Правовое регулирование государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях: проблемы, пути совершенствования

Размещено на http: //www. allbest. ru/

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ БЮДЖЕТНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«РОССИЙСКАЯ АКАДЕМИЯ НАРОДНОГО ХОЗЯЙСТВА И ГОСУДАРСТВЕННОЙ СЛУЖБЫ ПРИ ПРЕЗИДЕНТЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» ЛИПЕЦКИЙ ФИЛИАЛ

Направление подготовки 40.04.01 «Юриспруденция»

Профиль подготовки «Правовое обеспечение публичной власти»

КАФЕДРА АДМИНИСТРАТИВНОЕ и финансовое право

Выпускная квалификационная работа

на тему: Правовое регулирование государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях: проблемы, пути совершенствования

Автор работы: Магистр группы ЮМЗ-16-2

Абрамова Марина Александровна

Руководитель работы: Кремнева Елена Александровна

Щукина Татьяна Владимировна

Липецк 2019

СОДЕРЖАНИЕ

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТРИЯХ

1.1 Законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях

1.2 Категории особо охраняемых природных территорий

1.3 Правовой режим национальных и природных парков

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОПРИМЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

2.1 Механизм и особенности правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

2.2 Проблемы правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

2.3 Осуществление экологического надзора в области охраны особо охраняемых природных территорий

ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ

3.1 Регулирование публичных правоотношений в сфере особо охраняемых природных территорий

3.2 Направление государственной политики в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

3.3 Стратегические задачи развития государственной политики в сфере природопользования особо охраняемых природных территорий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

ВВЕДЕНИЕ

охраняемый государственный природопользование правовой

Актуальность темы диссертационного исследования. Сохранение и восстановление естественных экологических систем, является приоритетным направлением на современном этапе развития государства и общества. В свое время создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в субъектах Российской Федерации, является одной из основных задач в сфере сохранения и восстановления окружающей среды Российской Федерации, формирование качественной среды обитания населения. За последнее время приняты важные нормативно-правовые акты в сфере организационно-правового обеспечения природопользования. Тем не менее нормативно-правовая база в сфере образования и функционирования региональных и местных особо охраняемых природных территорий нуждается в развитии. Правовой институт особо охраняемых природных территорий представляется очень важным при выработке форм публичного поведения в обществе с точки зрения их ориентированности на сохранение природоресурсного потенциала. Данный институт находится на уровне развития в Российском экологическом праве. Его положение среди других институтов экологического права и роль в регулировании общественных отношений до конца не определены, о чем свидетельствует характер поправок, вносимых в законодательные акты об особо охраняемых природных территориях и судебная практика высших судов. В то же время регулируемая сфера общественных отношений данным разделом экологического права ориентирована на сохранение ключевых элементов природной среды, от которых зависит не только реализация конституционных прав, но и существование человека в целом. В этом и заключается актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы. Проблемы правового регулирования института особо охраняемых природных территорий современной правовой наукой до настоящего времени комплексно не исследовались. Правовое регулирование института особо охраняемых природных территорий в большинстве случаев рассматривалось вне контекста системного правоприменения с другими отраслями права. Существующие научные работы, монографии, учебные пособия, научные статьи по вопросу правового регулирования особо охраняемых природных территорий рассматривают эту проблему в основном с точки зрения отдельных разделов действующего законодательства об особо охраняемых природных территориях, но не формулируют основного понятия - особо охраняемой природной территории одновременно с точки зрения экологической и других отраслей права, а также природной специфики.

Актуальность и недостаточность исследования проблем правового регулирования данного института обусловили выбор темы, постановку цели и задач диссертационного исследования.

Объектом диссертационного исследования правоотношения в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях, регулируемые экологической отраслью законодательства.

Предметом исследования является система и содержание нормативных правовых актов действующего законодательства Российской Федерации и международных нормативных правовых актов, регулирующих правоотношения в сфере особо охраняемых природных территорий.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является изучение вопроса нормотворчества в рамках выработки эффективной государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях.

Для достижения данной цели были поставлены следующие задачи:

1) изучить законодательство об особо охраняемых природных территориях в системе экологического права в контексте его исторического развития;

2) рассмотреть виды категорий особо охраняемых природных территорий;

3) выявить специфику правового режима национальных парков;

4) описать механизм и особенности правового регулирования сферы охраны особо охраняемых природных территорий;

5) проанализировать проблемы современного законодательства Российской Федерации в сфере охраны особо охраняемых природных территорий;

6) рассмотреть осуществление экологического надзора в области охраны особо охраняемых природных территорий;

7) определить основу регулирования публичных правоотношений в сфере особо охраняемых природных территорий;

8) раскрыть направление государственной политики в сфере охраны особо охраняемых природных территорий;

9) исследовать стратегические задачим развития государственной политики в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

Методологическая основа исследования. В процессе написания диссертационного исследования использовались диалектический, формально-логический, сравнительно-правовой методы исследования, общенаучные и частнонаучные приемы, включая системный подход; метод анализа и синтеза.

Теоретическая база диссертационного исследования. Теоретическую базу исследования составили труды таких ученых, как: Е.А. Галиновской, Д.Н. Бахраха, А.И. Стахова, А.Б. Зеленцова, Б.В. Ерофеева, В.И. Коробкина, В.В. Петрова, и других.

Нормативно-правовая основа диссертационного исследования. В качестве нормативной базы работы использовались Конституция Российской Федерации, международные конвенции и соглашения, федеральное законодательство, подзаконные акты, содержащие нормы, регулирующие публично-правовые отношения в сфере особо охраняемых природных территорий.

Эмпирическая основа диссертационного исследования. Эмпирической основой работы послужили материалы правоприменительной, судебной практики. Исследованы нормативные правовые акты советского и современного периодов, регулирующие сферу особо охраняемых природных территорий, судебные акты высших судов, судов округов, апелляционной и первой инстанции.

На защиту выносятся следующие теоретические положения, выводы, предложения и рекомендации, являющиеся новыми или имеющие элементы научной новизны:

На основании анализа проблем нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации автором обоснованы следующие выводы. Нормативное правовое регулирование не в полной мере отвечает биологическим и экологическим особенностям окружающей природной среды, в связи с чем, предлагается следующее.

1. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»:

1) в преамбуле:

слова «Особо охраняемые природные территории - участки земли,

водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» дополнить словами «, обусловленный внутренними и внешними экологическими взаимосвязями, а также существующими лимитирующими факторами.»;

2) из статьи 2 исключить абзацы 2 и 3 пункта 14.

2. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»:

1) пункт 3 статьи 63.1 дополнить абзацем 17 следующего содержания: «государственного мониторинга объектов растительного мира»;

2) пункт 1 статьи 60 после слов «Красная книга Российской Федерации» дополнить словами: «межрегиональная Красная книга мигрирующих видов» и принять соответствующий подзаконный акт, определяющий условия включения видов в данный перечень.

3. В Федеральный закон «О кадастровой деятельности»:

1) пункт 4.1 статьи 1 после слов «помещений,» дополнить словами «зон, не являющихся объектами землеустройства, сведения о которых подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости».

4. В Лесном кодексе РФ:

1) в части 4 статьи 11 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях»;

2) часть 3 статьи 23 изложить в следующей редакции:

«3. Лесничества и лесопарки также располагаются:

1) на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса;

2) на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса;

3) на особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса»;

3) в части 5 статьи 30 , части 2 статьи 52, части 2 статьи 60.1, части 4 статьи 76, части 4 статьи 77, пунктах 36, 37, 40 статьи 81, пунктах 41.2, 41.3, 41.4, 41.6 статьи 81, пунктах 7.1, 7.3 статьи 82, части 3 статьи 87, части 3 статьи 89 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях».

5. В Федеральном Законе «Об экологической экспертизе» дополнить статью 11 следующим пунктом:

«7.7) материалы создания новых мест погребения, реконструкции действующих мест погребения;»..

6.Автором обосновано, что в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 №138 создание охранных зон ООПТ на территории Липецкой области является нерациональным и неэффективным, в связи с тем, что ООПТ регионального значения по многолетним периодическим оценкам находятся в удовлетворительном состоянии (по материалам обследований ООПТ 2013-2018 годов, в том числе подготовленных при сборе сведений для ведения регионального кадастра ООПТ), при этом внешние негативные факторы по отношению к памятникам природы весьма однообразны - стихийная рекреация, повреждение растительного покрова в разных видах, несанкционированные свалки. Следовательно, более рациональным и эффективным было бы рассматривать проблему защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий ни с точки зрения создания охранных зон ООПТ, а с точки зрения соблюдения существующего режима охраны для каждой ООПТ.

7. Автором доказано, что осуществление государственного экологического надзора на особо охраняемых природных территориях необходимо для выявления и пресечение нарушений юридическими лицами и гражданами, в целях сохранения режима особо охраняемых природных объектов.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертация обсуждена на кафедре «Административное и финансовое право» Липецкого филиала ФГБОУ ВО «Российская академия народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской федерации». Основные научные и практические итоги диссертационного исследования нашли отражение в 3 публикациях.

Полученные исследовательские результаты докладывались на XIV очной межрегиональной научно-практической конференции «Современные тенденции развития России: путь к эффективности» (Липецк, 20 апреля 2017) заочной научно-практической конференции «Новые стратегические направления в правовом регулировании деятельности публичной власти» (Липецк, 02 октября 2017 года).

Структура диссертации. Единству целей и задач диссертационного исследования подчинена и структура работы, последовательность изложения материала, состоящего из введения, трех глав, включающих девять параграфов, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ НА ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

1.1 Законодательство РФ в сфере особо охраняемых природных территорий

Законодательство об особо охраняемых природных территориях призвано обеспечить меры усиленной охраны, как экосистем, так и отдельных их компонентов с целью не только их сохранения, но восстановления и распространения. Эта задача еще более локализует правовой институт особо охраняемых природных территорий. Поскольку особо охраняемая природная территория включает практически на любые компоненты природной среды, но при этом не имеет целью регулировать в целом отношения, возникающие при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами. Правовая особенность данного института состоит в формулировке дополнительных условий природопользования в специальных нормативных актах.

Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны.

Становление отрасли экологического права в России проходило в несколько периодов.

1) Формирование и развитие экологического права в рамках земельного права.

2)Эволюция экологического права в рамках природоресурсных отраслей.

3) Оформление и развитие экологического права, как отдельной отрасли права.

Первый период - 1917-1968 годы, до принятия Основ земельного законодательства Союза ССР и союзных республик. Статья вторая данного документа выделяет горные, лесные и водные отношения, регулируемые специальным законодательством Союза ССР и союзных республик.

Второй - с 1968 по 1987 год, когда создаются многочисленные законодательные акты, вовлекающие в сферу нормативного правового регулирования как экологические взаимосвязи внутри природных комплексов, так и отдельные их компоненты (Закон РСФСР об охране атмосферного воздуха, Закон РСФСР об охране и использовании животного мира).

Третий этап начинается с 1988 года, в котором объективно признается существование экологической отрасли права.

Можно выделить и больше периодов в становлении экологического законодательства:

1917-1922 годы - появление и развитие законодательных актов об охране и использовании природных ресурсов;

1922-1957 годы - динамичное развитие союзного законодательства в сфере использования природных ресурсов и их охране, в этот период появляется первый документ, формулирующий особую ценность на отдельных участках территорий;

1957-1963 годы - принятие во всех республиках СССР законов об охране природы - новой формы природоохранного законодательства, принятие Закона РСФСР «Об охране природы в РСФСР» от 26 октября 1960 года;

1968-1980 годы - формирование отдельных институтов союзного и республиканского права о недрах, земле, водных ресурсах, лесах, животном мире, атмосферном воздухе;

1985-1990 годы - разработка проекта закона об охране природы в СССР, попытка переориентировать общественные отношения в направление охраны природы и рационального использования природных ресурсов;

С 1990 года - развитие специальной и общей групп правовых институтов экологической отрасли права. Данный период ознаменовался в конечном итоге принятием Закона РСФСР от 19 декабря 1991 года № 2060-1 «Об охране окружающей природной среды» и Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды».

Как видно, предпосылки к экологической отрасли права зародились с природоресурсного направления в законодательстве. Поскольку главной ресурсной ценностью является земля, из всего блока природоресурсного законодательства, раньше и динамичнее всего начало развиваться земельное законодательство.

Изначально неверно было бы говорить о развитии земельного права как отдельного специального и тем более природоохранного института экологического права.

Законодательство об использовании земельных ресурсов развивалось в основном в имущественном смысле. В соответствии с первым Декретом о земле главной мыслью была отмена права собственности на землю, и все земли перешли в распоряжение Волостных Земельных Комитетов и Уездных Советов Крестьянских Депутатов.

В дальнейшем предмет ресурсного права более диверсифицировался и стал приобретать природоохранный характер и постепенно расширился до природоресурсного и природоохранного. Принимается Постановление Совнаркома РСФСР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР», которое закрепляло, что охрана природы должна являться единой системой мероприятий, направленных на защиту, развитие и качественное улучшение природных богатств страны.

Формирование природоохранного законодательства происходит по мере понимания природной среды как системы взаимосвязей и человека, как объективно существующей части природной среды, влияющей на экосистемные процессы. Исходя из этого, просматриваются два основных периода эволюции экологического сознания, заключающегося в понимании влияния человека на целостность природной среды путем потребления ее ресурсов и одновременно невозможности его существования при необратимых последствиях нарушения этой целостности.

Соответственно, можно выделить два периода становления экологического права.

Первый этап - до 1960 года. Этот этап характеризуется формированием правил, закрепляющих формы и способы потребления природных ресурсов. Вопросы их охраны имеют конечной целью также ориентированность на сохранение для потребления в той или иной форме.

В 1960 году Закон «Об охране природы в РСФСР» положил начало развитию экологического мышления в масштабах государства, несмотря на то, что данный нормативный документ исходит из того, что природа и ее ресурсы составляют естественную основу, прежде всего, для развития народного хозяйства, представляют источник непрерывного роста материальных и культурных ценностей и обеспечивают наилучшие условия труда и отдыха народа. Данный закон можно считать переходом от развития предпосылок формирования экологического права как отрасли к е? зарождению, о чем свидетельствует начало развития специальных правовых институтов по отраслям природопользования: земля, недра, воды (поверхностные, подземные и почвенная влага), леса и иная естественная растительность, зеленые насаждения в населенных пунктах, типичные ландшафты, редкие и достопримечательные природные объекты, курортные местности, лесопарковые защитные пояса и пригородные зеленые зоны, животный мир (полезная дикая фауна).

Говорить об отправной точке развития экологической отрасли права в данный период можно определенно по двум причинам. Впервые появился нормативный правовой документ на уровне республиканского закона, объединивший большинство компонентов природной среды в один нормативный акт. Во-вторых, в данном законе наряду с другими компонентами присутствует атмосферный воздух. Данный компонент не является ископаемым природным ресурсом, однако, ставится в один ряд с ними и признается подлежащим охране, поскольку представляет собой важнейшим средообразующим компонентом. Это свидетельствует о том, что с момента принятия данного закона законотворчество принимает более комплексный характер, так как окружающая природная среда начинает восприниматься как совокупность компонентов и с этих позиций начинает эволюционировать экологическое право. Об этом свидетельствует и принятый Закон Союза ССР «Об утверждении основ законодательства Союза ССР и союзных республик о народном образовании» от 19 июля 1973 года № 4536- VIII, который определяет в число главных задач средних специальных учебных заведений экологическое воспитание.

Второй период развития экологического права и, по сути, первый как отдельной отрасли длится и по настоящее время. Начинает меняться угол зрения на вектор развития природоохранного законодательства с принятием постановления Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», которым ознаменован ранее выделенный нами третий этап. В нем говорится об условиях возросшей социальной активности и заинтересованности всех слоев населения в улучшении состояния окружающей среды, а уже потом о рациональном использовании и воспроизводстве природных богатств. Развитие экологического законодательства скорректировал переход к новому государственному строю, который принес частную собственность на землю, а также определенный перечень проблем изначально не столько эколого-правового, сколько имущественного характера. На фоне таких экономических трудностей, как обесценивание национальной валюты, снижения уровня жизни населения «экологизация» мышления, экономики и законодательства замедлилась. Мышление по-прежнему развивалось ближе к «ресурсосберегающему» уровню, хотя качественные сдвиги в сторону необходимости охраны среды в сравнении с периодом до 1960 года очевидны.

После принятия Конституции РФ 12 декабря 1993 года в течение последующих десяти лет экологическое право развивается более целостно как в рамках специальных, так и общих правовых институтов. Дальнейший шаг к «экологизации» законодательства в сторону комплексности подходов к сохранению природной среды сделан принятием в 1995 году Федеральных законов «Об экологической экспертизе» и «Об особо охраняемых природных территориях». Впервые стало говориться о необходимости оценки соответствия документов и (или) документации, обосновывающих намечаемую в связи с реализацией объекта экологической экспертизы хозяйственную и иную деятельность, экологическим требованиям, установленным техническими регламентами и законодательством в области охраны окружающей среды, в целях предотвращения негативного воздействия такой деятельности на окружающую среду. Впервые также ставится целью изучение естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния.

На сегодняшний день очередных качественных изменений в подходе к охране природы еще не произошло. Следующим этапом развития экологического права можно считать «экосистемный». Это тот период, когда основной единицей в вопросе охраны окружающей природной среды будет не отдельный природный объект или компонент природной среды, а экосистема. Необходима оценка потенциала экосистем при планировании деятельности человека, то есть прогнозирование динамики изменения антропогенного фактора и его деструктивного влияния на эти самодостаточные удельные единицы природной среды и связи между ними. Необходима окончательная «экологизация» правового мышления, целью которой было бы формирование таких правоотношений, при которых максимально обеспечивалось невмешательство в естественную природную среду с ее взаимосвязями и процессами. Предпосылкой для перехода к такому типу мышления и является законодательство об особо охраняемых природных территориях.

В соответствии с экологической доктриной Российской Федерации, принятой распоряжением Правительства Российской Федерации 31 августа 2002 года, к факторам деградации природной среды Российской Федерации отнесены преобладание ресурсодобывающих и ресурсоемких секторов в экономической структуре страны, а также низкий уровень экологического сознания, мышления и культуры населения страны. В этой связи, Экологическая доктрина переориентирует государственную экологическую политику Российской Федерации в долгосрочной перспективе. Ее главной целью признается сохранение природных систем, поддержание их целостности и жизнеобеспечивающих функций для устойчивого развития общества, повышения качества жизни, улучшения здоровья населения и демографической ситуации, обеспечения экологической безопасности страны.

Также распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года принимается Концепция развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения, в которой признается и подчеркиивается, что особо охраняемые природные территории имеют исключительно важное значение для сохранения биологического и ландшафтного разнообразия как основы биосферы. Устанавливается приоритет охраны биологического и ландшафтного разнообразия перед использованием природных ресурсов.

Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 2015 года № 683 утверждена Стратегия национальной безопасности РФ. Целью обеспечения экологической безопасности и рационального природопользования согласно данной Стратегии является, в том числе, сохранение и восстановление природных систем, обеспечение качества окружающей среды, необходимого для жизни человека и устойчивого развития экономики.

В целях противодействия угрозам в области экологической безопасности и рационального природопользования Стратегией предусмотрено принятие органами государственной власти и местного самоуправления мер, направленных на развитие системы особо охраняемых природных территорий, сохранение редких и исчезающих видов растений и животных, уникальных природных ландшафтов и живых систем.

На основании изложенного можно заключить, что принятие последних стратегических нормативных актов в сфере охраны окружающей среды создает предпосылки для начала «экосистемного» периода экологического мышления и нормотворчества. Все это можно считать отправной точкой развития третьего периода экологического права, когда природная среда воспринимается как единый организм. Только принимая как объективную данность сложнейшего взаимовлияния природных объектов, экосистем, и природных комплексов, и осознавая, что любое вмешательство в них человека может спровоцировать процесс их деградации, а значит и негативные изменения в среде обитания самого человека, можно говорить об экологически ответственном нормотворчестве. Одним из главных итогов третьего периода в развитии экологического права должно стать изменение самого предмета правового регулирования.

От кодифицирования способов воздействия на природную среду должен переориентироваться на способы обеспечения невмешательства в естественные природные процессы. На реализацию этого в контексте действующего законодательства и направлен межотраслевой институт права особо охраняемых природных территорий.

1.2 Категории особо охраняемых природных территорий.

Правовое положение и режим природопользования на особо охраняемых территориях и объектах устанавливается ФЗ от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях», Земельным кодексом РФ, Лесном кодексом РФ, Постановлением Правительства РФ от 19 октября 1996 г. № 1249 «О порядке ведения государственного кадастра особо охраняемых природных территорий», Приказом Минприроды России от 19 маарта 2012 г. № 69 «О ведении государственного кадастра особо охраняемых природных территорий» и некоторыми другими НПА.

Законодательством предусмотрено 7 категорий особо охраняемых природных территорий в зависимости от режима охраны и статуса находящихся на данной территории природоохранных учреждений: государственные природные заповедники, в том числе биосферные; национальные парки; природные парки; государственные природные заказники; памятники природы; дендрологические парки и ботанические сады.

Решением органов власти могут устанавливаться и другие виды особо охраняемых территорий. Например, территории, на которых находятся зеленые зоны, городские леса, городские парки, памятники садово-паркового искусства, охраняемые береговые линии, охраняемые речные системы, охраняемые природные ландшафты, биологические станции, микрозаповедники и др.

Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение. Территории государственных природных заповедников и национальных парков имеют федеральное значение. Территории государственных заказников, памятников природы, дендрологических парков и ботанических садов, лечебно-оздоровительных местностей и курортов могут иметь федеральное значение, либо региональное значение. Природные парки имеют региональное значение. Лечебно-оздоровительные местности и курорты могут объявляться особо охраняемыми природными территориями местного значения. В целях защиты особо охраняемых природных территорий от неблагоприятных антропогенных воздействий на прилегающих к ним участках земли и водного пространства могут создаваться охранные зоны или округа с регулируемым режимом хозяйственной деятельности.

В соответствии с ФЗ № 33 «Об особо охраняемых природных территориях» можно выделить следующие особенности их создания и развития:

Для принятии решения о создании особо охраняемых природных территорий должны учитываться:

а) значение территории для сохранения биологического разнообразия,;

б) количество в границах территории участков природных ландшафтов и культурных ландшафтов, которые представляют собой особую эстетическую, научную и культурную ценность;

в) число в границах территории геологических, минералогических и палеонтологических объектов, которые представляют собой особую научную, культурную и эстетическую ценность;

г) число в границах территории уникальных природных комплексов и объектов, которые представляют собой научную, культурную и эстетическую ценность.

2.Категории особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения могут устанавливаться Законами субъектов Российской Федерации могут и иными нормативными актами.

3. Особо охраняемые природные территории могут иметь федеральное, региональное или местное значение, а так же находиться в собственности федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления.

4. Природные заповедники и национальные парки должны относиться к особо охраняемым природным территориям федерального значения., между тем природные заказники, памятники природы, дендрологические парки и ботанические сады могут быть отнесены к особо охраняемым природным территориям федерального значения или особо охраняемым природным территориям регионального значения. Природные парки относятся к особо охраняемым природным территориям регионального значения.

5. Согласовывать решение о создании особо охраняемых природных территорий регионального значения, об изменении режима их особой охраны обязаны органы государственной власти субъектов РФ.

6. Субъекты Российской Федерации могут реализовывать финансирование исполнения расходных обязательств Российской Федерации, которые возникают при осуществлении полномочий, которые связанны с созданием и развитием особо охраняемых природных территорий федерального значения, из бюджетов субъектов Российской Федерации.

7. Органы местного самоуправления могут создавать особо охраняемые природные территории местного значения на земельных участках, которые находятся в собственности соответствующего муниципального образования. При условии, когда создаваемая особо охраняемая природная территория будет занимать более чем пять процентов от общей площади земельных участков, которые находятся в собственности муниципального образования, тогда решение о создании особо охраняемой природной территории орган местного самоуправления согласовывает с органом государственной власти соответствующего субъекта Российской Федерации.

8. Органы местного самоуправления могут решать предусмотренные Федеральным законом « Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» вопросы использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов особо охраняемых природных территорий, которые расположены в пределах населенных пунктов поселения, городского округа, в соответствии с положениями об особо охраняемых природных территориях.

В Российской Федерации устанавливается в единый, общий правовой режим природопользования, охраны природы и отдельных природных ресурсов, некоторые территории и объекты имеют особый режим.

На основе проведения анализа законодательства можно определить три категории особо охраняемых территорий: экологически неблагополучные территории (зоны чрезвычайной экологической ситуации, зоны экологического бедствия); разного рода санитарные и защитные зоны (санитарно-защитные зоны, создаваемые между предприятиями и жилыми домами; водоохранные зоны (полосы) рек, озер и водохранилищ; округа санитарной (горно-санитарной) охраны курортов и лечебно-оздоровительных местностей; зоны санитарной охраны источников водоснабжения; запретные полосы лесов по берегам водных объектов и др.) и особо охраняемые природные территории в собственном смысле. Каждая из названных категорий имеет свой правовой режим, определяемый с учетом целей, для которых соответствующие территории объявляются особо охраняемыми.

Одновременно, при учреждении того или иного вида особо охраняемых природных территорий планируется удовлетворение определенных общественных интересов. Рассмотрим их применительно к отдельным видам таких территорий. В соответствии со ст. 2 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» с учетом особенностей режима этих территорий и статуса находящихся на них природоохранных учреждений различаются следующие виды указанных территорий.

Природные заповедники, в том числе биосферные. Особо охраняемые природные комплексы и объекты на территории заповедника должны иметь природоохранное, научное, эколого-просветительское значение как образцы естественной природной среды. Природные заповедники являются природоохранными, научно-исследовательскими и эколого-просветительскими учреждениями, которые имеют цель сохранения и изучения естественного хода природных процессов и явлений, генетического фонда растительного и животного мира, отдельных видов и сообществ растений и животных, типичных и уникальных экологических систем.

Природные заповедники образуются в целях осуществления научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения способов рационального природопользования, которые не разрушают окружающую среду и не истощают биологические ресурсы.

Задачами природных заповедников являются:

1) реализация охраны природных территорий для сохранения биологического разнообразия и поддержания в естественном состоянии;

2) организация и осуществление научных исследований;

3) организация экологического надзора в рамках общегосударственной системы мониторинга окружающей природной среды;

4) экологическое просвещение;

5) участие в государственной экологической экспертизе проектов и схем размещения хозяйственных и иных объектов;

6) содействие в подготовке научных кадров и специалистов в области охраны окружающей природной среды.

Следующая категория особо охраняемых природных территорий -национальные парки, которые являются природоохранными, эколого-просветительскими и научно-исследовательскими учреждениями, территории и акватории которых включают в себя природные объекты, имеющие особую экологическую, историческую и эстетическую ценность, и которые предназначены для использования в природоохранных, просветительских, научных и культурных целях и для регулируемого туризма.

Задачами национальных парков являются возлагаются :

1) охрана природных объектов, уникальных и эталонных природных участков и комплексов;

2) сохранение историко-культурных объектов;

3) экологическое просвещение населения;

4) создание условий для регулируемого туризма и отдыха;

5) исследование и включение научных способов охраны природы и экологического просвещения;

6) проведение экологического мониторинга;

7) преобразование нарушенных природных и историко-культурных комплексов и объектов.

Следующей категорией особо охраняемых природных территорий являются природные парки, которые представляют собой природоохранные восстановительные учреждения, которые находятся в ведении субъектов Российской Федерации, территории или акватории которых включают в себя природные объекты, имеющие значительную экологическую и эстетическую ценность, и предназначенные для использования в природоохранных, просветительских и восстановительных целях.

Задачами природных парков являются:

1) поддержание природной окружающей среды, природных ландшафтов;

2) выработка условий для отдыха, в том числе и массового, а также сохранение рекреационных ресурсов;

3) исследование и включение эффективных способов охраны природы и поддержка экологического баланса в условиях восстановительного использования территорий природных парков.

Еще одной из существующих категорий особо охраняемых природных территорий является государственные природные заказники, представляющие собой территорию или акваторию, которые имеют особое значение для поддержания природных комплексов и их объектов и восстановление экологического баланса. Государственные природные заказники имеют различный профиль, в том числе могут быть:

1) комплексными или ландшафтными, которые предназначены для поддержания и возрождения природных объектов или природных ландшафтов;

2) биологическими или ботаническими и зоологическими, которые предназначены для поддержания и возрождения редких видов растений и животных, в том числе ценных видов в хозяйственном, научном и культурном отношениях;

3) палеонтологическими, которые предназначены для сохранения ископаемых объектов;

4) гидрологическими или болотными, озерными, речными и морскими, которые предназначены для поддержания и возрождения ценных водных объектов и экологических систем;

5) геологическими, которые предназначены для поддержания ценных объектов и комплексов неживой природы,

Так же особый правовой режим особо охраняемых природных территорий имеют памятники природы, которые представляют собой уникальные, невосполнимые, ценные в экологическом, научном, культурном и эстетическом отношениях природные объекты, а также комплексы естественного и искусственного происхождения.

Дендрологические парки и ботанические сады представляют собой природоохранные учреждения, задачами которых являются создание особых коллекций растений для целей поддержания разнообразия и обогащения растительного мира, а также реализации научной, учебной и просветительской деятельности.

Редкие и находящиеся под угрозой исчезновения растения и животные, так же относятся к природным объектам особой охраны. Главная цель сохранения биологического разнообразия - их охрана.

1.3 Правовой режим особо охраняемых природных территорий

Высший статус и соответственно наиболее строгий правовой режим охраны имеют государственные природные заповедники. Они являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения. Исторически заповедники -- первая форма особо охраняемых природных территорий.

Решение об учреждении государственного природного заповедника в соответствии со ст. 8 Федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» принимает Правительство РФ при условии согласия субъекта РФ на отнесение его территории к объектам федеральной собственности. Правительство при этом принимает решение по представлению государственных органов субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа Российской Федерации в области охраны окружающей природной среды. В том же порядке производится расширение территории государственного природного заповедника. Чтобы обеспечить сохранение природного комплекса заповедника, законодательство предусматривает целый ряд мер. В этих целях на прилегающих к его территории участках земли и водного пространства создаются охранные зоны с ограниченным режимом природопользования. Природные комплексы и объекты (земля, воды, недра, растительный и животный мир) на территории государственных природных заповедников полностью изымаются из хозяйственного использования. На территории заповедника запрещается любая деятельность, противоречащая его задачам, которые определяются положением о заповеднике. На территориях государственных природных заповедников Закон запрещает также интродукцию живых организмов в целях их акклиматизации.

В принципе запрещается нахождение в заповеднике лиц, не имеющих к нему отношения. Пребывание на территории государственных природных заповедников граждан, не являющихся работниками данных заповедников, или должностных лиц, не являющихся сотрудниками органов, в ведении которых находятся эти заповедники, допускается только при наличии разрешений этих органов или дирекций государственных природных заповедников.

На территории заповедника допускаются мероприятия и деятельность, направленные:

1) на сохранение в естественном состоянии природных комплексов, восстановление и предотвращение изменений природных комплексов и их компонентов в результате антропогенного воздействия;

2)на поддержку условий, обеспечивающих санитарную и противопожарную безопасность;

3) на предотвращение условий, способных вызвать стихийные бедствия, угрожающие жизни людей и населенным пунктам;

4) на осуществление экологического мониторинга;

5) на выполнение научно-исследовательских задач;

6) на ведение эколого-просветительской работы;

7) на осуществление контрольно-надзорных функций.

Заповедование есть способ консервативной охраны природы. В основном в научных целях в заповедниках могут выделяться участки, на которых исключается всякое вмешательство человека в природные процессы. Размеры таких участков определяются исходя из необходимости сохранения всего природного комплекса в естественном состоянии.

Однако на специально выделенных участках частичного хозяйственного использования, не включающих особо ценные экологические системы и объекты, ради сохранения которых создавался государственный природный заповедник, допускается деятельность, направленная на облегчение функционирования государственного природного заповедника и жизнедеятельности граждан, проживающих на его территории. Такая деятельность может осуществляться лишь в соответствии с утвержденным индивидуальным положением о данном заповеднике.

Особую разновидность государственных природных заповедников образуют биосферные заповедники, которые входят в международную систему биосферных резерватов, осуществляющих глобальный экологический мониторинг. В целях проведения научных исследований, экологического мониторинга, а также апробирования и внедрения методов рационального природопользования, не разрушающих окружающую природную среду и не истощающих биологические ресурсы, к территории государственных природных биосферных заповедников могут быть присоединены территории биосферных полигонов, в том числе с дифференцированным режимом особой охраны и функционирования.

Государственные природные заказники могут быть отнесены либо к особо охраняемым природным территориям федерального значения, либо к особо охраняемым природным территориям регионального значения. Государственные природные заказники федерального значения учреждаются решением Правительства РФ на основании представления органов исполнительной власти субъектов РФ и специально уполномоченного на то государственного органа» РФ в области охраны окружающей природной среды. А государственные природные заказники регионального значения образуются органами исполнительной власти соответствующих субъектов РФ по согласованию с соответствующими органами местного самоуправления.

При этом государственные природные заказники федерального значения находятся в ведении специально уполномоченных на то Правительством России государственных органов РФ. Они финансируются за счет средств федерального бюджета и других не запрещенных законом источников. Подчиненность и порядок финансирования дирекций государственных природных заказников регионального значения определяются соответствующими государственными органами субъектов РФ. Для обеспечения функционирования государственных природных заказников создаются их администрации.

Специфических требований относительно режима особой охраны территорий заказников закон не предусматривает, а устанавливает лишь то, что на территориях заказников постоянно или временно запрещается или ограничивается любая деятельность, если она противоречит целям создания государственных природных заказников или причиняет вред природным комплексам и их компонентам.

На территориях государственных природных заказников, где проживают малочисленные этнические общности, допускается использование природных ресурсов в формах, обеспечивающих защиту исконной среды обитания указанных этнических общностей и сохранение их традиционного образа жизни.

Под угрозой применения установленных законодательством административных, уголовных и иных санкций ответственность за обеспечение соблюдения режима особой охраны государственных природных заказников возложена на собственников, владельцев и пользователей земельных участков, расположенных в границах заказников.

Национальные парки в России относительно новый вид особо охраняемых природных территорий. Они стали создаваться в нашей стране лишь в последние 15 лет. Первые национальные природные парки в России -- «Лосиный остров» (Москва, Московская область) и «Сочинский» (Краснодарский край) -- были созданы лишь в 1983 г.

С учетом специфики данного вида особо охраняемой территории и задач, которые на них возлагаются при создании, на территориях национальных парков устанавливается дифференцированный режим особой охраны с учетом их природных, историко-культурных и иных особенностей. Для этого в пределах национальных парков могут быть выделены следующие функциональные зоны:

1) заповедная, в пределах которой запрещены любая хозяйственная деятельность;

2) особо охраняемая, в пределах которой обеспечиваются условия для сохранения природных комплексов и объектов и на территории которой допускается строго регулируемое посещение;

3) познавательного туризма, предназначенная для организации экологического просвещения и ознакомления с достопримечательными объектами национального парка;

4) рекреационная, предназначенная для отдыха;

5) охраны историко-культурных объектов, в пределах которой обеспечиваются условия для их сохранения;

6) обслуживания посетителей, предназначенная для размещения мест ночлега, палаточных лагерей и иных объектов туристского сервиса, культурного, бытового и информационного обслуживания посетителей;

7) хозяйственного назначения, в пределах которой осуществляется хозяйственная деятельность, необходимая для обеспечения функционирования национального парка. Запрещая на территории национального парка в принципе любую деятельность, которая может нанести ущерб природным комплексам и объектам растительного и животного мира, культурно-историческим объектам и которая противоречит целям и задачам национального парка, Закон «Об особо охраняемых природных территориях» одновременно перечисляет определенные виды запрещенной деятельности. В этот перечень входят:

1) разведка и разработка полезных, ископаемых;

2) тельность, влекущая нарушение почвенного покрова и геологических обнажений;

3) деятельность, влекущая изменения гидрологического режима;

4) предоставление на территориях национальных парков садоводческих и дачных участков;

5) строительство магистральных дорог, трубопроводов, линий электропередачи и других коммуникаций, а также строительство эксплуатация хозяйственных и жилых объектов, не связанных с функционированием национальных парков;

6) рубки главного пользования, проходные рубки, заготовка живицы, промысловые охота и рыболовство, промышленная заготовка дикорастущих растений, деятельность, влекущая нарушение условий обитания объектов растительного и животного мира, сбор биологических коллекций, интродукция живых организмов в целях их акклиматизации;

7) движение и стоянка механизированных транспортных средств, не связанные с функционированием национальных парков-, прогон домашних животных вне дорог и водных путей общего пользования и вне специально предусмотренных для этого мест, сплав леса по водотокам и водоемам;

8) организация массовых спортивных и зрелищных мероприятий, организация туристских стоянок и разведение костров за пределами специально предусмотренных для этого мест;

9) вывоз предметов, имеющих историко-культурную ценность.

В соответствии с п. 4 ст. 15 Закона «Об особо охраняемых природных территориях» на землях, включенных в границы национального парка без изъятия из хозяйственной эксплуатации, запрещаются расширение и строительство новых хозяйственных объектов. Одновременно в национальных парках, расположенных в районах проживания коренного населения, допускается выделение зон традиционного экстенсивного природопользования. На специально выделенных участках допускаются традиционная хозяйственная деятельность, кустарные и народные промыслы, а также связанные с ними виды пользования природными ресурсами по согласованию с дирекциями национальных парков.

С учетом того, что национальные парки создаются в целях туризма и отдыха, актуальным является вопрос регулирования организации обслуживания посетителей национальных парков. Обеспечение регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков осуществляется в соответствии со специальными проектами.

При этом земельные участки, природные объекты, здания и сооружения на территории национального парка могут быть предоставлены в аренду специализированным организациям на условиях, определенных соответствующими договорами, заключаемыми с дирекциями национальных парков. Указанные договоры подлежат регистрации в государственных органах, в ведении которых находятся национальные парки. Такой договор может быть заключен при наличии лицензии на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Лицензии выдаются дирекциями национальных парков при условии, что предлагаемые услуги по организации обслуживания посетителей не противоречат целям деятельности национальных парков и не причиняют ущерба природным комплексам и объектам историко-культурного наследия.

Соответствующая деятельность регламентируется утвержденным постановлением Правительства РФ от 3 августа 1996 г., Положением о порядке предоставления и аннулирования лицензий на осуществление деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха на территориях национальных парков и Положением о порядке предоставления в аренду земельных участков, природных объектов, зданий и сооружений на территориях национальных парков для осуществления деятельности по обеспечению регулируемого туризма и отдыха. Что касается порядка образования национальных парков, то он подобен порядку образования государственных природных заповедников.

...