Институт права собственности и иных вещных прав

В качестве недостатка действующего законодательства можно указать отсутствие в ГК РФ самостоятельного параграфа или раздела, регламентирующего аренду земельных участков.

Как верно замечает М.П. Имекова, «законодатель применительно к земельному участку в отличие от иных видов имущества установил особый порядок отказа собственника от своего права путем подачи собственником земельного участка заявления о таком отказе в орган, осуществляющий государственную регистрацию прав на недвижимое имущество и сделок с ним»1. Судебная практика исходит из того обстоятельства, что такой отказ следует рассматривать в качестве перехода права собственности на земельный участок в силу закона к публичному образованию2.

В силу положений ч. 2 ст. 28 ЗК РФ земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности, могут предоставляться в собственность граждан и юридических лиц как за плату, так и не безвозмездной основе в случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. Как высказывается А.В. Винницкий, «предоставление государственного и муниципального имущества в собственность частным лицам в целях удовлетворения их экономических потребностей выглядит обоснованным и не подрывает материальную основу для осуществления публичных функций и в тех случаях, когда соответствующие активы, не изъятые из оборота, фактически не ограничены либо возобновляемы»3.

В частности, данная норма гласит, что граждане, имеющие трех и более детей, имеют право приобрести бесплатно, в том числе для индивидуального жилищного строительства, без торгов и предварительного согласования мест размещения объектов находящиеся в государственной или муниципальной собственности земельные участки в случаях и в порядке, которые установлены законами субъектов Российской Федерации.

Согласно ч. 4 ст. 63 ЗК РФ собственнику земельного участка при изъятии его для государственных или муниципальных нужд наряду с гарантиями, предусмотренными пунктами 1 и 2 настоящей статьи, должна быть возмещена рыночная стоимость земельного участка, если ему не предоставлен бесплатно в собственность равноценный земельный участок.

Однако, как закреплено ч. 4 ст. 28 ЗК РФ, не допускается отказ в предоставлении в собственность граждан и юридических лиц земельных участков для строительства, ограниченных в обороте и находящихся в государственной или муниципальной собственности, если федеральным законом разрешено предоставлять их в собственность граждан и юридических лиц.

Определенные ограничения существуют и в сфере целевого использования отдельных категорий земель, что устанавливается, например, ст. 260 ГК РФ в отношении земель сельскохозяйственного назначения и земель особо охраняемых природных территорий.

В современном обществе собственность - это краеугольный камень гражданского правопорядка. В этой связи полагаем, что обеспечить достаточную свободу создания определенных условий для возникновения права собственности (права общей собственности) на землю, а также обеспечить владение, пользование и распоряжение землей возможно, но только путем постоянного укрепления механизмов ее судебной защиты.

Подводя итоги первой главы настоящего исследования, отметим, что в научной среде отсутствует единое понимание сущности и правовой природы земли (земельных участков) как объектов недвижимого имущества, что обуславливается их многогранностью и многоаспектностью. Необходимо обратить внимание на то обстоятельство, что действующее законодательство также не содержит легальной дефиниции исследуемого института, а только перечисляет объекты правоотношений с землей. Статья 6 ЗК РФ добавлена положением, дающим определение земельного участка, чего не было ранее. Так, под земельным участком понимается объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально. При этом, ЗК РФ в новой редакции допускает возможность создания искусственных земельных участков.

Право собственности на землю является относительно молодым правовым институтом для России, поскольку на протяжении многих лет он ограничивался правомочиями по владению землей на праве частной собственности. Безусловно, что данное обстоятельство не могло отрицательным образом отразиться на правовом регулировании правоотношений, возникающих в связи с возникновением и прекращением права частной собственности на землю. И сегодня можно на практике встретить многочисленные случаи противодействия со стороны государственных и муниципальных органов в приобретении гражданами и юридическими лицами земли в частную собственность, вызванные как субъективными, так и объективными причинами.

Наряду с правом собственности действующее законодательство предусматривает и иные вещные права на землю: право пожизненного наследуемого владения земельным участком, право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком; право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут), право хозяйственного ведения имуществом Первые два названных вещных права практически «изжили свой век» и законодатель, как полагаем верно, постепенно отходит от их закрепления в законодательстве в качестве вещных прав.

Глава 2. Виды вещных прав на землю

2.1 Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком

Постоянное (бессрочное) пользование земельным участком является ограниченным вещным (имущественным) правом, предоставляющим его правообладателю полномочия относительно владения и пользования этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование.

Анализ понятия и сущности данного института земельного права представляется особенно актуальным в связи с тенденцией дальнейшего совершенствования земельного законодательства, заключающейся в стремлении законодателя завершить процесс переоформления права пожизненного наследуемого владения и права постоянного (бессрочного) пользования земельными участками.

Право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком согласно ст. 268 ГК РФ может быть приобретено в отношении земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, лицами, указанными в ЗК РФ, а именно: органами государственной власти и органами местного самоуправления; государственными и муниципальными учреждениями; казенными предприятиями; центрами исторического наследия президентов Российской Федерации, прекративших исполнение своих полномочий (п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ).

Согласно статистическим данным общая площадь всех земель, приходящихся на государственную и муниципальную собственность, составила 1577,3 млн. га, или 92,2% от площади земельного фонда страны. На сегодняшний день одна из основных проблем заключается в разграничении права собственности на земельные участки между муниципальными и государственными земельными участками. Статистические данные говорят о том, что только половина неприватизированных земель (56%) находится федеральной, региональной или муниципальной собственностью.

В соответствии со ст. 269 ГК РФ лицо, которому земельный участок предоставлен в постоянное (бессрочное) пользование, осуществляет владение и пользование этим участком в пределах, установленных законом, иными правовыми актами и актом о предоставлении участка в пользование. В частности, если иное не предусмотрено законом, такое лицо вправе самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью. Между тем лица, которым земельные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование, не вправе распоряжаться такими земельными участками, за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК РФ.

Право постоянного (бессрочного) пользования является одним из прав на земельный участок в системе ограниченных вещных прав. Оно видоизменялось на протяжении длительных исторических периодов. Если говорить об отечественных взглядах, то только за последние сто лет можно выделить этапы с самыми противоположными подходами как в целом к недвижимому имуществу, так и отдельно к земельному участку. Длительное время земельный участок находился на условиях существования исключительно в государственной собственности. При этом он был полностью изъят из гражданского оборота и сделки с ним вели к негативным последствиям. Тем не менее земельные участки являлись объектом права и в тот период. Однако это были ограниченные вещные права, среди которых прежде всего необходимо выделить право постоянного (бессрочного) пользования.

Во время существования советского государства именно пользование являлось единственно возможным правом на землю как для граждан, так и для различных организаций. Сами земельные участки предоставлялись в постоянное (существовало также понятие «вечное») или ограниченное временем пользование. Но оба вида пользования могли быть исключительно бесплатными.

В дальнейшем произошел переход к рыночной экономике, и законодательно было закреплено положение, согласно которому земельные участки не должны были более предоставляться на этом виде права гражданам. Возник вопрос о самой необходимости существования данного вида ограниченного вещного права. Безусловно, своеобразие земельных участков как объектов особого рода, количество которых является естественно ограниченным, представляет большой интерес с точки зрения существования специфической группы ограниченных вещных прав на них, которые являются производными от права собственности на землю. Как замечает О.И. Крассов, сущность титула на земельный участок лица, которое не является его собственником, как субъективного права выражается в том, что он обеспечивает на основании закона или договора возможность самого непосредственного использования земли с целью получения определенных благ1.

Что же представляет из себя право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком?

Постоянным (бессрочным) пользованием являлось пользование землей без заранее четко утвержденного срока. Так, этот вид землепользования можно сравнить с «вечным землепользованием». Как законодательная, так и судебная практика советского периода обозначили положение о том, что режим земельного участка, который предоставлен на постоянное (бессрочное) пользование, означает, что землепользователи не имеют возможности распоряжаться земельными участками, а могут только использовать их в соответствии с целевым назначением.

Следует сделать важную оговорку, что гражданское законодательство понятия владения землей не содержало. Право постоянного (бессрочного) пользования относилось к институту прав на чужие вещи, само название которого указывало на принадлежащее одному лицу юридическое господство над имуществом, которое в настоящий момент находится в собственности другого лица.

Земельные участки на этом праве пользования могли предоставляться исключительно государственным и муниципальным учреждениям, а также федеральным казенным предприятиям и, кроме этого, еще органам государственной власти и местного самоуправления.

Все иные хозяйствующие субъекты, владеющие участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, обязаны осуществить переоформление права на право аренды или же приобрести участок в собственность; и без должного переоформления этими лицами земельных участков в собственность или аренду, - продажа зданий, строений, а также сооружений, расположенных на этих земельных участках, являлась невозможной.

Впервые право постоянного пользования земельными участками было введено в российское законодательство Основами законодательства Союза ССР и союзных республик о земле, принятыми ВС СССР 28.02.1990, а затем воспроизведено в Земельном кодексе РСФСР, утв. ВС РСФСР 25.04.1991 № 1103-

1. Статья 12 вышеуказанного Кодекса устанавливала, что в бессрочное (постоянное) пользование земельные участки предоставлялись колхозам, сельскохозяйственным кооперативам, акционерным обществам (если в них не введена собственность на землю), совхозам, другим государственным сельскохозяйственным предприятиям, а также предприятиям, учреждениям и организациям, включая юридические лица союзных республик и совместные предприятия, независимо от формы собственности и сферы их деятельности.

До введения в действие ЗК РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ допускалось предоставление земельных участков на праве постоянного (бессрочного) пользования гражданам; одновременно с введением его в действие предоставление земельных участков гражданам на праве постоянного (бессрочного) пользования прекратилось, но владение и пользование земельными участками ими на данном вещном праве сохранено до настоящего момента (ст. 3

Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

Следует сказать, что В.П. Камышанский в своих работах отмечал сложности, с которыми сталкиваются пользователи земельных участков при попытке переоформления этого ограниченного вещного права на право собственности. На примере города-курорта он приходит к выводу о фактической невозможности совершения данных предусмотренных законом действий1.

Вместе с тем как среди теоретиков, так и среди практиков сложилось мнение, что право постоянного (бессрочного) пользования было поставлено законодателем в фактически исчезающее состояние необдуманно. Права собственности, аренды, сервитута являются недостаточными для закрепления всего спектра отношений с таким особым объектом гражданского права, как земельный участок2. Необходимо существование ограниченных вещных прав, позволяющих субъектам в полной мере реализовывать свои права и достигать правомерных целей.

Статья 269 ГК РФ, не раскрывая содержания и сущности данного вещного права, определяет правомочия лица, обладающего земельным участком на праве постоянного (бессрочного) пользования, а именно возможность владеть и пользоваться участком в своем интересе. Лиц, владеющих и пользующихся земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования или на праве безвозмездного пользования, ЗК РФ называет землепользователями (абз. 3 п. 3 ст. 5 ЗК РФ). Исходя из положений ст. ст. 40 - 42 ЗК РФ правом на использование земельных участков в соответствии с их целевым назначением наделены землепользователи, на которых, в свою очередь, возложена обязанность соблюдать при использовании земельных участков требования градостроительных регламентов, строительных, экологических, санитарно- гигиенических, противопожарных и иных правил, нормативов.

В соответствии с подпунктом 7 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ земельный участок, находящийся в государственной или муниципальной собственности, не может быть предметом аукциона, если он предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования, безвозмездного пользования, пожизненного наследуемого владения или аренды. Как установлено судом и следует из материалов дела, постановлением администрации Хасанского муниципального района, с изменениями, внесенными постановлением Главы администрации Хасанского муниципального района, администрации Посьетского городского поселения предоставлен на праве постоянного (бессрочного) пользования земельный участок с кадастровым номером, площадью 45998 кв. м, местоположение которого установлено в 80 метрах по направлению на север от ориентира дом, расположенного за пределами участка, почтовый адрес ориентира: для организации обустройства мест массового отдыха населения.

На основании вышеназванных документов в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество и сделок с ним сделана запись регистрации в отношении спорного земельного участка с кадастровым номером, о чем выдано свидетельство о государственной регистрации права, в котором указано, что право постоянного (бессрочного) пользования названным земельным участком зарегистрировано в установленном порядке за администрацией Посьетского городского поселения Хасанского муниципального района.

Заявляя требование, истец, ссылаясь на положения статьи 269 ГК РФ и статьи 39.11 ЗК РФ, просил признать постановление и договор аренды земельного участка недействительными.

Разрешая спор и удовлетворяя требования администрации, судом первой инстанции установлено, что требования истца о признании договора аренды земельного участка с возложением на ответчика обязанности передать земельный участок истцу подлежат удовлетворению, поскольку предоставление спорного земельного участка в аренду произведено с нарушением закона.

Таким образом, на момент проведения аукциона в 2015 году и предоставлением ответчику земельного участка по договору аренды, в соответствии с подпунктом 7 пункта 8 статьи 39.11 ЗК РФ, администрация не могла предоставить спорный земельный участок, поскольку он находился в постоянном (бессрочном) пользовании1.

Землепользователь вправе, если иное не предусмотрено законом, самостоятельно использовать участок в целях, для которых он предоставлен, включая возведение для этих целей на участке зданий, сооружений и другого недвижимого имущества. Здания, сооружения, иное недвижимое имущество, созданные этим лицом для себя, являются его собственностью.

Для передачи земельного участка в постоянное (бессрочное) пользование другому лицу, государственному органу необходимо издать новый акт, прекращающий право постоянного (бессрочного) пользования предыдущего владельца. Сам по себе факт использования земельного участка истцом в течение длительного времени не свидетельствует о предоставлении истцу земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования и не подтверждает возникновение у него права собственности на данный земельный участок.

В силу ст. 51 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ2 (далее - ГрК РФ) строительство, реконструкция объектов капитального строительства, а также их капитальный ремонт осуществляются на основании разрешения на строительство, которое выдается органом местного самоуправления по месту нахождения земельного участка, где планируется строительство.

В соответствии с п. 3 ст. 222 ГК РФ право собственности на самовольную постройку может быть признано судом, а в предусмотренных законом случаях в ином установленном законом порядке, за лицом, в постоянном (бессрочном) пользовании которого находится земельный участок, где осуществлена постройка. При соблюдении следующих условий:

- если в отношении земельного участка лицо, осуществившее постройку, имеет права, допускающие строительство на нем данного сооружения;

- если на день обращения в суд постройка соответствует параметрам, установленным документацией по планировке территории, правилами землепользования и застройки или обязательными требованиями к параметрам постройки, содержащимися в иных документах;

- если сохранение постройки не нарушает права и охраняемые законом интересы других лиц и не создает угрозу жизни и здоровью граждан.

Судебная практика исходит из того, что для признания права собственности на объект недвижимого имущества на земельном участке, предоставленном в постоянное (бессрочное) пользование, необходимо установить, соблюдены ли при возведении самовольной постройки градостроительные нормы и правила, а также нормы земельного законодательства, в частности, соответствует ли объект целевому назначению земельного участка (Определение Верховного Суда РФ от 09.08.2016 № 18-КГ16-801).

В юридической литературе нет однозначной точки зрения относительно понимания сущности и признаков самовольной постройки. Самовольная постройка рассматривается одними исследователями в качестве самостоятельного объекта вещных прав, но порождающего проблему содержания такого права2. Другие авторы относят самовольную постройку к объектам недвижимого имущества с неразрешенным вопросом отнесения такой вещи к отдельным объектам недвижимости3.

А.В. Демкина возведение самовольной постройки признает правонарушением. Однако при наличии определенных обстоятельств, по мнению автора, законодатель допускает возможность легализации возведенного объекта и признания за него права собственности4.

Существование различных подходов к определению самовольной постройки можно объяснить сложной правовой природой данного института. Статья 222 ГК РФ, с одной стороны, направлена на защиту интересов собственника земельного участка, на котором возведена самовольная постройка, что рассматривается как правонарушение, а, с другой стороны, призвана обеспечивать интересы лица, совершившего самовольное строительство, и необходимость признания права собственности на данный объект. Не следует забывать и о компенсационном характере института самовольной постройки, поскольку на основании ч. 3 ст. 222 ГК РФ на лицо, за которым признано право собственности на постройку, возлагается обязанность по возмещению осуществившему ее лицу расходов на постройку в размере, определенном судом.

Анализ судебной практики за последние годы свидетельствует о тенденции существенного ужесточения требований для признания права собственности на самовольную постройку. Так, в п. 26 Постановления Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010 «О некоторых вопросах, возникающих в судебной практике при разрешении споров, связанных с защитой права собственности и других вещных прав»1 (далее - Постановление Пленума Верховного Суда РФ № 10, Пленума ВАС РФ № 22 от 29.04.2010) закреплены следующие обязательные условия, наличие которых является основанием для признания права собственности на самовольную постройку:

1) отсутствует угроза жизни и здоровью граждан;

2) отсутствуют факты нарушения прав и законных интересов других лиц;

3) истец принимает меры для получения разрешения на строительство и (или) акта ввода объекта в эксплуатацию.

Федеральным законом от 13.07.2015 № 258-ФЗ «О внесении изменений в статью 222 части первой Гражданского кодекса Российской Федерации и Федеральный закон «О введении в действие части первой Гражданского кодекса Российской Федерации»1 с 1 сентября 2015 года внесены изменения в ст. 222 ГК РФ, согласно которым уточнены понятие самовольной постройки и условия признания права собственности на нее, установлены исключения из общего правила о сносе такой постройки. Основное изменение легального определения самовольной постройки заключается в том, что законодатель отказался от использования термина «иное недвижимое имущество».

Сегодня в силу положения, закрепленного ч. 1 ст. 222 ГК РФ, самовольной постройкой является здание, сооружение или другое строение, возведенные, созданные на земельном участке, не предоставленном в установленном порядке, или на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта, либо возведенные, созданные без получения на это необходимых разрешений или с нарушением градостроительных и строительных норм и правил.

Признание права собственности на самовольную постройку в судебном порядке является исключительным способом защиты права. Данный способ защиты может применяться, если лицо, которое обратилось в суд, по независящей от него причине было лишено возможности получить правоустанавливающие документы на вновь созданный или реконструированный объект недвижимости в порядке, предусмотренном нормативными правовыми актами.

Правоотношения по предоставлению земельных участков для строительства, могут возникать и в несколько «усеченном» виде, когда земельный участок уже имеется как объект и орган публичной власти готов предоставить его. В данном случае уже наблюдается первичное образование земельного участка и правоотношения существуют без включения в их структуру отношений по первичному образованию земельного участка, так как в этом нет необходимости;

- на земельном участке, разрешенное использование которого не допускает строительства на нем данного объекта. Так, судом было установлено, что в соответствии с выданным Ц. ГПЗУ планируемый к строительству жилой дом расположен в зоне «ОП», таким образом заявленный объект не соответствует установленной в отношении данной территории градостроительному регламенту и выданному на основании этого регламента градостроительному плану земельного участка. Наличие таких несоответствий уже само по себе являлось основанием для отказа истице в выдаче разрешения на строительство. Положения ч. 8 ст. 36 ГрК РФ также не предоставляют истице возможности ведения на земельном участке деятельности в соответствии с установленным в отношении него разрешенным использованием. Таковым препятствием является наличие зоны. По своему функциональному назначению зона является защитным барьером, обеспечивающим уровень безопасности населения при эксплуатации объекта определенного класса опасности. Целью ее установления является уменьшение воздействия загрязнения на атмосферный воздух до значений, установленных гигиеническими нормативами, и до величин приемлемого риска для здоровья населения. Таким образом, возведение на таком земельном участке жилого дома может повлечь угрозу жизни и здоровью для лиц, намеренных постоянно здесь находиться. Кроме того, согласно разделу V Режим территории санитарно-защитной зоны СанПин 2.2.1/2.1.1.1200-03 «Санитарно-защитные зоны и санитарная классификация предприятий, сооружений и иных объектов», в санитарно-защитной зоне не допускается размещать жилую застройки, включая отдельные жилые дома1;

- без получения на это необходимых разрешений. Для того, чтобы получить разрешение на строительство объекта недвижимости, ввести объект в эксплуатацию согласно положениям ГрК РФ необходимо наличие правоустанавливающих документов на земельный участок. В практической деятельности в отношении земельных участков под линейными объектами стал использоваться термин «многоконтурный земельный участок».

Отсутствие документов, свидетельствующих о том, что на земельном участке разрешено осуществлять строительство объектов недвижимого имущества, будет препятствием для признания права собственности на самовольную постройку. Так, судами было установлено, что спорный участок отнесен к землям общего пользования (паркам, скверам, бульварам) и включен в границы природно-рекреационной функциональной зоны. Решением городского Совета депутатов утверждены Правила землепользования и застройки муниципального образования, в которых арендуемый земельный участок отнесен к зоне «иного назначения - территории общего пользования». По этой причине Общество не имело возможности в спорный период использовать земельный участок по целевому назначению, реализовать право застройки данного участка1.

В соответствии с п. 1 ст. 45 ЗК РФ право постоянного (бессрочного) пользования может быть прекращено в добровольном порядке путем подачи землевладельцем заявления об отказе от права с приложением документов, предусмотренных ст. 53 ЗК РФ в исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, уполномоченный на предоставление земельных участков (для граждан - копии документа, удостоверяющего личность; для юридических лиц и государственных и муниципальных предприятий - документ, подтверждающий согласие органа, создавшего соответствующее юридическое лицо, или иного действующего от имени учредителя органа на отказ от права постоянного (бессрочного) пользования земельным участком), иные основания прекращения права могут быть установлены законодательством РФ.

Подобным примером может служить прекращение права постоянного (бессрочного) пользования с момента государственной регистрации права собственности гражданина на такой земельный участок в соответствии со статьей 49 Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости»2 - однако в данном случае происходит трансформацияправапостоянного(бессрочного)пользованиявправо собственности, в отличие от вышеуказанного примера, когда право прекращается. Тем не менее, одной из особенностей права постоянного (бессрочного) пользования является его необоротоспособность: землевладельцы, обладающие земельными участками на праве постоянного (бессрочного) пользования, не могут распоряжаться ими, в т.ч. передавать их в аренду или безвозмездное срочное пользование даже при наличии согласия на это собственника земельного участка (для них возможен только отказ от данного права), за исключением случаев заключения соглашения об установлении сервитута и передачи земельного участка в безвозмездное пользование гражданину в виде служебного надела в соответствии с ЗК РФ (п. 3 ст. 269 ГК РФ, п. 1 ст. 45 ЗК РФ).

В настоящее время продолжается длительная реформа гражданского законодательства и планируется введение некоторых ограниченных прав на земельные участки. Однако в настоящий момент глава, касающаяся ограниченных прав на земельные участки, находится в стадии законопроекта и еще не принята Государственной Думой Российской Федерации.

Что же касается постоянного (бессрочного) пользования, здесь необходимо отметить, что с марта 2015 года положения статьи, посвященные постоянному (бессрочному) пользованию, признаны утратившими силу, но вместе с тем те же положения были закреплены в ст. 39.9 ЗК РФ.

В настоящее время актуальным является введение права постоянного землевладения (эмфитевзис), положение о котором нашло свое отражение в проекте изменений Гражданского кодекса.

Статья 299 проекта новой редакции ГК РФ определяет право постоянного землевладения как право владения и пользования чужим земельным участком (иным природным объектом) для целей ведения сельскохозяйственного производства, лесного хозяйства, а также рыбоводства, охоты, создания особо охраняемых территорий и геологических объектов, и для иных предусмотренных законом целей, достижение которых связано с использованием природных свойств и качеств земельного участка или иного природного объекта.

В настоящий момент это ограниченное вещное право имеет своим объектом земельный участок или иной природный объект.

Таким образом, говорить о праве постоянного землевладения как некоем аналоге права постоянного (бессрочного) пользования не является в полной мере возможным.

Считаем, что гражданское право в большей степени, чем какое-либо иное право, должно реформироваться изнутри. Решения и реформы должны проходить какой-то определенный внутренний скрытый период, период обсуждений, апробации на практике и лишь затем менять устоявшиеся отношения. Большое значение в этом случае приобретают научные исследования, поскольку именно они способны создать необходимую теоретическую базу, крепкий фундамент в виде продуманных законодательных положений и, как следствие, адекватную правоприменительную практику. Наиболее важные решения должны диктоваться самим существом отношений, а задача государства - наиболее безболезненно их регулировать, закрепляя в правовом поле. Принятие решения о дальнейшем реформировании права постоянного (бессрочного) пользования должно являться взвешенным и продуманным. Отказ от него, по нашему мнению, не является возможным, а возможность дальнейшего существования и развития подтверждается его существованием в том или ином виде со времен римского права.

Таким образом, изменения ГК РФ, даже из самых благих побуждений, должны осуществляться, как и изменения в жизни, без резких перемен, если мы не хотим допустить каких-либо социальных потрясений, как это произошло в результате реформ 90-х годов, проведение которых без должной подготовки привело к тому, что законодатель до сих пор находится в поисках наилучшего пути, чтобы поставить отечественное гражданское законодательство на рельсы классических римских принципов.

Считаем необходимым принятие законопроекта, закрепляющего ограниченные вещные права на земельный участок, среди которых уже нашло свое место право постоянного землевладения, являющееся ограниченным вещным правом, истоки которого мы находим еще в римском периоде. Несмотря на то что данное вещное право в течение исторического времени претерпевало значительные изменения, само его существование, невзирая на различные взгляды законодателей, оказалось необходимым. Отечественная правовая система находится лишь в начале длительного этапа по восстановлению работоспособности этого важного института.

В Концепции развития гражданского законодательства РФ (одобрена решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009) предусмотрено, что право постоянного (бессрочного) пользования земельным участком должно быть сохранено без установления какого-либо срока, на которое оно сохраняется, и без изменения его содержания. Однако оно не должно возникать в будущем. Для его постепенного исчезновения следует разработать механизмы, которые создадут стимулы для трансформации этого права в другие вещные права, предусмотренные ГК (абз. 6.6 раздела IV «Законодательство о вещных правах» Концепции).

В настоящее время актуальны является введение права постоянного землевладения (эмфитевзис), положение о котором нашли свое отражение в проекте изменений Гражданского кодекса (ст. 299 ГК РФ в редакции проекта Федерального закона № 47538-6 «О внесении изменений в части первую, вторую, третью и четвертую Гражданского кодекса Российской Федерации, а также в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

Землепользователи, не указанные в п. 2 ст. 39.9 ЗК РФ, обязаны переоформить земельные участки по своему желанию в аренду или в собственность до января 2012 г., а земельные участки, на которых находятся линейные объекты (линии электропередачи, линии связи, трубопроводы, дороги и железнодорожные линии и др.), - до января 2016 г. (п. 2 ст. 3 Федерального закона от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации»).

2.2 Право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

Гражданское законодательство содержит примерный перечень целей, для достижения которых может устанавливаться сервитут. Согласно п. 1 ст. 23 ЗК РФ сервитут устанавливается в соответствии с гражданским законодательством.

Так, в соответствии с п. 1 ст. 274 ГК РФ сервитут устанавливается для обеспечения прохода и проезда через соседний земельный участок, строительства, реконструкции и (или) эксплуатации линейных объектов, не препятствующих использованию земельного участка в соответствии с разрешенным использованием, а также других нужд собственника недвижимого имущества, которые не могут быть обеспечены без установления сервитута.

Согласимся с мнением О.В. Вагиной о том, что сервитуты обладают дуалистической правовой природой. С одной стороны, они представляют собой ограниченное вещное право для их правообладателя, а для лица обязанного, если установлен частный сервитут, это вид частноправового ограничения прав на земельный участок (обременение земельного участка), если он установлен в добровольном порядке на основании договора, либо это стеснение права (публично-правовое ограничение), если устанавливается по решению суда, как и публичный сервитут, установленный на основании правового акта1.

В юридической литературе нет единства по поводу правовой природы требования об установлении сервитута. Существует точка зрения о том, что иск об установлении сервитута целесообразно относить к разновидности вещных исков, придав ему статус самостоятельного требования. Так, С.В. Карпинская предлагает определять иски об установлении или отмене сервитута в качестве самостоятельного вещно-правового требования2.

Некоторые исследователи полагают, что такую позицию нельзя считать обоснованной, по их мнению, отмена сервитута возможна заявлением негаторного иска в рамках ст. 276 ГК РФ. Соответственно, требование об установлении сервитута в судебном порядке не обладает свойством самостоятельности, а является разновидностью иска об установлении вещного права.

В свою очередь напомним, что не могут применяться вместо иска об установлении сервитута требования, связанные с устранением препятствий в пользовании земельным участком, так как согласно п. 1 ст. 274 ГК РФ основанием для установления сервитута является не наличие препятствий в пользовании недвижимым имуществом, а необходимость обеспечения нужд собственника недвижимости.

Как установлено судом и следует из материалов дела, истец на основании договора от 14 декабря 2015 года о передаче прав и обязанностей по договору аренды земельного участка (от 07 февраля 2007 года, заключенного между Департаментом имущественных и земельных отношений Окружной администрации города Якутска и Ш.) является арендатором земельного участка.

В обоснование настоящего иска Н. просила установить сервитут по участку ответчика, прилегающему к ее земельному участку, ссылаясь на отсутствие возможности прохода и проезда к своему участку.

Вместе с тем установлено, что истцом уже занята часть земельного участка, находящегося в республиканской собственности. Данный участок истец огородил, на нем частично расположен объект капитального строительства истца. Данные обстоятельства установлены актом проверки Управления Росреестра по PC от 24 августа 2017 года, в тот же день истцу выдано предписание об устранение допущенных нарушений земельного законодательства в срок до 22 февраля 2018 года. По факту совершения указанного нарушения, 05 сентября 2017 года Н. привлечена к административной ответственности по ст.*** КоАП РФ.

Таким образом, установлено, что истец просила установить сервитут на земельном участке, который истцом же огорожен и фактически используется без наличия соответствующих прав на земельный участок.

Суд первой инстанции пришел к обоснованному выводу о том, что истец не вправе требовать от собственника соседнего земельного участка права ограниченного пользования названным участком (сервитута), поскольку нарушения права его как арендатора земельного участка со стороны ответчиков не установлено, как и препятствий в пользовании земельным участком.

При таких обстоятельствах, суд первой инстанции, указав, что невозможность проезда на участок истца не установлена, а вызвана исключительно действиями самого истца, пришел к обоснованному выводу об отсутствии оснований для установления испрашиваемого сервитута и отказал в удовлетворении требования истца1.

В отличие от ранее действовавшего законодательства, которое в сфере правового регулирования земельных отношений было построено на общедозволнительных указаниях, сегодня сфера земельной собственности опирается на разрешительный тип регулирования, который закреплен ст.ст. 129, 209 ГК РФ, и в наибольшей степени затрагивает такое полномочие собственника как распоряжение земельным участком. Так, ч. 3 ст. 209 ГК РФ закрепляет положение о том, что владение, пользование и распоряжение землей и другими природными ресурсами в той мере, в какой их оборот допускается законом, осуществляется их собственником свободно, если это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов других лиц.

Согласно ст. 274 ГК РФ собственник недвижимого имущества (земельного участка, другой недвижимости) вправе требовать от собственника соседнего земельного участка, а в необходимых случаях и от собственника другого земельного участка (соседнего участка) предоставления права ограниченного пользования соседним участком (сервитута).

Как правовой институт термин «сервитут» достаточно недавно закрепился в отечественном законодательстве. Действовавшие до ГК РФ нормативные правовые акты рассматривали сервитут в узком и несколько ином значении, понимая под ним правомочия государства пользоваться чужим земельным участком в ограниченном объеме в целях эксплуатации коммуникаций, находящихся на данном земельном участке.

Сервитут представляет собой право, позволяющее ограниченно пользоваться любым недвижимым имуществом, которое появляется у собственника иного недвижимого имущества в связи с невозможностью пользования данной вещью без получения права ограниченного пользования чужой недвижимой вещью. Суды в данном случае указывают, что установление сервитута допускается в исключительных случаях, свидетельствующих о невозможности обеспечения основных потребностей истца как собственника недвижимости иными законными способами и мерами1.

В судебной практике отмечается, что сервитут является принудительным ограничением права собственности в индивидуальных интересах, связывая двух собственников объектов недвижимости/обладателей права постоянного бессрочного пользования или пожизненного наследуемого владения2.

Частью 4 ст. 23 ЗК РФ предусматривает установление как срочного, так и постоянного сервитутов.

Собственник или обладатель иного вещного права сохраняет право владения над вещью даже в случае её обременения сервитутом. Указанный сущностный критерий способствует разделению сервитутов от всех иных вещных прав, закрепленных законодательством. Вместе с тем, установление сервитута на практике может быть сопряжено с многочисленными трудностями и обременениями для владельца недвижимой вещи, в отношении которой установлен сервитут, поскольку тот может быть лишен возможности пользоваться её значительной частью.

В отечественной судебной практике к соглашениям об установлении сервитута применяются положения о сделках1. В тоже время соглашение об установлении сервитута не рассматривается судами в качестве полной аналогии договора2.

Нередкими бывают судебные споры, когда заявление об установлении сервитута является необоснованным. Так, в рамках рассмотрения Московским областным судом дела № 33-14554/143 было установлено, что согласно заключению эксперта, имеется возможность прохода и проезда к участку Х. без установления сервитута, а именно: со стороны 2-го Кореневского тупика, но с указанными нарушениями, а именно сужением проезжей части данного проезда за счет земельных участков третьих лиц. Также экспертами указано, что отсутствие прямого (короткого) выхода с земельного участка к почтовому ящику не является основанием для организации прохода к посредством наложения сервитута на чужой земельный участок. С учетом заключения землеустроительной экспертизы, подтверждающей наличие возможности проезда к участку истца без установления сервитута, суд обоснованно отказал Х. в иске, поскольку в нарушение ст. 56 ГПК РФ им не представлено доказательств отсутствия возможности обеспечения его нужд без обременения соседнего земельного участка, принадлежащего ответчикам.

Однако, основная проблематика установления сервитутов на практике сопряжена с существенными противоречиями земельного и гражданского законодательства в регулировании данного института. ГК РФ известен один единственный сервитут, именуемый частным. В тоже время в ЗК РФ закреплен публичный сервитут, который согласно ст. 23 может устанавливаться в следующих целях:

1) прохода или проезда через земельный участок;

2) использования земельного участка в целях ремонта коммунальных, инженерных, электрических и других линий и сетей, а также объектов транспортной инфраструктуры;

3) размещения на земельном участке межевых и геодезических знаков и подъездов к ним и в других случаях.

В данном случае понятие «публичный интерес» произвольно расширяется до любой деятельности, осуществляемой в отношении неограниченного или значительного числа лиц или просто значимой для субъекта публичного права.

Таким образом, публичный сервитут устанавливается для обеспечения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным способом.

Так, Я. обратился в суд с административным исковым заявлением к администрации сельского поселения Калтымановский сельский совет муниципального района Иглинский район Республики Башкортостан о признании не соответствующим и недействующим со дня принятия постановления об установлении публичного сервитута, указывая в обоснование, что он является собственником земельного участка, площадью 2 084 кв. м, с разрешенным видом использования: для ведения личного подсобного хозяйства.

Как следует из ст. 11 Устава сельского поселения Калтымановский сельский совет МР Иглинский район РБ для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей сельского поселения представительным органом сельского поселения, главой сельского поселения проводятся публичные слушания.

Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется нормативными правовыми актами представительного органа сельского поселения и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей сельского поселения о времени и месте проведения публичных слушаний, заблаговременное ознакомление с проектом муниципального правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей сельского поселения, опубликование(обнародование)результатовпубличныхслушаний,включая мотивированное обоснование принятых решений (п. 4 Устава).

Из содержания протокола общественных слушаний не следует, что на обсуждение был поставлен проект муниципального правового акта об установлении публичного сервитута, в том числе, на принадлежащий истцу земельный участок. Усматривается, что обсуждался вопрос о возможности установления публичного сервитута. При этом не ясно, каким образом подлежал установлению публичный сервитут, через какие конкретные земельные участки, какова была площадь, необходимая для установления публичного сервитута.

Несвоевременное обнародование проекта муниципального правового акта лишило истца возможности ознакомиться с ним и представить свои возражения относительно возможности установления публичного сервитута через его земельный участок.

Довод жалобы о том, что проект постановления об установлении сервитута был обнародован, о чем был составлен акт, в судебном заседании представитель ответчика не поняла вопроса суда, судебной коллегией отклоняется как не убедительный, не может повлечь отмену решения.

Таким образом, вывод суда об удовлетворении заявленных требований в связи с нарушением процедуры установления сервитута является правильным1.

Необходимым условием установления публичного сервитута является отсутствие возможности обеспечения потребностей заинтересованного лица каким-либо иным способом.

Так, ООО «Эвелон» обратилось в суд с административным исковым заявлением о признании недействующим постановления мэрии г. Новосибирска от 27.02.2017 г. № 738 «Об установлении публичного сервитута на земельный участок по ул. Дунайской, 23».

Как установлено судом первой инстанции и следует из материалов дела, 27 февраля 2017 года мэрией города Новосибирска принято постановление № 738 «Об установлении публичного сервитута на земельный участок по ул. Дунайской, 23». В соответствии с указанным постановлением, в целях обеспечения интересов жителей г. Новосибирска, в соответствии со ст. 23 ЗК РФ, Федеральным законом от 06.10.2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», с учетом заключения по результатам публичных слушаний по проекту постановления мэрии г. Новосибирска «Об установлении публичного сервитута на земельный участок по ул. Дунайской, 23» от 25.01.2017 года, руководствуясь Уставом г. Новосибирска, постановлено: установить постоянный публичный сервитут на земельный участок с кадастровым номером 54:35:074320:30 (учетный номер части - 3, площадь части - 78 м кв.), местоположение: установлено относительно ориентира - производственного здания, расположенного в границах участка, в целях прохода или проезда через земельный участок согласно приложению к настоящему постановлению.

Как следует из схемы земельного участка по ул. Дунайская, 23, обремененного публичным сервитутом, протокола публичных слушаний по проекту постановления мэрии г. Новосибирска «Об установлении публичного сервитута на земельный участок по ул. Дунайской, 23» от 25.01.2017 г. и заключения по результатам указанных публичных слушаний, установление публичного сервитута обусловлено необходимостью обеспечения требований пожарной безопасности в отношении жилого дома, - обеспечения жилого дома пожарным проездом.

Публичный сервитут устанавливается для соблюдения нужд неопределенного круга лиц только в том случае, если их интересы не могут быть обеспечены каким-либо иным образом. В связи с этим орган власти должен доказать невозможность осуществления прохода или проезда другим способом, кроме обременения земельного участка путем установления публичного сервитута.

Однако административный ответчик не представил доказательств того, что помимо проезда и прохода, расположенного на земельном участке, принадлежащем административному истцу, обеспечить пожарный проезд к дому по ул. Нижегородская, 193, иным образом невозможно.

Иных мотивов к установлению публичного сервитута орган местного самоуправления, принявший оспариваемый нормативный акт, не привел и не обосновал.

В связи с изложенным, судебная коллегия соглашается с выводами суда первой инстанции о том, что оспариваемое постановление не соответствует требованиям действующего законодательства РФ, нарушает права и законные интересы ООО «Эвелон», препятствует реализации обществом в полной мере своего права собственности на земельный участок1.

При этом осуществление сервитута должно быть наименее обременительным для земельного участка, в отношении которого он установлен (п. 5 ст. 23 ЗК РФ).

2.3 Право безвозмездного срочного пользования земельным участком

К ограниченным вещным правам следует относить предусмотренное ст. 24 ЗК РФ безвозмездное пользование земельными участками. Этот институт, нигде законодательно не квалифицируемый в качестве вещного права, в действительности является собирательной категорией для самых разнообразных случаев краткосрочного пользования земельными участками, находящимися как в публичной, так и в частной собственности. При этом ЗК РФ нигде четко не раскрывает содержание правомочий весьма различных субъектов такого землепользования.

В соответствии со ст. 24 ЗК РФ в безвозмездное пользование могут предоставляться земельные участки:

1) находящиеся в государственной или муниципальной собственности, на условиях и в порядке, которые установлены ст. 39.10 ЗК РФ, в том числе в виде служебного надела;

2) находящиеся в собственности граждан или юридических лиц, иным гражданам или юридическим лицам на основании договора, в том числе в виде служебного надела.

Статья 39.10 ЗК РФ определяет предоставление земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в безвозмездное пользование.