В отличие от национальных парков, которые являются особо охраняемыми природными территориями федерального значения, природные парки относятся к особо охраняемым территориям регионального значения. Решение об их образовании принимают государственные органы субъектов РФ по представлению специально уполномоченных на то государственных органов РФ в области охраны окружающей природной среды по согласованию с органами местного самоуправления. Если создание природных парков связано с изъятием земельных участков или водных пространств, используемых для общегосударственных нужд, то соответствующее решение принимается органом исполнительной власти субъекта РФ по согласованию с Правительством России.

В зависимости от экологической и рекреационной ценности природных участков парка на его территории устанавливаются различные режимы их особой охраны и использования. Исходя из этого, на территориях природных парков могут быть выделены природоохранные, рекреационные, агрохозяйственные и иные функциональные зоны, включая зоны охраны историко-культурных комплексов и объектов.

Важнейшими элементами обеспечения правового режима природных парков являются запреты на определенную деятельность.

Так, на территориях природных парков запрещается деятельность, влекущая за собой изменение исторически сложившегося природного ландшафта, снижение или уничтожение экологических, эстетических и рекреационных качеств природных парков, нарушение режима содержания памятников истории и культуры.

В границах природных парков могут быть также запрещены или ограничены виды деятельности, приводящие к снижению экологической, эстетической, культурной и рекреационной ценности их территорий.

Решения о создании охранных зон природных парков и об установлении их границ принимаются высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации.

Охранные зоны природных парков не могут быть расположены в границах: особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения; внутренних морских вод Российской Федерации и территориального моря Российской Федерации.

Высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации готовит решение высшего должностного лица субъекта Российской Федерации о создании охранной зоны природного парка, об установлении ее границ и утверждении положения о ней в виде соответствующего проекта, а также пояснительную записку к проекту решения с обоснованием необходимости создания такой охранной зоны и установления ее границ.

Пояснительная записка к проекту решения должна включать в себя сведения о координатах характерных точек границ создаваемой охранной зоны природного парка или памятника природы регионального значения и ее

Информация об охранных зонах природных парков и памятников природы регионального значения размещается соответствующими органами государственной власти или учреждениями субъектов Российской Федерации, осуществляющими управление природными парками и памятниками природы регионального значения, на своих официальных сайтах в информационно-телекоммуникационной сети «Интернет».

ГЛАВА 2. ПРОБЛЕМЫ НОРМОТВОРЧЕСТВА И ПРАВОПРИМЕНИЯ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЯХ

2.1 Механизм и особенности правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

Право на благоприятную окружающую среду является одним из важнейших прав человека, закрепленное в статье 42 Конституции Российской Федерации. Но усугубление экологической обстановки в стране и упадок ее природных ресурсов, в связи с увеличением сферы хозяйственной деятельности и усиление деятельности промышленности, отрицательно влияет на целостность естественных экологических систем. Поддержание и восстановление естественных экологических систем, является приоритетным направлением на современном этапе развития государства и общества. В свою очередь создание и развитие особо охраняемых природных территорий разного уровня и режима в субъектах Федерации, является основной задачей в сфере сохранения и восстановления природной среды Российской Федерации, создания качественной среды проживания населения.

Законодательство об особо охраняемых природных территориях призвано обеспечить меры усиленной охраны, как экосистем, так и отдельных их компонентов с целью не только их сохранения, но восстановления. Эта задача еще более определяет правовой институт особо охраняемых природных территорий. Из за того, что особо охраняемая природная территория может передаваться по сути на любые объекты природной среды, но при этом не имеет цель регулировать отношения, которые возникают при пользовании землями, водными, лесными и иными природными ресурсами. Правовая особенность данного института состоит в формулировке дополнительных условий природопользования в специальных нормативных актах.

Формирование особо охраняемых природных территорий в государственных масштабах положило свое начало на территории европейской России Петром Первым. Это было связано с необходимостью сохранения лесов для развития Российского флота. Запрет на вырубку лесов коснулся окрестностей Петербурга, берегов Невы, Новгородского, Старорусского, Торопецкого и Луцкого уездов, а также прибрежных территорий от устья р. Ока вниз по р. Волга и впадающих в нее рек.

Первыми нормативными источниками советской эпохи направленности в сферу особо охраняемых природных территорий были Декреты Совнаркома РСФСР «Об охране и развитии природных богатств РСФСР» и «Об охране памятников природы, садов и парков», принятые в 1921 году.

Ими устанавливалось, что участки природы, которые представляют особую научную и культурно-историческую ценность и которые нуждаются в охране, могут быть объявляены неприкосновенными памятниками природы, а более значительные по площади участки природы, выделяемые своими памятниками, объявлялись заповедниками и национальными парками, земли под которыми не могли быть обращаемы под обработку или разработку естественных богатств. Следует отметить, что впервые словосочетание «памятник природы», широко применяемое в современном Российском законодательстве появилось уже в 1918 году в контексте формирования основ лесного законодательства, а именно защитных лесов.

Первый Декрет о Баргузинском государственном охотничьем заповеднике принимается в 1926 году. Заповедник создавался в целях сохранения и размножения ценного баргузинского соболя и других промысловых животных, в Баргузинском аймаке Автономной Бурят-Монгольской ССР по северо-восточному побережью озера Байкал. К 3 мая 1932 года Баргузинский, Большой кавказский, Центральный лесной и Большой алтайский государственные заповедники входили в сеть научно исследовательских учреждений РСФСР. Предпосылкой для последующего развития экологического права как отрасли и ее института особо охраняемых природных территорий можно считать задачу всестороннего исследования незатронутых культурой участки природы, для изучения тех изменений природных условий, которые вносит деятельность человека, сформулированную в разделе о заповедниках постановления Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июня 1930 года.

Закон «Об охране природы в РСФСР» 1960 года развивает понятие заказников, ранее упоминавшееся в контексте Декрета Совета народных комиссаров РСФСР от 20 июля 1920 года «Об охоте». На территории заказников законом допускается хозяйственное использование части природных объектов, в определенные сезоны и на определенный срок в ограниченной мере.

В дальнейшем нормативное правовое регулирование в сфере особо охраняемых природных территорий несет несколько разрозненный характер. Оно в основном связано с созданием либо преобразованием отдельных заповедников, заказников, памятников природы, или их сетей, определения их особенностей на федеральном и региональном уровнях. Принимались и некоторые нормативные правовые акты инструктивно-методической направленности общего порядка, определявшие форму публичного поведения на особо охраняемых природных территориях. Таким было постановление Совета министров СССР от 17 августа 1947 г. № 2915 «Об утверждении правил сенокошения и пастьбы скота в лесах СССР», которым запрещались данные виды деятельности в лесах заповедников, заповедных лесных участков, национальных и природных парков, лесопарков, лесов, имеющих научное или историческое значение, природных памятников.

К 1977-79 годам пришло понимание того, что отдельными запретами некоторых видов деятельности или способов ее ведения невозможно отрегулировать режим природопользования на заповедных и подобных им территориях. В результате принимается постановление Совета министров СССР от 1 декабря 1978 года № 984 «О дополнительных мерах по усилению охраны природы и улучшению использования природных ресурсов». В нем содержится указание о разработке типовых положений государственных заповедниках, памятниках природы, ботанических садах, зоологических и дендрологических парках, заказниках, природных (национальных) парках.

С 1983 по 1991 годы расширяется сеть особо охраняемых природных территорий федерального значения за счет создания национальных парков. Они удобнее вписывались в народное хозяйство страны, поскольку режим их особой охраны был более лояльным и дифференцированным в сравнении с режимом охраны территории заповедника.

Постановление Совета министров СССР от 7 января 1988 года № 32 «О коренной перестройке дела охраны природы в стране», сместившее вектор советской государственной политики от ресурсосбережения в сторону охраны окружающей среды, ставит задачу увеличить площадь особо охраняемых природных территорий, включая заповедники, заказники и национальные природные парки. В 80-е годы появляется и начинает употребляться термин «особо охраняемая природная территория», объединявший в себе все ранее сформулированные категории таких территорий. Таким образом, в этот период подводится определенная черта в развитии законодательства об особо охраняемых природных территориях. В результате сложившихся правовых предпосылок Верховным Советом СССР принимается 27 ноября 1989 года постановление «О неотложных мерах экологического оздоровления страны», в котором ставится задача до конца 1990 года внести на рассмотрение проект Закона об особо охраняемых природных территориях.

Изменение государственного строя в стране приостановило принятие данного закона, и он был принят 14 марта 1995 года. Это можно считать неплохим результатом, принимая во внимание, что главный документ страны был принят всего двумя годами ранее. Больше нормативных правовых документов подобных масштабов не принималось. Последними появились уже приводившиеся выше предписания в виде Указа Президента и Решений Правительства об увеличении площади страны, занятой особо охраняемыми природными территориями.

Ввиду того, что увеличение «неприкосновенных» участков должно стать больше, их биоценозы должны усилить свое влияние на соседние экосистемы и природные комплексы. Это влияние должно неизбежно благотворно сказаться на оздоровлении прилегающих территорий путем миграции видов, укрепления и развития экологических взаимосвязей. Такой экологический эффект не может остаться незаметным. Он, в свою очередь, должен способствовать пониманию того, что понятие особо охраняемой природной территории гораздо шире, чем о нем принято думать. Особо охраняемой природной территорией следует считать, фактически, любую природную территорию, которая должна подлежать охране особо, исходя из своей природной специфики. Каждая экосистема важна для природной среды в целом.

Подводя некоторые итоги, следует отметить, что эволюция правового регулирования сферы охраны особо охраняемых природных территорий в России шла поступательно, опережающего нормотворчества не было. Необходимость изменений законодательства диктовалась, в основном, необходимостью охраны ресурсов. Оформление института особо охраняемых природных территорий произошло после распада СССР также не без необходимости ресурсосбережения. Глобализация негативного воздействия антропогенного фактора и его уже прямой угрозы жизни человека вынуждает развивать законодательство, направленное на комплексную охрану экосистем, независимо от их местонахождения на каком-либо участке. Прототипом такого законодательства в настоящее время является законодательство об особо охраняемых природных территориях.

2.2 Проблемы правового регулирования в сфере охраны особо охраняемых природных территорий

На основании анализа нормативно-правовых актов регулирования сферы особо охраняемых территорий и экологической экспертизы выявлены некоторые пробелы в законодательстве РФ. В соответствии с п.3. ст.16 Федерального закона от 12.01.1996 № 8- ФЗ « О погреблении и похоронном деле» (в редакции от 23 мая 20168) Создание новых мест погребения, реконструкция действующих мест погребения возможны при наличии положительного заключения экологической и санитарно-гигиенической экспертизы. Вопреки названного закона в соответствии со ст. 11 Федерального закона №174-ФЗ «Об экологической экспетртизе» к перечню объектов экологической экспертизы не относятся материалы создания новых мест погребления, реконструкции действующих мест погребления. На основании данного факта, предлагаю дополнить ст.11 Федерального закона №174-ФЗ «Об экологической экспетртизе» пунктом « 7.7) материалы создания новых мест погребения, реконструкции действующих мест погребения;».

Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 №138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

В частности, данным нормативным правовым актом установлен порядок создания охранных зон государственных природных заповедников, национальных и природных парков, памятников природы. Закреплено, как определяются режимы охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.

Охранные зоны создаются в целях предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на вышеперечисленные объекты.

Земельные участки в границах охранной зоны не изымаются у их собственников (пользователей, владельцев, арендаторов) и используются последними с соблюдением установленного для таких участков особого режима.

Решения о создании охранных зон объектов федерального значения и об установлении их границ принимаются Минприроды России. Они не могут быть расположены в границах особо охраняемых природных территорий федерального значения.

Минимальная ширина охранной зоны государственного природного заповедника или национального парка - 1 км.

Что касается региональных объектов, то решения о создании их охранных зон принимаются главой соответствующего субъекта Федерации.

Режим охранной зоны устанавливается соответствующим положением, которое утверждается органом государственной власти, принимающим решение о создании охранной зоны.

В границах охранных зон запрещается деятельность, оказывающая негативное (вредное) воздействие на природные комплексы охраняемых объектов.

Границы охранных зон обозначаются на местности специальными предупредительными аншлагами и информационными знаками. Сведения о них вносятся в государственный кадастр недвижимости.

В настоящее время в Липецкой области создано и функционирует 188 особо охраняемая природная территория (ООПТ), общей площадью 130594,71 га, из них 2 ООПТ - федерального значения ( заповедник «Галичья Гора» и Воронежский государственный природный биосферный заповедник) на площади 13558,4 га, 166 ООПТ - регионального значения (21 заказник и 145 памятников природы) на площади 116888,97 га, 20 ООПТ - местного значения на площади 147, 34 га. Таким образом, общая площадь ООПТ разных уровней в Липецкой области составляет более 6,0 %.

Особо охраняемые природные территории регионального значения созданы без изъятия земель у их собственников и владельцев, без изменения их категорий.

В соответствии сч.1 ст.52 Федерального закона от 10.01.2002 №7 -ФЗ «Об охране окружающей среды» в целях обеспечения устойчивого функционирования естественных экологических систем, защиты природных комплексов, природных ландшафтов и особо охраняемых природных территорий от загрязнений и другого негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности устанавливаются защитные и охранные зоны.

Согласно ч.1 ст. 33 Федерального закона от 14.03.1995 №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» задачами государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным Законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации требований в области охраны окружающей среды, касающихся: режима особо охраняемой природной территории; особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий.

В силу п.п. 10 и 11 ст. 2 Федерального закона от 14 марта 1995 г. №33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий на государственные природные заповедники, национальные парки, природные парки и памятники природы на прилегающих к ним земельных участках и водных объектах создаются охранные зоны. Порядок создания охранных зон и установления их границ, определения режима их охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранных зон устанавливается Правительством Российской Федерации. Режим охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах охранной зоны устанавливается положением о соответствующей охранной зоне, которое утверждено органом государственной власти, принимающим решение о ее создании.

Решения о создании охранных зон и об установлении их границ принимаются в отношении охранных зон природных парков и памятников природы регионального высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации).

Постановлением Правительства РФ от 19.02.2015 № 138 утверждены Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон.1

Вопреки вышеназванным требованиям законности до настоящего времени в Липецкой области соответствующие охранные зоны в отношении 145 особо охраняемых природных территорий регионального значения - памятников природы не созданы, положения о них не утверждены, что не только не позволяет должным образом организовать работу по предотвращению неблагоприятного антропогенного воздействия, но и препятствует реализации практики привлечения лиц, виновных в нарушении режимов, к установленной законом ответственности, установлению нормального режима хозяйственной деятельности.

Отсутствие охранных зон в отношении ООПТ регионального значения не позволяет обеспечить надлежащее соблюдение режима конкретной ООПТ, введение ограничений хозяйственной деятельности в границах охранных зон.

С другой стороны отсутствие объективных данных о границах охранной зоны ООПТ может нарушить не только права и интересы законных пользователей объектов недвижимости, фактически осуществляющих деятельность в их границах, но и повлечь их привлечение к различным видам ответственности.

Фактически на территории региона контрольно-надзорными полномочиями по обеспечению соблюдения режима ООПТ регионального значения наделены Управление экологии и природных ресурсов Липецкой области и Управление по охране и использованию объектов животного мира и водных биоресурсов Липецкой области.

Федеральный закон «Об особо охраняемых природных территориях» не содержит обязательных требований по созданию охранных зон у памятников природы, устанавливая лишь возможность их создания для предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий.

«Правила создания охранных зон отдельных категорий особо охраняемых природных территорий, установления их границ, определения режима охраны и использования земельных участков и водных объектов в границах таких зон», утвержденные постановлением Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138, вступили в действие 04.03.2015. Создание охранной зоны памятника природы возможно только после установления границ самого памятника природы в координатном режиме. Вместе с тем, сведения о границах всех особо охраняемых природных территорий (далее - ООПТ) регионального значения вносились в Единый государственный реестр недвижимости до конца 2018 года.

Охранные зоны создаются на прилегающих к ООПТ земельных участках и водных объектах. Процесс создания охранных зон достаточно длительный.

При создании охранной зоны (согласно постановлению Правительства Российской Федерации от 19.02.2015 № 138) должен учитываться ряд факторов, в том числе:

1) природно-климатические условия и социально-экономическое развитие территории;

2) категории земель на территории, планируемой для создания охранной зоны, их разрешенное использование, материалы территориального планирования;

3) нахождение на территории, планируемой для создания охранной зоны, земель населенных пунктов, промышленных, транспортных и иных хозяйственных объектов, месторождений и проявлений полезных ископаемых, линейных объектов и инженерных коммуникаций, земельных участков, предоставленных для ведения личного подсобного, дачного хозяйства, садоводства, огородничества, индивидуального гаражного и индивидуального жилищного строительства, размещение на такой территории кладбищ, скотомогильников, мест захоронения отходов производства и потребления, химических, взрывчатых, токсичных, отравляющих и ядовитых веществ, пунктов захоронения радиоактивных отходов;

4) состояние природных комплексов и объектов на территории, планируемой для включения в охранную зону, и др.

Решение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения и об установлении его границ принимается руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации только после согласования данного вопроса:

1) с органом местного самоуправления (если предполагается, что создаваемая охранная зона памятника природы регионального значения будет полностью или частично находиться в границах земельных участков, находящихся в собственности соответствующего муниципального образования);

2) с Министерством сельского хозяйства Российской Федерации (если планируется включение в границы создаваемой охранной зоны памятника природы регионального значения земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, находящихся в федеральной собственности);

3) с Министерством транспорта Российской Федерации (если предполагается, что в границах создаваемой охранной зоны памятника природы регионального значения будут полностью или частично находиться земельные участки, на которых размещены объекты транспортной инфраструктуры федерального значения, либо предназначенные для реконструкции и строительства таких объектов в соответствии со схемой территориального планирования Российской Федерации и (или) документацией по планировке территории).

Охранные зоны памятников природы регионального значения не могут находится в границах: особо охраняемых природных территорий федерального и регионального значения; охранных зон государственных природных заповедников, национальных парков и памятников природы федерального значения.

Необходимо отметить, что из существующих 145 памятников природы 49 полностью либо частично входят в границы заказников регионального значения, а также граничат с ними, что исключает соответственно полностью или частично возможность формирования охранных зон для данных памятников природы.

24 памятника природы регионального значения - это парки (в том числе территории бывших барских усадеб), расположенные в границах населенных пунктов и используемые местным населением для рекреации. В этой связи целесообразно не создавать охранные зоны таких памятников природы, а внести соответствующие изменения в правила благоустройства населенных пунктов применительно к территориям, прилегающим к памятникам природы (при наличии необходимости предотвращения неблагоприятных антропогенных воздействий и с учетом исторически сложившейся специфики застройки и зонирования территорий).

Около 40 памятников природы регионального значения - водные объекты. Согласно ст. 65 Водного кодекса Российской Федерации (от 03.06.2006 № 74-ФЗ) к береговой линии (границам водного объекта) примыкают водоохранные зоны, на которых устанавливается специальный режим осуществления хозяйственной и иной деятельности в целях предотвращения загрязнения, засорения, заиления указанных водных объектов и истощения их вод, а также сохранения среды обитания водных биологических ресурсов и других объектов животного и растительного мира. В границах водоохранных зон устанавливаются также прибрежные защитные полосы, на территориях которых вводятся дополнительные ограничения хозяйственной и иной деятельности. Ширина водоохранных зон и прибрежных защитных полос устанавливаются в соответствии с Водным кодексом Российской Федерации. Следовательно, на примыкающих к водным объектам территориях, федеральным законодательством уже установлен режим особой охраны, ограничивающий неблагоприятное антропогенное воздействие.

Решение о создании охранной зоны памятника природы регионального значения должно включать сведения об установлении ее границ и утверждать положение о ней.

Сведения о границах охранных зон подлежат внесению в Единый государственный реестр недвижимости в соответствии со статьёй 10 Федерального закона «О государственном кадастре недвижимости», следовательно, должны быть определены в координатном режиме.

По предварительной оценке на полевые геодезические работы по определению координат поворотных точек охранных зон региональных памятников природы, а также на организацию и проведение государственной экологической экспертизы нормативных правовых актов по утверждению их границ и режимов требуются затраты не менее 10 млн. рублей.

В то же время ООПТ регионального значения по многолетним периодическим оценкам биологов находятся в удовлетворительном состоянии (по материалам обследований ООПТ 2013-2018 годов, в том числе подготовленных при сборе сведений для ведения регионального кадастра ООПТ), при этом внешние негативные факторы по отношению к памятникам природы весьма однообразны - стихийная рекреация, повреждение растительного покрова в разных видах, несанкционированные свалки. Следовательно, более рациональным и эффективным было бы рассматривать проблему защиты ООПТ от неблагоприятных антропогенных воздействий ни с точки зрения создания охранных зон ООПТ, а с точки зрения соблюдения существующего режима охраны для каждой ООПТ.

2.3 Осуществление экологического надзора в области охраны особо охраняемых природных территорий

Согласно статье 33 федерального закона «Об особо охраняемых природных территориях» на особо охраняемых природных территориях федерального значения, государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется в порядке, установленном Правительством Российской Федерации.

Задачами государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий являются предупреждение, выявление и пресечение нарушений юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями (далее - юридические лица, индивидуальные предприниматели) и гражданами установленных в соответствии с международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации требований в области охраны окружающей среды, касающихся:

а) режима особо охраняемой природной территории;

б) особого правового режима использования земельных участков, природных ресурсов и иных объектов недвижимости, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий;

в) режима охранных зон особо охраняемых природных территорий.

На особо охраняемых природных территориях федерального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти при осуществлении им федерального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды.

На особо охраняемых природных территориях регионального значения государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации при осуществлении ими регионального государственного экологического надзора в соответствии с законодательством Российской Федерации об охране окружающей среды в порядке, установленном высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

На особо охраняемых природных территориях местного значения уполномоченными органами местного самоуправления осуществляется муниципальный контроль в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий в порядке, установленном муниципальными правовыми актами.

На особо охраняемых природных территориях федерального и регионального значения, управление которыми осуществляется государственными учреждениями, государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий осуществляется также должностными лицами указанных государственных учреждений, являющимися государственными инспекторами в области охраны окружающей среды.

Постановлением от 28 июня 2018 г. № 422 в Липецкой области утвержден «Порядок осуществления регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий», который устанавливает механизм осуществления исполнительным органом государственной власти Липецкой области в сфере экологии и природных ресурсов регионального государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий Липецкой области.

Государственный надзор осуществляется посредством:

1) организации и проведения проверок выполнения обязательных требований;

2) принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений;

3) систематического наблюдения за исполнением обязательных требований, анализа и прогнозирования состояния исполнения обязательных требований при осуществлении деятельности юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами на особо охраняемых природных территориях;

4) проведения мероприятий по профилактике нарушений обязательных требований;

5) проведения мероприятий по контролю, осуществляемых без взаимодействия с юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями.

Управление при осуществлении государственного надзора взаимодействует с федеральными органами исполнительной власти и их территориальными органами, органами исполнительной власти Липецкой области, органами местного самоуправления по вопросам, входящим в их компетенцию, органами прокуратуры, а также с юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями, гражданами.

К отношениям, связанным с организацией и проведением государственного надзора, организацией и проведением проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, применяются положения Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (далее - Федеральный закон № 294-ФЗ), Федерального закона от 14 марта 1995 года № 33-ФЗ «Об особо охраняемых природных территориях» (далее - Федеральный закон № 33-ФЗ), Федерального закона от 10 января 2002 года № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» (далее - Федеральный закон № 7-ФЗ).

К отношениям, связанным с организацией и проведением государственного надзора, организацией и проведением проверок граждан, применяются положения Федерального закона № 33-ФЗ, Федерального закона № 7-ФЗ, а также законодательства об административных правонарушениях Российской Федерации.

Государственный надзор осуществляется посредством проведения плановых и внеплановых проверок Управления экологии и природных ресурсов Липецкой области в соответствии со статьями 9 - 13 и 14 Федерального закона № 294-ФЗ, Федеральным законом № 33-ФЗ.

Законодательством Российской Федерации устанавливается уголовная ответственность за нарушение режима особо охраняемых природных территорий. Вред, причиненный природным объектам и комплексам в границах особо охраняемых природных территорий, подлежит возмещению в соответствии с утвержденными в установленном порядке таксами и методиками исчисления размера ущерба, а при их отсутствии - по фактическим затратам на их восстановление.

Так, в рамках проведения внеплановой проверки в 2018 году выявлены работы по строительству тепломагистрали на территории особо охраняемой природной территории регионального значения - государственного природного зоологического заказника «Липецкий» с причинением ущерба в размере 950 тыс. рублей особо охраняемой природной территории. По материалам проверки принято решение о возбуждении уголовного дела по ст. 262 УК РФ (нарушение режима особо охраняемых природных объектов).

В соответствии с п.п. 6.1, 6.2 ст. 49 Градостроительного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ, для проведения государственной экспертизы проектной документации и государственной экологической экспертизы проектной документации объектов, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять на землях особо охраняемых природных территорий, за исключением особо опасных, технически сложных и уникальных объектов, объектов обороны и безопасности, строительство, реконструкцию которых предполагается осуществлять в границах особо охраняемых природных территорий регионального и местного значения, в случаях, если строительство, реконструкция таких объектов в границах особо охраняемых природных территорий допускаются законодательством Российской Федерации и законодательством субъектов Российской Федерации, проектная документация представляется в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации.

В свою очередь, орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экспертизы проектной документации, направляет представленную застройщиком или техническим заказчиком проектную документацию объектов, указанных в подпункте 4.1 статьи 12 Федерального закона от 23 ноября 1995 года № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», на государственную экологическую экспертизу в орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации, уполномоченный на проведение государственной экологической экспертизы.

Должностные лица органов и государственных учреждений, осуществляющих государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий имеют право:

а) запрашивать и получать информацию и документы, связанные с соблюдением юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях;

б) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа (распоряжения) руководителя (заместителя руководителя) органа государственного надзора (государственного учреждения) о назначении проверки посещать расположенные на особо охраняемых природных территориях здания, помещения, сооружения и иные подобные объекты, проводить их обследования, а также проводить исследования, испытания, экспертизы, расследования и другие мероприятия по контролю;

в) выдавать юридическим лицам, индивидуальным предпринимателям и гражданам предписания об устранении выявленных нарушений требований законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, о проведении мероприятий по обеспечению предотвращения вреда животным, растениям и окружающей среде, соблюдения режимов особо охраняемых природных территорий;

г) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, рассматривать дела об указанных административных правонарушениях и принимать меры по предотвращению таких нарушений;

д) направлять в уполномоченные органы материалы, связанные с нарушением законодательства Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, для решения вопросов о возбуждении уголовных дел по признакам преступлений;

е) предъявлять иски физическим и юридическим лицам о взыскании в пользу государственных природных заповедников и национальных парков средств в счет возмещения ущерба, нанесенного природным комплексам и объектам государственных природных заповедников и национальных парков вследствие нарушений установленного режима государственных природных заповедников и национальных парков.

Должностные лица органов и государственных учреждений, уполномоченные на осуществление государственного надзора в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, являющиеся государственными инспекторами в области охраны окружающей среды, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации, при проведении мероприятий по контролю на особо охраняемых природных территориях также имеют право:

а) запрашивать в целях проверки у граждан, находящихся на территориях государственных природных заповедников и национальных парков, разрешение на право пребывания на указанных особо охраняемых природных территориях;

б) запрашивать в целях проверки у юридических лиц, индивидуальных предпринимателей документы на право осуществления природопользования и иной деятельности на прилегающих к территориям государственных природных заповедников и национальных парков территориях охранных зон;

в) задерживать на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон граждан, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, и доставлять указанных граждан в правоохранительные органы;

г) производить на территориях государственных природных заповедников, национальных парков и их охранных зон досмотр транспортных средств, личных вещей граждан;

д) изымать у граждан, нарушивших законодательство Российской Федерации об особо охраняемых природных территориях, продукцию и орудия незаконного природопользования, транспортные средства и соответствующие документы.

Органы, осуществляющие государственный надзор в области охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в соответсвии со ст 23.25 КоАП РФ рассматривают дела об административных правонарушениях, предусмотренных частью 2 статьи 7.2, статьей 7.4 ), статьей 7.6 , статьями 7.7 - 7.10 , частью 1 статьи 7.11, статьями 8.5 - 8.9, статьями 8.12 - 8.14 , частью 1 статьи 8.16, статьями 8.17 и 8.18, статьей 8.21, статьями 8.25 - 8.36, частями 1, 1.1, 2 и 3 статьи 8.37 статьей 8.38 ,статьей 8.39, статьей 8.45.1настоящего Кодекса.

Рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов имеют право:

1) главный государственный инспектор Российской Федерации в области охраны окружающей среды, его заместители;

2) главные государственные инспектора в области охраны окружающей среды по субъектам Российской Федерации, их заместители;

3) главные государственные инспектора субъектов Российской Федерации в области охраны окружающей среды, их заместители;

5) руководители государственных учреждений, осуществляющих управление особо охраняемыми природными территориями федерального значения, главные государственные инспектора в области охраны окружающей среды на особо охраняемых природных территориях федерального значения, их заместители;

6) руководители государственных учреждений, подведомственных органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации, осуществляющим управление особо охраняемыми природными территориями, - главные государственные инспектора в области охраны окружающей среды на особо охраняемых природных территориях регионального значения, их заместители.

Должностные лица исполнительного органа власти субъекта РФ вправе:

1) беспрепятственно по предъявлении служебного удостоверения и копии приказа начальника Управления о назначении проверки, а также в процессе административного расследования посещать и обследовать особо охраняемые природные территории;

2) выносить предостережения, а также выдавать обязательные для исполнения предписания по устранению выявленных нарушений;

3) проводить необходимые расследования, организовывать в установленном порядке проведение необходимых исследований, испытаний, экспертиз, анализов и оценок по вопросам государственного надзора;

4) запрашивать и получать на основании письменных мотивированных запросов информацию и документы, необходимые для проверки соблюдения обязательных требований;

5) составлять протоколы об административных правонарушениях, связанных с нарушением обязательных требований;

6) рассматривать дела об административных правонарушениях в области осуществления государственного надзора, применять штрафные санкции в случаях и порядке, предусмотренных законодательством Российской Федерации;

7) передавать в случае необходимости материалы о привлечении к ответственности лиц, виновных в нарушении установленного законодательством порядка охраны и использования особо охраняемых природных территорий, в компетентные органы для рассмотрения вопроса о привлечении таких лиц к ответственности;

8) осуществлять иные права, предусмотренные Федеральным законом № 294-ФЗ и Федеральным законом № 33-ФЗ.

Сроки и последовательность административных процедур при осуществлении государственного надзора устанавливаются административным регламентом, разрабатываемым и утверждаемым Управлением в соответствии с Федеральным законом № 294-ФЗ и постановлением администрации Липецкой области от 09 августа 2011 года № 282 «Об утверждении Порядка разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций исполнительными органами государственной власти Липецкой области, Порядка разработки и утверждения административных регламентов предоставления государственных услуг исполнительными органами государственной власти Липецкой области, Порядка проведения экспертизы проектов административных регламентов предоставления государственных услуг».

ГЛАВА 3. ПУТИ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ ГОСУДАРСТВЕНОЙ ПОЛИТИКИ В СФЕРЕ ПРИРОДОПОЛЬЗОВАНИЯ ОСОБО ОХРАНЯЕМЫХ ПРИРОДНЫХ ТЕРРИТОРИЙ.

3.1 Регулирование публичных правоотношений в сфере особо охраняемых природных территорий

Регулирование публичных правоотношений в сфере особо охраняемых природных территорий имеет целью защитить природные объекты и комплексы от антропогенного воздействия.

Закон от 21 июля 2003 года № 61- ОЗ « Об особо охраняемых природных территориях Липецкой области» регулирует отношения в области организации, охраны и функционирования особо охраняемых природных территорий в целях сохранения уникальных и типичных природных комплексов и объектов, достопримечательных природных образований, биологического и ландшафтного разнообразия, объектов растительного и животного мира, их генетического фонда, изучения естественных процессов в биосфере и контроля за изменением ее состояния, формирования экологической культуры населения. Данный закон утверждает порядок создания ООПТ областного значения. В соответствии с которым, решение об образовании особо охраняемых природных территорий местного значения принимают органы местного самоуправления.

Положение об особо охраняемых природных территориях местного значения утверждается органами местного самоуправления. В положении об особо охраняемых природных территориях местного значения определяются границы и режим охраны особо охраняемых природных территорий.

Границы особо охраняемых природных территорий обозначаются в натуре просеками, аншлагами установленного образца, указываются в картах землеустройства, лесных картах.

В настоящее время увеличение потребностей человека неуклонно увеличивает нагрузку на окружающую природную среду, поскольку она является, в конечном счете, источником всех средств удовлетворения материальных потребностей. В связи с невозможностью остановки роста экономики необходимо продумать эффективный способ охраны природной

среды. Для этого устанавливается режим особой охраны, ограничивающий возможности использования отдельно взятой территории или акватории. Формулируемый в рамках данного режима перечень запрещаемых или предписываемых видов деятельности является основой для определения допустимых форм публичного поведения.

Режим особой охраны устанавливается, исходя из природных особенностей конкретной особо охраняемой природной территории. Эффективность мер, направленных на охрану природы, то есть и характер публичных правоотношений, будет напрямую зависеть от понимания этих особенностей. Поскольку главной целью является сохранение среды обитания для человека, необходимо понимать при каких условиях эта цель может быть достигнута. Сохранение компонентов природной среды, в том числе редких видов растительного и животного мира, рассматривая их по отдельности, не представляется эффективным, поскольку фито- и биоценотические взаимосвязи между ними весьма устойчивы, а, следовательно, и их природная взаимозависимость. Таким образом, охране подлежит, прежде всего, экосистема, как минимальная средообразующая единица природной среды. Такой подход будет называться экосистемным.

В зависимости от характера экосистемы и ее компонентов целесообразно либо полностью изолировать ее от антропогенного воздействия, либо допустить хозяйственную деятельность в определенной степени. Исходить надо из того, что угрожает или может угрожать экосистеме. Выявление фактических и потенциальных угроз, а также их источников, их формально-правовая кодификация с учетом классификации и кодирования видов экономической деятельности, заявляемых хозяйствующими субъектами при регистрации.

Особо охраняемые природные территории представляют собой комплекс сложных экологических или экосистемных взаимосвязей, обеспечиваемых большим количеством видов флоры и фауны. Многие из таких видов в силу разных лимитирующих факторов являются редкими или исчезающими. Ситуация усложняется тем, что многие из них относятся к мигрирующим видам - птицы, рыбы. В результате, здоровье экосистемы в одном регионе зависит от ресурсопотребления, влияющего на отдельные ее компоненты, в другом. Например, один из представителей отряда карпообразных рыб - черноморская шемая (Alburnus mento) занесен в Красную книгу Российской Федерации и Липецкой области. Мигрировать в Липецкую область начал после создания Цимлянского водохранилища. Катастрофическое снижение численности в Азово-Черноморском регионе обусловлено, главным образом, строительством гидротехнических сооружений, в результате чего были перекрыты миграционные нерестовые пути.

В отдельных случаях вид бывает занесен только в региональную Красную книгу, в других регионах допускается его добыча: серый журавль, лебеди (кликун, шипун), некоторые другие представители отряда гусеобразных. Ввиду того, что миграция птиц происходит по территории нескольких государств, важную роль в их охране играет международное право. Одним из таких документов являются Конвенции об охране перелетных птиц и птиц, находящихся под угрозой исчезновения, и среды их обитания. Такие соглашения были заключены правительством СССР с Японией, США, Индией. Данными конвенциями установлен запрет на добычу ряда птиц, определены меры их охраны и предусмотрен обмен информацией об их миграции. Важное международное экологическое значение имеет ратифицированная СССР в 1976 году Рамсарская Конвенция по охране водноболотных угодий, учитывая существенные экологические функции водноболотных угодий как регуляторов водного режима и в качестве местообитаний, обеспечивающих существование характерной флоры и фауны.