Повышение эффективности деятельности прокуратуры г. Архангельска

Размещено на http://www.allbest.ru/

МИНИСТЕРСТВО ОБРАЗОВАНИЯ И НАУКИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

«Северный (Арктический) федеральный университет имени М.В. Ломоносова»

ВЫПУСКНАЯ КВАЛИФИКАЦИОННАЯ РАБОТА

Повышение эффективности деятельности прокуратуры г. Архангельска

• РЕФЕРАТ
• Иванов Н.Е. Повышение эффективности деятельности прокуратуры г.Архангельска.
• Руководитель ВКР - доцент кафедры государственного и муниципального управления, кандидат социологических наук Конов А.М.
• Ключевые слова: прокуратуры, молодые специалисты, воспитательная работа, правовые основы, анализ, прокурорская практика, алгоритм, приказ, информационное письмо, методические рекомендации, критерии эффективности, профилактика коррупции.
• Цель работы - рассмотрение повышения эффективности деятельности прокуратуры г. Архангельска.
• Структура ВКР: состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников, приложений.
• В первой главе рассмотрены основы эффективного управления прокуратурой.
• Во второй главе рассмотрен и проанализирован анализ системы управления прокуратурой г. Архангельска.
• В третьей главе рассмотрена программа повышения эффективности управления прокуратурой г. Архангельска.
• Данная ВКР может быть применена как рекомендация для повышения качества деятельности прокуратурой г. Архангельска.
• ВВЕДЕНИЕ
• Актуальность исследования. Проблема оценки эффективности функционирования социально-правового механизма противодействия преступности является одной из важных и сложных теоретических и практических проблем, поэтому трудно переоценить теоретическую значимость и практическую актуальность разработки в современных условиях проблемы повышения эффективности работы органов прокуратуры. Эффективное предотвращение преступности со стороны тех или иных правоохранительных органов, в том числе органов прокуратуры, позволяет достичь основной общественно полезной цели - стабилизировать уровень преступных проявлений в государстве и обеспечить чувство безопасности у членов общества.
• Общей характеристикой деятельности является ее эффективность. Эффективность деятельности юриста квалифицируют как «способность решать возложенные на него задачи своевременно и точно в течение заданного времени с минимальными затратами сил, средств и энергии». Критериями эффективности юриста являются: своевременность выполнения поставленной перед юристом задачи в отведенное для этого время; точное, безошибочное, оптимальное и надежное решение поставленной задачи в течение заданного времени (рабочего цикла, рабочего дня, в особых ситуациях и др.); экономный расход сил, а также скорость обновления исходного уровня работоспособности.
• Цель исследования. Целью представленной работы выступает комплексный теоретико-правовой анализ повышения эффективности деятельности прокуратуры г. Архангельска.
• Задачи исследования. В рамках данных направлений предполагается решить следующие задачи:
• - изучение теоретических основ управления прокуратурой;
• - рассмотрение нормативно-правовых основ управления прокуратурой;
• - рассмотрение общих сведений об прокуратуре г.Архангельска;
• - анализ выявления недостатков в системе управления прокуратурой г.Архангельска;
• - изучение поиска путей решения выявленных проблем;
• - анализ общей характеристики программы повышения эффективности управления прокуратурой г.Архангельска.
• Объектом исследования выпускной квалификационной работы выступают общественные отношения, складывающиеся в сфере повышения эффективности деятельности прокуратуры г.Архангельска.
• Предметом исследования выпускной квалификационной работы являются, в рамках заявленной темы, нормативно-правовых источников, принятых на федеральном уровне, и судебной практики, выявление и анализ доктринальных подходов к определению применения повышения эффективности деятельности прокуратуры г.Архангельска.
• Методология исследования. Методологической основой выпускной квалификационной работы является общенаучный диалектический метод, предполагающий объективность и всесторонность познания исследуемых явлений. Также использовались формально-логический, формально-юридический методы и специальные методы исследования: комплексный, системный, исторический.
• Данные методы позволили наиболее последовательно и полно рассмотреть различные аспекты повышения эффективности деятельности прокуратуры г.Архангельска.
• Теоретическую основу исследования составили Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, другие федеральные законы и нормативные правовые акты РФ. Наиболее обстоятельные разработки в данном направлении осуществили Сургутскова А.В., Соколов А.Ю., Соловей Ю.П., Суворова Ю.В., Селин М.И., Сорокин В.Д., Попов Л.Л., Шергин А.П., Панкова О.В., Юдина А.В., Попкова Е.С., Мелехин А.В., Макарейко Н.В., Константинов П.Ю., Соловьева А.К., Стуканов А.П. и другие.
• Структура работы. Выпускная квалификационная работа состоит из введения, двух глав, объединяющих в себе 6 параграфов, и заключения. К ней прилагается список нормативных актов, литературных источников.

1. ОСНОВЫ ЭФФЕКТИВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРАТУРОЙ

1.1 Теоретические основы управления прокуратурой

Попытки наиболее точного определения понятийного аппарата, поиск общего и различного в терминах "координация" и "взаимодействие" встречаются в научной литературе неоднократно. По результатам проведенного анализа, как правило, делается вывод об отсутствии принципиальных отличий между рассматриваемыми терминами и их тождестве.

Однако данное различие установлено в трудах ученых Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. Вопрос соотношения координации и взаимодействия не раз поднимался в публикациях доктора юридических наук Кобзарева Ф.М. При этом Кобзаревым Ф.М. отмечено, что ценность координации как общенаучной категории заключается в возможности получения посредством ее синергического эффекта той или иной деятельности. При этом под синергией понимается соединение энергий разных элементов Амирбеков К.И. Пути совершенствования правового регулирования координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью // Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Сб. материалов круглого стола (29 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 25..

В толковом словаре С.И. Ожегова под координацией понимается согласование, установление целесообразного соотношения между явлениями Бессарабов В.Г. Координация российской прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью (история, состояние, перспективы) // Журнал российского права. 2011. N 3. С. 10.. Таким образом, координацию можно определить как деятельность, направленную на установление определенных целесообразных соотношений между явлениями. Характерным отличием координации от взаимодействия здесь будет выступать элемент управления. Следует обратить внимание, что в изданной в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации в 2015 году монографии, посвященной различным аспектам координации деятельности по борьбе с преступностью, указано на необходимость трактовать координацию как определенный вид социального управления Бессарабов В. Место прокуратуры в государственном механизме современной России // Законность. 2014. N 10. С. 45..

При этом необходимо иметь в виду, что прокурор также осуществляет надзор за исполнением законов правоохранительными органами - участниками координационной деятельности Николаева Т.Г., Елагина Е.В., Шананина Е.М. Некоторые вопросы производства судебной экспертизы негосударственными экспертными учреждениями или лицами, не являющимися государственными экспертами // Криминалистъ. 2011. N 1. С. 79..

В научной литературе высказываются полярные точки зрения на то, должна ли прокуратура осуществлять координацию деятельности по борьбе с правонарушениями, в том числе административными, при этом констатируется, что вопросам координации деятельности контролирующих органов в законодательстве не уделено должного внимания.

Одни авторы считают, что необходимо усиливать и повышать роль прокуратуры как органа, координирующего деятельность правоохранительной системы не только в борьбе с преступностью, но и с правонарушениями, особенно административными Кобзарев Ф.М. Теоретические и прикладные проблемы координационной деятельности прокуратуры по борьбе с преступностью в современных условиях // Проблемы координации прокурором деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Сб. материалов круглого стола (29 апреля 2015 г., г. Москва) / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 4.. По мнению разработчиков Концепции развития прокуратуры на переходный период, "прокурор должен осуществлять не только координацию деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, но и по борьбе с другими правонарушениями, затрагивающими права граждан и интересы государства" Мыцыков А. Смысл реформ - повышение эффективности надзора // Законность. 2017. N 1. С. 4..

Другие авторы полагают, что если прокуратура станет координировать выполнение обязанности исполнения и соблюдения законов органами контроля, то втянется в решение задач исполнительной власти Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. д-ра филол. наук, проф. Н.Ю. Шведовой. 12-е изд., стереотип. М.: Рус. яз., 1978. С. 683., "деятельность по борьбе с иными правонарушениями, не являющимися преступлениями, прокуратура не осуществляет. Иной подход к этому вопросу означает расширительное толкование содержания предмета координации, тем более - круга ее участников" Паламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей // Прокурорский надзор за исполнением законов о защите прав предпринимателей: Научно-методическое пособие / Под общ. ред. начальника Главного управления по надзору за исполнением федерального законодательства Генеральной прокуратуры Российской Федерации, государственного советника юстиции 2-го класса, кандидата юридических наук, заслуженного юриста Российской Федерации А.В. Паламарчука. М., 2014. С. 11..

При этом большинство ученых предпочитают определять отношения прокуратуры с другими государственными органами исполнительной власти в качестве взаимодействия, характерными чертами которого является отсутствие ответственности участников, а также выделение объекта, обладающего полномочиями по управлению и контролю исполнения.

В.Г. Бессарабовым в конце 90-х годов XX века изучено отношение 719 прокурорских работников к высказываниям ученых о том, что органы прокуратуры могут и должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля при осуществлении от имени РФ надзора за исполнением действующих на ее территории законов. Отвечая на поставленный вопрос, 75,9% работников прокуратуры полностью либо частично согласились с этим суждением.

В 2012 - 2013 годах в ходе проведенного в Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации анкетирования прокурорских работников из 640 опрошенных 43,3% или 277 полностью или частично поддержали мнение о том, что органы прокуратуры при осуществлении надзора должны осуществлять координацию деятельности всей системы органов государственного контроля. 14,8% или 95 не поддерживают данное высказывание, 36,6% или 234 затруднились ответить.

Как видим, позиции практических прокурорских работников также различны, хотя большая часть опрошенных считает необходимым и целесообразным осуществление прокуратурой координации всей системы контролирующих органов.

Как показывает современная практика прокурорской деятельности, наилучших результатов удается достичь при планировании проверочных и иных мероприятий совместно с контролирующими и надзорными ведомствами, учитывая при распределении задач их компетенцию и полномочия.

Пунктом 1.3 Приказа Генерального прокурора РФ предписано принять меры к обеспечению межведомственной координации контрольной и надзорной работы, предотвращению фактов дублирования контрольных действий и использования проверок для оказания административного давления на предпринимателей. Межведомственная координация контрольной и надзорной работы органов власти позволяет не допускать случаи необоснованного наделения контрольными функциями неуполномоченных органов либо их неправомерного делегирования, незаконного взимания платы за проведение мероприятий по контролю (надзору).

Опыт работы прокуроров (в том числе личный опыт автора) показывает, что такая межведомственная координация осуществляется не только в рамках деятельности межведомственных рабочих групп, но и работы по формированию планов проверок, а также по согласованию внеплановых проверок предпринимателей. Безусловно, здесь координационная деятельность прокурора сопутствует реализации непосредственно функции надзора за исполнением законов Петров А.В. Надзор за законностью отказа в возбуждении уголовного дела // Законность. 2013. N 7. С. 21..

В настоящее время прокуроры согласовывают не только проверки в отношении предпринимателей, но и другие действия контролирующих и надзорных органов.

Так, частью 2.2 статьи 77 Федерального закона от 06.10.2003 N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (в редакции Федерального закона от 21.12.2013 N 370-ФЗ) (далее Федеральный закон N 131-ФЗ) предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок в отношении органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления. Регламентация проведения как плановых, так и внеплановых проверок органов местного самоуправления аналогична регулированию проверок субъектов предпринимательской деятельности.

Статьей 29.2 Федерального закона от 06.10.1999 N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 184-ФЗ), введенной вступившим в силу 17.07.2016 Федеральным законом от 03.07.2016 N 298-ФЗ, регламентировано осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации Тришева А.А., Решетова Н.Ю. Возвращение судом уголовного дела прокурору: практика и новая позиция КС РФ // Уголовный процесс. 2013. N 11. С. 18..

Частью 3 статьи 29.2 Федерального закона N 184-ФЗ прямо предусмотрено, что органы прокуратуры осуществляют координацию деятельности органов государственного контроля (надзора) по планированию и проведению проверок деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Согласно части 8 указанной статьи к отношениям, возникающим при организации и осуществлении мероприятий по контролю, в части, не урегулированной настоящей статьей, а также при организации и осуществлении государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации, не связанной с реализацией властных полномочий, применяются положения Федерального закона N 294-ФЗ Хитрова О.В. Особый порядок движения уголовного дела или возвращение уголовного дела для производства дополнительного расследования? // Российский следователь. 2013. N 21. С. 14..

Пункт 2 Правил подготовки государственными органами, уполномоченными на осуществление государственного контроля (надзора) за деятельностью органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, проектов ежегодных планов проведения проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также согласования внеплановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации, утвержденных Постановлением Правительства РФ от 31.10.2016 N 1106, закрепляет необходимость согласования проведения плановых проверок органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должностных лиц органов государственной власти субъектов Российской Федерации в случае, если плановые проверки будут проводиться органами государственного контроля (надзора) совместно.

Таким образом, законодателем расширена координационная деятельность органов прокуратуры, по аналогии с положениями Федерального закона N 131-ФЗ и Федерального закона N 294-ФЗ установлены процедуры согласования прокурорами контрольных мероприятий в отношении органов государственной власти субъектов Российской Федерации и их должностных лиц.

При этом работа прокуроров по согласованию деятельности контролирующих и надзорных органов не противоречит смыслу прокурорского надзора и вполне правомерно может осуществляться наряду с ним. Данный тезис находит подтверждение и в официальной позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который в Постановлении от 17.02.2015 N 2-П по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" отметил, что во взаимоотношениях с другими государственными органами, осуществляющими функции государственного контроля (надзора), прокуратура Российской Федерации занимает координирующее положение, что обусловливается наличием как специального правового регулирования порядка реализации ею надзорных функций, так и особого организационно-кадрового механизма, призванного обеспечивать реализацию функции надзора за исполнением законов в системе органов прокуратуры лицами, имеющими высокую правовую квалификацию Стуканов А. Опасность административных правонарушений // Законность. 2015. N 11. С. 53..

Понимание координации как целенаправленное согласование деятельности ее участников с наделением одного из них исключительными управленческими полномочиями теперь применимо и к другим направлениям работы прокурора. Именно поэтому учеными отмечается, что в настоящее время прокуратура осуществляет координацию деятельности контрольно-надзорных государственных органов по борьбе с административными и иными правонарушениями Теоретические, правовые и организационные основы координации прокуратурой деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью: Монография / Под общ. ред. Ф.М. Кобзарева. М.: Акад. Ген. прокуратуры Рос. Федерации, 2015. С. 133..

Следует признать, что координационная деятельность прокуратуры давно вышла за границы только координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью и в настоящее время прокуратурой осуществляется координация деятельности контролирующих и надзорных органов по борьбе с правонарушениями.

надзор прокурор власть правоохранительный

1.2 Нормативно-правовые основы управления прокуратурой

Прокуратура Российской Федерации в системе государственных органов Российской Федерации занимает особое место, определяемое ее предназначением - осуществлять от имени государства функцию надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации (ст. 1 Федерального закона от 17 января 1992 г. N 2202-1 "О прокуратуре Российской Федерации"). Она исполняет и другие функции, предписанные федеральными законами, но все они подчинены ее основной надзорной функции.

Прежде, однако, заметим, понятие правового статуса неоднозначно и трактуется учеными и практиками с различным элементным содержанием Статус // Юридический энциклопедический словарь / Под ред. О.Е. Кутафина. М., 2012. С. 483 - 484; Статус // Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М., 2010. С. 559; Статус // Большой энциклопедический словарь / Автор и составитель А.Б. Барихин. М.: Книжный мир, 2012. С. 601; Чабаев В.Н. О статусе объекта права в конституционном праве // Государство и право. 2018. N 5. С. 90 - 94.. В зависимости от норм, регулирующих положение субъекта, различают конституционно-правовой статус, административно-правовой, гражданско-правовой и другие виды правового статуса. Однако в любом случае при анализе правового статуса какого-либо субъекта заходит речь о его предназначении в системе правоотношений, правах, обязанностях, организационной структуре, видах деятельности, полномочиях и других элементах, с помощью которых происходит его идентификация в анализируемой организационной системе.

В этой связи правовой статус прокуратуры можно определить как установленное правовыми нормами положение прокуратуры в системе государственных органов Российской Федерации, определяемое ее функциональным предназначением, структурным построением и компетенцией.

Известно, что правовое регулирование вносит упорядоченность в организацию общественных отношений, они приобретают свойства правоотношений, которые поощряются и охраняются государством. Совершенно очевидно, что правовое регулирование должно быть высококачественным, исключать двусмысленность, пробелы, противоречивость и т.п. Анализ правового статуса прокуратуры между тем позволяет выявить, как представляется, существенные противоречия и проблемы в его правовом регулировании.

Анализируя правовое регулирование статуса прокуратуры, вначале обратимся к ст. 71 Конституции РФ. Из нее следует, что прокуратура находится в исключительном ведении Российской Федерации (п. "о"). Из этой же статьи Конституции РФ следует, что к исключительному ведению Российской Федерации относится федеральная государственная служба (п. "т"). Эти конституционные положения и положения ч. 1 ст. 129 Конституции РФ в части того, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом, позволяют сделать вывод, что все вопросы, подлежащие правовому регулированию, касающиеся прокуратуры и государственной службы в ней, должны регулироваться федеральным законом Неганова Е.Н. Предметный принцип организации прокурорской проверки с учетом новелл законодательства о прокуратуре // Современное право. 2017. N 7. С. 22 - 26..

Учитывая, что в соответствии со ст. 40 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" служба в органах и организациях прокуратуры является федеральной государственной службой, а она согласно п. "т" ст. 71 Конституции РФ относится исключительно к ведению Российской Федерации, возникает как минимум два вопроса. Прежде всего, как представляется, проявляется некоторое противоречие в самом федеральном законодательстве. С одной стороны, утверждается, что федеральная государственная служба относится к компетенции Российской Федерации. С другой - при назначении на должность прокуроров субъектов РФ согласно ст. 129 Конституции РФ Генеральный прокурор РФ должен кандидатуру прокурора субъекта РФ согласовать с органами власти субъекта РФ.

На первый взгляд такое положение можно объяснить тем, что кадры судебных и правоохранительных органов относятся в соответствии со ст. 72 Конституции РФ к совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ. Однако отнесение прокуратуры к правоохранительным органам тоже требует дополнительной аргументации, поскольку в России до сих пор нет законодательно определенного понятия "правоохранительные органы".

Второй вопрос связан с обоснованием того, что порядок согласования кандидатуры прокурора субъекта РФ может быть установлен законами субъектов РФ. Как представляется, для такого вывода есть отсылочная норма в ст. 15.1 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". В ней указано, что представление Генерального прокурора РФ о назначении на должность прокурора субъекта РФ согласовывается в порядке, установленном субъектом Российской Федерации. Но такая нормативная конструкция также противоречит требованиям Конституции РФ об исключительном ведении Российской Федерации вопросов, связанных с организацией и деятельностью прокуратуры и государственной службой, которую осуществляют, в частности, прокуроры субъектов РФ.

Обращает на себя внимание установленное этим же Законом г. Москвы (ст. 52) положение, что органы прокуратуры осуществляют надзор за точным и единообразным исполнением законов, принимают меры, направленные на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности. Сравнивая данное предписание с тем, что указано в Федеральном законе "О прокуратуре Российской Федерации", можно установить, что им введено дополнительное полномочие прокуратуры, отсутствующее в федеральном законе, а именно привлечение виновных к ответственности. Привлечение виновных к ответственности, однако, осуществляется органами судебной и исполнительной власти. Прокуратура, как известно, к указанным органам не относится.

Законом г. Москвы "Устав города Москва" в ст. 36 установлено, что право законодательной инициативы принадлежит в числе прочих и прокурору. Кстати, такое право зафиксировано законами субъектов РФ в 83 субъектах РФ. Дальнейший анализ показывает, что отдельные функции и полномочия сформулированы и закреплены не только в законах субъектов РФ, но и в нормативных правовых актах органов местного самоуправления. Например, в ст. 59 Устава муниципального образования г. Казани прокурору города предоставлено полномочие правотворческой инициативы. В подп. 3 п. 2 ст. 39 Устава городского округа Самары установлено, что проекты правовых актов городского округа Самары могут вноситься прокурором города Самары и т.д.

Можно было бы сказать, что эти примеры местного правотворчества противоречат действующему закону, поскольку в ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указано следующее: "На прокуратуру Российской Федерации не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами".

Следует, однако, заметить, что Генеральный прокурор РФ не видит здесь каких-либо проблем и предлагает в Приказе от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления" "использовать имеющееся у прокуроров право законодательной инициативы" (п. 2.8). Издавая этот Приказ, Генеральный прокурор РФ критикует прокуроров: "Не все прокуроры, наделенные конституциями и уставами субъектов РФ правом законодательной инициативы, используют его, проявляют инициативу в вопросах формирования нормативной базы в развитие федерального законодательства".

Таким образом, наряду с проблемой правового регулирования организации и деятельности прокуратуры законами субъектов РФ и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления формируется проблема правового регулирования организации и деятельности прокуратуры с помощью ведомственных приказов Генерального прокурора РФ.

Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 17) к полномочиям Генерального прокурора РФ отнесено издание обязательных для исполнения всеми работниками органов и организаций прокуратуры приказов, указаний, распоряжений, положений и инструкций, регулирующих вопросы организации и деятельности системы прокуратуры Российской Федерации. Возникает достаточно интересная юридическая конструкция. С одной стороны, подчеркивая важность предмета ведения, Конституция РФ в ст. 129 установила, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры устанавливаются федеральным законом. Это же требование подтверждено и в ст. 3 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". С другой стороны, указанный предмет правового регулирования организация и деятельность прокуратуры - отнесен ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" к ведомственному нормотворчеству. Следовательно, возникает вопрос о критериях разграничения предметов ведения между законами и подзаконными нормативными правовыми актами.

Исходным основанием такого регулирования являются утверждения, что подзаконные акты издаются на основе закона и для его исполнения, что ведомственное правовое регулирование проводится в целях конкретизации законодательных норм, их развития, формирования механизма исполнения закона. Рекомендуется обеспечивать производность ведомственных актов от нормы закона на основе принципа безусловного верховенства закона и добиваться строгой привязки ведомственных актов к исполнению предписаний законов и т.п. Шмакова Н.С. Ведомственное правотворчество: понятие и формы: Дис. ... к. ю. н. М., 2006. С. 273; Закриев Р.А., Струсь К.А. Соотношение закона и подзаконного акта: общетеоретический анализ // Актуальные направления научных исследований: от теории к практике. 2015. N 3. С. 484 - 486.. Классической формулировкой, определяющей пределы подзаконного нормотворчества, является формула "на основании и во исполнение закона". Как известно, такой формулировки в ст. 17 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" нет. И в этой связи в практике ведомственного правового регулирования организации и деятельности прокуратуры, как представляется, возникают образцы чрезмерно широкого толкования закона.

Например, в ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" указано, что при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Проанализируем, как это законоположение реализовано в ведомственном правотворчестве. Так, Приказом Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. N 144 "О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшении взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления" предписано "принять меры к углублению сотрудничества с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления, на регулярной основе участвовать в подготовке ими проектов законов и иных нормативных правовых актов, работе комитетов, комиссий и рабочих групп, осуществлять правовую экспертизу проектов нормативных правовых актов законодательных (представительных) и высших исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления, готовить по ним заключения и другие документы.

Оказывать муниципальным органам помощь в разработке модельных правовых актов, обеспечивая их точное соответствие федеральному законодательству... Иметь в виду, что с учетом объема работы в пределах установленной штатной численности могут быть созданы самостоятельные подразделения по работе с законопроектами и по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления".

Приказом Генерального прокурора РФ от 2 октября 2007 г. N 155 "Об организации прокурорского надзора за законностью нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления" предписано "обеспечить активное участие прокурорских работников в подготовке нормативных правовых актов, затрагивающих права и свободы граждан; своевременно запрашивать и изучать проекты региональных, муниципальных нормативных правовых актов, участвовать в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти; своевременно направлять в адрес руководителей указанных органов замечания и предложения об устранении выявленных в проектах нормативных правовых актов несоответствий федеральным и региональным законам".

Приказом Генерального прокурора РФ от 24 ноября 2008 г. N 243 "Об участии органов прокуратуры в законопроектной работе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и нормотворческой деятельности органов местного самоуправления", подчиненные прокуроры обязаны активнее и всесторонне использовать право законодательной инициативы. Приказом предписывается обеспечить эффективное участие органов прокуратуры в законотворческой деятельности. Активнее использовать право законодательной инициативы для внесения в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ предложений об изменении и о дополнении регионального законодательства по актуальным направлениям борьбы с преступностью, обеспечения законности, защиты прав и законных интересов граждан. В субъектах Российской Федерации, в которых прокуратура не обладает правом законодательной (нормотворческой) инициативы, ставить вопрос о предоставлении прокурорам такого права конституциями (уставами) субъектов РФ, уставами муниципальных образований.

Предлагается принять меры по активизации правотворческой работы в прокуратурах городов и районов, считать участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления, одним из приоритетных направлений деятельности прокуратуры.

Вышеуказанными Приказами, как видится, внедрены новые формы деятельности системы органов прокуратуры. Такие, например, как:

- участие в подготовке законопроектов, разрабатываемых органами государственной власти субъектов РФ;

- правовая экспертиза проектов нормативных правовых актов;

- подготовка правовых заключений на законопроекты и иные нормативные правовые акты;

- участие в работе комитетов, комиссий и рабочих групп представительных и исполнительных органов публичной власти;

- участие прокуроров в разработке нормативных правовых актов, принимаемых органами местного самоуправления;

- участие в обсуждении законопроектов в палатах Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Федеральное Собрание) и законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов РФ.

Объем работы таков, что Генеральный прокурор РФ полагает, что могут быть созданы самостоятельные подразделения по работе с законопроектами и по взаимодействию с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления.

Этими Приказами в практику прокурорского надзора по существу внедрено новое, не установленное федеральным законом, направление деятельности органов прокуратуры, а именно взаимодействие с законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ и местного самоуправления с указанием таких форм взаимодействия. Новое для прокуратуры направление деятельности, как представляется, значительно шире, по своим целям, основаниям и содержанию, того участия прокурора в правотворческой деятельности, которое закреплено в ст. 9 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации". По своим качественным характеристикам пропагандируемое направление деятельности фактически выходит за пределы основного надзорного предназначения прокуратуры. Оно, несомненно, создает условия для распыления сил и средств прокурорского надзора, придает прокуратуре элементы законодательной власти.

Приведенные примеры наводят на мысль о необходимости законодательного определения пределов ведомственного правового регулирования статуса прокуратуры Российской Федерации Тришева А.А., Решетова Н.Ю. Возвращение судом уголовного дела прокурору: практика и новая позиция КС РФ // Уголовный процесс. 2013. N 11. С. 18..

Еще один пример из области правового регулирования статуса прокуратуры. Конституция РФ в ст. 129 определила следующее: "Полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации определяются федеральным законом". Завершение формулировки подчеркнем - "федеральным законом". Возникает вопрос, каким федеральным законом? Многие утверждают - Федеральным законом "О прокуратуре Российской Федерации". Но в Конституции РФ такого утверждения нет. Обратившись к тексту Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" (ст. 1), мы увидим иную формулировку: "Прокуратура Российской Федерации выполняет и иные функции, установленные федеральными законами". Как представляется, формально Закон о прокуратуре вышел за пределы, установленные Конституцией РФ, и предлагает устанавливать функции прокуратуры в иных федеральных законах.

Обращение к ст. 2 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" под названием: "Правовые основы деятельности прокуратуры Российской Федерации", позволяет сделать вывод, что организация, порядок деятельности прокуратуры и полномочия прокуроров регулируются не только Конституцией РФ и федеральными законами, но и международными договорами Российской Федерации. Дальнейший анализ правового регулирования статуса прокуратуры Российской Федерации приводит к другому вопросу о соотношении конституционного требования о регулировании порядка деятельности прокуратуры ее организации и полномочий посредством федерального закона с правовыми нормами, регулирующими указанные области посредством принятия указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ. Самый простой ответ, что это продукт отсылочных (бланкетных) норм, но можно ли в таком случае применять такие нормы, если Конституция РФ прямо закрепила, что регулирование этих положений должно быть в форме федерального закона?

Таким образом, рациональная организация работы прокуратуры должна обеспечивать планомерность и постоянство достижения результатов на отдельных направлениях прокурорской деятельности без погони за показателями. Это обусловлено тем, что трудовые ресурсы прокуратуры ограничены, изменение результатов прокурорской деятельности в реальных условиях связано со значительными изменениями нагрузки или организации работы, качества актов прокурорского реагирования, законодательства, регламентирующего полномочия прокурора.

В целях оценки эффективности работы прокуроров на основании анализа результатов прокурорской деятельности предыдущих лет могут быть выработаны нормы нагрузки, позволяющие рационально распределить трудовые ресурсы и планировать определенные результаты.

2. АНАЛИЗ СИСТЕМЫ УПРАВЛЕНИЯ ПРОКУРАТУРЫ

2.1 Общие сведения прокуратуры г. Архангельска

Российская прокуратура создана по указу Петра Великого в 1722 году. «Уничтожить или ослабить зло, проистекающее из беспорядков в делах, неправосудия, взяточничества и беззакония» - столь высокую цель поставил перед прокуратурой государь-реформатор. Миновали века, менялись страна и общественный строй, а органы прокуратуры оставались верны своему предназначению - стоять на страже закона.

История прокуратуры Архангельской области тесно связана со становлением всего ведомства и жизнью Поморского края. На протяжении нескольких веков Архангельский Север приумножал славу важнейшего региона государства Российского. Здесь открылось первое морское «окно в Европу», до основания Санкт-Петербурга Архангельск оставался главным портом страны, центром внешней торговли и морского судостроения.

В 1708 году страна была разделена на восемь губерний, в число которых входила и Архангелогородская.

Пётр I не успел завершить реорганизацию правоохранительной системы. Роль прокуратуры снова возросла при императрице Анне Иоанновне. В начале 1730-х в России появился институт губернских прокуроров.

Указом Сената от 27 августа 1734 года была введена должность Архангельского губернского прокурора. Эта дата стала точкой отсчёта истории прокуратуры Архангельской области. Первым губернским прокурором был назначен майор Иван Семёнович Дурново, представитель старинного дворянского рода.

Следить за соблюдением законов губернскому прокурору помогали четыре провинциал-фискала в Двинско-Вологодской, Великоустюжской и Галицкой провинциях. У них в подчинении состояла армия городовых фискалов Гальченко А.И. Исторические аспекты деятельности российской прокуратуры по предупреждению нарушений законов // Lex russica. 2017. N 9. С. 22 - 35..

Со второй половины XIX века до Октябрьской революции Российская прокуратура переживала разные по значимости периоды. Её роль то ослабевала, то усиливалась - в зависимости от степени прогрессивности правителя государства. Новшества в органах прокуратуры «на местах», как правило, были связаны с изменением административно-территориального деления страны и реформами управления.

Так, реформа 1775 года, проведённая Екатериной II, на долгие годы определила систему управления государством и стала важным этапом в развитии органов прокуратуры. Вместо провинций появились губернии, разделённые на уезды, создавалась новая - посословная - судебная система, реформировался административно-полицейский аппарат. По сути, власть делилась на три основные ветви - законодательную, исполнительную и судебную.

Определилась и структура губернской прокуратуры: в её состав вошли прокурор и стряпчие при правлении и в палатах, прокуроры с помощниками при верхних сословных судах и уездные стряпчие.

В 1780 году современная территория Архангельской области вошла в Вологодское наместничество. Должность губернского Архангелогородского прокурора была упразднена, а прокуроры и стряпчие перешли в подчинение Вологодскому «оку государеву».

Но уже в 1784 году было выделено Архангельское наместничество и восстановлена должность губернского прокурора. А в 1796-м указом Павла I была создана Архангельская губерния.

В начале XIX века губернские органы прокуратуры делились на участки: Архангельско-городской, Архангельско-Онежский, Шенкурский, Мезенско-Печорский, Пинежско-Холмогорский и Кемско-Александровский. Их возглавляли товарищи - заместители - губернского прокурора.

В 1802 году прокуратура стала составной частью вновь образованного министерства юстиции, лишившись самостоятельности и независимости. Но прогрессивная судебная реформа Александра I провозгласила, что «власть обвинительная отделяется от судебной». «При судебных местах необходимы особые прокуроры, которые по множеству и трудности возлагаемых на них занятий должны иметь товарищей».

В 1896 году по указу Николая II Архангельского губернского прокурора сменил прокурор Архангельского окружного суда. Первым на новой должности стал надворный советник Владимир Николаевич Горемыкин. Губерния была разделена на пять участков, за каждым из которых надзирал товарищ прокурора.

В 1904-м прокурор окружного суда - статский советник Василий Иванович Греков - вместе с начальником губернского жандармского управления вошёл в состав «особого совещания» под председательством губернатора. Совещание руководило производством дознания по государственным преступлениям.

Октябрьская революция 1917 года открыла новую страницу в истории органов прокуратуры. В ноябре Совет народных комиссаров упразднил существовавшую до революции правоохранительную систему, и в том числе прокурорский надзор.

Декретом Совнаркома РСФСР от 24 октября 1917 года должность прокурора Архангельского окружного суда была ликвидирована. Но уже в августе 1918-го её вновь возродили, и Илларион Васильевич Дуброво исполнял обязанности прокурора вплоть до закрытия Архангельского окружного суда в 1920 году. 22 августа 1922 года вышло постановление Архгубисполкома, которым с 25 августа того же года на основании декрета ВЦИК «О прокурорском надзоре» была учреждена прокуратура Архангельской губернии.

Первым архангельским прокурором новой эпохи стал заведующий губернским отделом юстиции Соломон Исаакович Кацаф. В короткий срок он организовал работу ведомства и обучение кадров. Вскоре Кацаф был отозван в распоряжение ЦК РКП(б), и на прокурорской должности его сменил Кузьма Игнатьевич Маурин, а затем - с октября 1922 года - Алексей Иванович Горюнов.

Поначалу прокуратура осуществляла надзор только в городе Архангельске и Архангельском уезде. Но в ноябре 1922-го были организованы прокуратуры в Мезенском, Пинежском и Емецком уездах, в декабре - в Онежском. С января 1923 года заработала прокуратура в Шенкурском уезде, с июля 1924-го - в Печорском. На прокуратуру Архангельской губернии возлагались надзор за законностью действий всех местных органов советской власти, ознакомление с деятельностью учреждений, обжалование незаконных постановлений и распоряжений и другие обязанности.

В связи с этим Архгубисполком постановлением от 22 декабря 1922 года обязал все государственные учреждения губернии представлять прокуратуре копии протоколов заседаний и постановлений «руководящего характера».

Помимо этого, в 1922-1923 годах прокуратура занималась анализом политического положения и состояния преступности в губернии, выявлением и пресечением должностных преступлений. Прокуроры руководили работой органов дознания и участвовали в рассмотрении дел в суде.

Губернские прокуратура и суд в то время находились в г. Архангельске в одном здании на Набережной Северной Двины, 68.

На рубеже 1920-1930-х годов в развитие прокуратуры вмешалась реформа административно-территориального устройства страны и строгая централизация надзорных органов.

В результате в марте 1927 года была ликвидирована Пинежская уездная прокуратура. В июне 1928-го следственные органы перешли в полное подчинение прокуратуре.

В январе 1929 года постановлением ВЦИК был образован обширный Северный край, в который вошли Архангельская, Вологодская и Северодвинская губернии, а также автономная республика Коми.

Соответственно, Архангельская губернская прокуратура с 1 августа 1929 года была преобразована в прокуратуру Северного края. Возглавил её Яков Павлович Коваленко. Взамен уездных прокуратур создавались участковые, а позднее - районные Гальченко А.И. Исторические аспекты деятельности российской прокуратуры по предупреждению нарушений законов // Lex russica. 2017. N 9. С. 22 - 35..

Для того, чтобы приблизить органы прокуратуры «к производству и населению», в 1932 году в Архангельске были созданы районные прокуратуры - Центрально-городская, Соломбальская, Маймаксанская, Верхне-Двинская, Исакогорская и Цигломенская.

В прокуратуре Северного края штатная численность составляла 420 человек. Главной проблемой была подготовка кадров: большинство прокурорских работников, включая прокуроров районов, не имели среднего юридического образования. Их направляли на трёх- и шестимесячные курсы повышения квалификации в прокуратуру края.

В декабре 1936 года вновь произошли административно-территориальные перемены: Северный край после выделения Коми был преобразован в Северную область. В сентябре 1937-го её разделили на Архангельскую и Вологодскую области. Вновь образованную прокуратуру Архангельской области возглавил Борис Григорьевич Лупилов.

В областную прокуратуру вошли прокуратура Ненецкого национального округа, семь районных прокуратур города Архангельска, прокуратура города Молотовска (ныне - Северодвинск) и 32 районные прокуратуры. Штат областного аппарата состоял из 55 сотрудников, в прокуратурах районного звена в то время работал 241 человек.

Годы массовых политических репрессий стали самыми трагическими в истории советской прокуратуры. Как и другие правоохранительные органы того времени, она была вовлечена в политические процессы, преследование невинных людей. При этом и сами прокуроры подвергались репрессиям.

Так, немало прокурорских работников архангельского Севера пытались добиваться соблюдения законности, но поплатились за это свободой и даже жизнью.

Прокурор Северного края Борис Наумович Сахов был арестован 25 декабря 1934 года и 16 января 1935-го незаконно осуждён Верховным судом СССР к десяти годам лишения свободы за «контрреволюционную деятельность». По постановлению УНКВД по Челябинской области Борис Наумович был расстрелян. Реабилитирован посмертно 23 марта 1988 года.

Были репрессированы прокурор Холмогорского района П.И. Чебыкин, Вилегодского - А.И. Перфильев, начальник отдела прокуратуры области Н.П. Тяпкин, и.о. прокурора водного транспорта Н.Н. Або (Трапезников), работники областной прокуратуры П.М. Кошкин, А.К. Костина, А.Г. Кузовлев и другие.

В годы Великой Отечественной войны каждый четвёртый житель Архангельской области вступил в ряды защитников Родины. Ушли на фронт 67 прокурорских работников, многие из них не вернулись. Их места занимали девятнадцатилетние выпускники юридической школы.

В 1941-1944 годах 38 тысяч архангелогородцев умерли от голода. Архангельск вносил свой вклад в Победу - принимал северные арктические конвои, направлял на фронт ленд-лизовские грузы, строил и ремонтировал корабли. Область давала стране лес, целлюлозу, мясо, рыбу и даже хлеб, который с большим трудом выращивала воспетая писателем Фёдором Абрамовым северная деревня.

Работа прокуратуры области в те годы была направлена прежде всего на обеспечение требований военного времени, своевременного выполнения поставок для Красной Армии и военной промышленности, размещения эвакуированных предприятий, мобилизации населения на оборонные и сельскохозяйственные работы.

Многие сотрудники областной прокуратуры были направлены на работу на территории, освобождённые от немецко-фашистских захватчиков.

Прокурором области в годы Великой Отечественной войны был Иван Андреевич Чичерин.

В связи с ростом детской преступности и беспризорности в 1945 году в прокуратуре области создали группу по надзору за несовершеннолетними.

В 1956-1957 годах после развенчания «культа личности» началась работа по реабилитации жертв политических репрессий, в которую активно включилась Архангельская областная прокуратура.

В 1950-е годы в связи с очередным изменением административно-территориального деления перестал существовать ряд районных прокуратур. В 1950 году была создана прокуратура города Котласа, а в 1958-м - в связи с передачей Сольвычегодского района в Котласский - появились отдельные прокуратуры города Котласа и Котласского района.

В ноябре 1962-го в Архангельской области, как и на всей территории страны, создавались промышленные и сельскохозяйственные районы. В связи с этим Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 12 января 1965 года были образованы прокуратуры Вельского, Верхнетоемского, Вилегодского, Виноградовского, Каргопольского, Коношского, Котласского, Красноборского, Ленского, Няндомского, Пинежского, Плесецкого, Приморского, Устьянского, Холмогорского и Шенкурского районов.