Реализация принципа разделения властей в США

Размещено на http://www.allbest.ru/

Содержание

Введение

1. Формирование федеративной системы в США

1.1 Формирование государственной традиции США в колониальный период

1.2 Федеративное устройство США по Конституции 1787 года

2. Реализация принципа разделения властей в США

2.1 Законодательная власть по Конституции США

2.2 Исполнительная власть Соединенных штатов

2.3 Развитие судебной системы США

2.4 Принцип разделения властей и механизм «сдержек и противовесов» в Конституции США

Заключение

Список использованных источников

Введение

Актуальность исследования. Принципы разделения властей и федерализма являются неотъемлемой частью современной конституционной доктрины. Характеризуя разные элементы формы государства, соответственно государственно-правовой режим и форму государственного устройства, они объединяются задачами формирования правового государства и подлинно самоуправляющегося общества, которое является альтернативой любой централизованной властной иерархии, любой бюрократической системе. Теоретически принцип разделения властей был разработан в трудах просветителей XVII-XVIII вв., в частности, в сочинениях Дж. Локка и Ш. Монтескье, которые объявили его критерием наличия политической свободы. Однако реализация этого принципа в разных государствах имела существенные особенности. В европейских государствах при разделении компетенций между органами законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти, одна из этих властей традиционно являлась ведущей: в средние века таковой была судебная власть, в новое время - законодательная, в новейшее время особую роль в политической системе государств играет исполнительная власть. Относительный паритет взаимных влияний государственных органов, представляющих разные ветви власти традиционно существовал в политической системе США. Этот паритет закреплён в Конституции 1787 г. и сохраняется в наши дни. Несмотря на существенное усиление влияния исполнительной власти в XX - начале XXI вв. конгресс и федеральные суды успешно противодействуют актам президентской администрации, с которыми они не согласны. Изучение практики применения принципа разделения властей в США, таким образом, весьма полезно, поскольку эта практика наиболее близка теоретической модели функционирования данного принципа.

Если принцип разделения властей, закреплённый в конституции США, был разработан европейскими мыслителями, то федерализм - продукт истории формирования этой страны, которая «строилась снизу» с самоуправляющихся общин, которые позже объединялись в более крупные административно-территориальные единицы. Поэтому теория федерализма нового времени была в значительной степени написана на основе опыта государственного строительства США. Не случайно авторы конституции А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Д. Джей назвали периодическое издание, в котором изложили её основные принципы

«Федералист». Изучение механизмов формирования федерации «по вертикали»: между федеральными органами власти и властями штатов, и «по горизонтали» между органами власти штатов, весьма актуально как для развития теории федерализма, так и для практики формирования федеративных отношений во многих государствах, включая Российскую Федерацию.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с действием принципа федерализма и разделения властей в США.

Предметом исследования составляют правовые нормы, закрепляющие принцип федерализма и разделения властей в США, его нормативно-правовое отражение в американском законодательстве, а также существующие доктринальные положения по рассматриваемой проблематике.

Цель исследования заключается в анализе содержания и взаимодействия принципов федерализма и разделения властей в историческом контексте формирования государственности США.

Задачи исследования:

1) изучить формирование государственной традиции в США в колониальной период;

2) проaнализировать федеративное устройство США по Конституции 1787 года;

3) изучить особенности законодательной власти по Конституции США;

4) изучить особенности исполнительной власти Соединенных штатов;

5) рассмотреть развитие судебной системы США;

6) изучить принцип разделения властей и механизм «сдержек и противовесов» в Конституции США;

Методологическая основа исследования. В процессе работы использовались следующие методы: диалектический, исторический, статистический, сравнительно-правовой методы познания.

Научно-практическая значимость работы определяется актуальностью представленных в ней положений. Полученные выводы и сформулированные предложения носят не только теоретический, но и прикладной характер.

Структура исследования. Работа состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников.

1. Формирование федеративной системы в США

1.1 Формирование государственной традиции США в колониальный период

Освоение земель Северной Америки переселенцами началось в XVII в. Этот процесс был связан с политическими, экономическими, географическими и другими причинами. Североамериканские владения подразделялись на колонии трех типов: частновладельческие, королевские и корпоративные.

Ранее других, в 1607 году было основано поселение Джеймстаун в Виргинии, где состоятельные люди обзаводились плантациями и использовали труд рабов. Плантаторы подражали образу жизни «нового дворянства» Англии. Они занимались бизнесом, главным образом выращиванием и продажей табака, и обзавелись титулами, прекрасными поместьями, назначались судьями и избирались депутатами законодательной ассамблеи. В Виргинии формировалась модель североамериканского либерализма

В 1620 году в Плимут, в Новой Англии, прибыли переселенцы-пуритане с целью создания образцового общества. Сформировалась колония Массачусетс, создавшая влиятельную традицию государственности будущих США. Глава общин и пасторы избирались из числа «избранных», сектанты и инакомыслящие были изгнаны за её пределы. Замыслы основателей колонии были отнюдь не философского свойства; превыше и прежде всего они оставались строителями общества. Они решили создать «Град на холме», образцовое общество, которому будут подражать все народы. Это должно было доказать истинность их церкви, за приверженность которой они терпели гонения в Англии. С пылом, с каким их английские современники устремлялись выяснять различия межу оттенками

религиозных понятий, они, встречаясь во время приходской службы, обсуждали вопросы воспитания детей, хозяйственные усовершенствования, организацию судов, действия должностных лиц.

Призывавший к толерантности, отделен ию церкви от государства и окончательному разрыву с англиканской церковью проповедник Роджер Уильямс был изгнан из Массачусетса и основал со своими приверженцами колонию Род-Айленд.

В 1636 году была основана колония Коннектикут Томасом Хукером. Коннектикут - одна из немногих колоний, которая была основана практически без ведома Англии. Поселенцы создавали свои общества, не получив никаких полномочий от метрополии, хотя они не отрицали ее верховенства. Необходимо выделить свод законов, изданный Коннектикутом в 1650 году. Законодатели Коннектикута первым делом занялись уголовным законодательством. Смертью карались такие преступления как: богохульство, прелюбодеяние, колдовство, изнасилование и т.д. Законодатели, составляя данный свод уголовных законов, в первую очередь были озабочены необходимостью поддержания нравственности в обществе. Кодекс закрепляет также и предупредительные меры. Леность и пьянство подвергались строгому наказанию. Но данные законы принимались не принудительным путем, а одобрялись голосованием. В целом, законы Коннектикута отражают «зарождение и развитие той общинной независимости, которая и в наши дни по-прежнему является основой американской свободы и инструментом ее воплощения в жизнь».1

Колония Пенсильвания была передана квакеру Ульяму Пенну в 1681 году за долги короны перед его отцом. В Пенсильвании было запрещено рабство, присяга в судах, отсутствовали милицейские отряды, закрепились дружеские отношения к индейцам. Сектантские колонии формировали радикально демократическую традицию политической системы Северной Америки.

В 1632 году барону Блтимору за службу пожалована территория Мэриленда, которая стала центром заселения католиков. Нью-Джерси и Нью-Йорк заселяли выходцы из разных стран Европы. Джорджия была основана генералом Дж. Оглторпом и лордом Персивалем, использовавших парламентскую субсидию для переселения и обустройства английских бедняков. Причем организаторы руководствовались лозунгом «Англия только разбогатеет, послав своих бедняков за границу»2, рассчитывая, что удаление люмпенизированных слоев с британских островов будет способствовать социальному миру, а также создаст на южных пограничных территориях в Северной Америке очаг зажиточности. Однако эксперимент оказался неудачным, поскольку колонисты были лишены и политических прав и прав собственности, а управление колонией из Лондона по выражению известного американского исследователя Д. Бурстина «было замешано на причудливом сочетании анархии и тирании».

Таким образом, к середине XVIII века сформировалось 13 колоний: в 1607 - Виргиния (Джеймстаун); в 1620 - Массачусетс (Плимут); в 1626 - Нью-Йорк; в 1633 - Мэриленд; в 1636 - Род-Айленд; в 1636 - Коннектикут; в 1638 - Делавэр; в 1638 - Нью-Гемпшир; в 1653 - Северная Каролина; в 1663 - Южная Каролина; в 1664 - Нью-Джерси; в 1682 - Пенсильвания; в 1732 - Джорджия.

Английские монархи даровали каждой колонии хартии, в которых закреплялись права колонистов по аналогии с английскими подданными: свобода вероисповедания, передвижения, равенство перед законом и т.д. Так в хартиях, дарованных Мэриленду, Пенсильвании, Северной и Южной Каролине и Нью-Джерси, говорилось, что законодательство осуществляется с «согласия фрименов», то есть свободных граждан.

Американские колонии воплощали систему смешанного правления. По мнению современника, власть «в лице губернатора была монархической, в лице Совета - аристократической, в лице Палаты представителей - демократической».4

В корпоративных колониях, Род-Айленде и Коннектикуте, губернаторы избирались ассамблеями, в королевских и частновладельческих - английским монархом. Губернаторы в коронных колониях (Виргиния, Нью-Йорк, Нью-Гемпшир, Нью-Джерси, Массачусетс, Джорджия, Северная и Южная Каролина) имели право на созыв и роспуск законодательных ассамблей5, отвечали за проведение законов, а также на абсолютное вето на принятые ими решения. Они учреждали суды и назначали судей, обладая правом амнистии и помилования, но их полномочия были ограничены. Кроме того, губернаторами часто назначали влиятельных лордов, которые оставались жить в Англии, направляя в колонии малоавторитетных чиновников - вице-губернаторов.

Второй ветвью власти выступали колониальные советы, английским аналогом которых выступали палаты лордов. Члены советов учреждались в Англии, их численность не превышала 12 человек, соединяли как исполнительные, так и законодательные полномочия: с одной стороны помогали губернаторам, например, в принятии судебных решений, с другой стороны выступали в качестве верхней палаты законодательной власти, обладая правом вето в отношении решений нижних палат.

Э. Морган, Дж. Грин отмечали, что власть колониальных ассамблей возрастала на протяжении XVIIIв., так что «демократическая» ветвь стала противовесом «монархической». Влияние колониальных ассамблей основывалось на умении сосредоточить власть над финансами. Ассамблеи приобрели право вводить налоги, устанавливать размер жалованья для губернаторов и так далее. По правовому статусу колониальные ассамблеи не могли называться парламентами, а именуя себя такими, выдавали желаемое за действительное.

Общины в Америке имели разнообразные интересы. Как отмечал Д.Бурстин «отдаленность и нерегулярность сообщения сделали трудным или невозможным осуществление контроля из центра»6. Федерализм, или разграничение полномочий между колониями и метрополией сформировался стихийно. В сферу компетенции английского правительства входили вопросы войны и мира, внешняя торговля, отношения с индейцами, организация почти. В сферу компетенции колониальных ассамблей входили организация власти и управления на местах, внутренняя политика. По мнению В. Острома, отличительной особенностью американского суверенитета как эксперимента является «выдвижение альтернативы теории суверенитета»7. Демократия опирается на разнообразные сообщества, которые опираются на поддержку действующих механизмов правления. Но такая система может осуществляться только в том обществе, где люди обладают уровнем образования, а в Северной Америке не все имели возможность получить такое образование, только богатые влиятельные люди. В середине XVIII века в связи с формированием глобальной колониальной империи английское правительство попыталось унифицировать управление своими колониями. Североамериканские колонии лишались ряда свобод исторически сложившихся и закреплённых в Хартиях свобод. Но, как отмечал Д. Бурстин «…Лондону уже было поздно натягивать вожжи колониального управления. Расстояние, нерегулярность сообщения, разнообразие и срочность местных проблем создали в Америке по крайней мере тринадцать центров правления»8.

Колониальные ассамблеи стали играть главную роль в жизни североамериканского общества. Колонисты приобретали опыт, связанный с участием в собственных законодательных органах. Жители Новой Англии учреждали институты местной власти, активно участвовали в городских собраниях, всемерно расширяли возможности самоуправления.

Таким образом, в колониальный период формировались важные традиции будущей государственности США: федерализм, принцип разделения властей, исторические права и свободы колонистов, закреплённые конституционными актами.

разделение власть штат америка

1.2 Федеративное устройство США по Конституции 1787 года

Наиболее важным этапом в становлении государственности СШАсчита стало принятие писаных конституций в штатах и федеральной Конституции в 1787 г. Закрепленный в Конституции США принцип федерализма базируется на двух основных началах, также имеющих непосредственное отношение к установлению системы источников американского права9. Во-первых, Конституция США разграничивает законодательные полномочия между федерацией и её субъектами, исходя из остаточной компетенции штатов. Раздел 8 статьи I содержит перечень вопросов, делегируемых федерации и находящихся в исключительном ведении Конгресса («enumerated powers of Congress»): установление федеральных налогов, регулирование торговли с иностранными государствами и между отдельными штатами, чеканка монеты, принятие единообразных правил о натурализации и единообразных законов о банкротстве, учреждение судов, нижестоящих по отношению к Верховному суду, объявление войны и другие важнейшие внутрии внешнеполитические полномочия. Все остальные предметы законодательного регулирования, не упомянутые в разделе 8 статьи I, с некоторыми оговорками относятся к ведению штатов. Указанный принцип остаточной компетенции штатов впоследствии был уточнен X поправкой (1791 г.) к Конституции: «Полномочия, которые не делегированы Соединенным Штатам данной Конституцией и пользование которыми не запрещено ею отдельным штатам, сохраняются соответственно за штатами либо за народом». Например, штатам запрещено заключать международные договоры, вступать в союзы, выпускать деньги и т.д. (раздел 10 статьи I Конституции США). В целом же легислатуры штатов имеют право принимать законы по очень широкому кругу вопросов: регулирование внутриштатной торговли, здравоохранения, образования, общественного порядка; установление норм гражданского, уголовного, процессуального права. Таким образом, в Конституции фактически предусматривается такая основа американской правовой системы, как существование дуалистической системы источников права: наличие федерального законодательства и законодательства штатов.

Закрепление указанного порядка разграничения законодательных полномочий между федерацией и штатами, казалось бы, должно исключать конфликты между источниками федерального права и источниками права штатов, поскольку федеральные законы могут приниматься только по определенным вопросам, обозначенным в Конституции. Более того, раздел 9 статьи I Конституции устанавливает дополнительные ограничения законодательных полномочий Конгресса в форме запретов на принятие некоторых законов (законов об опале, законов с обратной силой (ex post facto) и др.). Однако ситуацию « осложняет» абзац 18 раздела 8 статьи I Конституции США, который предусматривает чрезвычайно важную для центральной власти возможность дальнейшего расширения компетенции Конгресса путем издания законов, «необходимых и уместных» для осуществления любых предписанных Конституцией федеральных полномочий. На основании этого положения практически сразу после вступления в силу Конституции А. Гамильтоном была сформулирована доктрина так называемых «подразумеваемых полномочий» («implied powers»), в соответствии с которой Конгресс обладает « подразумевающимися, равно как и прямо указанными полномочиями, причем первые переданы ему с той же полнотой, что и последние». На практике это означает, по мнению А.А. Мишина, что вновь возникающие предметы правового регулирования Конгресс относит к своей компетенции. Как подчеркивает В.И. Лафитский, принцип « подразумеваемых» полномочий позволил закрепить верховенство федерации во многих сферах социально- экономической и политической жизни. Кроме того, предусмотренная в Конституции США концепция дуалистического федерализма допускает также « совпадающую» компетенцию федерации и штатов, в сфере которой возможно принятие законов как Конгрессом, так и легислатурами штатов (налоги, банки, организация правосудия и т. д.).

В результате нередко размежевание сфер действия законодательства федерации и штатов в конкретных отраслях права представляет известные трудности. Создается ситуация, когда одни и те же правовые институты регулируются как федеральными законами, так и законами штатов. И здесь большое значение приобретает другое основное начало американского федерализма, а именно провозглашенный в статье VI Конституции США принцип верховенства федерального законодательства во главе с Конституцией по отношению к законодательству штатов, который направлен на обеспечение прочности союзного государства и создание внутренне не противоречивой системы американского законодательства. Абзац 2 статьи VI Конституции США закрепляет: « Настоящая Конституция и законы Соединенных Штатов, принимаемые во исполнение оной, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом из штатов обязаны следовать этому праву, что бы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата». Нельзя не согласиться с той оценкой, которую дают указанной норме А. Невинс и Г. Комманджер: «Это положение вдохнуло в Конституцию силу, которой иначе она, быть может, никогда бы не имела. Эта статья является наглядной иллюстрацией того сочетания здравого смысла и вдохновения, практической изобретательности и дальновидности, которыми пропитан весь этот документ».

Данная «клаузула ( оговорка) о верховенстве» (« supremacy clause») устанавливает четкий порядок определения юридической силы конституционных и законодательных актов федерации и штатов в случае их несоответствия друг другу с целью устранения возможной «войны законов». В соответствии с этой оговоркой в случае коллизии между федеральной правовой нормой и правовой нормой штата приоритет будет иметь федеральная норма. Высшая же юридическая сила принадлежит Конституции США. Не случайно, на первом месте в абзаце 2 статьи VI как «верховное право страны» упоминается именно Конституция и лишь затем законы США, принимаемые в соответствии с нею: « Настоящая Конституция и принимаемые в ее исполнение законы Соединенных Штатов, равно как и все договоры, которые заключены или будут заключены от имени Соединенных Штатов, являются верховным правом страны; и судьи в каждом штате обязаны следовать такому праву, чтобы ему ни противоречило в конституции или законах любого штата ». По словам А. Гамильтона, одного из её создателей, Конституция является и должна рассматриваться судьями как «основной закон», как «проявление воли народа», и если возникают противоречия между ней и актами законодательных органов, «следует отдавать предпочтение высшим обязательствам, которые и имеют силу, или, другими словами, конституцию следует ставить выше статута, намерение народа выше намерений его представителей .соответственно, когда .статут противоречит конституции, долг суда придерживаться последней, игнорируя первый». Данная клаузула впоследствии стала обоснованием конституционного контроля, осуществляемого Верховным судом США. Как отмечает А.А. Мишин, «эта конституционная норма является краеугольным камнем всего здания американского федерализма».

Следовательно, статья VI, закрепляя приоритет «верховного права страны», по существу, определяет иерархию источников американского права, а именно, ставит федеральное законодательство во главе с Конституцией США на верхнюю ступень по отношению к законодательству штатов в иерархической системе источников американского права.

Итак, американскую федеральную систему можно охарактеризовать следующим образом:

1. Федерализм предусматривает разделение юридических полномочий между национальным правительством и правительствами штатов.

2.Штаты подчинены национальному правительству в вопросах, связанных с внешней политикой и торговлей между штатами.

Федерализм способствует взаимодействию между национальным правительством и правительствами штатов в рамках программ, касающихся образования, строительства дорог, охраны окружающей среды и здравоохранения, безработицы и проблемы безопасности.

4 .Верховный суд США выступает в качестве правового арбитра федеральной системы в случаях возникновения конфликтов между национальным правительством и правительствами штатов.

5 .Граждане США находятся одновременно под властью и национального правительства, и правительства штата, на территории которого они живут. И такое «двойное гражданство» дает им больше прав и привилегий.

Принцип американского федерализма оказал серьезное влияние на историю США. С момента своего основания (более 200 лет назад) он претерпел огромные изменения, а его влияние продолжается и сегодня.

На протяжении всей истории США баланс власти между национальным правительством и правительствами штатов менялся. Власть национального правительства над правительствами штатов в целом расширилась за счет решений Верховного суда, конституционных поправок, распоряжений и федеральных законов. Девятнадцатый век характеризуется негативной реакцией на усиление власти национального правительства. В штатах развивались доктрины «нуллификации» признания недействительными акты федерального правительства, если они наносили ущерб штатам. В 1860-1861 гг. 11 штатов объявили о сецессии - выходе из состава США и создания конфедерации южных штатов. В тексте Конституции 1787 г. не было ни указаний, ни запретов на возможность выхода штатов из состава федерации. Сецессия привела к гражданской войне в США, в которой победило федеральное правительство. В 1869 г. Верховный суд США дал толкование конституции, которое не допускает выхода штатов из состава США.

Двадцатый век повлиял на рост мощи национального правительства в рамках федеральной системы, который был инициирован событиями, связанными с двумя мировыми войнами, Великой депрессией, «холодной войной» и движениями за гражданские права.

Период 1933-1968 гг. получил название «кооперативного федерализма». Он открывается политикой «Нового курса» Ф. Рузвельта, которая имела целью резко повысить роль государственного регулирования экономики и социальной сферы для преодоления великого кризиса и депрессии американской и мировой экономики в 30-е гг. XX в. Завершается этот период свёртыванием программы

«Великого общества» Л. Джонсона, которая предусматривала поддержку федеральным правительством государственной системы образования, переподготовки кадров, системы медицинского страхования на случай болезни для пожилых и бедных граждан, системы социальных пособий, строительство социального жилья для малоимущих. В рамках политики "Нового курса" и

«Великого общества» произошло реформирование федеративных отношений: значительно расширилось вмешательство федерального правительства в деятельность штатов и местных органов, усилилась финансовая зависимость штатов от центра, особенно в решении социальных вопросов. Серьёзную финансовую поддержку от федерального центра получали органы местного самоуправления.

С конца 60-х гг. XX в. проводилась политика «нового федерализма», связанная с именами президентов Р. Никсона и Р. Рейгана. Главная черта этой политики уменьшение контроля над использованием властями штатов денежных средств, предоставляемых федеральным правительством через систему грантов. Политика «нового федерализма» проводилась под лозунгами "поисков жизнеспособного партнерства", "возвращения штатам функций, которые они могут осуществлять лучше". Она предусматривала поэтапную передачу штатам ответственности за финансирование многих программ вместе с передачей им определенных финансовых средств, и одновременное сокращение статей федерального бюджета, направленных на финансирование социальных программ.

Тенденция к ослаблению вмешательства федерального правительства в дела штатов была продолжена в период президентства Б. Клинтона, завершившего XX век. Однако в XXI в. потребовалось расширить компетенцию федерального центра в связи с вопросами национальной безопасности (в ответ на террористические угрозы), социальными программами (программа медицинского страхования президента Б. Обамы) и задачами по защите прав личности.

Аналитики рассматривают федерализм как противоядие от чрезмерной централизации, способствующее усилению демократии и препятствующее чрезмерной централизации политической власти.

В целом США сравнительно децентрализованная федерация, в которой штаты обладают большими правами, сохраняется тенденция к дальнейшему расширению их полномочий в осуществлении многих социальных программ при одновременном усилении финансовой зависимости штатов от федерального центра.

2. Реализация принципа разделения властей в США

2.1 Законодательная власть по Конституции США

Согласно Конституции США 1787 г., все установленные в ней полномочия законодательной власти принадлежат двухпалатному Конгрессу, исполнительная власть осуществляется Президентом, судебная - Верховным судом и нижестоящими судами.

Конгресс США (ст. 1, разд.1), состоит из двух палат: палаты представителей и сената. Обе палаты получили равные права в том, что касается законодательной инициативы и принятия законов. В компетенцию Конгресса вошли следующие вопросы (ст.1, разд.8): установление и взимание пошлин, налогов, акцизных сборов; забота об общем благосостоянии и совместной обороне США; единообразие налогов, податей и акцизных сборов на всей территории США; производство займов за счет государства; вопросы внешней торговли; единообразное толкование законов на всей территории федерации; чеканка монеты; почтовая служба; учреждение судов, подчиненных Верховному суду; объявление войны; набор и содержание армии; подавление выступлений, нарушающих установленный законом порядок, и др. Кроме того, в полномочия Конгресса вошли утверждение государственного бюджета, ратификация международных договоров, подписанных президентом, назначение на важнейшие государственные посты. Последний пункт требует уточнения. Воплощая в жизнь систему взаимных сдержек и противовесов, Конституция дала сенату полномочия утверждать назначенных президентом министров и членов правительства. Но после того, как сенат дает свое согласие на назначение, он уже не может удалить их со своих постов выражением недоверия или порицания. Таким образом, законодательная власть лишается возможности напрямую влиять на работу правительства.

Система сдержек и противовесов действует и внутри самого Конгресса. Это касается и процедуры принятия законов, и состава палат, и системы выборов членов Конгресса. Так, при обсуждении законопроекта, одобренного одной из палат, другая может предлагать поправки к нему. И только после того, как законопроект пройдет обе палаты, он поступает на подпись Президенту страны. В случае одобрения, Президент подписывает законопроект в десятидневный срок (если Президент не принял никакого решения по законопроекту, то он становится законом без его подписи), а в случае несогласия - отсылает Билль со своими возражениями в ту палату, из которой он поступил. После этого соответствующая палата снова рассматривает законопроект с поправками президента. Если Билль с поправками набирает 2/3 голосов в обеих палатах, он становится законом. Так обеспечивается влияние президента на законодательную власть.

Что касается системы выборов и состава палат, то более консервативный, профессиональный по составу сенат был изначально задуман как альтернатива, противовес «всенародной» палате представителей, избиравшейся населением штатов каждые 2 года. Члены сената вплоть до 1913 года избирались парламентами штатов, причем состав его полностью обновляется за 6 лет (по трети депутатов в 2 года). Все это давало сенату некоторую независимость от избирателей и возможность, при необходимости, заблокировать популистские решения палаты представителей.

Двухпалатная структура Конгресса США была предусмотрена также с целью обеспечения пропорционального представительства штатов в законодательных органах. Густонаселенные штаты имели явное преимущество перед малонаселенными при выборах в палату представителей, а сенат, в котором каждый штат имел двух представителей, независимо от числа избирателей, уравнивал шансы малых штатов с большими.

Различны и подходы к назначению руководителей палат. Палата представителей избирает спикера, а в сенате главой автоматически является вице- президент. Необходимо также отметить, что Конституция заложила механизм обратного влияния субъектов федерации на законотворческую деятельность Конгресса. Федеральные законы, поступая на ратификацию в парламенты штатов, вступают в силу на всей территории страны только после того, как необходимое большинство (на тот период девять из тринадцати) штатов ратифицируют его.

Наличие у Конгресса лишь установленного круга полномочий ( хотя и весьма широкого), а не законодательной власти в целом можно объяснить нежеланием авторов Конституции США допустить злоупотребление принципом верховенства парламента. Кроме того, отдельные ограничения на компетенцию Конгресса были наложены разд. 9 ст. 1 Конституции, а впоследствии также и рядом конституционных поправок.

Верховный суд США пришел к выводу, что по Конституции исполнительные полномочия Президента исключают всякую мысль о его праве самому принимать законы, и только Конгресс обладает исключительной конституционной прерогативой принятия законов.

Особенности закрепления компетенции высших органов государства отражают стремление авторов Конституции не допустить как всевластия законодательного органа, так и единоличной тирании президента. Разделение властей рассматривалось в первую очередь как предотвращение узурпации власти каким- либо одним органом, а уже потом как разграничение функциональной компетенции, необходимой для эффективного государственного управления. Поэтому именно система сдержек и противовесов дает ключ к пониманию разделения властей «по-американски», позволяет понять механизм взаимовлияния ветвей власти друг на друга. В рамках механизма системы сдержек и противовесов можно выделить такие элементы, как правила назначения ряда высших должностных лиц Президентом «по совету и с согласия Сената», парламента, судебный контроль, право «вето» Президента, участие Конгресса в осуществлении Президентом ряда важнейших прав в области внешней и внутренней политики, расследования Конгресса и импичмент.

В свою очередь, конгресс также обладает средствами сдерживания исполнительной власти. Так, Конгрессу принадлежит право принимать государственный бюджет и контролировать его исполнение. Несмотря на то, что проект бюджета разрабатывается в Администрации Президента, отказ Конгресса в ассигнованиях может сильно повлиять на политику администрации и обострить отношения ветвей власти именно в сфере финансовых полномочий.

В 1973 г. Конгресс принял резолюцию о военных полномочиях, ограничивший права главы государства в этой области. В настоящее время в области внешней политики Конгресс добился для себя «надзорной» роли в рамках системы сдержек и противовесов. Если Конгресс сочтет внешнеполитический курс исполнительной власти спорным, он может организовать «слушания в порядке надзора»: представители исполнительной власти вызываются в один из комитетов Конгресса для дачи разъяснений в отношении проводимой политики.

Опасаясь чрезмерного расширения внешнеполитических полномочий главы государства, Конгресс обязал исполнительную власть представлять сенаторам для ознакомления все подписанные исполнительные соглашения. Как известно, Конституция указывает на необходимость ратификации международных договоров, заключенных Президентом, в Сенате ( разд. 2 ст. 2 Конституции). Отказ Сената в ратификации может серьезно затруднить деятельность Президента на внешней арене. В целях избежания возможных нежелательных последствий сложилась практика заключения Президентом исполнительных соглашений, не требующих ратификации.

Конгресс США обладает специальными контрольными и расследовательскими полномочиями. Контрольная функция реализуется путем публичных слушаний и расследований, а также специальных исследований, которые дают Конгрессу фактические сведения о работе проверяемых ведомств, о проведении ими в жизнь законодательства.

Конституция предусматривает представление кандидатур высших должностных лиц Президентом и последующее утверждение их Сенатом. Низшие должностные лица, чьи должности учреждаются актом Конгресса, назначаются единолично Президентом, судами или главами департаментов (разд. 2 ст. 2 Конституции). Отстранение гражданских должностных лиц происходит, согласно Конституции, в случае осуждения в порядке импичмента за государственную измену, взяточничество или другие тяжкие преступления ( разд. 4 ст. 2 Конституции). Характерно, что после этого лицо, признанное виновным, может подлежать уголовной ответственности на общих основаниях. Что касается импичмента, то почти полное осуществление данной процедуры в отношении Р. Никсона, и начало проведения импичмента в отношении Б. Клинтона говорят в пользу того, что в современных условиях импичмент не является некоей абстрактной угрозой и реально может быть использован.

Главным признаком, характеризующим взаимоотношения законодательной и исполнительной ветвей власти в президентской республике вообще и, в частности, в США, является отсутствие института ответственности правительства перед парламентом. Американский Конгресс не может выразить недоверие исполнительной власти и отправить Кабинет в отставку. С другой стороны, Президент также лишен права роспуска палат парламента. Отсутствие средств решения конфликтов между Президентом и Конгрессом заставляет их согласовывать свои усилия и находить компромиссы. В условиях переплетения функций законодательной и исполнительной ветвей власти эффективное управление возможно только тогда, когда Президент и Конгресс могут прийти к согласию по важным политическим вопросам.

Создатели Конституции США предусмотрели в системе разделения властей не только разграничение полномочий, но и установление равновесия всех ветвей государственной власти. Для поддержания равновесия в системе нужен влиятельный арбитр, каковым является третий элемент разделения властей - Верховный суд США и нижестоящие суды. Официально начало конституционному контролю, в США было положено в 1803 г. решением Верховного суда по делу W. Marbury vs. J. Madison. В результате этого решения судебная власть получила право квалифицировать любой закон Конгресса и штатов как неконституционный и недействительный в случае его противоречия Конституции.

Осуществление конституционного контроля доверено всем судам, поэтому конституционное правосудие в США не выделяется из общего правосудия. Контроль имеет универсальный характер и охватывает не только законы, но и другие нормативные акты на всех уровнях власти. Признание той или иной нормы неконституционной хотя и специально не отменяет ее, но исключает ее последующее применение как на федеральном уровне, так и на уровне штатов.

Практическое воплощение принципа разделения властей в США фактически никогда не совпадало полностью с той моделью, которая была закреплена в конце XVIII в. в Конституции. Эволюция государственного механизма США потребовала существенного пересмотра и расширения заложенных в Конституции полномочий органов государственной власти. Общий характер положений Конституции, позволяющий слишком широко очерчивать круг полномочий и функций органов государственной власти, сложный механизм принятия властных решений, требующий достижения согласия высших федеральных органов (в современной литературе Конституция США даже получила такое определение, как « приглашение к борьбе» между тремя ветвями государственной власти)[8], неоднократно вызывали критику и реформаторские предложения (о реформе избирательной системы, о продлении сроков пребывания - в должности главы государства и конгрессменов и др.). Однако все это остается на уровне теоретических дискуссий, не изменяя сути американского варианта разделения властей. Взаимоотношения ветвей власти всегда находились в прямой зависимости от реальных политических, экономических, социальных отношений, от состояния американского общества в целом и, по мнению В. Вильсона, «на протяжении 200 лет механизм разделения властей функционировал благодаря приспособляемости и изменчивости под давлением жизни»[10].

2.2 Исполнительная власть Соединенных штатов

Центральное место в системе федеральных органов государственной власти занимает глава государства и исполнительной власти - Президент США.

Президентом может быть избран уроженец США не моложе 35 лет, проживший в стране не менее четырнадцати лет. Срок его полномочий установлен в четыре года. Согласно 22-й поправке к конституции, принятой в 1951 году, президент не может избираться более двух раз и исполнять свои обязанности дольше восьми лет.

Основные полномочия президента сводятся к следующему:

- президент является главнокомандующим армии, флота и народного ополчения (полиции);

- президент может созывать специальную сессию Конгресса в

«чрезвычайных случаях», хотя на практике это случается редко. Он должен также периодически информировать Конгресс о «положении Союза»;

- президент может налагать вето на любой законопроект или резолюцию, предложенную Конгрессом, за исключением совместных резолюций, в которых предлагаются поправки к конституции. Конгресс может отменить президентское вето 2/3 голосов в каждой палате;

- президент имеет полномочия назначать по совету и с согласия Сената послов, судей Верховного суда, других должностных лиц, назначение которых не предусмотрено в ином порядке;

- президент имеет право « по совету и с согласия» заключать международные договоры при условии их одобрения 2/3 сенаторов, участвующих в голосовании;

- президент может даровать помилование «за преступления против Соединённых Штатов, кроме случаев импичмента».

Компетенция Президента в соответствии с первоначальной редакцией текста Конституции была определена в общих чертах, что не могло не вызвать споров среди сторонников и противников усиления президентской власти: первые утверждают, что неопределенность формулировки ст. 2 Конституции США предполагала возможное в будущем расширение полномочий; вторые считают, что полномочия по осуществлению исполнительной власти ограничиваются только теми правами, которые ясно указаны в этой статье. В настоящее время продолжает развиваться тенденция к расширению фактического объема его полномочий.

Начиная с Ф. Рузвельта, отмечено резкое усиление президентской функции: основанное на практике и на обычае расширение президентских полномочий закреплялось законодательным и судебным путем. В настоящее время полномочия Президента делятся по своему происхождению на полномочия, предоставленные Конституцией (ст. 2); «подразумеваемые» полномочия; делегированные и чрезвычайные полномочия. Так, специальный комитет Сената в 1973 г. насчитал 580 законодательных актов, предоставляющих специальные полномочия Президенту в условиях кризиса.

Обилие полномочий Президента во многом объясняется его монополией на исполнительную власть. В США отсутствует правительство как единый коллегиальный орган, несущий ответственность перед парламентом. Министры, кандидатуры которых утверждаются в Сенате, выполняют задачи помощников Президента по отраслевым вопросам и несут перед ним ответственность. В состав Исполнительного аппарата Президента входят Канцелярия Белого дома, Административно-бюджетное управление, Управление по качеству окружающей среды, Управление торгового представительства США, Центральное разведывательное управление и т.д. Президент является руководителем огромного бюрократического аппарата исполнительной власти, он создает и упраздняет агентства и ведомства, входящие в состав этого аппарата. Это не означает, что после каждых выборов происходит полное обновление персонального состава аппарата. В связи с этим была предложена такая классификация ветвей государственной власти, в соответствии с которой к традиционной триаде было добавлено еще две ветви: « сменяющаяся (после выборов) административная ветвь» и «постоянно действующая административная ветвь». «Несменяемость» после президентских выборов определенного круга лиц, занятых в области государственного управления, объясняется стремлением к стабильной работе вспомогательных учреждений.

Говоря о классификации президентских полномочий в контексте Конституции США, необходимо различать три аспекта проблемы.

1 .Что именно следует считать источником президентской власти в США? Другими словами, можно ли найти этот источник в самой Конституции или президентская власть как таковая является лишь « рефлексом» исполнительной власти, явно упомянутой в Конституции, или же, наконец, власть Президента США является производной от других (помимо исполнительной ветви) конституционных источников верховной власти?

2 .Что именно выполняет функцию сдержек и противовесов относительно президентских полномочий? В частности, могут ли Акты Конгресса ограничивать власть Президента?

3 .Являются ли полномочия Президента исключительными по своей природе? Иначе говоря, могут ли Конгресс или легислатуры штатов осуществлять полномочия, которые ассоциируются с властью Президента?

27 Каплунов А.С. Теория разделения властей как основополагающий принцип конституции США 1787 г. (на примере исполнительной власти в США) // Молодой ученый. 20. № . С. 4.

В контексте первого вопроса следует различать, как минимум, четыре вида верховной власти:

1) конкретные полномочия (specific powers);

2) так называемые клаузульные полномочия (vesting clause powers)

3) так называемые структурные полномочия (structural powers)

4) так называемые экстратекстуальные полномочия (extra-textual powers). В контексте проблематики второго вопроса надо различать:

1) регламентируемые полномочия (regulable powers);

2) остаточные полномочия (residual powers);

3) абсолютные полномочия (absolute powers). Наконец, в контексте третьего вопроса следует различать:

1) горизонтально конкурирующие полномочия (horizontally concurrent powers);

2) вертикально конкурирующие полномочия (vertically concurrent powers);

3) исключительные полномочия (exclusive powers).

Многие исследователи отмечают крайне неудачную терминологию, которой вынуждены пользоваться оппоненты в дискуссии о природе и пределах президентских полномочий. «Как сторонники, так и противники широкого прочтения президентских полномочий имеют досадную привычку ссылаться на «неотъемлемые» и « непронумерованные» полномочия президента, хотя эти прилагательные больше затемняют, чем проясняют».

Например, заявление о том, что президент обладает неотъемлемыми полномочиями в сфере внешних сношений или обладает неотъемлемой властью смещать чиновников, дает повод, по крайней мере, к троякому пониманию этого утверждения.

Во-первых, « неотъемлемость» можно понимать как некое присущее или «прирожденное» свойство самого института. Здесь многое определяет так называемый этимологический подход к анализу исходного термина. Так, слово «президенет» в переводе на русский язык означает « председатель». С функцией председательства неотъемлемо связаны, например, полномочия надзора или контроля над просто заседательствующими. Если в этимологической перспективе проанализировать термин «глава исполнительной власти», то трудно будет спорить с тем, что с функциями главы исполнительной власти неотъемлемо связаны управленческие полномочия, вплоть до кадровых.

Во-вторых, уже за рамками лингвистического анализа прилагательное «неотъемлемые» можно понимать в контексте политической традиции. Так, если именно Президент с момента принятия Конституции всегда определял кадровый состав своего Кабинета и в том числе отстранял от должности сотрудников Кабинета, то «неотъемлемость» этого полномочия будет основываться лишь на непрерывности политической традиции.

В-третьих, называя те или иные полномочия президента «неотъемлемыми», исследователь может просто иметь в виду их формальную конституционность, т.е. тот простой факт, что эти полномочия дарованы (granted) Конституцией. Другими словами, они заявлены в нормативном тексте Конституции США.

Как видим, говоря о «неотъемлемых полномочиях» Президента, исследователь рискует запутаться в клубке этимологического, историко-политического и формально-юридического аспектов этого «термина». Особенно последний аспект не имеет в себе ничего «неотъемлемого»: здесь воля учредителя просто решила, что какие-то полномочия будут «неотъемлемы» от власти Конгресса, а какие-то «неотъемлемы» от власти Президента. По ироничному замечанию профессора Пракаша, в таком словоупотреблении есть некая тяга увязать власть Президента с первоэлементами мироздания: «В той мере, в которой вода является неотъемлемо мокрой, некоторые хотят донести смысл, что некие полномочия Президента носят для института президента столь центральный характер, что они являются неотъемлемыми полномочиями».

Такая же зыбкая периферия многозначности характерна и для понятия « непронумерованные полномочия» ( unenumerated powers). Этимологически термин подсказывает, что Президент имеет ряд полномочий, так сказать, « за скобками» конституционного текста. Другими словами, некоторые президентские полномочия присущи институту президента как таковому, а молчание о них Конституции не является аргументом против их наличия уже за рамками конституционного текста. Как видим, сама идея « непронумерованных полномочий» сильно напоминает платоновские эйдосы, или мир идеальных сущностей. Эта идея вообще неорганична для индуктивной природы англо-американской правовой традиции.

Юристы, применяя понятие «непронумерованные полномочия» в отличие от политологов и социологов не будут использовать институциональные аргументы, а попытаются установить генетическую связь определенного «непронумерованного полномочия» с ближайшим по «семейному сходству» полномочием, явно закрепленным в нормативном тексте Конституции. Юридический подход ( при удачном « спаривании») позволяет обеспечить квазилегитимный характер непронумерованного полномочия. Однако при неудачном результате такой «легитимации» у сторонников широкого прочтения президентских полномочий всегда остается этимологически-институциональный аргумент: некоторые полномочия президента есть у него потому, что они присущи институту президента как таковому.

По мнению профессора Пракаша, по крайней мере в юридических дискуссиях следует отказаться от понятий «неотъемлемые полномочия» и «непронумерованные полномочия» в пользу более четких терминов:

1) конкретные полномочия (specific powers);

2) клаузульные полномочия, т.е. предоставленные в силу т.н. исполнительной клаузулы (vesting clause powers);

3) структурные полномочия (structural powers);

4) экстратекстуальные полномочия (extra-textual powers).

5)Конкретные полномочия (specific powers). Статья Первая (Секция 7) и статья Вторая (Секция 2) Конституции США предоставляют Президенту различные конкретные полномочия, включая право вето, право политических и кадровых назначений и право заключать международные договоры. Конкретными их следует считать не потому, что они предельно точны и недвусмысленны, а потому, что они специально перечислены в нормативном тексте Конституции.

В некотором роде формальный аспект конкретных полномочий, т.е. их фиксация в нормативном тексте Конституции, отодвигает на задний план их содержательный аспект. Данный тип президентских полномочий носит нейтральный характер в том смысле, что не поддерживает ни концепцию ограничительного толкования полномочий Президента, ни концепцию расширительного их толкования. Мы только знаем, что некие полномочия Президента существуют в конституционно-правовом пространстве, но Конституция намеренно ничего не говорит об объеме и возможной динамике этих полномочий.

Клаузульные полномочия, предоставленные в силу так называемой исполнительной клаузулы (vesting clause powers). ( Генеральной) Исполнительной клаузулой Президента в традиции конституционного права США принято считать статью Вторую Секцию Первую Конституции США, которая наделяет ( vest) Президента « исполнительной властью» в качестве ее главы. К клаузульным полномочиям разные исследователи относят полномочия смещать с должности чиновников федеральной администрации, исполнять законы, а также применять власть в определенных чрезвычайных ситуациях.

Как и с предыдущей категорией конкретных президентских полномочий, в отношении клаузульных полномочий нельзя сказать ничего определенного ни в пользу концепции расширительного толкования президентских полномочий, ни в пользу их ограничительного толкования. В принципе нет логического препятствия для того, чтобы понимать термин «исполнительная власть», главой которой является президент, как «формальный ярлык», который не несет в себе дополнительную нагрузку ввиду неизбежности неких «клаузульных полномочий».

Структурные полномочия. Данный вид полномочий выводится из анализа структуры Конституции, отсюда их название. На первый взгляд, в контексте романо-германской правовой семьи структурные полномочия можно было бы назвать органическими полномочиями. Однако важное формальное отличие заключается в том, что органические полномочия (например, в конституционном праве Франции) всегда возникают на основе и действуют в силу соответствующих органических законов.