Правовое регулирование государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях: проблемы, пути совершенствования

В целях повышения эффективности деятельности по охране редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных, растений и грибов в 2004 году приказом Минприроды РФ утверждается Стратегия их сохранения. Данный документ аккумулировал основные положения ратифицированных международных актов, включая рекомендации Конференции ООН по окружающей среде и развитию, состоявшейся в 1992 году в Рио-де-Жанейро.

Определяя научные основы сохранения редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животного и растительного мира, Стратегия указывает на приоритет популяционного принципа сохранения видового разнообразия и способа сохранения указанных объектов в природной среде обитания. Главными мерами, направленными на сохранение редких и находящихся под угрозой исчезновения видов, являются:

1) сохранение популяций в естественной среде обитания;

2) сохранение и восстановление природной среды обитания, реконструкция биотопов;

3) восстановление утраченных популяций.

Представляется также очень важным законодательно установить взаимосвязь между региональными Красными книгами. В Красную книгу Российской Федерации не могут входить все виды, признанные редкими во всех субъектах РФ. В то же время, охотничьи виды для одного региона являются редкими для другого, например, по причине естественной границы ареала обитания. Необходимо создание межрегиональной Красной книги, которая нормативно будет отличаться от Красной книги РФ возможностью использования, с учетом его естественной способности поддерживать свою численность в условиях современной экологической ситуации, а также участия конкретного вида в экосистемных взаимосвязях другого региона. Из изложенного следует, что сохранение экосистемных взаимосвязей как внутри, так и между различными экосистемами должно являться основой нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий. Для этого необходима «инкорпорация» закономерностей экологических взаимосвязей в формально-правовое пространство.

При реализации политики сохранения не просто экологических систем, а их совокупностей в составе природных комплексов, в том числе на межрегиональном уровне позволит сохранить здоровую природную среду в масштабах государства, а, следовательно, будет свидетельствовать об эффекивности нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий.

3.2 Направление государственной политики в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

Для улучшения экологической обстановки и качества окружающей среды реализуется государственная программа Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области».

Для того, чтобы улучшить состояние природной среды, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, создания системы обращения с отходами производства и потребления и во исполнение Закона Липецкой области от 25 декабря 2006 № 10-ОЗ «Стратегия социально-экономического развития Липецкой области до 2020 года» администрацией Липецкой области принято Постановление от 19 декабря 2012 года № 524 об утверждении государственной программы Липецкой области «Охрана окружающей среды, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов Липецкой области». Ответственным исполнителем программы является Управление экологии и природных ресурсов Липецкой области. Данная программа включает в себя следующие подпрограммы.

Подпрограмма 1. «Охрана окружающей среды Липецкой области».

Подпрограмма 2. «Обращение с отходами на территории Липецкой области»

Подпрограмма 3 «Развитие водохозяйственного комплекса Липецкой области».

Подпрограмма 4 «Развитие и использование минерально-сырьевой базы Липецкой области»

Подпрограмма 5 «Охрана, воспроизводство и рациональное использование объектов животного мира Липецкой области».

Осуществление подпрограмм имеет большой вклад в достижение цели «Улучшение состояния окружающей природной среды, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, создание системы обращения с отходами производства и потребления» программы.

Улучшение состояния окружающей природной среды, воспроизводства и рационального использования природных ресурсов, создание системы обращения с отходами производства и потребления является целью программы.

Основными задачами государственной программы следует понимать во-первых, охрану и улучшение состояния окружающей среды в Липецкой области, во - вторых, создание системы обращения с отходами на территории Липецкой области, в - третьих, обеспечение защищенности населения и объектов экономики от чрезвычайных ситуаций и негативного воздействия вод, восстановление водных объектов до состояния, обеспечивающего экологически благоприятные условия жизни населения, в-четвертых, воспроизводство минерально-сырьевой базы Липецкой области, рациональное использование и охрана недр, в -пятых, обеспечение сохранения и рационального использования объектов животного мира.

Исполнение этих задач отражается в таких показателях как: в улучшении благосостояния окружающей среды по оценке населения Липецкой области; в доли населения области, находящегося под системой обращения с отходами, к общей численности населения области; в доли гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных, имеющих безопасное техническое состояние, в общем числе гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных; в доли выполненных работ по восстановлению и экологической реабилитации водных объектов в рамках природоохранных мероприятий; в долях гидротехнических сооружений с неудовлетворительным и опасным уровнем безопасности, приведенных в безопасное техническое состояние; в численности населения, проживающего в непосредственной близости к участкам водных объектов, экологические условия проживания которого улучшены в результате выполнения природоохранных мероприятий; в воспроизводстве запасов твердых полезных ископаемых; в численностьи наиболее ценной в охотхозяйственном отношении группы диких копытных животных.

Целевые индикаторы и показатели задач государственной программы определены для того, чтобы беспечить:

1) наблюдаемость значения индикаторов в течение времени осуществления государственной программы;

2) охват всех наиболее значимых результатов реализации государственной программы;

3) минимизацию количества индикаторов ;

4) наличие государственного статистического наблюдения и методик расчета значений индикаторов

В перечень состава целевых индикаторов и показателей задач программы включены индикаторы, которые отражают изменение состояния окружающей среды по основным компонентам природной среды, которые подвергаются самому высокому негативному воздействию, и индикаторы, которые характеризуют воспроизводство и рациональное использование общераспространенных полезных ископаемых.

Перечень индикаторов и показателей носит открытый характер и предусматривает возможность изменения в случаях утраты информативности показателя, изменения приоритетов государственной политики.

Значения соответствующих целевых индикаторов и показателей задач государственной программы определяются в соответствии с прогнозом индикаторов и показателей стратегии социально-экономического развития Липецкой области на период до 2020 года.

Ожидаемыми результатами осуществления государственной программы следующие являются следующие показатели:

1) уменьшение объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферу ;

2) сокращение объема сбросов загрязненных сточных вод;

3) увеличение доли использованных и обезвреженных отходов

4) численность месторождений общераспространенных полезных ископаемых.;

5) улучшение качества состояния окружающей среды по оценке населения Липецкой области;

6) повышение доли населения области, охваченного системой обращения с отходами;

7) повышение доли гидротехнических сооружений, в том числе бесхозяйных;

8) повышение численности наиболее ценной в охотхозяйственном отношении группы диких копытных животных до 7307 особей.

На территории области расположены 188 особо охраняемых природных территорий федерального, областного и местного значения. Особо охраняемые природные территории являются в области основным инструментом эффективного сохранения биоразнообразия и составляют около 6% от общей площади области.

Растительный мир области представлен 1438 таксонами, 328 видами растений, занесенных в список редких. Кроме того, на территории области произрастает 38 видов грибов и 32 вида лишайников, занесенных в Красную книгу области.

В Липецкой области примерно обитают 5532 вида животных, из них 196 редких находятся под угрозой исчезновения. Происходит рост негативного антропогенного воздействия на объекты животного мира и среду их обитания. В результате изменений условий обитания диких животных уменьшаются их ареалы, снижается численность популяций и нарушается биологическое разнообразие.

Главные приоритеты государственной политики в сфере охраны окружающей среды и природопользования излагаются в Законе Липецкой области от 25 декабря 2006 года № 10-ОЗ »Стратегия социально - экономического развития Липецкой области до 2020 года». В сфере охраны окружающей среды приоритеты государственной политики направлены на сохранение и улучшение экологической обстановки в области, улучшение качества природной среды и экологических условий проживания общества. Поэтому главной целью государственной политики в сфере экологии является улучшение экологической обстановки и качества окружающей среды.

Основными приоритетами являются сокращение негативного воздействия на окружающую среду, совершенствование объема водопотребления, использование вторичных ресурсов, обезвреживание и утилизация отходов производства и потребления, развитие особо охраняемых природных территорий регионального значения и сохранение биологического разнообразия.

Восполнение ресурсами осуществление государственной программы выполняется за счет бюджетных ассигнований областного бюджета в пределах лимитов финансирования.

Для создания условия достижений целей в осуществлении государственной программы участвуют средства федерального бюджета, местных бюджетов и средства внебюджетных источников,

При осуществлении государственной программы выделяются две группы риска при ее реализации.

1. Финансово-экономические, которые связанны с кризисными явлениями в экономике, приводящие к уменьшению объемов финансирования мероприятий за счет бюджетов Российской Федерации, а так же сокращением финансирования юридическими лицами природоохранных мероприятий.

2. Риски, которые связанны с несвоевременным принятием нормативно-правовых актов по направлениям реализации государственной программы.

Для управления рисками с целью оптимизации их влияния на достижение целей государственной программы можно отнести:

1) Планирование и прогнозирование. Риск отсутствия ожидаемых конечных результатов государственной программы является характерным при исполнении долгосрочных программ, и на его оптимизацию направлены меры по подготовке работ, в том числе подготовке плана осуществления государственной программы.

Ответственный исполнитель предлагает свои замечания о внесении изменений в перечень и состав мероприятий, сроки их осуществления, а также в объемы бюджетных ассигнований на реализацию мероприятий.

2) Применение правовых методов влияния, которые способствуют достижению целей государственной программы.

Для понижения финансово-экономических и рисков, которые связаны с сокращением финансирования юридическими лицами природоохранных мероприятий, и неисполнением природоохранного законодательства, запланирован ряд мероприятий по проведению проверок хозяйствующих субъектов в сфере охраны окружающей среды.

Мониторинг реализации государственной программы ориентирован на раннее выявление возникновения проблем и нарушений хода осуществления государственной программы от запланированного. Объектом мониторинга являются индикатор и показатели государственной программы , ход осуществления основных мероприятий государственной программы.

Наблюдение за реализацией государственной программы проводится на данных от официального статистического наблюдения, годовых отчетов о ходе осуществления и оценке эффективности государственной программы, докладов ответственного исполнителя о ходе осуществления государственной программы.

Животный мир - это наиболее беззащитный компонент природной окружающей среды, его состояние определяется состоянием окружающей среды. В итоге рационального использования животного мира выступает организатором разумного пользования окружающей средой. Главный вид использования животного мира является охота. На сегодняшний день ведение охотничьего хозяйства невозможно без помощи популяциям охотничьих животных со стороны человека. Производство охоты позволяют осуществить только интенсивные биотехнические мероприятия вместе с эффективной охраной. Значительную трансформированность в ситуации высокой антропогенной нагрузки на популяции диких животных и водные биоресурсы, а также их местообитаний, необходимо введение в действие комплекса компенсирования отрицательного воздействия, без этого в современных условиях животный мир безнадежно обречен на деградацию.

На территории Липецкой области площадь охотничьих угодий составляет около 2269,6 тыс. га, из них 930,7 тыс. га общедоступных охотничьих угодий; 1231,8 тыс. га предоставленных в пользование территорий; 151 тыс. га в 17 государственных заказниках областного значения. Только малая часть территории обладает высокими показателями, остальная представлена землями сельскохозяйственного назначения, где показатели гнездозащитности и кормопригодности для объектов животного мира очень малы. Воспроизводство животных на этих территориях приближается к минимальному числу. С учетом изъятия группы приплода в осуществлении деятельности охоты, а также гибели животных сохранение численности особей, которые являются объектами периодического использования в Липецкой области, является сложным процессом.

Проблемы решения этого вопроса определяется основными направлениями основными из которых являются:

1) быстрый рост негативного антропогенного воздействия как на объекты животного мира, так и на среду их обитания;

2) недостаток взаимосвязанной нормативной правовой базы, направленной на рациональное использование охотничьих ресурсов, в том числе внутренние противоречия Федерального закона от 24 июля 2009 года № 209-ФЗ «Об охоте и о сохранении охотничьих ресурсов и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» подзаконным нормативным актам, в результате чего появляется необходимость в формировании регионального законодательства в рассматриваемой области;

3) уменьшение мест обитания объектов животного мира, в целях увеличения эффекта самовоспроизводства объектов животного мира.

Необходимо продолжить работы по расширению сети особо охраняемых природных территорий, являющихся зонами расселения диких животных, на смежные с ними территории. Так же требуется создание угодий, недоступных для охоты.

Липецкая область одна из самых обеспеченных водными ресурсами регионов в России. Достаточно разнообразен состав ихтиофауны и представлен преимущественно фитофильными видами, реофильные виды тоже встречаются, но наиболее многочисленно семейство карповых.

Необходимо проведение мероприятий по воспроизводству, охране водных биоресурсов и среды их обитания в рыбохозяйственных водоемах Липецкой области с целью обогащения состава ихтиофауны, повышения рыбопродуктивности и получения биомелиоративного эффекта.

Уполномоченные исполнительные органы субъекта Российской Федерации обладают только полномочиями по охране водных биоресурсов на особо охраняемых природных территориях регионального значения, в которые включены акватории рек Дон, Воронеж и Матырское водохранилище. Поэтому охрана водных ресурсов водоемов Липецкой области, включая акватории особо охраняемых природных территорий регионального значения, является главной задачей управления по охране, использованию объектов животного мира и водных биологических ресурсов Липецкой области.

Таким образом, решение вопроса, конечной целью которого является осуществление устойчивого существования животного мира и водных биоресурсов параллельно с устойчивым их использованием, зависит от разработки широкого круга вопросов в биологической, охотохозяйственной, правовой и финансовой сферах.

Рисками осуществления программы «Охрана, воспроизводство и рациональное использование объектов животного мира Липецкой области» являются: увеличенный рост негативного антропогенного воздействия как на объекты животного мира, так и на среду их обитания , что не дает увеличить воспроизводство и довести численность наиболее ценной в охотхозяйственном отношении группы диких копытных животных до ожидаемых результатов; отрицательный абиотический фактор, т.е. природные и погодные катаклизмы не дадут провести во время и качественно заготовку кормов и таким образом увеличить воспроизводство животных; административный фактор, т.е. недостаточная проработанность нормативно-правовой базы всего природоохранного элемента.

Главное мероприятие программы «Охрана, воспроизводство и рациональное использование объектов животного мира Липецкой области». Разработка схемы размещения, использования и охраны охотничьих угодий на территории Липецкой области.

Осуществление данного мероприятия реализуется путем проведения территориального охотустройства на территории Липецкой области.

Обоснование объема финансовых ресурсов, необходимых для реализации подпрограммы «Охрана, воспроизводство и рациональное использование объектов животного мира Липецкой области»

Общий прогнозный объем финансовых средств для реализации подпрограммы в 2014 - 2020 годах составит 475209,44 тыс. рублей., в том числе:

2018 г. - 71024,17 тыс. рублей, в том числе областной бюджет - 63638,27 тыс. руб., федеральный бюджет - 7385,9 тыс.руб.;

2019 г. - 65962,1 тыс. рублей, в том числе областной бюджет - 58376,6 тыс. руб., федеральный бюджет - 7585,5тыс.руб.;

2020 г. - 66141,9 тыс. рублей, в том числе областной бюджет - 58376,6 тыс. руб., федеральный бюджет - 7765,3 тыс. рублей.

Итогом осуществления программы будет считаться сокращение к 2020 году отрицательного воздействия на окружающую природную среду, рациональное использование природных ресурсов. Эффективность осуществления программы рассматривается по индикаторам и показателям задач, которые характеризуют изменения состояния окружающей среды, сохранение природных экосистем, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов.

3.3 Стратегические задачи развития государственной политики в сфере природопользования на особо охраняемых природных территориях

В соответствии со Стратегией развития туризма в Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 31 мая 2014 года № 941-р, одной из позитивных тенденций развития сферы туристских услуг в Российской Федерации является рост спроса на природоориентированные виды туризма (рыболовный, охотничий, экологический, сельский).

Основой развития экологического туризма, как правило, является создание и развитие особо охраняемых природных территорий. Согласно Концепции развития систем особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 22 декабря 2011 года № 2322р, познавательный туризм определен как одни из специальных видов экологического туризма, основной целью которого является ознакомление с природными и культурными достопримечательностями.

Обладая уникальными объектами показа, как природными, так и культурно-историческими, особо охраняемые природные территории могут стать основой для формирования крупных туристских центров. При этом с учетом мирового опыта соответствующая туристская инфраструктура (гостиничные комплексы и др.) должна преимущественно размещаться на прилегающих к особо охраняемым природным территориям участках, не обремененных ограничениями, связанными с режимом особой охраны. В целях развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях в соответствии с Концепцией осуществляется: оценка предельно допустимых нагрузок и определение путей минимизации негативного воздействия развития туризма на природные экологические системы; разработка комплексов экскурсионных программ для различных категорий посетителей, в том число организации демонстрации диких животных в естественной среде; обустройство экологических троп и туристских маршрутов, смотровых площадок и мест наблюдения за дикими животными; создание и модернизации музеев и информационных центров для посетителей.

Указом Президента Российской Федерации от 7 мая 2018 года № 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» (далее -- Указ) определены основные задачи социально-экономического развития Российской Федерации, в том числе поставлена задача по созданию инфраструктуры для экологического туризма в национальных парках.

В соответствии с Указом к 2024 году планируется образовать 24 новых заповедника и национальных парка. Одновременно проектом федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» в составе национального проекта «Экология» на период до 2024 года предусматривается показатель «Увеличение количества посетителей особо охраняемых природных территорий» на 4 млн. человек.

Концепцией федеральной целевой программы «Развитие внутреннего и въездного туризма в Российской Федерации» (2019-2025 годы)», утвержденной распоряжением Правительства Российской Федерации от 5 мая 2018 года № 872-р, выделяется пять приоритетных видов развития туризма, одним из которых выступает экологический туризм. При этом доля количества посетителей особо охраняемых природных территорий федерального значения составляет порядка 7-10% от общего туристского потока в регионах страны, что позволяет рассматривать экологический туризм как один из драйверов внутреннего и въездного туризма в России в целом. Тема развития экологического туризма на особо охраняемых природных территориях нашла свое отражение и в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 2018 год.

Представляется целесообразным в целях стимулирования развития экологического туризма осуществить комплекс мер, направленных на: совершенствование нормативно-правовой базы; развитие туристской инфраструктуры; развитие транспортной инфраструктуры и повышение доступности транспортных услуг на территории страны; формирование специальных баз данных; подготовку квалифицированных кадров; поддержку и продвижение проектов по развитию экологического туризма.

Нацпроект «Экология» рассчитан на период до 2024 года и разработан в исполнение Указа Президента РФ о целях и стратегических задачах в части экологического благополучия.

Последнее время вопросы по экологической обстановке и благополучия стали одним из приоритетных направлений. Именно по этой причине был начат Национальный проект «Экология».

В настоящее время нацпроект включает в себя 11 федеральных проектов «Чистая страна» (Минприроды России), «Комплексная система обращения с ТКО» (Минприроды России, Минпромторг России), «Инфраструктура для обращения с отходами 1-2 класса опасности» («Росатом»), «Чистый воздух» (Росприроднадзор), «Чистая вода» (Минстрой России), «Оздоровление Волги» (Минприроды России), «Сохранение озера Байкал» (Минприроды России), «Сохранение уникальных водных объектов» (Минприроды России), «Сохранение биологического разнообразия и развития экологического туризма» (Минприроды России), «Сохранение лесов» (Рослесхоз), «Внедрение наилучших доступных технологий» (Минприроды России, Минпромторг России). Нацпроект будет реализован по пяти направлениям: «Отходы», «Вода», «Воздух», «Биоразнообразие», «Технологии».

В Указе даны основные требования, которыми должно руководствоваться Правительство РФ при разработке нацпроекта в сфере экологии, исходя из того, что в 2024 г. необходимо обеспечить:

а) достижение следующих целей и целевых показателей:

1) эффективное обращение с отходами производства и потребления, включая ликвидацию всех выявленных на 1 января 2018 г. несанкционированных свалок в границах городов;

2) кардинальное снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха в крупных промышленных центрах, в том числе уменьшение не менее чем на 20% совокупного объема выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в наиболее загрязненных городах;

3) повышение качества питьевой воды для населения, в том числе для жителей населенных пунктов, не оборудованных современными системами централизованного водоснабжения;

4) экологическое оздоровление водных объектов, включая реку Волгу, и сохранение уникальных водных систем, включая озера Байкал и Телецкое;

5) сохранение биоразнообразия, в том числе посредством создания не менее 24 новых ООПТ;

б) решение следующих задач:

1) формирование комплексной системы обращения с ТКО, включая ликвидацию свалок и рекультивацию территорий, на которых они размещены, создание условий для вторичной переработки всех запрещенных к захоронению отходов производства и потребления;

2) создание и эффективное функционирование во всех субъектах РФ системы общественного контроля, направленной на выявление и ликвидацию несанкционированных свалок;

3) создание современной инфраструктуры, обеспечивающей безопасное обращение с отходами I и II классов опасности, и ликвидация наиболее опасных объектов накопленного эковреда;

4) реализация комплексных планов мероприятий по снижению выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух в крупных промышленных центрах, включая города Братск, Красноярск, Липецк, Магнитогорск, Медногорск, Нижний Тагил, Новокузнецк, Норильск, Омск, Челябинск, Череповец и Читу, с учетом сводных расчетов допустимого в этих городах негативного воздействия на окружающую среду;

5) применение всеми объектами, оказывающими значительное негативное воздействие на окружающую среду, системы экорегулирования, основанной на использовании НДТ;

6) повышение качества питьевой воды посредством модернизации систем водоснабжения с использованием перспективных технологий водоподготовки, включая технологии, разработанные организациями ОПК;

7) экореабилитация водных объектов, в том числе реализация проекта, направленного на сокращение в три раза доли загрязненных сточных вод, отводимых в реку Волгу, устойчивое функционирование водохозяйственного комплекса Нижней Волги и сохранение экосистемы Волго-Ахтубинской поймы;

8) сохранение уникальных водных объектов, в том числе реализация проекта по сохранению озера Байкал, а также мероприятий по очистке от мусора берегов и прибрежной акватории озер Байкал, Телецкое, Ладожское, Онежское и рек Волги, Дона, Оби, Енисея, Амура, Урала, Печоры;

9) сохранение биоразнообразия, включая увеличение площади ООПТ на 5 млн га, реинтродукцию редких видов животных, создание инфраструктуры для экотуризма в национальных парках, а также сохранение лесов, в том числе на основе их воспроизводства на всех участках вырубленных и погибших лесных насаждений.

Координацию нацпроекта «Экология» осуществляет проектный офис при Минприроды России в части работы со всеми ФОИВ, участвующими в проекте, субъектами РФ и другими заинтересованными органами по нацпроекту проведена большая подготовительная работа со всеми заинтересованными государственными органами власти, экспертным и бизнес сообществом, большинство замечаний учтено. Кроме того, финансирование национального проекта должно быть обеспечено в соответствии с полномочиями федеральных государственных органов и находиться под строгим контролем, причем сами федеральные проекты могут быть гибкими и предусматривать механизмы перераспределения средств внутри проекта, исходя из темпов и достижения промежуточных результатов.

В настоящее время в паспорте отражен вклад каждого федерального проекта в достижение национальных целей развития РФ на период до 2024 г. Общее финансирование проекта составит 4 трлн руб., из них - внебюджетное источники - 3,2 трлн руб.

Одним из компонентов Национального проекта «Экология» является Федеральная программа «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма». Предложения Минприроды РФ по реализации данного направления проекта заключается в следующем:

1) увеличение площади особо охраняемых природных территорий не менее чем на 5 млн га к 2024 году за счет создания не менее 24 новых ООПТ;

2) сохранение биоразнообразия, включая реинтродукцию 7 редких видов животных: их численность увеличена суммарно не менее чем на 21 779 особей;

3) создание инфраструктуры экологического туризма в национальных парках.

Проанализировав позицию Всемирного фонда дикой (далее - WWF) природы, можно выделить следующие недостатки проекта:

1) невозможность выполнения обязательств РФ в рамках Конвенции о биоразнообразии (до 2020 г. - 17% суши и 10% (50 млн. га) морских акваторий в составе ООПТ;

2) затраты, необходимые для проведения работ по постановке создаваемых ООПТ на кадастровый учет, не предусмотрены;

3) единый суммарный показатель по увеличению численности редких видов не имеет смысла;

4) показатель «увеличение количества посетителей на ООПТ» в сводных индикаторах проекта не соответствует задаче, которая сформулирована в км новых экотроп (6040 км-> 10360 км);

5) среднегодовой бюджет (1,077 млрд руб.) < бюджет 2018 г. (1,209 млрд руб.) на содержание 22 ФГБУ = охрана 7 «модельных» редких видов2 на ООПТ;

Финансирование из внебюджетных источников занижено, посколько только WWF России вкладывает в сохранение биоразнообразия РФ не менее 450 млн. руб./год (данные 2017 года).

Проанализировав недостатки проекта Минприроды представляет следующие альтернативные предложения:

1) создание не менее 24 новых федеральных ООПТ;

2) увеличение площади уже существующих ООПТ более чем на 5 млн. га;

3) увеличение на 30 млн. га площади охраняемых морских акваторий (создание и расширение);

4) перечень редких видов с целевыми показателями по каждому из них.

Развитие экотуризма напрямую связано с развитием сети ООПТ. В качестве целевых показателей развития экотуризма использованы конкретные объекты экотуристической инфраструктуры (в единицах). Динамика ежегодного прироста количества посетителей на ООПТ рассчитана с учетом достоверной информации;

Определен и выделен бюджет каждого компонента. Бюджет проекта учитывает средства бизнеса и НКО во внебюджетных источниках и рассчитан на основании конкретизированных задач.

На реализацию проекта планируется финансирование бюджетных средств в размере 6,8 млрд. и внебюджетных средств - 294 млн.

Основной целью проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» является отработать механизмы развития экологического туризма, которые обеспечили бы сохранение биологического и ландшафтного разнообразия.

Проанализировав федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», можно отметить, что во время работы над Проектом его инициаторы допустили целый ряд некоторых нарушений. На настоящий момент проект требует кардинальной переработки.

В октябре 2018 года состоялось обсуждение приоритетов и содержания федерального проекта «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма» как компонента национального проекта «Экология». В обсуждении приняли участие ведущие специалисты по этой теме, среди них: директор института проблем экологии и эволюции им. А. Н. Северцова Вячеслав Владимирович Рожнов, заместитель директора по научным вопросам института географии РАН Аркадий Александрович Тишков, советник генерального директора АНО «Дальневосточные леопарды» Всеволод Борисович Степаницкий и др.

Основные претензии к указанным в проекте задачам по развитию заповедных территорий запланированное в проекте увеличение площади ООПТ недостаточно. Вместо создания новых и расширения существующих ООПТ обе задачи сведены в одну. Планируемое увеличение площади не обеспечит сохранение всех наиболее ценных наземных и морских экосистем России, которые уже должны были получить природоохранный статус в соответствии с Концепцией развития системы особо охраняемых природных территорий федерального значения на период до 2020 года, утвержденный распоряжением Правительства РФ от 22.11.11 №2322-р. Более того, в соответствии с Конвенцией о биологическом разнообразии к 2020 г. общая площадь ООПТ России должна составлять не менее 17% суши и 10% морских вод под национальной юрисдикцией. Для этого необходимо 50 миллионов га морских акваторий (10%). На сегодня в Российской Федерации только 2,4% морской акватории, или около 18 миллионов га, имеет режим ООПТ.

Кроме того, календарный план создания новых ООПТ невозможен. За несколько месяцев 2018 г. планируется создать 8 новых ООПТ, что невозможно.

До 2024 планируется создать лишь 11 охранных зон вокруг вновь созданных ООПТ, хотя уже сегодня 68 заповедников и национальных парков Минприроды России не имеют охранных зон (а ведь будут создаваться и новые).

Задача сохранения биоразнообразия в проекте не проработана.

Задачи сохранения редких видов, не требующих реинтродукции, но нуждающихся в срочных мерах по защите, отсутствуют..

Защита окружающей среды, в т. ч. ценных экосистем, редких видов является обязанностью государства. Тот факт, что в Национальном проекте не заложены бюджетные средства на эти цели, говорит о том, что государство не выполняет эту обязанность, чем нарушает конституционное право граждан на благоприятную окружающую среду, закрепленное статьей 42 Конституции РФ.

Федеральный проект «Сохранение биологического разнообразия и развитие экологического туризма», подготовленный а рамках Нацпроекта «Экология», не предусматривает участие Липецкой области в мероприятиях, запланированных данным проектом.

Проект направлен на поддержку ООПТ федерального значения и не затрагивает интересы ООПТ регионального и местного значений.

При этом на территории Липецкой области расположены 2 заповедника федерального значения: «Галичья гора» ГОУ ВПО «Воронежский государственный университет» и часть «Воронежского государственного природного биосферного заповедника имени В.М. Пескова» (находится в Воронежской и Липецкой областях).

Участие в рассматриваемом проекте указанных заповедников не предполагается.

Вместе с тем в настоящее время в Липецкой области разрабатывается региональная программа «Экология», в рамках которой планируется создание регионального проекта «Сохранение биологического разнообразия», целью которого будет увеличение количества ООПТ в регионе, а также увеличение численности ряда ценных, редких и находящихся под угрозой исчезновения видов животных и растений.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

На основании проведенного в настоящей диссертационной работе исследования можно сделать следующие основные выводы.

1. Целью нормативного правового регулирования в экологическом праве является создание условий, при которых обеспечивается допустимость воздействия на окружающую природную среду и экологическая безопасность населения. Экологическое право включает общую и специальную группы правовых институтов. Становление отрасли экологического права в России проходило поэтапно. Первым получило развитие природоресурсное законодательство, в частности, земельное право. Переходом от развития предпосылок формирования экологического права как отрасли к ее зарождению можно считать Закон «Об охране природы в РСФСР», принятый в 1960 году. Экологическая доктрина от 2002 года и Стратегия национальной безопасности Российской Федерации от 2015 года переориентируют государственную экологическую политику на сохранение природных систем, важную роль в которой должно играть законодательство об особо охраняемых природных территориях.

2. Экологическое законодательство руководствуется как общими, так и специальными принципами, общая цель которых обеспечить витальные интересы человека. Институт особо охраняемых природных территорий по своему характеру можно отнести к специальным правовым институтам. По своей специфике данный институт лежит в основе наступающего «экосистемного» периода эволюции экологической отрасли права, что подтверждается источниками права, определяющими направление современной государственной политики.

3. Категориальность особо охраняемых природных территорий, предусмотренная Федеральным законом «Об особо охраняемых природных территориях», диверсифицирует подходы к их сохранению, исходя из специфики территории т степени жесткости режима охраны в, зависимости от объекта охраны. Научное знание дает возможность понять, что мешает или создает угрозу для функционирования экосистемы, которая должна являться основным объектом охраны в рамках законодательства об особо охраняемых природных территориях. Нормативное закрепление результатов научно-исследовательских работ по компонентам природной среды, проводимых в рамках особо охраняемых природных территорий, происходит в результате ведения государственного кадастра охраняемых природных территорий, а также правовыми документами, определяющими площадь, границы и режим особой охраны таких территорий.

4. Законодательство об особо охраняемых природных территориях в стране появляется в начале существования СССР и развивается как природоресурсная сфера. Создание первых особо охраняемых природных территорий было обусловлено необходимостью сохранения охотничьих ресурсов. Динамику развитию института особо охраняемых природных территорий в рамках экологического права придала задача всестороннего исследования незатронутых культурой участки природы, поставленная в разделе о заповедниках постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июня 1930 года, а также Закон «Об охране природы в РСФСР» 1960 года. До 1978 года законодательство об особо охраняемых природных территориях развивалось в разрезе отдельных категорий, когда было принято постановление Совета министров СССР «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». Данный нормативный акт указал на необходимость разработки типовых положений по категориям особо охраняемых природных территорий. С 1983 по 1991 годы расширяется сеть особо охраняемых природных территорий федерального значения за счет создания национальных парков. Развитие нормативного правового регулирования, в том числе понятийного аппарата, в сфере охраняемых природных территорий это привело к принятию в 1995 году на федеральном уровне первого специального законодательного акта.

5. Одна из основных проблем современного законодательства Российской Федерации в сфере охраны особо охраняемых природных территорий заключается в том, что биология и экология как отдельные отрасли научного знания не связаны напрямую с правом. Природоохранное законодательство содержит ряд несоответствий и недоработок. Допустимым негативным воздействием на природную среду признаются выбросы и сбросы без учета их накопительного эффекта в долгосрочной перспективе.

Еще одной проблемой является то, что понятие «особо охраняемая природная территория», используемое в Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях» не соответствует по емкости аналогичному понятию, используемому в Земельном кодексе. Такой термин вовсе отсутствует в законе «О государственном кадастре недвижимости», который обеспечивает правопреемственность в отношении ограничений при сделках с землей. Водный и Лесной кодексы сужают данное понятие до особо охраняемых водных объектов либо участков леса, причем в Лесном кодексе само понятие леса отдельным термином не определено. В советское время отсутствовала частная собственность на землю, что упрощало образование особо охраняемых природных территорий без изъятия земель. Границы таких территорий утверждались в основном описательно. В результате появления частной собственности на землю и увеличения количества земельных участков возникла необходимость уточнения границ в координатном режиме, что практически исключило возможность инкорпорации первых нормативных правовых актов в современное правовое поле.

6. Обеспечение благоприятной окружающей среды невозможно вне общеправового системного контекста между Федеральными законами «Об охране окружающей среды», «Об особо охраняемых природных территориях», «Об охране атмосферного воздуха», «Об отходах производства и потребления», «Об экологической экспертизе», Водным, Земельным, Лесным кодексами и другими федеральными законами. Особенность правового института особо охраняемых природных территорий должна заключаться в его объединяющей роли всех специальных правовых институтов. Особой охране должна подлежать любая территория и акватория, исходя из индивидуальных характеристик. Государственная политика в сфере особо охраняемых природных территорий должна быть направлена на формирование гибкого нормативного правового регулирования, направленного на стимулирование поиска новых форм взаимодействия с природной средой, обеспечивающих минимизацию негативного воздействия на природные объекты, экосистемы и комплексы. Негативное воздействие при этом следует понимать несколько шире, чем оно определено Федеральным законом «Об охране окружающей среды», а именно с учетом его накопительного эффекта, а также понимая под ним результаты деятельности прямо или косвенно способствующие такому эффекту.

Проведенное исследование позволило сформулировать следующие выводы и предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего сферу особо охраняемых природных территорий.

1. Автором обосновано, что в формировании и развитии современного экологического права можно выделить два основных этапа. Одним из главных итогов актуального периода в развитии экологического права должно стать изменение в понимании самого предмета правового регулирования. От определения допустимости возможности воздействия на природную среду должен переориентироваться на способы обеспечения невмешательства в естественные природные процессы. Принцип законодательства об особо охраняемых природных территориях, заключающийся в минимизации вмешательства в природную среду, объединяет все специальные принципы экологического права и должен лечь в основу понимания данных изменений. Такая концепция нормативного правового регулирования позволит сохранить экологические связи между природными экосистемами и комплексами и будет свидетельствовать об «экологизации» правового мышления.

2. Автором обоснован довод о том, что нормативное правовое регулирование сферы особо охраняемых природных территорий вне связи с научным знанием неэффективно ввиду отсутствия понимания потенциальных рисков для природной среды, что ставит под сомнение обоснованность правовых норм.

3. Анализ процесса формирования и развития института особо охраняемых природных территорий позволил установить его обусловленность необходимостью ресурсосбережения. Автором доказано, что преобладание природоресурсного аспекта в нормативном правовом регулировании над экологическим является одной из главных проблем для осуществления эффективной государственной политики в сфере особо охраняемых природных территорий.

4. На основании анализа проблем нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий в Российской Федерации автором обоснованы следующие выводы. Нормативное правовое регулирование не в полной мере отвечает биологическим и экологическим особенностям окружающей природной среды, в связи с чем, предлагается следующее.

1. В Федеральном законе «Об особо охраняемых природных территориях»:

1) в преамбуле: слова «Особо охраняемые природные территории - участки земли, водной поверхности и воздушного пространства над ними, где располагаются природные комплексы и объекты, которые имеют особое природоохранное, научное, культурное, эстетическое, рекреационное и оздоровительное значение, которые изъяты решениями органов государственной власти полностью или частично из хозяйственного использования и для которых установлен режим особой охраны» дополнить словами «, обусловленный внутренними и внешними экологическими взаимосвязями, а также существующими лимитирующими факторами.»;

2) из статьи 2 исключить абзацы 2 и 3 пункта 14.

2. В Федеральном законе «Об охране окружающей среды»:

1) пункт 3 статьи 63.1 дополнить абзацем 17 следующего содержания: «государственного мониторинга объектов растительного мира»;

2) пункт 1 статьи 60 после слов «Красная книга Российской Федерации» дополнить словами: «межрегиональная Красная книга мигрирующих видов» и принять соответствующий подзаконный акт, определяющий условия включения видов в данный перечень.

3. В Федеральный закон «О кадастровой деятельности»:

1) пункт 4.1 статьи 1 после слов «помещений,» дополнить словами «зон, не являющихся объектами землеустройства, сведения о которых подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости».

4. В Лесном кодексе РФ:

1) в части 4 статьи 11 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях»;

2) часть 3 статьи 23 изложить в следующей редакции:

«3. Лесничества и лесопарки также располагаются:

1) на землях обороны и безопасности, на которых расположены леса;

2) на землях населенных пунктов, на которых расположены городские леса;

3) на особо охраняемых природных территориях, на которых расположены леса»;

3) в части 5 статьи 30 , части 2 статьи 52, части 2 статьи 60.1, части 4 статьи 76, части 4 статьи 77, пунктах 36, 37, 40 статьи 81, пунктах 41.2, 41.3, 41.4, 41.6 статьи 81, пунктах 7.1, 7.3 статьи 82, части 3 статьи 87, части 3 статьи 89 слово «землях» исключить, слово «территорий» заменить словом «территориях».

5. В Федеральном Законе «Об экологической экспертизе» дополнить статью 11 следующим пунктом:

«7.7) материалы создания новых мест погребения, реконструкции действующих мест погребения».

Нормативные правовые акты сферы особо охраняемых природных территорий, принятые в рамках системы формального права советского периода, вследствие особенностей понятийного аппарата и способов описания границ особо охраняемых природных территорий, трудно инкорпорируемы в правовое поле современного Российского права, в результате чего значительное их количество подлежит признанию утратившими силу.

5. Автором доказано, что природоохранная политика сохранения как внутренних экосистемных взаимосвязей, так и связей между экосистемами одного или нескольких природных комплексов должна являться основой нормативного правового регулирования сферы особо охраняемых природных территорий, а также обосновано, что взаимосвязь принципов экологического права является основополагающим условием для сохранения природных экосистем. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» обеспечивает взаимосвязь этих принципов и требует изменений в части расширения перечня объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации: принята всенар. Голосованием 12 дек. 1993 г. (в ред. от 21 июля 2014 г.) // Рос. Газета. 1993. 25 дек.

2. Водный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 3 июня 2006 г. № 74-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 12 апр. 2002 г. (в ред. от 31 октября 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 23. Ст. 2381.

3. Градостроительный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ: принят Гос. Думой Федер.Собр. Рос. Федерации 22 декабря 2004 г. (в ред. от 13 июля 2015 г.) //Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1. Ст. 16.

4. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр.Рос.Федерации 28 сент. 2001 г. (в ред. от 3 июл. 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44. Ст. 4147.

5. Кодекс об административных правонарушениях Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г. (в ред. от 5 декабря 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 1.

6. Конституция СССР: Верховным Советом СССР 7 октября 1977 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного совета СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

7. Лесной кодекс Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 4 декабря 2006 г. № 200-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 8 нояб. 2006 г. (в ред. от 3 июл. 2016 г.)// Собр. законодательства Рос. Федерации. 2006. № 50. Ст. 5278.

8. О государственном кадастре недвижимости: федер. закон Рос. Федерации от 24 июля 2007 г. № 221-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 4 июля 2007 г. (в ред. от 31 января 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 38. Ст. 3331.

9. О землеустройстве: федер. закон Рос. Федерации от 18 июня 2001 г. № 78 ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 24 мая 2001 г. (в ред. От 13 июл. 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 26. Ст. 2582.

10. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон Рос. Федерации от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 16 сентября 2003 г. (в ред. от 29 июня 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40. Ст. 3822.

11. Об особо охраняемых природных территориях: федер. закон Рос. Федерации от 14 марта 1995 г. № 33-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 15 февр. 1995 г. (в ред. от 3 июл. 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 12. Ст. 1024

12. . Об отходах производства и потребления: федер. закон Рос. Федерации от 24 июня 1998 г. № 89-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 22 мая 1998 г. (в ред. от 3 июл. 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1998. № 26. Ст. 3009.

13. Об охране атмосферного воздуха: федер. закон Рос. Федерации от 4 мая 1999 г. № 96-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 2 апр. 1999 г. (в ред. от 13 июл. 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 18. Ст. 2222.

14. Об охране окружающей среды: федер. закон Рос. Федерации от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 20 дек. 2001 г. (в ред. от 3 июл. 2016 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2002. № 2. Ст. 133.

15. Об утверждении Земельного кодекса РСФСР: закон РСФСР от 1 июля 1970 г. (утратил силу) // Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1970. № 28. Ст. 581.

16. Об экологической экспертизе: федер. закон Рос. Федерации от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ: принят Гос. Думой Федер. Собр. Рос. Федерации 19 июл. 1995 г. (в ред. от 29 дек. 2015 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.

...