого порядка есть ни что иное со стороны государства, как непрерывная борьба против беззакония, которое стремится его нарушить. Несовпадение и противоборство частных и общих интересов сохраняется и воспроизводится, хотя их согласованность («тождество») желательны.

Характеристика коллизионных норм и состояний нашла отражение в работах многих дореволюционных юристов, среди которых необходимо отметить Н. М. Коркунова, А. И. Елистратова, Е. Н. Трубецкого, Ф. В. Тарановского, Г. Ф. Шершеневича. В частности, Е. Н. Трубецкой в своей «Энциклопедии права» излагает проблемы, связанные с надлежащим применением закона в коллизионных ситуациях: «В области государственного права всецело господствует территориальное начало: государственное право каждой страны обусловливается особенностями её политического строя; понятно, что государство не может допустить на своей территории применение чуждого политического закона. Также точно территориальны и уголовные законы. Уголовное законодательство всегда тесно связано с нравственным миросозерцанием того или другого народа, чем и обусловливается признание или непризнание тех или других деяний за преступление и установление законодателем тех или других видов наказания. Но действие территориального начала подвергается различным ограничениям в праве гражданском, так как именно здесь некоторые отступления от этого начала необходимы в интересах международного общения» [278, с.148].

В годы существования советского государства проблема юридических коллизий внутри страны исследовалась главным образом через призму законности. Международно-правовой и сравнительно-правовой аспекты почти не выделялись ввиду закрытости советской системы, и лишь международное частное право и его нормы изучались достаточно детально. Среди учёных, специально занимавшихся проблемами коллизионного права, следует отметить Н. Г. Александрова, М. Т. Баймаханова, А. Ф. Дмитриева, В. П. Звекова, Н. А. Власенко, В. Н. Кудрявцева, А. А. Тилле, Ю. А. Тихомирова, Н. И. Матузова и др.

Масштабные преобразования в бывших советских республиках после развала СССР потребовали коренного обновления правовых систем. Это происходит применительно ко всем отраслям права, но особо затрагивает сферу конституционного регулирования. В настоящее время для Беларуси очень актуальна проблема обеспечения строгого соотношения Конституции и текущего законодательства. Это объясняется тем, что, во-первых, Основной Закон занимает ведущее место в правовой системе; во-вторых, он обладает высшей юридической силой; в-третьих, Конституция выступает мощным правообразующим фактором как в смысле непосредственного (прямого) действия её норм, так и благодаря нормативно-ориентирующему воздействию на весь процесс правотворчества; в-четвёртых, именно Конституция служит главным нормативно-правовым критерием толкования и применения всех юридических актов.

Итак, очень важным является вопрос о критериях конституционности правовых актов, ведь в случае его игнорирования резко снижается роль Конституции как фактора оптимизации правовой системы. По мнению Ю. А. Тихомирова [273 , с.257], следует выделять семь критериев соответствия правовых актов Конституции:

а) отражение конституционных идей и принципов;

б) правильное использование конституционных понятий и терминов;

в) принятие акта правомочным субъектом;

г) учёт места акта в правовой системе и требований к его форме;

д) соблюдение установленной процедуры подготовки, принятия и вступления акта в силу;

е) корреляция смысла норм правового акта и соответствующих норм Конституции;

ж) устойчивое правоприменительное толкование и разъяснение смысла правовых норм.

Коллизии в конституционном праве имеют ту особенность, что они порождены во многом самой Конституцией, основывающейся, как известно, на противоположных принципах. Типичными примерами конфликтности конституционных норм можно назвать: принципы светскости и свободы совести (ст.16 и ст.31 Конституции Республики Беларусь); соотношение коллективных и личных прав (ст.41 Конституции Республики Беларусь); национализацию и право частной собственности (ст.44 Конституции Республики Беларусь); суверенитет государства и приоритет общепризнанных принципов международного права (ст.1 и ст.8 Конституции Республики Беларусь); право на жизнь и применение смертной казни (ст.24 Конституции Республики Беларусь) и т. п. Как ни парадоксально звучит, все эти конфликты составляют структурную характеристику Основного Закона Беларуси! Впрочем, такая же ситуация свойственна для конституционных основ всех европейских государств.

Среди современных авторов наиболее глубокую проработку этой проблемы осуществил российский учёный, доктор философии А. Медушевский [143, с.20-21]. Смысл его рассуждений сводится к тому, что являясь высшей нормой, конституция стремится примерить взаимно противоречащие принципы, собрать воедино и обобщить на самом высоком уровне абстрактные фундаментальные нормы различных отраслей права. Однако каждая из отраслей строится на основании какого-либо соответствующего ей интерпретационного принципа, дающего этой отрасли известную цельность (например, индивидуальная свобода в гражданском праве и публичный интерес в административном праве). Будучи поставлены рядом в одном основном законе, эти принципы могут быть согласованы лишь путём компромисса между ними. Конституция, следовательно, является актом, обобщающим на самом высоком уровне различные правовые принципы, но вместе с тем кристаллизирующим их противоречия. Выход из этой ситуации может быть найден через определение порядка сосуществования противоречивых норм и принципов, нахождение компромисса меняющегося соотношения общественных интересов и индивидуальных прав.

Как показывает опыт развития западных демократий и многих постсоциалистических государств, для преодоления таких конфликтов имеется два типа решений: во-первых, разрешение вопроса с точки зрения установления иерархии норм, а также установления критериев определения этой иерархии; во-вторых, путём интерпретации, предоставляющей суду (как правило, конституционному суду) определённую власть примирять противоречивые нормы.

В Республике Беларусь, следует признать, оба этих вопроса не нашли должного ответа, что можно объяснить также двумя причинами. Во-первых, действующая редакция Конституции Республики Беларусь отменила принцип верховенства закона, что не способствует чёткому определению иерархии норм. Во-вторых, Конституционный Суд Беларуси не наделён правом официального нормативного толкования Основного Закона (как то имеет место в большинстве европейских стран), что значительно затрудняет возможность эффективного и оперативного толкования и разъяснения спорных правовых положений, хотя многие учёные и практики давно утвердились во мнении, что в данном вопросе очень важное значение (можно сказать, приоритетное) имеет именно конституционное правосудие.

Юридические коллизии, безусловно, усложняют работу правовой системы, могут привести к ущемлению прав граждан, создают неудобства в правоприменительной практике, затрудняют доступ граждан к действующему законодательству. Известно, что противоречивость и запутанность законодательства служит питательной средой для злоупотреблений и коррупции в системе государственной власти. Более того, двусмысленности и разночтения присущи и Конституции Республики Беларусь (Ч.4 ст.74, п.11 ст.84, Ч.6 ст.104, Ч.2 ст.112, Ч.6 ст.116 Конституции Республики Беларусь и др.).

Причинами появления и существования юридических коллизий могут быть обстоятельства как объективного, так и субъективного характера.

К первым относятся динамизм и изменчивость регулируемых правом общественных отношений и, соответственно, отставание от реалий жизни законодательства; «несовпадение и подвижность границ между правовой и неправовой сферами, их расширение или сужение» [147, с.409]; противоречивость самой практики общественных отношений.

Субъективные причины обусловлены «человеческим фактором», т. е. волей, сознанием, умом, интеллектом конкретных людей, причастных, в первую очередь, к нормотворческой деятельности. Близким «спутником» юридических коллизий являются, как можно заметить, пробелы в законодательстве.

На важное обстоятельство обращает внимание Н. И. Матузов, когда пишет о том, что «от коллизий правовых норм следует отличать их конкуренцию, когда не противоречащие друг другу две, три и более норм регулируют один и тот же круг родственных общественных отношений, только с разной степенью конкретизации, детализации, объёма и т. д. Это, как правило, нормы разной юридической силы, уровня, исходящие от неравнозначных правотворческих органов. В таких случаях нормы действительно как бы конкурируют между собой, и в принципе это нормально. Негативным же и, безусловно, нежелательным явлением выступают именно коллизии, когда сталкиваются друг с другом не просто не согласующиеся, а нередко взаимоисключающие предписания» [147, с.407]. С таким подходом не согласен А. Ф. Черданцев [286,с.44], отмечая, в частности, что по своей сущности коллизия и конкуренция норм совпадают, причём конкуренция является лишь частным случаем коллизии (столкновение общей и специальной норм), когда эти обе нормы претендуют на регулирование одних и тех же ситуаций. Поэтому конкуренция не должна противопоставляться коллизии норм, и в этом своём качестве понятие конкуренции может занимать определённое место в юридической терминологии.

В любом случае следует признать, что предупреждение, локализация и устранение коллизионных ситуаций являются самостоятельной задачей юридической науки, законодательства и практики. А для конституционного права это имеет первостепенное значение.

8. Коллизии в конституционном праве Беларуси: виды, способы преодоления и устранения

Широкому и системному пониманию юридических коллизий способствует правильное понимание такой категории, как «правовая система», которая позволяет структурировать правовую сферу жизни государства и общества и обнаружить системные зависимости между её явлениями.

По мнению большинства современных учёных правовая система включает четыре группы элементов: а) правопонимание- правовые взгляды, правосознание, правовая культура, политика и идеология, правовые доктрины, теории и концепции; б) собственно нормативное основание - нормы и их источники; в) юрисдикционные учреждения и лица, реализующие право на практике; г) сама юрисдикционная деятельность (правотворчество, правоприменение, толкование права и правоохранительная деятельность) и складывающиеся правоотношения (подробнее- см.работу «Право как системное явление: поиск новых подходов»[192]).

Подобная характеристика структуры правовой системы позволяет составить наиболее полное представление о видах и возможных модификациях юридических коллизий, которые, как можно убедиться, не только многочисленны, но и крайне разнообразны по своему содержанию, характеру, остроте, иерархии, социальной направленности, отраслевой принадлежности, политизированности, формам выражения и способам разрешения.

В сфере конституционного права юридические коллизии, с учётом сказанного, можно подразделить на семь групп:

коллизии как контрастные различия правовых взглядов и позиций, что проявляется в области правопонимания;

коллизии между нормативными правовыми актами или отдельными правовыми нормами;

коллизии между национальным и международным правом;

коллизии в юридической деятельности: разнобой в практике реализации одних и тех же предписаний, разночтения при официальном толковании правовых текстов, несогласованность управленческих действий и др. (см. также В.И. Павлова[155]);

коллизии полномочий и статусов государственных органов, должностных лиц;

коллизии целей имеют место тогда, когда в нормативных правовых актах разных уровней или разных органов закладываются противоречащие друг другу, а иногда взаимоисключающие целевые установки;

отдельно выделим коллизии в правотворчестве, что выражается в издании взаимоисключающих актов, бессистемности и дублировании норм.

Несмотря на всё представленное многообразие видов юридических коллизий, ограничимся их рассмотрением лишь в нормативной плоскости, к чему нацеливает позиция законодателя, сформулированная в ст.1 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь». Нами не отрицается значимость анализа всего спектра коллизионных проявлений, однако это уже имеет, с нашей точки зрения, непосредственное отношение к отдельному направлению правовой науки - юридической конфликтологии, где нужны особые политические и социологические знания.

Нами не случайно проводится разграничение двух понятий: «преодоление коллизий» и «устранение коллизий». В обоих случаях речь идёт о «разрешении юридических коллизий», но при преодолении юридическая коллизия как таковая остаётся, а субъект лишь применяет определённое правило, позволившее ему одномоментно «разобраться» в неоднозначной ситуации. Устранение же коллизии означает, что уполномоченный субъект нормотворческой деятельности эту коллизию ликвидировал предусмотренным законом способом.

Среди способов преодоления юридических коллизий в конституционном праве выделим те из них, которые носят основной характер, ведь всех частных, текущих коллизий предусмотреть невозможно - их бесчисленное множество. Нами будет указываться вид коллизии и соответствующее по этому поводу правило её разрешения.

1. Коллизии между Конституцией и всеми иными актами, в том числе законодательными. Разрешаются в пользу Конституции, о чём говорит ст. 137 Основного Закона.

1. Коллизии между законодательными актами (законами, декретами, указами) решаются по правилу Ч.З ст. 137 Конституции Республики Беларусь: «В случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Иначе говоря, все иные действующие декреты и указы Президента имеют приоритет перед законами Парламента, в том числе- и перед кодексами. Дело в том, что в конституционной практике Беларуси не было случаев делегирования Парламентом Президенту каких-либо своих законодательных полномочий. Все без исключения декреты, изданные Президентом, носят временный характер. Как отмечает С.А. Калинин [88, с.60], «во время конституционной реформы (т.е. в 1996г. - А.П.) принцип верховенства закона был заменен принципом верховенства права, то есть основной принцип позитивизма о примате формы права заменили принципом примата содержания, определяемого народом как источником власти в Республике Беларусь».

2. Коллизии между законодательными актами и иными актами законодательства. Решаются в пользу законов, декретов, указов, как то предусмотрено Ч.4 ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

3. Коллизии между постановлениями Совета Министров и нормативными правовыми актами республиканских органов государственного управления и Национального банка Республики Беларусь. Согласно Ч.5 ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» постановления имеют большую юридическую силу. Напомним, что под юридической силой нормативного правового акта понимается характеристика нормативного правового акта, определяющая обязательность его применения к соответствующим общественным отношениям, а также его соподчиненность по отношению к иным нормативным правовым актам.

Коллизии между кодексами и другими законами. В Ч.6 ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь» определяется приоритет кодифицированных законов над всеми другими законами. Например, Избирательный кодекс Республики Беларусь имеет большую юридическую силу чем Закон «О Президенте Республики Беларусь» в части, касающейся выборов Главы государства. Следует обратить внимание, что данная статья ничего не говорит о верховенстве кодексов в отношении актов Главы государства. Ещё раз напомним, что декреты и указы Президента могут содержать нормы, противоречащие нормам кодексов. В данном случае мы не обсуждаем целесообразность и оправданность такого подхода, просто констатируем юридические реалии.

Коллизии между нормативными правовыми актами вышестоящих государственных органов (должностных лиц) и нормативными правовыми актами нижестоящих государственных органов (должностных лиц). Применяется акт, обладающей более высокой юридической силой, то есть за основу разрешения коллизии берётся принцип иерархии нормативных правовых актов (о котором в Республике Беларусь можно говорить с определённой долей условности). В этой связи следует обратить внимание на исследования Д.А. Лагуна [110] , Е.В. Семашко [248], А.А. Соколовой [2571]. Правило разрешения коллизии содержится в Ч.9 ст. 10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Коллизии между нормативными правовыми актами, принятыми одним государственным органом (должностным лицом) по одному и тому же вопросу, но в разное время. Разрешаются по принципу, предложенному ещё римскими юристами: позже принятый закон отменяет предыдущий во всём том, в чём он с ним расходится. Этим принципом руководствуются как законодатель, так и правоприменители, учитывая определённые исключения, предусмотренные законом. Указанное правило зафиксировано в Ч.10 ст.10 и Ч.2 ст.71 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

Коллизии между нормативными правовыми актами, содержащими общие и специальные нормы. Если расходятся общий и специальный акты одного уровня (коллизии по горизонтали), то применяется последний; если разного уровня (коллизии по вертикали), то - общий. Такое правило не зафиксировано напрямую в белорусском законодательстве, но давно утвердилось в теории и последовательно проводится в судебной и прокурорской практике. Оно было сформулировано ещё древнеримскими юристами и признано всеми континентальными правовыми системами, развивающимися на базе римского права.

Коллизии между нормативными правовыми актами, изданными двумя разными органами одного уровня. Согласно Ч.10 ст.10 Закона «О нормативных правовых актах Республики Беларусь», новый нормативный правовой акт имеет большую юридическую силу по отношению к ранее принятому (изданному) по тому же вопросу нормативному правовому акту того же государственного органа (должностного лица).

10. Коллизии между национальным и международным правом. В настоящее время в Республике Беларусь нет единого подхода к решению данной проблемы, мнения учёных и практиков разнятся. Причина этого- несовершенство законодательства, регулирующего порядок применения норм международного права.

Основополагающей является норма Ч.1 ст. 8 Конституции Республики Беларусь, согласно которой «Республика Беларусь признаёт приоритет общепризнанных принципов международного права и обеспечивает соответствие им законодательства». Тем самым конституционно закрепляется приоритет только общепризнанных принципов международного права, но вопрос о соотношении законодательства Республики Беларусь и норм международных договоров остаётся нерешённым.

Понимая важность и необходимость урегулирования данного вопроса, законодателем была сделана попытка его регламентации на уровне закона. Так, в 1998 году была принята новая редакция Закона Республики Беларусь «О порядке заключения, исполнения и денонсации международных договоров» от 23 октября 1991 года, которая в 1999 году была дополнена рядом положений. Основные положения данного Закона, затрагивающие сферу исполнения международных договоров на территории Республики Беларусь, заключаются в следующем.

Частью первой статьи 1 Закона установлено, что «Республика Беларусь заключает и исполняет международные договоры в соответствии с Конституцией и иным законодательством Республики Беларусь, а также общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе Венской конвенцией о праве международных договоров от 23 мая 1969 года».

Часть первая статьи 15 Закона определяет, что «международные договоры Республики Беларусь подлежат добросовестному исполнению Республикой Беларусь в соответствии с нормами международного права».

Согласно части второй статьи 15 Закона «общепризнанные принципы международного права и нормы международных договоров Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь права».

Однако наиболее спорной нормой, вызывающей неоднозначное толкование и понимание, а также различную оценку со стороны ученых и практиков, является норма части третьей статьи 15 Закона, которая была принята в 1999 году и сформулирована следующим образом: «Нормы права, содержащиеся в международных договорах Республики Беларусь, вступивших в силу, являются частью действующего на территории Республики Беларусь законодательства, подлежат непосредственному применению, кроме случаев, когда из международного договора следует, что для применения таких норм требуется издание внутригосударственного акта, и имеют силу того правового акта, которым выражено согласие Республики Беларусь на обязательность для нее данного международного договора».

Аналогичное положение содержится в статье 20 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах Республики Беларусь».

С учетом буквального толкования данной нормы можно говорить об установлении следующей иерархии международных договоров в правовой системе Республики Беларусь: ратифицированным самоисполнимым договорам придается сила закона, межгосударственным, утвержденным Указом Президента Республики Беларусь, - сила Указа Президента, межправительственным, утвержденным постановлением Правительства, - сила постановления Совета Министров, межведомственным - сила ведомственного нормативного акта.

На первый взгляд, справедливость данного положения кажется обоснованной, поскольку данная норма направлена на придание международным договорам характера прямого действия в тех случаях, когда нет необходимости в дополнительном правовом регулировании на внутригосударственном уровне. С одной стороны, можно говорить о прогрессивности закрепления такого подхода, поскольку предоставляется возможность прямого использования норм международных договоров правоприменителями. Кроме того, данная формулировка направлена на разрешение коллизий, возникающих между нормами международных договоров и нормами национальных нормативных правовых актов.

С точки зрения целостности национальной правовой системы это положение является шагом вперед по сравнению с существовавшей ранее редакцией Закона Республики Беларусь "О международных договорах". Поскольку практика заключения международных договоров показывает, что у нас имеются случаи заключения Правительством Республики Беларусь международных договоров, противоречащих нормам законов Республики Беларусь и при этом не ратифицированных. Таким образом, путем заключения международных договоров правительство имеет возможность изменять законы, исключительное право принятия которых принадлежит законодательной ветви власти.

С другой стороны, формулировка части третьей статьи 15 Закона Республики Беларусь «О международных договорах» имеет существенные недостатки и порождает некоторые вопросы, ответа на которые законодатель не дал.

Во-первых, согласно принципу lex posterior derogat priori («последующий закон отменяет предыдущий») при коллизиях закона и международного договора приоритет будет отдаваться последнему по времени акту, а не международному договору. В этом случае принятие закона, противоречащего договору или изменяющего действие последнего, повлечет правомерное с точки зрения национального права неисполнение международного договора, что явно противоречит принципу pacta sunt servanda.

Во-вторых, из формулировки части третьей статьи 15 Закона «О международных договорах» следует, что межправительственные договоры Республики Беларусь, не подлежащие ратификации, не будут иметь приоритета над законами, декретами и указами Президента Республики Беларусь. В случае коллизии приоритет будет отдаваться последним. Тем самым опять-таки нарушается принцип pacta sunt servanda, что на практике является недопустимым и противоречащим международным обязательствам Республики Беларусь.

Республика Беларусь - участник Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года, статья 27 которой четко закрепляет правило, согласно которому государство не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им международного договора. Поэтому в случае несоответствия межправительственного международного договора положениям законодательных актов, республика обязана исполнить свои обязательства, принятые по такому договору, несмотря на то, что с точки зрения внутреннего права приоритет отдается законодательным актам.

Выход из данной ситуации может быть только один. Если в силу каких-либо государственных или общественных интересов необходимо изменить установленные договором правила, то для этого существует общий порядок изменения или расторжения международного договора. В соответствии с предписаниями статьи 22 Закона Республики Беларусь «О международных договорах» «прекращение, в том числе денонсация, или приостановление действия международного договора Республики Беларусь осуществляется в соответствии с условиями самого договора и нормами международного права».

В-третьих, согласно части первой статьи 3 Закона Республики Беларусь «О международных договорах» в качестве способа выражения согласия на обязательность международного договора в Республике Беларусь могут применяться такие способы, как «подписание, обмен документами, письмами или нотами, образующими договор».

С учетом положений части третьей статьи 15 данного Закона не представляется возможным определить юридическую силу международного договора, вступившего в силу с момента подписания, поскольку национального нормативного правового акта о выражении согласия на его обязательность нет.

При заключении договора путем обмена нотами или письмами, образующими договор, также остается открытым вопрос о силе договора и о его месте в правовой системе Республики Беларусь, поскольку норма статьи 15 данного Закона оставляет пробел в правовом регулировании юридической силы таких договоров. Нота Министерства иностранных дел является актом государства, и ее место в иерархии нормативных правовых актов нигде не закреплено.

С учетом этого придание международному договору статуса акта, которым выражается согласие на его обязательность, не достигает цели реализации принципа pacta sunt servanda.

На сегодняшний день можно утверждать, что в законодательстве Республики Беларусь признается приоритет ратифицированных международных договоров. Данное мнение основывается на положениях статьи 116 Конституции Республики Беларусь, в соответствии с которой Конституционный Суд дает заключения о соответствии актов государственных органов и межгосударственных образований, в которые входит Республика Беларусь, международных договорных и иных обязательств Республики Беларусь международно-правовым актам, ратифицированным Республикой Беларусь. Аналогичная норма закреплена в статье 5 Закона Республики Беларусь «О Конституционном Суде Республики Беларусь».

Принцип формулирования частичной отсылки в отдельных законах Республики Беларусь:

Что касается соотношения других международных договоров Республики Беларусь и национальных нормативных правовых актов, то сегодня нельзя дать однозначный ответ на этот вопрос, поскольку ни в Конституции, ни в Законе Республики Беларусь «О международных договорах» не содержится общей нормы о приоритете норм международных договоров. С учетом этого в законодательстве Республики Беларусь используется принцип формулирования частичной отсылки в отдельных законах.

Такое количество частичных отсылок и широта охвата общественных отношений, по которым производится отсылка, позволяют утверждать, что законодатель стремится к признанию примата международного права в большинстве сфер общественной жизни.

После принятия новой редакции части третьей статьи 15 Закона Республики Беларусь «О международных договорах» содержание нормы о соотношении международных договоров Республики Беларусь и национального законодательства в отдельных законах стало различным. Анализ законов Республики Беларусь, содержащих такую норму, позволяет говорить о существовании бессистемного подхода к решению этого вопроса. Это в свою очередь создает огромные трудности в реализации норм международных договоров и порождает разновариантное регулирование вопроса о соотношении норм международных договоров и норм национальных нормативных правовых актов.

Во-первых, как было сказано выше, применяется норма, устанавливающая приоритет норм международных договоров над нормами национального законодательства.

Во-вторых, ряд законов и кодексов Республики Беларусь содержат норму, полностью дублирующую норму части третьей статьи 15 Закона «Омеждународных договорах». Данная норма стала включаться в законы Республики Беларусь вместо нормы о приоритете международных договоров, тем самым, в силу сказанных выше причин, не решая вопрос о разрешении коллизий между положениями национального законодательства и положениями международных договоров.

Некоторые юристы и практики обосновывают включение этой нормы в редакции части третьей статьи 15 Закона «О международных договорах» тем, что законодателем уже урегулирован общий порядок действия международных договоров и закреплена юридическая сила норм международного права, и переопределять его нецелесообразно.

Однако включение такой отсылки во вновь принимаемый закон фактически означает отмену всех ранее действовавших международных договоров, если они регулировали сходные правоотношения. Это способно подорвать всю систему исполнения международных обязательств Республики Беларусь по причине вышеназванных недостатков данной формулировки.

В-третьих, ряд законов Республики Беларусь содержит норму следующего содержания: «Если международным договором, участником которого является Республика Беларусь, установлены иные правила, чем те, которые содержатся в настоящем Законе, применяются правила международного договора».

В отличие от формулировки, устанавливающей приоритет норм международного права над всем законодательством, регулирующим данную сферу общественных правоотношений, эта норма устанавливает приоритет международных договоров только над нормами конкретного закона, исключая из сферы своего действия другие нормативные правовые акты.

Статья 137 Конституции Республики Беларусь и часть третья статьи 10 Закона Республики Беларусь «О нормативных правовых актах» определяют, что «в случае расхождения декрета или указа с законом закон имеет верховенство лишь тогда, когда полномочия на издание декрета или указа были предоставлены законом». Кроме того, согласно положениям абзаца шестого статьи 1 данного Закона к законодательным актам Республики Беларусь отнесены законы Республики Беларусь, декреты и указы Президента Республики Беларусь. При этом необходимо отметить, что, что практике неизвестны случаи включения в декреты или в указы Президента Республики Беларусь нормы о приоритете международных договоров.

Таким образом, при установлении в законах Республики Беларусь приоритета международных договоров только над нормами конкретного закона, с учетом названных положений Конституции Республики Беларусь, Законов Республики Беларусь «О международных договорах» и «О нормативных правовых актах», становится вообще затруднительным определить место международных договоров в правовой системе государства, а также разрешить коллизии между нормами национальною и международного права.

В-четвертых, в ряде принятых законов (часть третья статьи 2 Закона Республики Беларусь «О Национальном архивном фонде и архивах в Республике Беларусь» от 6 октября 1994 года (в редакции Закона от 6 января 1999 года), статья 21 Закона Республики Беларусь «Об использовании и защите эмблем Красного Креста и Красного Полумесяца» от 12 мая 2000 года, статья 2 Закона Республики Беларусь «Об иммиграции» от 29 декабря 1998 года) встречается формулировка о приоритете только ратифицированных международных договоров над нормами национального законодательства. При реализации этой нормы опять-таки возникает вопрос о реализации международных обязательств Республики Беларусь, принятых по другим международным договорам. В этой связи необходимо еще раз повторить, что согласно положениям статьи 27 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года государство «не может ссылаться на положения своего внутреннего права в качестве оправдания для невыполнения им договора». Поэтому даже в случае возникновения коллизий между нормами нератифицированных международных договоров и нормами национального права Республика Беларусь не может не исполнять свои международные обязательства.

Таким образом, проблема соотношения национального и международного права должна быть решена концептуально. Для этого необходимо внесение изменений в Конституцию Республики Беларусь и в Закон Республики Беларусь «О международных договорах» путем закрепления общей нормы о приоритете международных договоров. До урегулирования этого вопроса на конституционном уровне либо на уровне Закона Республики Беларусь «О международных договорах» разрешение вопроса о коллизиях между нормами национального права и нормами международного права возможно путем включения в законы Республики Беларусь частичной отсылки, устанавливающей приоритет норм международных договоров над нормами законодательства, регулирующего данную сферу общественных правоотношений.

В настоящее время в правоведческой литературе высказываются различные мнения относительно способов и отдельных инструментов устранения и преодоления юридических коллизий, однако в общей теории права вопрос о взаимодействии юридических способов в процессе устранения и преодоления коллизий, несмотря на свою актуальность, остаётся практически не раскрытым. Не решена эта проблема и в науке конституционного права.

Как считает российский учёный В.В. Денисенко [73, с.32], необходимой предпосылкой для этого является комплексный подход и использование в связи с этим новой правовой категории «механизм разрешения коллизий правовых актов», который (механизм) представляет собой особую подсистему механизма правового регулирования, в которой действуют специфические по своей природе и функциям правовые средства, призванные обеспечить достижения указанных законодателем целей. Он приходит к выводу, что особые свойства и задачи юридических средств, направленных на разрешение коллизий в процессе правового регулирования, позволяют говорить о наличии самостоятельного комплекса в рамках механизма правового регулирования.

В механизме разрешения юридических коллизий особое место занимают способы их устранения. Они применяются в зависимости от характера коллизии и отличаются большим разнообразием. Ю.А. Тихомиров указывает, что по предмету и характеру спора, по степени напряжённости отношений сторон и мере их собственного участия в разрешении противоречий можно различать мягкие процедуры, нейтральные процедуры, смешанные и жёсткие процедуры [273, с.95].

Наиболее полный перечень способов разрешения коллизий в юридической литературе представлен Н.И. Матузовым [147, с.422], однако, с нашей точки зрения, у автора не совсем чётко подразделены способы преодоления и устранения коллизий, к тому же многие из них не объясняются. Это во- первых. Во- вторых, представленные средства, методы и процедуры имеют ярко выраженную специфику российской правовой системы, и многие из них неприменимы в белорусских условиях (например, устранение коллизии через судебное либо арбитражное рассмотрение может иметь дело в Российской Федерации, но не в Республике Беларусь, так как законодательство соседнего государства предусматривает осуществление нормоконтроля общими и арбитражными судами, а в нашей стране эта функция возложена только на Конституционный Суд Республики Беларусь).

Итак, в числе способов устранения юридических коллизий нами рассматриваются следующие: 1) толкование; 2) принятие нового акта; 3) отмена старого; 4) внесение изменений или уточнений в действующее законодательство; 5) систематизация законодательства; 6) конституционное правосудие.

Можно сделать вывод, что механизм разрешения юридических коллизий - это система взаимодействующих правовых средств и процедур, направленных на их преодоление и устранение.

Рассматривая различные средства разрешения коллизий правовых актов в рамках единой системы (механизма), В.В. Денисенко предлагает исследовать их как ряд взаимосвязанных элементов [73, с.33 ].

юридические средства преодоления коллизий, вступающие в действие при реализации норм права (нормативных актов) в общественных отношениях;

правовые средства, разрешающие коллизии в процессе нормотворчества;

нормативное толкование права (важнейший способ разрешения коллизий правовых актов);

правовые средства преодоления разногласий (факультативный элемент).

Совершенно очевидно, что идеальной системы права не существует, какие бы меры не предпринимались по обеспечению единства и взаимодействия её элементов. В ней неизбежно появляются противоречия, называемые юридическими коллизиями. Они могут порождать серьёзные политические конфликты и конституционные кризисы (Россия- 1993 год, Беларусь- 1996 год), что приводит к дестабилизации общественной жизни и работы государственных органов. Поэтому в законодательстве любой страны предусмотрены механизмы разрешения юридических коллизий, и особенно важно их наличие и умелое использование в сфере конституционно - правового регулирования.