Правовое регулирование советского образования

Размещено на http://www.allbest.ru/

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность магистерской диссертации обусловлена научной и практической значимостью возрастающей роли образования и формирования его правовых основ в современной России. Образование является одной из приоритетных сфер государственного регулирования, поскольку выступает важным фактором экономического и социального развития государства, оно определяет уровень культуры общества и, как любая сфера общественной жизни, складывается исторически. Эффективность проводимых в настоящее время реформ зависит не только от достижений в той или иной сфере общественной жизни, но и от специфики сложившейся системы, ее традиций. В этом контексте особое место следует отвести советскому периоду, когда Российское государство, обретя новую форму, разрабатывало значимые для развития общества подходы, принципы и методы внутренней политики. Наиболее ярко эта практика проявилась в первые десятилетия Советской власти, на этапе перехода к новой государственности. Это время в полной мере сопоставимо с современным, когда Россия вновь находится в состоянии государственно-правовой трансформации. Претерпевая серьезные реформационные процессы во всех сферах жизни, государство вырабатывает оптимальные методы преобразований, способствующие прогрессивному развитию, которое невозможно без преемственности.

В этой связи актуализируется тема становления и развития системы образования, правовые основы которой закладывались одновременно с основами советской государственности. В 1917-1941 гг. сложилась советская система образования, был сформирован нормативный массив, регулировавший отношения в сфере образования. Первостепенные задачи, которые ставило перед собой Советское государство в духовной сфере, включали коренные изменения в системе образования и просвещения, формирование социалистической интеллигенции, новой морали, утверждение иной идеологии. Реформы в области народного просвещения, проведенные в первые годы советской власти, определили перспективу его развития, стали фундаментом современных достижений в области культуры.

Исследование советского опыта разработки и осуществления государственной политики в сфере образования, организации системы управления образованием, осуществления нормативно-правового регулирования отношений в сфере образования путем анализа правовых документов имеет большое значение для выяснения роли государства в функционировании образовательной системы, ее правовых основ. Развитие образовательного законодательства в указанный период следует рассматривать как один из этапов становления отрасли образовательного законодательства. Изучение историко-правового опыта в сфере народного образования в исследуемый период поможет осмыслить процесс развития системы образования на современном этапе реформирования и избежать принятия неэффективных решений.

Совокупность вышеназванных обстоятельств предопределило выбор темы выпускной квалификационной работы (далее по тексту - ВКР), а также круг рассматриваемых в рамках ВКР вопросов.

Что касается степени научной изученности темы магистерской диссертации, то данный вопрос не был предметом специального комплексного изучения. Имеются отдельные публикации, посвященные тем или иным вопросам возникновения и развития советского образования в период с 1917 г. по 1941 г., которые отражают лишь отдельные аспекты выбранной темы. образование советский нормативный правовой

В отечественной науке отдельные теоретические аспекты правового регулирования отношений, складывающихся в сфере образования, стали предметом научных исследований лишь в начале 1970-х годов, в связи с чем можно выделить работы, посвященные лишь отдельным аспектам возникновения и развития советского образования. В целом весь комплекс научных трудов по проблеме магистерской диссертации следует дифференцировать на группы. К первой необходимо отнести труды, посвященные истории советской системы просвещения, без изучения которых невозможно сформировать общее представление о советском образовании, выделить факторы, послужившие основанием реформирования системы образования на разных этапах его развития, понять суть образовательной политики Советского государства в первые годы своего существования. Ко второй группе относится историко-правовая литература близкая по тематике, дающая представление о правовом регулировании отношений в сфере образования в разные периоды советской истории, позволившая понять полноту изученности вопроса о системе образовательного законодательства. В отдельную группу необходимо выделить юридическую литературу, посвященную теоретическим проблемам образовательного законодательства и права.

Широкое изучение различных историко-правовых аспектов данной проблемы началось во второй половине ХХ в. Среди авторов, которые так или иначе касались темы организационно-правового обеспечения образовательных отношений, можно выделить Л.А. Дольникову, С.И. Штамм, В.А. Жамина и др. В основном это исследования 1970-х - 80-х гг., когда шло осмысление прошлого опыта, ставился вопрос о реформировании системы народного образования, реализации конституционного права на образование.

В постсоветский период интерес к вопросам правового регулирования образовательных отношений и образовательного законодательства значительно возрос в силу начавшегося широкомасштабного реформирования российской системы образования, исторический опыт которой приобрел практическую значимость. Появляются историко- правовые диссертационные исследования1. Актуальные вопросы теории и практики реализации законодательства об образовании по вопросам контроля и надзора рассматривали Алимов Г.Т., Ладнушкина Н.М., Пашенцев Д.А, Фёклин С.И23. В ретроспективе вопрос контроля и надзора в сфере образования, в том числе Советский период, рассматривал Звонарев А.В., Ладнушкина Н.М.4

М.В. Лебедева раскрывает опыт управления системой народного образования Наркоматом просвещения5, А.Р. Абалов рассматривает особенности школьной политики Советского государства в первое десятилетие его становления6, М.А. Кожевина определяет организационные и правовые основы профессионального образования в Советской России7. Данная группа исследований обозначила комплекс проблем организационного, правового характера, присущих советской образовательной системе, анализ которых позволяет утверждать, что историко-правовая наука вопросу формирования системы законодательства об образовании в Советской России уделяет незначительное внимание, комплексных исследований этой проблемы не проводилось.

Объектом магистерской диссертации является правовое регулирование советского образования в период с 1917 г. по 1941 г.

Предметом магистерской диссертации стали нормативно-правовые акты Советского государства, регулирующие образование в период с 1917 г. по 1941 г.

Целью магистерской диссертации является обобщение результатов комплексного исследования особенностей становления и развития, а также правового регулирования советского образования в период с 1917 г. по 1941 г.

Данная цель предполагает решение в рамках магистерской диссертации следующих исследовательских задач:

* определить особенности становления и правового регулирования советского образования в период с 1917 г. по 1921 г.;

* исследовать правовые основы дальнейшего развития советского образования в период с 1922 г. по 1929 г.;

* рассмотреть окончательное становление советского законодательства об образовании в период с 1930 г. по 1941 г.

В качестве методологической основы магистерской диссертации были выбраны диалектический, системно-структурный, сравнительно- правовой, логический, лингвистический, историко-правовой методы познания.

Источниковую и нормативную базу магистерской диссертации составили нормативно-правовые акты советского периода с 1917 г. по 1941 г.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Наиболее сложным и важным этапом в развитии образования и его правового регулирования стал начальный этап становления советской государственности. Именно в это время сформировался центральный элемент системы образования - комплекс нормативно-правовых актов, регламентирующий общественные отношения в сфере образования. Становление советского образования происходило на фоне масштабных социальных, общественно-политических и экономических изменений.

2. В период с 1917 г. по 1941 г. были заложены основы системы законодательства об образовании, шел процесс накопления нормативного массива в сфере образовании, и в этой связи понятия «образовательное законодательство», «образовательные отношения» в этот период еще не сложилось, а само явление не рассматривалось в правовой действительности как самостоятельное.

3. Важное значение в формировании системы образовательного законодательства, оказала доктрина советского государства в области образования, которая и отражала специфику политического строя. В виду отсутствия нормативного документа, юридически оформившего доктрину советского образования, основные ее принципы и положения возможно выявить посредством анализа трех групп источников - трудов политических деятелей, партийных документов и законодательных актов. Доктрина образования Советского государства есть совокупность принципов в области образования, основных задач воспитания и обучения советского гражданина и ожидаемых результатов реализации образовательной политики. Связь между принципами образовательной политики государства и законодательством в сфере образования свидетельствует о том, что организационно-правовая основа является определяющей в образовательной политике. Доктрина образования оказывала непосредственное влияние на правотворчество и формирование системы образовательного законодательства.

4. Советское законодательство об образовании периода с 1917 г. по 1941 г., будучи органичной частью общегосударственного законодательства, вобрало в себя все характерные черты правотворчества начального периода Советского государства. Кроме декретов (законов) и подзаконных актов, в качестве источников права рассматривались революционное правосознание и партийные документы. Источник права советского периода - это результат отражения исторической действительности, на него оказало влияние и революционное правосознание, и правопонимание, и советская идеология.

5. Структура совокупности нормативно-правовых актов, регулирующих отношения в системе образованием в период с 1917 г. по 1941 г., соответствует трем основным уровням управления, имеющим сложный субъектный состав. В качестве системообразующих связей в системе законодательства на первом уровне являются связи между государством (центральными и местными органами власти) и органами управления образованием, на втором уровне - межведомственные и на третьем уровне - связи государственных органов непосредственно с образовательными учреждениями. В качестве факультативных связей следует рассматривать взаимодействие всех субъектов со структурами самоуправления, которые существовали не во всех образовательных учреждениях. Управленческие связи, а соответственно и формирование нормативно-правовых массивов, осуществлялось как по вертикали - отношения субординации, так и по горизонтали - отношения координации.

6. В первые десятилетия Советской власти образование и его правовое регулирование находились в стадии становления и представляли совокупность нормативных правовых актов, направленных на урегулирование комплекса разнородных общественных отношений в сфере образования.

Структура магистерской диссертации. Магистерская диссертация выполнена в объеме, соответствующем требованиям ГОСТ. Структура работы определена с учетом особенностей избранной темы, последовательности изложения материала, характера исследования основных проблем в том аспекте, в котором она представляется наиболее приемлемой для лучшего раскрытия темы. Магистерская диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованных источников.

ГЛАВА 1. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ В 1917 - 1921 ГГ.

Политика Советского государства в области образования выражалась в программных документах коммунистической партии. С течением времени положения этих документов претерпевали изменения. В первой программе РСДРП, принятой II съездом партии в 1903 году, разделы, посвященные образованию, содержали ряд общедемократических требований: отделение школы от церкви, введение бесплатного всеобщего обязательного образования, запрещение пользоваться наемным трудом детей8. В июне 1917 года были опубликованы «Материалы по пересмотру партийной программы». Раздел этого проекта, посвященный школьному образованию, был составлен Н.К. Крупской. Он включил более широкий комплекс демократических требований: отмену в школе обязательного государственного языка, обязательное общее образование для детей до 16 лет, бесплатное снабжение учащихся пищей, одеждой и учебными пособиями, передачу образования в ведение местного самоуправления, выборность учителей населением, полную светскость школы, политехнизацию образования и связь обучения с «общественно- производительным детским трудом»9.

После прихода большевиков к власти в октябре 1917 года в течение нескольких месяцев их декларации об общих направлениях просветительной программы продолжали делать упор на положениях демократической школы, хотя и подчеркивали ее классовый, «пролетарский» характер. Положение изменилось летом 1918 года, когда большевики окончательно моно- полизировали власть. В официальных документах появились требования радикального переустройства школьной системы наряду с заявлениями о по- литическом значении школьного образования.

Для управления системой просветительных учреждений в составе советского правительства был образован Народный комиссариат по просвещению (Наркомпрос) во главе с А.В. Луначарским и Государственная комиссия по просвещению.

20 декабря 1917 года руководитель дошкольного отдела Наркомпроса З.И. Лилина опубликовала распоряжение о включении дошкольного воспитания в общую систему образования с целью «положить начало общественному воспитанию ребенка уже на первых ступенях его развития»10. В феврале 1918 года на основании декрета СНК РСФСР от 20 января 1918 года «Об отделении церкви от государства и школы от церкви»11 Государ- ственная комиссия по просвещению отменила преподавание в школе религиозных предметов12. Постановлением Наркомпроса от 31 мая 1918 года было введено совместное обучение мальчиков и девочек13. В мае 1918 года -- отменено использование отметок для оценки знаний учащихся14. В июне 1918 года декретом Совнаркома Наркомпросу были переданы все учебные заведения, находившиеся ранее в ведении других ведомств8.

В целях осуществления контроля и надзора в сфере образования был создан аппарат инструкторов, фактически сменивший дореволюционных инспекторов. «Инструкторы наделялись широкими полномочиями: от наблюдения за исполнением законодательства до охраны прав ребёнка. В тоже время никаких административных полномочий инструктор не имел.»15.

Согласно постановлению Наркомпроса от 16 июня 1919 года «О правильной постановке школьно-инструкторского дела»16 «инструктора ведают всеми вопросами, связанными с организацией трудовой школы…», «никакими административными полномочиями…инструктор не пользуется».

«Основное назначение инструктора народного просвещения - максимальная помощь массам в строительстве новой школы»17, в основу деятельности инструктора был положен принцип отрицания содержания и форм работы царской инспекции. «Советский инструктор народного просвещения рассматривался как старший товарищ учителя, действующий не принуждением, а методами общественно-педагогического характера»18.

В октябре 1918 года было опубликовано «Положение о единой трудовой школе РСФСР»19, утвержденное 30 сентября на заседании ВЦИК. Оно упразднило все многочисленные типы государственных, общественных и частных учебных заведений и узаконило единую трудовую 9-летнюю школу двух ступеней:

* 1-я ступень -- для детей от 8 до 13 лет (5-летний курс обучения) и

* 2-я ступень -- для детей от 13 до 17 лет (4-летний курс).

Положение провозгласило основой школьной жизни «производительный общественно необходимый труд», школьное самоуправление и участие учащихся в школьных советах, отмену домашних заданий, экзаменов, классной системы и т.д. Деление на классы (как возрастные группы) предлагалось по возможности заменить делением на группы по степени подготовленности учащихся. Положение отменило любые формы наказаний учеников, узаконило разнообразие в создании учебных программ, учебных планов, учебников и учебных пособий с учетом местных условий20.

В опубликованной одновременно с положением «Декларации об основных принципах единой трудовой школы» подчеркивалось коренное отличие создаваемой школы от прежней. «Дело идет... -- говорилось в ней,

-- не только о том, чтобы сделать общедоступной школу, как она есть, ибо такой, какой ее сделал предшествующий режим, она для трудовых масс не годится…»21.

Новая программа партии, принятая VIII съездом РКП(б) в марте 1919 года, в разделе по «народному просвещению» включила политические установки в качестве основной задачи школы. В преамбуле к разделу подчеркивалось: «В области народного просвещения РКП ставит своей задачей довести до конца начатое с Октябрьской революции 1917 года дело превращения школы… в орудие коммунистического перерождения общества». В программе намечалась подготовка работников просвещения, «проникнутых идеями коммунизма», развитие широкой пропаганды «коммунистических идей» и использование государственной власти22.

Таким образом, программа расценивала образование как политико- воспитательное средство, как средство формирования человека нового типа.

В соответствии с основными принципами новой системы общего образования, сформулированными в документах Государственной комиссии по просвещению в 1918 году, школа должна была стать безусловно светской, единой и трудовой.

Декрет СНК об отделении церкви от государства и школы от церкви 20 января 1918 года и постановление Государственной комиссии по про- свещению о светской школе 18 февраля 1918 года провозгласили полную свободу выбора вероисповедания и возможность обучения религии частным образом23. Однако через год, в марте 1919 года, новая программа РКП(б) признала положения декрета недостаточными24. В популярном объяснении партийной программы, «Азбуке коммунизма» Н.И. Бухарина и Е.А. Преображенского, было заявлено: «Освобождение детей от реакционных влияний их родителей составляет важную задачу пролетарского государства.

...Необходимо… чтобы школа перешла в наступление против религиозной пропаганды в семье»25. Эти установки перечеркивали соответствующую статью декрета и делали ее не более чем декларацией.

Второй принцип -- единая школа -- выражался в построении единой общеобразовательной цепочки от детского сада до высшего учебного заведения. К этому стремилось значительное число российских педагогов задолго до 1917 года. Однако в связи с задачей создания «нового человека» он приобрел новое значение: политико-идеологическое единство содержания учебно-воспитательной и программно-методической работы.

Единство школы выразилось в ее полной этатизации - государство приняло на себя всю полноту руководства образованием, изъяв его из рук частных лиц и местных общественных самоуправлений. Эта политика противоречила прежним заявлениям большевиков о необходимости перехода к децентрализации управления школой и утверждению в нем общественных начал. В результате советское образование стало в значительно большей степени государственным, чем дореволюционное.

Трудовой принцип обучения был одним из наиболее острых и спорных моментов становления новой школы. В программных документах понятие «трудовая школа» выступало и в качестве метода преподавания (восприятие учебных предметов через труд), и в качестве принципа воспитания (приобщение детей к труду). «Сущностью нового преподавания, -- говорил А.В. Луначарский, -- является не учеба, не задавание урока и спрашивание, а… всевозможные трудовые процессы, путем которых ребенок сам проделывает обогащения своего опыта... Кроме того, трудовая школа имеет еще другое значение. Трудовая школа должна всех научить трудиться. Значит… надо научить детей самому труду»26.

Радикальная школьная реформа столкнулась с большими, а в некоторых отношениях с непреодолимыми трудностями. Изгнание из школы Закона Божьего встретило повсеместное недовольство, а иногда и сопротивление населения. При одном только слухе о возможности исключения Закона Божьего из школ местное население заявляло, что такой школы им не нужно27.

В крупных городах большая часть родителей также высказывалась за сохранение преподавания религиозных предметов. Наиболее популярна была идея о превращении Закона Божьего в факультатив. Однако политика власти в отношении религии была непреклонна. Сопротивление родительских комитетов проведению декрета об отделении школы от церкви и другим реформам стало одной из причин их ликвидации. По «Положению о единой трудовой школе» их должны были заменить «представители трудового населения» в школьных советах. Избирались они главным образом через партийные коллективы. Первые же выборы показали, что эти представители, не будучи матерями или отцами, совершенно не заинтересованы в посещении школ28.

Немало проблем оказалось на пути введения единой школы.

«Положение» наметило следующий план реформирования прежних учебных заведений. Трехклассные и четырехклассные начальные училища должны были превратиться в 5-летние школы 1-й ступени. Для этого с начала 1918/19 учебного года ко всем начальным училищам добавлялся дополнительный год обучения. Четырехклассные высшие начальные училища преобразовывались в школы 2-й ступени, при этом от них отсекался первый год обучения и добавлялась старшая возрастная группа для окончивших эти учебные заведения в текущем году. Первые три класса 8-летних средних учебных заведений вместе с двумя приготовительными классами преобразовывались в 1-ю ступень, 4 - 7-й классы должны были составить 2-ю ступень, а 8-й класс был упразднен29.

На деле оказалось, что этот план чрезвычайно трудно осуществить. В огромном большинстве случаев в сельских начальных училищах открыть дополнительный пятый класс не удалось из-за отсутствия помещений и учителей.

Не удалось достичь полного единства и в городах, так как многие начальные школы также остались в составе четырех классов. Школ 2-й ступени было недостаточно. Ученики, собранные из прежних школ различных типов, ведших преподавание по разным программам, сильно отличались по уровню подготовки. Это привело к установлению для поступающих в школы 2-й ступени неофициальных испытаний (в нарушение «Положения о единой трудовой школе»). С упразднением 8-х классов гимназий и других средних учебных заведений объем знаний, полученных в школе 2-й ступени, фактически перестал соответствовать требованиям, предъявляемым высшей школой. В результате в вузах также были введены экзамены по программе прежней 8-летней гимназии30.

Еще хуже обстояло дело с осуществлением трудового принципа. Атака на старую «школу учебы» не была обеспечена ни в материальном, ни в кадровом, ни в методическом отношении. Преподаватели были не подготовлены к ведению «трудовых процессов». Подводя итог попыткам учителей осмыслить трудовой принцип, Н.К. Крупская писала: «Понято было так, что дети должны не только учиться, но и трудиться. Учеба осталась старая, но наряду с ней детей заставляли мести полы, мыть посуду, таскать дрова, разгружать вагоны, быть на побегушках»31. Введение «трудового принципа» в школу происходило формально, не соприкасаясь с учебной работой.

В 1920 году руководство Наркомпроса утвердилось в мысли о невозможности в ближайшем будущем реформировать массовые школы в трудовые. С этого времени работа по трудовым процессам приняла лабораторные формы и была сосредоточена в небольшом количестве образцовых учебных заведений. При Наркомпросе возник отдел опытно- показательных учреждений32.

Однако и в опытно-показательных школах трудовой принцип реализовывался не равнозначно для всех учащихся. Из приложения к протоколу заседания Наркомпроса РСФРС от 12 февраля 1920 г.: «По- прежнему там притесняют служащих, не дают записываться в Союз коммунистической молодежи, а по отношению к тем, кто работает в Союзе, принимаются репрессии.»33 Трудовая опытная школа была опытной для «привилегированных» и трудовой для «кухаркиных» детей.

За годы Гражданской войны произошло резкое снижение уровня учебной работы. Это было вызвано тремя причинами. Во-первых, хозяй- ственной разрухой - отсутствием отопления, освещения, учебников и учебных пособий и т.д. Во-вторых, бедственным материальным положением учителей, многие из которых вынуждены были оставить педагогическую работу, а шедшая им на смену молодежь, как правило, не обладала ни до- статочными знаниями, ни опытом. В-третьих, осуществление радикальной задачи «революционной ломки» школы нанесло ей непоправимый урон. Старая школа была во многом разрушена, но никакой новой школы, тем более «идеальной», построить не удалось. Это признал нарком А.В. Луначарский, подводя итоги пройденного пути. «В первый период максимального революционного энтузиазма, -- писал он в 1923 году, -- мы, в высшей степени правильно наметив для нашей эпохи конечный идеал школы, безоглядочно пустились к его реализации, не имея для того никаких ресурсов…»34. Разрушение школы в условиях стремительного ухудшения материального положения вызвало падение качественного уровня обучения при одновременном росте количества учащихся. «Мы стали ставить задачи количественные, -- отмечал А.В. Луначарский. -- Мы стали отодвигать методические задачи школы на второй план…»35.

Школьная реформа 1918 года сопровождалась преобразованием в единые трудовые школы всех училищ и школ без учета реальных условий и потребностей пополнения технических и рабочих кадров. Это привело, по словам Н.К. Крупской, к «временному упразднению профтехнического образования»36. Уже в годы Гражданской войны стала ощущаться потреб- ность в развитии сети профессионально-технических школ. По инициативе профсоюзов для координации работы в этом направлении 11 декабря 1918 года был организован межведомственный Государственный комитет по профессиональному образованию37. Однако совещательный характер комитета и отсутствие у него рабочего аппарата не позволили ему действо- вать эффективно.

20 апреля 1919 года в составе Наркомпроса была создана секция профессионального образования38, но меры, которые она смогла предпринять, далее в условиях Гражданской войны и разоренного хозяйства не удовлетворяли нужд промышленности39. Декретом Совнаркома от 29 января 1920 года секция профессионально-технического образования Наркомпроса была преобразована в Главный комитет профессионально-тех- нического образования (Главпрофобр)40, в 1921 году он получил статус Главного управления.

9 сентября 1919 года коллегия Наркомпроса утвердила общий план развития профтехобразования. В соответствии с ним основным типом профессионального учебного заведения стала 4-летняя профессионально- техническая школа, дающая общее образование в объеме 2-й ступени единой трудовой школы (2-летний курс) и специальное образование в определенной отрасли промышленности (также 2 года). В нее могли поступать подростки, имевшие образование в объеме школы 1-й ступени41. Наряду с профтехшколами была организована сеть профессионально-технических курсов и учебных мастерских. В 1920 году открылись первые школы фабрично-заводского ученичества (ФЗУ).

Более высокой ступенью специального учебного заведения был техникум. Первые техникумы появились в Советской России в 1918 году. Они организовывались в основном на базе дореволюционных средних специальных учебных заведений: технических, коммерческих, горных, сельскохозяйственных и др. Положение, утвержденное Главпрофобром 16 июля 1920 года, ставило перед ними следующую основную задачу: «…сооб- щение специальных технических знаний в определенной области лицам, прошедшим не менее 2-х лет обучения в школе II ступени или получившим соответствующую подготовку, а также рабочим и лицам, занятым на фабриках, заводах и в других предприятиях, могущим по своему развитию следовать за курсом»42. По положению дневные техникумы имели 4-летний курс обучения, вечерние -- 6-летний.

Что касается реформирования высшего образования, практически сразу же после прихода к власти большевиков по отношению к университетам был предпринят ряд административных мер, поставивших их в зависимость от большевистского аналога Министерства просвещения -- Наркомпроса.

Руководители Наркомпроса начали подготовку к реформе в марте 1918 года. В составе Государственной комиссии по просвещению при комиссариате было сформировано три совещания по вопросам о единой школе, профессиональной школе и высшей школе43. Совещание по высшей школе возглавили директор Московской обсерватории П.К. Штернберг и член коллегии Наркомпроса М.Н. Покровский. 20 апреля 1918 года на XIV заседании комиссии Штернберг представил доклад, в котором излагались основные направления реформы. Согласно стенограмме, университет должен был разделиться на две секции: «секция научная, в которую принимаются люди, интересующиеся наукой»44. В этой секции «лекционная система отменяется, занятия идут под руководством преподавателей путем лабораторных занятий в естественных науках и семинариев в других науках»45. Вторую секцию предполагалось сделать практической для «подготовки практических деятелей»46. В этой секции преподавание должно было вестись «лекционным путем с осуществлением большего контроля над занятиями слушателей»47. Контингент слушателей, согласно докладу, должен был подбираться «из лиц, имеющих соответствующий стаж»48. Однако оговаривалось, что «в Университет имеют также право входа лица без образовательного стажа, но как вольнослушатели»49.

Отмена лекционных занятий в научной секции вряд ли была неожиданным решением. Однако другие предложения были действительно революционными. «Для лиц, не имеющих возможности получить образовательный стаж, -- докладывал Штернберг далее, -- устраиваются курсы, рассчитанные, главным образом, на пролетариев. Дипломы по окончании университетов отменяются, их должна заменить особая испытательная комиссия, через которую должен пройти каждый слушатель Университета. Конкурс при поступлении в Высшие Учебные Заведения должен быть упразднен…»50.

В июле 1918 года при Московском университете было проведено совещание по реформе высшей школы. Проект нового положения о высших учебных заведениях, который Наркомпрос предложил совещанию, значительно отличался от рекомендаций Штернберга, но сохранял предложенное им основное направление реформы. Внутри всех вузов предлагалось ввести трехуровневую структуру: научно-исследовательские институты (НИИ); учреждения для преподавательской деятельности; и подготовительные курсы для лиц, «не имеющих достаточного образовательного ценза»51.

На съезде развернулись прения, закончившиеся избранием комиссий, которые должны были заняться рассмотрением отдельных частей предлагаемой реформы. По результатам работы комиссий было выпущено несколько постановлений. Декретом Совнаркома от 2 августа 1918 года были введены новые правила приема в высшие учебные заведения. По этому декрету каждое лицо, достигшее 16 лет, независимо от пола и национальности, без представления какого-либо свидетельства об окончании средней школы могло поступить в число слушателей любого высшего учебного заведения без вступительных экзаменов. Эго нововведение вызвало немало недоразумений. И первый же год университеты переполнились настолько, что исключалась всякая возможность проводить занятия на должном теоретическом уровне. Например, на физико-математическом факультете в 1919 году число слушателей достигло рекордной отметки 13 400 студентов52. Кроме того, вышло распоряжение Наркомпроса, согласно которому все приват-доценты, пробывшие в этой должности не менее трех лет, автоматически возводились в профессорское звание и получали право непосредственного участия в факультетских заседаниях и в совете университета. В результате этого распоряжения университетская молодежь, традиционно более подверженная революционным идеям, приобрела равенство голоса с профессурой и почти равное материальное обеспечение.

1 октября 1918 года вышло постановление Совнаркома об упразднении всех ранее присвоенных научных степеней и званий и переизбрании работающих более десяти лет профессоров. В начале 1919 года были организованы так называемые рабочие факультеты (на рабфаки принимались лица, представившие от фабричных комитетов или коммунистических ячеек удостоверения в том, что они принадлежат к классу рабочих или крестьян, не эксплуатирующих чужого труда, и что они разделяют политическую программу советской власти53) и издан еще ряд постановлений.

Некоторые большевистские постановления обернулись против них самих. Например, при переизбрании профессоров практически все «старые» профессора были избраны вновь, а П.К. Штернберг, являвшийся, по сути, автором запланированной реформы, был забаллотирован. Такая реакция профессоров могла быть рецидивом противостояния, унаследованного из дореволюционного времени. Это сделало дальнейшую тактику Наркомпроса в отношении реформы высшей школы более агрессивной и враждебной.

Решительная попытка взять инициативу в свои руки была предпринята осенью 1920 года, когда в одностороннем порядке были выпущены два декрета: об органах управления и «О порядке положения профессорского и преподавательского состава». Этими декретами упразднялся профессорский совет как главный орган управления университетами. В новом положении говорилось, что президиумы факультетов утверждаются Главпрофобром (Главное управление профессионального образования), а правления вузов назначаются Наркомпросом из числа кандидатов, выдвигаемых профессорско- преподавательским составом, студенчеством и любыми другими организациями, заинтересованными в результатах работы университетов54.

На этом этапе реформы главные государственные и политические органы Советской России -- Политбюро ЦК ВКП(б) и Совнарком -- еще не вмешивались в дела высшей школы, полагая, что Наркомпрос вполне контролирует ситуацию.

Сложная для Наркомпроса ситуация начинала провоцировать его руководителей перейти к методам политической борьбы. Так, в апреле 1921 года лидерами Наркомпроса было выработано внутреннее распоряжение. Было предложено создать в составе правлений вузов так называемые «тройки», которые должны были состоять из ректора и двух советников при нем, из которых один должен быть студентом.

Последнее распоряжение было сделано лидерами Наркомпроса -- А.В. Луначарским, М.Н. Покровским и Е.А. Преображенским, на свой страх и риск и не без колебаний. Как раз на этом этапе реформы случилось то, что заставило представителей Наркомпроса прямо назвать профессоров своими политическими врагами. После первой же попытки ввести «тройку» в правление Московского высшего технического училища профессорами этого вуза была объявлена забастовка.

Вероятно, это было связано с тем, что в среде самой профессуры отношения с министерством кодировались оппозицией «надзор/автономия», усвоенной из опыта XIX века. Любое действие Наркомпроса, направленное на изменение «автономного» устава, утвержденного Временным правительством, расценивалось ими как возрождение системы чиновничьего «надзора». В свою очередь, стратегия Наркомпроса по отношению к системе высшего образования к 1920 году еще не приобрела четких форм.

Так был создан прецедент, который поставил руководителей Наркомпроса перед серьезным выбором. Нужно было окончательно решить, как вести себя по отношению к высшей школе. Лидеры Наркомпроса не решились брать на себя ответственность в этом вопросе и обратились в Политбюро ЦК с просьбой выработать окончательное решение.

Известно, что мнения лидеров компартии разделились. Например, А.Д. Цюрупа и А.И. Рыков резко осуждали Луначарского за столь поспешное введение жестких мер. Было принято компромиссное решение. Чиновника, сделавшего распоряжение о введении «тройки», отстранили от должности. Назначенные им три человека в правлении Высшего технического училища (непосредственная причина, вызвавшая негодование профессоров) также были отстранены. Вместо них были выдвинуты другие кандидаты, которые устраивали профессоров, но всему преподавательскому составу Высшего технического училища был объявлен строгий выговор с предупреждением, что «всякое применение прекращения занятий вместо законного обжалования в следующий раз вызовет не менее, чем арест»55. Так был сделан первый шаг к тому, чтобы начать политическую борьбу с профессорами.

С конца 1921 года к реформе высшей школы начинают все плотнее подключаться подразделения с отчетливо репрессивными функциями -- Государственное политическое управление (ГПУ), Народный комиссариат юстиции (НКЮ) и конфликтный отдел ЦК. Сначала это проводится в закамуфлированных формах -- созданием внутри Наркомпроса подразделений, штат которых набирается из людей, имеющих опыт жесткого политического действия против врагов советской власти. Затем ЧК начинает заниматься организацией репрессий в университетах более откровенно, давая рекомендации по разработке мер по борьбе с контрреволюционными настроениями в вузах, рекомендации в отношении студенческих и научных обществ и собраний и, наконец, составление списков подлежащих высылке верхушек враждебных интеллигентских группировок.

10 мая 1921 года членами Политбюро ЦК ВКП(б) был составлен проект директив Наркомпросу в вопросах его отношения к высшей школе.

При реорганизации управления высшими учебными заведениями Наркомпросу вменяется в обязанность держаться следующих принципов:

1. Коллегии, непосредственно управляющие делами высших учебных заведений, не должны быть многочисленны (советы кафедр, президиумы отделений и факультетов, правления университетов и других высших школ). Коллегии более многолюдного состава (советы университетов, факультетов и отделений) могут иметь лишь совещательное и отчасти контрольное значение.

2. Автономия этих коллегий должна идти в убывающей прогрессии; чем дальше коллегия от непосредственного ведения научно-учебного дела, и чем больше ее административные полномочия, тем непосредственнее она должна быть подчинена Советской власти.

3. Соответственно с этим, все президиумы всех управляющих коллегий ВУЗ должны утверждаться его правлением, а само правление должно назначаться Наркомпросом.

4. При этом назначении допускается рекомендация самих ВУЗ (в лице профессуры и студенчества) профсоюзами и парткомитетами... Но эта рекомендация отнюдь не должна связывать Наркома просвещения.

5. При сохранении принципа коллегиальности в полном объеме в основной, низшей ячейке ВУЗ (совет кафедры), в ячейках высшего порядка (президиумы и правления) за коллегиями должно быть оставлено лишь обсуждение вопроса; решения же и связанная с ними ответственность должны носить единоличный характер, т.е. право окончательного решения принадлежит декану и ректору.

6. При назначении деканов и ректоров обязательно должен быть затребован отзыв местного губисполкома, губпрофсовета и губкома, причем последний имеет право мотивированного отвода56.

Этот документ демонстрирует то, как восстанавливались схемы административного подавления высших учебных заведений; как постепенно исчезала «автономия». Предвидя, что эти меры могут вызвать сопротивление со стороны «старых» профессоров, Политбюро сразу же начало вести подготовительную работу по выявлению наиболее активных представителей оппозиции. 14 мая 1921 года заместителю председателя ГПУ И.С. Уншлихту было поручено «представить в Политбюро через месяц доклад о мерах борьбы с контрреволюционными настроениями» в университетах57.

Показательно, что, несмотря на то что начиная с весны 1921 года советское правительство стало уделять высшей школе самое пристальное внимание, партийные руководители старались не афишировать затруднений, на которые натолкнулась реформа.

Несмотря на неоднократные предложения Наркомпроса и профессоров-коммунистов рассмотреть этот вопрос на XI съезде ВКП(б), Политбюро ЦК вынесло решение «считать постановку вопроса о высшей школе в порядок дня съезда нецелесообразной»58 и рекомендовать обсудить его с делегатами съезда «в неофициальном порядке»59, на отдельном, менее широком совещании.

Несмотря на то, что с сопротивлением профессоров было покончено, однако строительство советской системы организации науки только начиналось. Борьба «старых» профессоров против советских нововведений серьезно повлияла на характер последующих реформ в сфере организации науки. В частности, это выразилось в том, что наиболее крупные, значимые научные центры были основаны вне учебных учреждений. За вузами была оставлена узкая функция подготовки специалистов. Предварительный идеологический отбор студентов и насильственное удаление из стен университетов оппозиционно мыслящих профессоров позволяли надеяться, что эти специалисты будут, во всяком случае, лояльны по отношению к существующему политическому порядку.

ГЛАВА 2. РАЗВИТИЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА ОБ ОБРАЗОВАНИИ В 1922 - 1929 ГГ.

Переход к новой экономической политике тяжело отразился на материальном положении образования. В 1921 г. доля государственного финансирования в бюджете школ составляла всего 10%. Финансирование школ было переведено на местные бюджеты, которые обладали весьма ограниченными возможностями. В связи с этим материальное обеспечение школ было возложено на население посредством так называемого самообложения. Кроме того, X Всероссийский съезд Советов признал необходимым в качестве временной меры введение платы за обучение детей обеспеченных слоев населения. Несмотря на эти меры, к 1923 г. сеть начальных школ сократилась до уровня 1914 г. Вне школы оставалось около половины всех детей школьного возраста. Значительно хуже обстояло дело со средним образованием и школами 2-й ступени, которые к 1920 г. охватывали лишь 5% детей. Начавшееся с 1921 г. сокращение сети учебных заведений сопровождалось сокращением кадров учителей60.

Новые условия работы вызвали реорганизацию управления образованием с целью объединения руководства всеми его видами. Для этого в феврале 1921 г. в составе Наркомпроса РСФСР было учреждено Главное управление социального воспитания и политехнического образования (Главсоцвос). В нем сосредоточилось руководство работой массовых школ 1- й и 2-й ступени, составлением учебных программ и планов, учебников и учебных пособий для общеобразовательных учебных заведений всех типов. В его ведении находились также детские дома и дошкольные учреждения.

4 июля 1921 г. было утверждено положение о научно-педагогической секции Государственного ученого совета (ГУС) Наркомпроса, председателем которой стала Н.К. Крупская. Секция являлась идейно-теоретическим цен- тром советской школы и педагогики.

После перехода от войны к миру во второй половине 1920 года, когда главной задачей стало восстановление разрушенной экономики страны, резко возросла потребность в квалифицированных рабочих кадрах.

Неудачная попытка ускоренной реализации принципов трудовой политехнической школы в известной степени дискредитировала их в глазах части руководителей советского образования. В это время в среде советских руководителей наметилась тенденция на развитие монотехнического образования. Первым высказал эту точку зрения нарком просвещения УССР Г.Ф. Гринько, он был поддержан руководителями Главпрофобра: его председателем О.Ю. Шмидтом, Ф.В. Ленгником, В.Г. Козелевым. Против узкой и ранней специализации выступали А.В. Луначарский, Н.К. Крупская, Л.Р. Менжинская и др.

ЦК РКП(б) 8 декабря 1920 г. принял по предложению В.И. Ленина постановление, один из пунктов которого гласил: «Признать в принципе необходимым слияние школ 2-й ступени с профессионально-техническим образованием, при 2-х условиях: 1) расширение в профессионально- технических школах предметов общего образования и коммунизма; 2) обеспечение перехода к политехническому образованию, используя всякую электрическую станцию и всякий подходящий завод»61.

Для обсуждения вопроса о путях дальнейшего развития советской школы ЦК РКП(б) провел с 31 декабря 1920 по 4 января 1921 г. первое партийное совещание по народному образованию. На совещании разгорелась острая дискуссия между сторонниками политехнического и монотехнического образования. В итоге пятидневного обсуждения совещание приняло компромиссное решение. Основой советской школы была признана 7-летняя трудовая общеобразовательная школа, которую составили две ступени: 1-я ступень -- 4-летняя (пятый год обучения был присоединен ко 2-й ступени) и 2-я -- 3-летняя. Два старших класса 2-й ступени совещание решило преобразовать в два первых курса техникума62. Таким образом, общеобразовательная школа была ограничена 7-летним курсом для детей от 8 до 15 лет.

В результате произошел резкий поворот от задачи быстрого осуществления общеобразовательной трудовой политехнической школы к прямо противоположной установке на профессионализацию средней школы. А.В. Луначарский вынужден был признать: «Мы увлеклись иллюзиями относительно скорости введения в жизнь если не идеальной единой трудовой школы, то чего-то к ней приближающегося...»37.

Однако и новую реформу не удалось осуществить до конца. Намеченный план постепенного сокращения школ 2-й ступени по мере открытия вместо них техникумов не был выполнен. Причиной этого стал недостаток средств на организацию и оборудование техникумов. Школы 2-й ступени продолжали существовать, а 7-летние школы появились лишь в очень незначительном количестве. В результате в конце 1922 г. эта реформа была остановлена63. «Устав единой трудовой школы», утвержденный СНК РСФСР 18 декабря 1923 г., восстановил 9-летшою общеобразовательную школу для детей от 8 до 17 лет, состоящую из 1-й ступени (4 года) и 2-й ступени (5 лет). 2-я ступень включала два законченных концентра: первый -- в три года и второй -- в два. Школа 1-й ступени могла быть расширена до 7- летнего обучения путем присоединения к ней первого концентра 2-й ступени64. Окончившие школу-семилетку могли поступать в 8-й класс (группу) 9-летней школы или в 3-4-годичный техникум. Выпускники 9- летней школы и техникумов имели право поступать в высшие учебные заведения.

Вскоре вместо проекта замены 2-го концентра школ 2-й ступени техникумами возник план его профессионализации. В 1923 г. заместитель наркома просвещения М.Н. Покровский писал: «Второй концентр II ступени является школой чисто теоретической, не подготовляющей к трудовой деятельности и не обслуживающей широкие слои рабочей и крестьянской молодежи. Придание ему профессиональной целевой установки является задачей неотложной...»65. Коллегия Наркомпроса РСФСР 7 июня 1924 года констатировала, что при поступлении в вузы у 9-летней школы имеется «целый ряд конкурентов, начиная с рабфаков» и поэтому для выпускников школы 2-й ступени остается мало вакансий.

Суть проблемы заключалась в том, что окончившие рабочие факультеты зачислялись в вуз в полном составе без экзаменов, к тому же при поступлении помимо рабфака учитывалось социальное происхождение абитуриентов, поэтому на долю выпускников 9-летней школы (главным образом детей интеллигенции) приходился лишь остаток вакансий. Не попавшие в вуз испытывали затруднения в поиске работы. В связи с этим в большинстве 9-летних школ в двух старших классах был введен профуклон. Коллегия Наркомпроса 7 июля 1924 г. решила реорганизовать второй концентр школы 2-й ступени (8-й и 9-й годы обучения), придав ему профессиональный характер.

Эта реорганизация была утверждена постановлением ВЦИК от 9 октября 1924 г., и с 1925 г. началось ускоренное превращение второго концентра в «спецкурсы» (уклоны). Наркомпрос РСФСР в октябре 1928 г. отметил ряд недостатков в профессионализации школ 2-й ступени (пестроту уклонов, недостаточную четкость целевых установок и др.) и сократил общее число уклонов с 58 до 23. В РСФСР из общего количества 1457 школ 2-й ступени (138 303 учащихся 8-9-х классов) не имели профуклона 377 школ (5 488 учащихся)66.

Школа-семилетка, в свою очередь, стала этапом подготовки учащихся для профессиональных школ и техникумов. Неразвитость сети профессионально-технического образования и отсутствие материальных возможностей для ее совершенствования привели к тому, что на общеобразовательную школу стали смотреть как на средство подготовки рабочей силы. Начало профессионализации 7-летней школы было положено в 1923 г., когда на базе сельской семилетки были организованы первые школы крестьянской молодежи (ШКМ). В их учебный план, наряду с общеобразовательными предметами, входил ряд специальных агротехнических дисциплин, а также обязательная сельскохозяйственная практика. Общеобразовательная подготовка в этих школах была слабой.

В середине 1920-х годов и в городе был взят курс на профессионализацию 7-летней общеобразовательной школы. С этого времени при промышленных предприятиях начали создаваться так называемые фабрично-заводские семилетки (ФЗС) в качестве общеобразовательной базы для профессиональных школ фабрично- заводского ученичества (ФЗУ). Учащиеся ФЗС непосредственно участвовали в заводском и фабричном производстве. ФЗС были тесно связаны с промышленными предприятиями: «...учащиеся входят в пионеротряды и ячейку КСМ при заводе; ...школа укомплектовывается преимущественно детьми рабочих данного завода, увязывая комплектование 1-й группы с детсадом при производстве, в целях организованного перевода детей из детсада в школу; ...школа организационно, программно и по методам своей работы связывается со школой ФЗУ»67. В 1925 г. в стране было всего две школы ФЗС, а в 1929/30 учебном году -- 37068. Многие общеобразовательные 7-летние школы к концу 1920-х годов преобразовывались в ФЗС.

Реорганизация общеобразовательной школы 2-й ступени в профессиональную повлекла за собой непредвиденные и нежелательные явления. Профессионализация осуществлялась в слабой степени, так как большинство общеобразовательных школ не имело кадровых и технических возможностей69.

Не очень благополучно обстояло дело с начальным образованием, поскольку наряду с нормальной, по Уставу единой трудовой школы 1923 г., 4-летней школой 1-й ступени продолжало существовать (особенно в деревне) значительное количество 3-летних школ, и Наркомпрос вынужден был с этим мириться. Так, в 1925/26 учебном г. 70,2% от всего числа российских начальных школ составляли 4-летние школы (76% в городе, 64,4% в деревне), 20,1% -- 3-летние (7,7% в городе, 32,5% в деревне). Кроме того, часть начальных школ (преимущественно в городе) по-прежнему оставалась с 5-летним сроком обучения -- 9,7% (16,2% в городе, 3,1% в деревне)70. Все это ломало структуру «единой школы», нарушая преемственность между 1-й и 2-й ступенями семилетней школы.