Особенности правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу и в сфере реализации права на равный доступ граждан к государственной службе в РФ

Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность темы исследования. Многовековая история государственного строительства доказала, что ни одно цивилизованное государство не может эффективно функционировать без высокопрофессионального аппарата государственной службы.

Государственные реформы последних лет, результатом которых стало изменение конституционно-правового механизма организации и осуществления государственной власти, основанного на принципах правового государства, остро поставили вопрос о формировании специального института, способного адекватно исполнять и обеспечивать исполнение изменившихся государственных функций. Таким институтом является государственная служба, которая находится в настоящее время в стадии становления и носит переходный характер.

Принятая всенародным голосованием Конституция Российской Федерации 1993 г. ставит в центр жизнедеятельности общества, наряду с другими проблемами, проблему реализации прав и свобод человека и гражданина в области государственной службы. В соответствии с частью 4 статьи 32 Конституции Российской Федерации «Граждане Российской Федерации имеют равный доступ к государственной службе». Каждый гражданин без какой бы то ни было дискриминации (в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного положения или иных обстоятельств) и без необоснованных законом ограничений имеет право и возможность допускаться в своей стране к государственной службе.

Рамки института государственной службы только в общем виде определены Конституцией Российской Федерации делают особенно важным выбор модели развития государственной службы, отвечающей изменившимся потребностям общества и государства, способной стать связующим звеном между ними, обеспечить на основе традиционных ценностей государственной службы стабильность конституционного строя и защиту прав и свобод человека.

Конечно, все это разные плоскости одной проблемы комплексной реализации права граждан на равнодоступность к государственной службе. Конституционные и административно-правовые решения анализируемой проблематики отражают демократическую природу России. Они предопределяют доступность гражданам государственной службы, огромный потенциал предоставленных им прав и возложенных на них обязанностей в данной сфере.

С учетом современных тенденций развития государственности и гражданского общества, появляются новые вопросы, касаемые реализации права равный доступ к государственной службе. По существу предстоит разработать новую концепцию реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, учитывая практику большинства государств.

Анализ данного права в значительной мере обусловлен и современным мышлением, развивающим гуманистическую сущность прав человека, в том числе его творческую роль в формировании рыночной экономики и правового государства. Перечисленные и другие обстоятельства оказали решающее влияние на выбор темы диссертационного исследования, предопределили ее теоретическое содержание и практическую направленность.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие по поводу и в сфере реализации права на равный доступ граждан к государственной службе, механизмы равнодоступности службы, ее защиты.

Предмет исследования образуют нормативные правовые акты, регулирующие правовые и организационные основы функционирования права граждан на равный доступ к государственной службе, теоретические работы и практика реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации.

Отсюда вытекают задачи исследования. Цель исследования состоит в том, чтобы: на основе достижений юридической науки последних лет, их критического анализа разработать современные подходы к реализации права граждан на равный доступ к государственной службе; определить понятие права на равный доступ к государственной службе, выявить содержание, систему, юридическую природу указанного права, выявить проблемы его реализации в Российской Федерации и определить направления совершенствования гарантий реализации этого права.

Цель исследования реализуется решением следующих задач:

1. Анализ становления и развития права граждан на равный доступ к государственной службе в России;

2. Определение юридической природы, содержания права граждан на равный доступ к государственной службе;

3. Выявление особенностей реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации;

4. Характеристика правоприменительной практики в Российской Федерации, в частности, выявление основных проблем и их причин в обеспечении и защите указанного права;

5. Анализ системы гарантий права граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации;

6. Определение путей совершенствования гарантий реализации права граждан на равный доступ к государственной службе.

Методология научного анализа темы. Исследование выполнено на основе научной методологии с использованием исторического, сравнительно-правового, системно-структурного, конкретно-социологического, формально-логического и юридического методов. Нормативная часть диссертации включает положения Конституции Российской Федерации и текущего законодательства, положения международных документов, закрепляющих данное право. Комплексность предмета исследования обусловила использование не только трудов по юриспруденции, но и монографий по теории управления, теории систем, общей теории государства и права, административного права, трудового права и других наук.

Кроме того, в процессе исследования изучены и обобщены материалы практики реализации прав граждан на равный доступ к государственной службе и информация о правонарушениях в этой сфере.

При проведении исследования диссертант использовал достижения философской, общественно-политической, юридической, исторической, педагогической и других наук в той степени, в какой они затрагивают различные аспекты конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе, формирование мировоззрения, правовой культуры и высокого правосознания государственных служащих.

Научная новизна исследования заключается в раскрытии содержания и организационно-правовых механизмов реализации конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе в условиях современной России; анализе и выявлении проблем при реализации указанного права, предложении путей совершенствования гарантий реализации права граждан. Основные положения, выносимые на защиту:

- законодательство в сфере реализации права граждан на равный доступ к государственной службе в Российской Федерации несовершенно, присутствуют пробелы и коллизии в праве;

- к особенностям реализации данного права в Российской Федерации можно отнести: стать государственным служащим может только гражданин Российской Федерации, кандидат на замещение должности в государственном органе должен отвечать специальным требованиям;

- среди основных негативных факторов, влияющих на эффективность реализации указанного права на территории Российской Федерации можно выделить: неправомерный отказ в приеме на государственную службу, отсутствие вакансий, постоянное реформирование государственных органов (сокращение должностей, закрытие набора на должность и т.д.);

- проведенный анализ свидетельствует, что механизм гарантий во многом несовершенен, т.к. при нарушении права, защита осуществляется только через суд, либо с помощью Уполномоченного по правам человека, что не может являться эффективным способом защиты т.к. правовые реалии искажены;

- в целях совершенствования гарантий представляется необходимым создать специальное, отдельное, кодифицированное законодательство, которое должно регулировать и охватывать все вопросы, касающиеся государственной службы, упростить судебный порядок защиты, создать условия для популяризации судебных процессов в народе, обеспечить должным образом внесудебный порядок защиты (к примеру, работу Уполномоченного по правам человека).

Теоретическая и практическая значимость работы. В диссертации исследуются проблемы осуществления важного вида правоотношений - реализация, охрана и защита конституционного права граждан на равный доступ к государственной службе. Это позволяет проследить характер и глубину процессов демократизации российского государственного аппарата, проанализировать происходящие здесь перемены, обнаружить позитивные и негативные изменения, зафиксировать определенные тенденции. Разработанные в ходе исследования теоретические положения и практические рекомендации могут способствовать совершенствованию законодательства в указанной сфере. Кроме того, положения настоящей работы вносят определенный вклад в разработку научной концепции исследуемого права.

1 Теоретико-исторические основы права граждан на равный доступ к государственной службе

1.1 Становление и развитие права граждан на равный доступ к государственной службе в России

Киевская Русь не знала служебной повинности. Саму княжескую дружину формировали непосредственно люди на добровольной основе и продолжали служить князю до тех пор, пока им это было выгодно. Дисциплина и какая- либо система «такой службы» отсутствовала как таковая. Если человек (в то время называли «Муж») не подчинился правилам и явился к князю, то он мог перейти на службу к другому князю, например в соседнее княжество с помощью договорной грамоты князей. В этой грамоте они признавали право этого человека перейти к другому князю.

Объединение княжеств Северо-Восточной Руси под управлением московского князя очень сильно повлияло на положение служивого сословия и на порядок служебной повинности. Владельцы уделов, начинали нести служебную повинность и становились великокняжескими слугами. И чем раньше они уходили на службу, тем почетнее места на службе они получали.

Князь же в свою очередь гарантировал привелегированные места и для потомков своих слуг, т.е. великокняжеская служба передавалась по наследству.

Но при этом было полное подчинение самому князю. Вводилась жесткая дисциплина.

В XVI-XVII веках начинают появляться законы, в которых прописан порядок службы и какую службу должен нести человек. Уклонение от службы очень строго наказывалось, в отношении служилых людей начала работать «сила государственного принуждения».

В Соборном Уложении 1649 года было сказано: в случае первого побега со службы, чтобы били кнутом, если служивый человек убегает во второй раз, то его бьют кнутом и уменьшают в два раза поместный оклад.

Наказанию подлежали бояре и воеводы, которые самовольно отпустили людей со службы, не уведомив об этом государя.

В XIX веке Россия вступила с плохой и несовременной организацией власти. Существующая власть уже не отвечала всем необходимым современным требованиям. Поэтому инициаторы административных реформ в XIX веке прекрасно отдавали себе отчет в том, что непосредственно какие реформы, произведут серьезное воздействие на саму систему государевой службы, модернизируют ее и адаптируют к организации управления в империи. Так, как управлять империей таких огромных масштабов из одной государевой резиденции просто не представлялось возможным.

Произошла острая потребность в кадрах на местах государевой службы. Поэтому самодержавие издало Указ от 3 декабря 1808 года, в котором четко указывало необходимость допустить на канцелярские должности лиц «податных званий». 14 августа 1811 года был издан Указ, который открывал дорогу служивым в министерские департаменты. 12 января 1812 года был издан Указ, согласно которому, появилась возможность продолжать службу в учебных заведениях. В 1809 году император Александр I издал Указ «О правилах производства в чины по гражданской службе и об испытаниях в науках для производства в коллежские асессоры и статские советники», который действовал до 1834 года. В начале этого указа указывалось на то, что, причина низкой образованности служивых людей была в том, что продвижение по службе и получение новых чинов было возможно не при хороших познаниях и отличных заслугах, а простым временным перебыванием на службе, так называемая выслуга лет.

В период царствования государя Николая I происходили очень важные преобразования в государевой службе в России. Произошла кодификация законодательства и подготовка Свода законов о службе гражданской, что в свою очередь составляет 3 Том Свода законов Российской Империи.

В 1832 году данный Свод был готов, спустя два года государь подписал «Положение о порядке производства в чины по гражданской службе». Согласно данному положению, происходила некая градация между лицами, которые имели право на работу (службу) в государственном аппарате на 3 группы: 1) те лица, которые окончили высшие учебные заведения, 2) лица, которые окончили средние учебные заведения, 3) те лица, которые не оканчивали вышеперечисленные учебные заведения и не имеют никаких аттестатов. Обязательно указывалось и то, что в каждом ведомстве гражданской службы чиновники определялись по местам согласно чину каждого4.

Установились важные и обязательные требования к так называемым послужным или формулярным спискам. Эти документы регулировали прохождение государственной службы. В списке указывались следующие положения: 1) имя, фамилия, отчество служащего, его чин, знаки отличия (если они у него есть), вероисповедание, получаемое содержание, а также должность, которую он занимает в настоящее время; 2) сословие служащего; 3) его имущественное положение; 4) как и где чиновник воспитывался, где учился, когда поступил на службы, какие чины имел, был ли награжден; 5) принимал ли участие служащий в боевых походах против неприятеля, если да, то в чем это выражалось; 6) подвергался ли служащий наказаниям, которые ограничивали прохождение службы, наказания, исполнявшиеся в дисциплинарном или судебном порядке; 7) был ли служащий в отпусках, если да, то на какое время, являлся ли в срок на службу; 8) не был ли служащий в отставке; 9) был ли служащий женат или он холост, если женат, то на ком, какого вероисповедания жена, если имеет детей; то в каком количестве, где они находятся и какого они вероисповедания. Все сведения, заносившиеся в послужной список, основывались на документах, которые подтверждали их точность. Любая неточность в этих списках лежала на тех начальниках, кто их подписывал. Особой важности подвергалась графа про недвижимость, где служащий указывал всю свою недвижимость и недвижимость жены. Туда входили как дома, так и фабрики, заводы, бани и другие строения. Также обязательно указывался адрес, где строение было расположено. Также необходимо было пояснить, «родовое» это поместье, например, или «благоприобретенное».

В XIX веке на государеву гражданскую службу имели право поступать потомственные дворяне, а также сыновья личных дворян, офицеров и чиновников, которые получили почетное гражданство, сыновья церковных служащих (священников, дъяконов и т.д.), православного и армянско-григорианского вероисповеданий, а также сыновья учителей начальных учебных заведений, сыновья фельдшеров.

По определению от правительства в Уставе о службе в статье 4 подчеркивалось, что не препятствует принятию на службу различия в вероисповедании или племени. Но на практике такие различия естественно были и препятствовали поступлению. Иностранцы, например, могли быть приняты на службу вообще в виде исключения. Также вообще не принимались на службу, дети рабочих и крестьян, дети личных почетных граждан, сыновья не служивших обер-офицерских детей. Не принимались на службу лица женского пола, хотя не в каких законах прямого запрета на это не было. Женщин начали принимать на службу, только лишь в 1889 году на канцелярские должности. Чуть раньше в 1860-1870 годах проводились некоторые реформы, в ходе которых, женщин начали принимать на службу «по найму» в различные медицинские учреждения и т.д. В статье 15 Устава о службе по определению от правительства говорилось о том, что женщины имеют право и могут работать во всех центральных и местных учреждениях государственного контроля, в управлениях железных дорог. Только в последующее время женщинам разрешили занимать низшие должности в министерствах. Те же, кто принимался на государственную службу только по одному лишь праву происхождения, были приняты на работу канцелярскими служителями. Минимальный возраст для поступления на государственную службу считался 14 лет, но реальной службой она считалась только с 16 лет. Также на некоторые должности службы можно было поступить от 21 года, от 25 лет и даже от 35 лет. Максимального возраста для государственной службы тогда не предусматривалось.

Принимались на службу те лица, которые не имели право принятия по праву происхождения, но приобретали его по окончании среднего или высшего учебного заведения. Окончившие курс университета с дипломом второй степени в случае поступления на государственную службу утверждались в чине XII класса, первой степени - X класса, имеющие степень магистра - IX класса, доктора - VIII класса. Кандидаты в действительные студенты Варшавского и Юрьевского университетов, а также Демидовского юридического лицея удостаивались чина XII класса, получившие звание действительного студента - X класса.

Соблюдение гражданской чести было обязательным условием поступления на службу, если лицо было наказано судом за преступление, или лишенное каких- либо прав по суду, то такие лица на службу не принимались. Также священнослужители, если они добровольно сняли с себя духовный сан, то, священникам было запрещено поступать на государственную службу в течении 10 лет после снятия сана, диаконам запрещалось в течении 6 лет после снятия сана. Если сана лишили за неблагочестивые поступки служителей, то для священников запрет был в течении 20 лет, для диаконов 12 лет.

С 1874 г. условием поступления на государственную службу стало отбывание воинской повинности. Когда человек поступал на службу, то произносил специальную речь - присягу на верность службе. После этого подписывал так называемый присяжной лист, который отражал ее печатный текст. Если служивый человек выходил в отставку, то он мог потом опять восстановиться на государственной службе. Если же он потерял право нести государственную службу, т.е. был отстранен от ее выполнения из за дурных поступков, то он мог восстановиться только через 2 года. При этом он должен был предоставить так называемое свидетельство своего добропорядочного поведения, которые в свою очередь подписывал предводитель дворянских губерний и областей, где проживали дворяне.

Если лица чина не имели, то этот документ подписывался либо полицмейстером, либо уездным или окружным исправником. Утверждал свидетельство губернатор. Если решение об отстранении от службы принял император, то только по его согласию лицо могло вернуться на службу. С назначением на должность гражданской службы канцелярский служитель получал зарплату, которая состояла из жалования, столовых денег, так называемых казенных денег или казенной квартиры. В отношении высших должностных лиц же император мог установить совершенно любой оклад, размер зарплаты и других поощрений и льгот не подлежал никаким «законным ограничениям» т.е. все зависело напрямую от воли государя.

Уже в то время государственные служащие пользовались особой защитой государства. Это несомненно являлось большим преимуществом перед остальными гражданами. По закону должностное лицо имело право на: 1) немедленное и закономерное повиновение своим распоряжениям; 2) право на уважение, социальному положению государственного служащего, как представителя власти.

Насильственное сопротивление требованиям служащего предусматривалось в законе, что давало дополнительные гарантии безопасности государственного служащего и наказуемости лица, которое сопротивлялось или осуществляло насильственные действия в отношении служащего. При угрозе вооруженного насилия (сопротивления) виновного лишали всех его прав и отправляли ссылкой на каторжные работы, сроком от 4 до 6 лет. Если же служащего удерживали от законного исполнения обязанностей угрозами, то такое лицо отправлялось в ссылку в Тобольскую губернию сроком на 2 года.

Далее правовой основой для государственной службы стал «Табель о рангах», введенный в действие в 1722 году, 24 января. Подготавливали же данный документ с 1719 года.

Право на государственную службу предоставлялось в основном дворянству (потомственное поместное дворянство). У данной категории граждан скажем так, были преимущества при поступлении на службу.

В Табели предусматривалась возможность поступления на службу представителей других свободных сословий в дальнейшем с получением классных чинов. Дело в том, что одним из главных принципов государственной службы в то время было то, что служащий должен был пройти ее всю снизу вверх, т.е. начиная с самого низу, с самого низкого чина или звания до самого верха.

В каждом классе необходимо было прослужить известный минимум лет (в низших классах обычно 3-4 года). За особые заслуги по службе этот срок мог быть сокращен. Переход в следующий класс предполагался как занятие открывшейся вакансии. В связи с тем. что гражданских должностей было больше, чем военных, в гражданской службе открывалось больше вакансий, а потому и движение по службе там могло быть более быстрым.

Учитывался общеобразовательный уровень подготовки государственного служащего, если он окончил курсы в кадетском шляхетском корпусе и в университете, то его могли назначить сразу в XIV класс, или в высшие обер-офицерские чины. Высших должностей было меньше, чем низших, что значительно усложняло и замедляло продвижение по служебной лестнице. Все это способствовало и уменьшало интерес служащего к продолжению службы, поэтому со временем минимальное число лет службы в каждом классе (касаемо гражданской службы), стало максимальным. Если другой свободной должности не было, то служащий переходил в высший класс с сохранением своей должности.

Чинопроизводство при этом обычно ускорялось. Служащий, назначенный на должность, класс которого был выше класса его чина, имел право лишь на «почести» по должности, но не получал тех преимуществ, которые были прямо связаны с классом чина (дворянства, например).

В гражданской службе происходило увеличение должностей и со временем стало ясно, что без привлечения на службу людей не дворянского происхождения просто не обойтись. Поэтому Табель предусматривал, что каждый простой гражданин после выслуги первого классного чина автоматически становится дворянином.

Следующая очень важная эпоха становления государственной службы в России начинается в советский период.

Общество упрощается, государство начинает ставить перед собой некоторые социальные цели, при этом за очень короткий промежуток времени, в ускоренном темпе создается тоталитарное государство со своей системой органов и т.д. Система государственной гражданской службы практически полностью копировала систему петровского дворянского аппарата. Появилась коммунистическая партия, которая играла роль социального института, стала центром социальной активности, убедила людей на первоочередное решение задач и целей общества. Интересы общества и государства партия ставила выше личностных интересов.

В результате такого успешного начала формирования государства и работы коммунистической партии стала появляться система государственной службы и чиновничества, «заточенная» под решение и выполнения государственных (общественных) целей и задач, высокой мотивацией работников, самоотдачи в работе и т.д.

В начале XX века в России создается правовая основа деятельности государственной службы. По прошествии Великой Октябрьской революции 1917 года русская государственная служба, которая складывалась веками была практически уничтожена. В России победила большевистская партия и она, в свою очередь, начинает строить власть. Представления данной партии о власти основывались на учении марксизма-ленинизма, оно на практике выражалось в том, что старый «буржуазный» аппарат полностью уничтожается и строиться новый государственный аппарат, состоящий из рабочего класса. В новый аппарат поначалу хотели пригласить «большинство» трудящихся, а потом и всех «поголовно». То есть, основной отличительной чертой новой власти являлось так называемое самоуправление трудящихся. У власти стояли рабочие. В.И. Ленин считает, что, чиновничество постепенно можно будет свести на нет, так как в государстве нового типа все трудящиеся смогут временно побывать в роли бюрократа, но никто не сможет "стать бюрократом": все будут управлять по очереди и быстро привыкнут к тому, чтобы никто не управлял.

Своими первыми декретами, советская власть полностью разрушает и ломает дореволюционную базу государственной службы. Это отражалось на жизни общества, например так слова «чиновник» и «бюрократ» становятся жаргонизмами, ругательствами и употребляются только в одном, ругательном, оскорбительном значении. Для государственной службы такие слова стали неприемлемы. По началу служба регулировалась различными актами, позднее в 1922 году были приняты так называемые Временные правила о службе в государственных учреждениях и на предприятиях.

Как и любые правила, Временные правила о службе содержали помимо, регламента и порядка прохождения службы, еще и запреты поступления на службу. Лица, которые были лишены права поступать на государственную службу по приговору суда, лица, которые состоят в родстве, в случае подчинения одного родственника другому, заниматься коммерческой деятельностью с предприятиями, в которых они состояли на службе, также запрещалось выступать в качестве третьих лиц по делам учреждений и предприятий, в которых они служат.

С середины 1920-х годов центральным органом управления советской государственной службой стал Учетно-распределительный отдел ЦК ВКП(б). Этому органу предписывалось заниматься подбором и расстановкой кадров «комсостава по предприятиям и по трестам, по хозорганам на местах и в центре, в советах и в партии». Реализации данной цели в наибольшей степени соответствовал номенклатурный подход к подбору и расстановке управленческих кадров.

С 1920-х годов и до момента отстранения КПСС от государственной власти реальными органами управления советским государственным аппаратом были организационные отделы комитетов партии -- от райкома до ЦК. Именно они на подведомственной территории занимались отбором, подготовкой, расстановкой руководящих административных, хозяйственных и других кадров. Несмотря на ряд негативных моментов, правящей партии удалось сформировать кадровый корпус органов государственной власти, который в течение нескольких десятилетий обеспечивал решение политических и экономических задач советского государства.

Большевики, придя к власти, сумели в довольно короткий срок создать дееспособную систему государственного управления. В соответствии со своими доктринальными установками они создавал и управленческий механизм -- государственную службу, способную осуществить намеченные политические и социально-экономические преобразования. В Советском Союзе постепенно утвердился административный институт государственной службы, хотя официально термина «государственная служба» не существовало. Государственный аппарат находился под неослабным контролем партийно-советской номенклатуры в лице правящей политической элиты в Политбюро и ЦК ВКП(б) -- КПСС и первых секретарей ЦК республик, обкомов на местах. В условиях партийного диктата использовалась «трудовая модель» функционирования государственного аппарата, при которой отношения государственной службы сводились к обычному трудовому найму и регулировались различными правовыми актами не административно-служебного, а трудового права.

Правое положение государственных служащих в СССР несомненно имело отражение в конституциях СССР и союзных республик, статьях, которые относились к любому гражданину, например о соблюдении законов, об охране и укреплении социалистической собственности, о дисциплине, об уважении прав личности и другие. Служебные отношения же регулировались законами о труде, различными кодексами, кодексами законов о труде союзных республик, различными нормативными актами о правительстве, о местных советах, о центральных учреждениях и другими.

Правовая основа государственной службы в стране на то время предполагала создание различных нормативных актов разной юридической силы, одни распространялись на всех служащих, другие на только определенные их группы, на определенные отрасли и подразделения. Эти акты принимала Высшая исполнительная и представительная власть.

В период с 1960 по 1980 годы было принято множество различных правовых документов, касаемых регулирования государственной службы в

Эти акты действовали не всегда, их практическое применение носило довольно субъективный характер. Л.М. Колодкин считает, что имеет место ведомственное смешение действия ряда нормативных актов.

Следующий новый этап становления и развития государственной службы в России начинается с 90-х годов.

Несмотря на то, что в России существовали различные и на тот момент современные институты государственной власти, они довольно быстро трансформировались в систему зависимых органов и иерархической подчиненности. В начале 1990 года правовая база государственной службы оставляла желать лучшего, так как это был «сборник» некодифицированных актов, которые либо устарели, либо противоречили друг другу18. Система сильно хромала, детально регламентировалась только военная служба и служба в правоохранительных органах, их уставы и другие документы складывались исторически и сломать их «под корень» было довольно проблематично. В период распада Советского Союза и созданием Российской Федерации было так называемое смутное время, которое не могло не отразиться на государственной службе. Законы и подзаконные акты, приказы и указы, а также распоряжения, должностные инструкции, предписания касаемо государственной службы на практике работали не очень хорошо, а в ряде случаев и не работали вообще.

Объясняется это просто, страна находилась на переломном моменте, кругом бушевали бунты и вооруженные восстания «революционно настроенных» граждан, в том числе и в погонах, с огромной скоростью по стране разрасталась организованная преступность, поэтому правовой механизм государства в целом практически перестал работать. По прошедствию времени создавались новые органы государственной власти, учреждать новые должности. Все это в целом дало неплохой результат и система государственного аппарата и государственной службы вновь заработали. На сегодняшний день, государственная служба Российской Федерации представляет собой мощную государственную машину, с мощным государственным аппаратом управления, развитой системой министерств и ведомств, силой государственного принуждения, органами охраны правопорядка и здоровья граждан и множества других элементов, без которых нельзя представить ни одну современную государственную службу любого государства.

1.2 Право граждан на равный доступ к государственной службе как право человека

Права человека - это сложный общественный феномен, который неоднозначно толкуется различными учеными на протяжении всего периода своего существования. Это находит отражение в многообразии подходов к определению прав человека.

Так, по мнению А.С Горбуновой: «Права человека как неотъемлемое свойство личности, феномен мировой культуры и цивилизации, важнейшее условие развития индивида и применение его творческих сил и способностей». Л.С Явич, например, считает, что права человека «это социальный феномен, отражающий важные черты, свойства, качества человеческой личности, обусловленный данной ступенью исторического развития общества». А.М. Тхакахов, же рассматривает более правильное понимание прав человека, как средства защиты человека от государственной власти.

Самое правильное и приемлемое, на наш взгляд определение приводит Е.А Лукашова. Она считает, что: «под правами человека понимаются определенные, нормативно структурированные свойства и особенности бытия личности, которые выражают ее свободу и являются неотъемлемыми и необходимыми способами и условиями ее жизни, ее взаимоотношений с обществом, государством, другими индивидами».

Конституция Российской Федерации в свою очередь определяет различия между правами и свободами человека и правами и свободами гражданина. Эти понятия похожи, но не тождественны и имеют различия.

Конституция восстанавливает те общечеловеческие ценности, которые прописаны в международных правовых актах. Государства современного мира прописывая различные права в конституции, конкретизируя их в условиях данной страны, стремятся соответствовать нормам международных правовых актов. Но конституционные права граждан могут не соответствовать так называемым правам человека. В демократическом государстве эти понятия похожи, но не совсем идентичны. Современные государства стараются высоко оценивать всеобщие права и свободы.

Права человека обладают определенными признаками, такими, как: складываются объективно и не зависят от государственного признания, права имеют неотчуждаемый, неотъемлемый характер, принадлежат индивиду от рождения, являются высшей социальной ценностью, права являются непосредственно действующими, признание, защита и соблюдение прав человека является обязанностью государства, устанавливают свободу личности и ее автономию и др.. Это одни из основных признаков прав человека. В юридической литературе мы часто встречаем такие понятия, как «права человека» и «свободы человека». Понятие права (свободы) может употребляться в двух значениях, в общем значении и в специально-юридическом. В общем смысле, пишет Е.А. Лукашева: «свобода есть состояние человека, характеризующееся его возможностью действовать по собственному усмотрению». Можно считать, что свобода это право, но не прописанное и не закрепленное формально в тексте нормативно-правового акта. Само понятие свобода определяет возможность выбора, но при этом не касается его результатов. В юридическом смысле свобода - это закрепленная в законодательстве мера возможного или должного поведения человека в тех или иных обстоятельствах (возможно при возникновении юридических фактов). То есть право и свобода в законе, это естественное права, ограниченное позитивным правом (буквой закона, вытекающей из воли законодателя). Демократическим государством в современном обществе считается такое государство, в котором права и свободы человека признаются высшей ценностью и законодательно закреплены, а также, если права, закрепленные государством совпадают с правами, прописанными в международных правовых актах.

В научной юридической литературе имеется несколько различных классификаций прав человека. По характеру образования права и свободы подразделяются на основные (конституционные) и дополнительные (отраслевые), в зависимости от субъектов права и свободы делятся на - права и свободы человека и права и свободы гражданина, по видам субъектов права и свободы делят на индивидуальные и коллективные, по генезису прав - на естественные (которые даны от рождения) и позитивные (которые законодательно закреплены в государстве), по содержанию права подразделяются на - личные, политические, экономические, социальные и культурные, по времени возникновения права в обществе (поколение права).

В конституционном праве, как в науке, самым распространенным классифицируемым признаком является реальное содержание прав и свобод человека и гражданина.

Итак, классифицируем право на равный доступ к государственной службе. Право на равный доступ к государственной службе относится ко второму поколению прав (права и свободы данного поколения возникли после второй мировой войны, когда в мировой политике стали отражаться социально-экономические права и свободы, такие как право на труд и на отдых, право социального обеспечения и т.д.) Право на равный доступ к государственной службе было закреплено в 1948 году во Всеобщей декларации прав человека, а также было закреплено в других международных правовых актах, которые появились позднее (Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года).

В юридической литературе конституционные права и свободы граждан делят на три основные группы:

- личные права и свободы граждан;

- социальные, экономические и культурные права и свободы;

- политические права и свободы гражданина

Право на равный доступ к государственной службе относиться к третьей группе - это политическое право. Содержанием этого права является политическая активность, общественная деятельность человека. То есть с помощью осуществления такого права человек может заниматься политикой, управлять делами государства и т.д. Представляется, что наиболее сильное влияние на государственную службу оказывает политика, поэтому утверждения, что государственная служба должна быть полностью не зависимой от политической жизни, а также обратные утверждения, что государственная служба есть часть политики государства это крайности, но вместе с тем государственный механизм устанавливается в стране специально уполномоченными на то органами, что является политическими актами. Государственная служба это один из способов реализации публичной власти в стране. Права и свободы, закрепленные в конституциях, это не все права и свободы, а только основные и фундаментальные. В современных конституциях перечень прав и свобод не является исчерпывающим.

Конституция РФ гласит (часть1 статья 55) «Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина». Основные (естественные) права и свободы личности являются неотчуждаемыми и неотъемлемыми, то есть принадлежат человеку от рождения ,политические же права и свободы (статьи 30-33 Конституции РФ) неразрывно связаны с институтом гражданства. Данные права могут осуществлять только граждане государства. Конституция адресует личные права всем, а политические гражданам.

В административном праве изучается система государственного управления, трудовое право регулирует условия труда граждан. Понятие «равный доступ к государственной службе» означает, что гражданин имеет право замещать любую должность любого государственного органа, не зависимо от его расы, цвета кожи, вероисповедания и т.д. То есть без всякого рода дискриминации. Но это не означает, что гражданин вправе требовать от государственного органа принять его на работу. Существуют специальные требования к кандидатам, имеются ограничения (например по состоянию здоровья). В данном случае мы просто говорим о равных возможностях каждого поступить на государственную службу при наличие вакансии и удовлетворения всем требованиям к кандидату.

Право, которое закрепляет статья 32 Конституции Российской Федерации адресовано каждому гражданину, а не политически активной группе граждан, так как народ, согласно статье 3 Конституции Российской Федерации сам по себе не участвует в управлении властью, а является ее субъектом. Содержание данного права, также обусловлено и мерой надлежащего поведения гражданина, личностные интересы не должны нарушать права и свободы других людей.

Как считает В.С. Нерсесянц, развитие признания субъектом прав человека шло по пути от "привилегированного" к "непривилегированному" субъекту. В античности таким "привилегированным" субъектом был свободный человек в отличие от рабов и отпущенных на волю; в средние века круг привилегированных субъектов расширился, но был замкнут на сословных ограничениях, в Новое время таким привилегированным субъектом, и последним типом привилегированного человека, стал гражданин (согласно французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, понятие "гражданин" относилось, например, только к лицам мужского пола). Только в Новейшее время человек "без какого бы то ни было различия, как-то: в отношении расы, цвета кожи, пола, языка, религии, политических или иных убеждений, национального или социального происхождения, имущественного, сословного или иного положения" был признан носителем всех прав (ст. 2 Всеобщей декларации прав человека).

Е.А. Лукашева считает, что права и свободы очень похожи по своей природе и системе гарантий. Как бы и те, и другие обеспечивают и регламентируют возможности и меры должного поведения человека в той, или иной сфере жизни общества.

Содержание права на равный доступ к государственной службе, как право человека также отражается и берет начало в международных нормативно-правовых актах.

Во Всеобщей декларации прав человека 1948 года в статье 21 устанавливается, что каждый человек имеет право на равный доступ к государственной службе в своей стране. В Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 года, в статье 25 прописано, что каждый гражданин, без какой либо дискриминации и без необоснованных ограничений должен иметь право и возможность на равных допускаться к государственной службе в своей стране.

На региональном уровне схожие положения закрепляла Африканская хартия вольностей в статье 13, а также норма была закреплена в Американской конвенции о правах человека 1969 года в статье23. Основной принцип равенства, изложенный выше также дополнялся положениями, статьи 7 Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин 1979 года, статьи 4 Декларации ООН о ликвидации дискриминации в отношении женщин 1967 года, которые гласили о том, что женщины наравне с мужчинами могут участвовать в управлении делами государства и замещать различные должности в различных государственных органах, о праве каждого человека, без различия цвета кожи ,национального или этнического происхождения на равный доступ к государственной службе, это закрепила статья 5 Международной конвенции о ликвидации всех форм расовой дискриминации 1965 года. Нормативно-правовые акты Совета Европы же не закрепляют право граждан на равный доступ к государственной службе (Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года). Совет Европы отказался от регулирования данного вопроса, потому, что могли возникнуть различные сложности, с которыми бы сталкивался Европейский суд по правам человека, устанавливая единые критерии для отбора кандидатов на государственную службу, так как эти критерии различны в государствах-членах и зависят от национальных традиций и системы государственной службы в стране.

Такая позиция членов Совета Европы нашла практическое отражение в постановлении Европейского суда по правам человека от 26 сентября 1995года, где было указано, что подать жалобу в Европейский суд, в случаях отказа в приеме на службу не представляется возможным, так как это не является основанием для подачи жалобы и не входит в компетенцию Европейского суда.

Конвенция СНГ о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 года, закрепляет, что каждый человек согласно национальному законодательству допускается до государственной службы на равных основаниях. Следует отметить, что право граждан на государственную службу закреплено в конституциях ряда стран - членов СНГ, а именно: Азербайджанской Республики (ст. 55); Республики Беларусь (ст. 39); Грузии (ст. 29); Республики Казахстан (ст. 33); Кыргызской Республики (ст. 23); Республики Молдовы (ст. 39); Украинской Республики (ст. 38); Туркменистана (ст. 30).

Статья 21 Всеобщей декларации прав человека, также находит закрепление в законодательстве Российской Федерации30. То есть, требования, которые предъявлялись к кандидатам на государственную службы обуславливались лишь выполнением профессиональных обязанностей.

В дальнейшем право на равный доступ к государственной службе было законодательно закреплено в Конституции РФ в части 4 статьи.

Федеральный закон от 27 июля 2004года № 79-ФЗ « О государственной гражданской службе Российской Федерации» относит к основным принципам, равный доступ граждан, владеющих государственным языком Российской Федерации на государственную гражданскую службу и равные условия ее прохождения, без какой либо дискриминации, независимо от пола, расы, цвета кожи, вероисповедания, отношения к религии и т.д. То есть, независимо от любых факторов, если они не касаются профессиональных и деловых качеств гражданского служащего.

Судья Конституционного суда Российской Федерации Н.С. Бондарь считает, что данное право на равный доступ к государственной службе в нашей стране имеет огромное значение, имеется ввиду равенство исходных возможностей и недопустимость какой либо дискриминации.

Тем самым формируются первоначальные основы для реализации принципа законности на государственной службе, означающего в конечном счете, что все государственные служащие действуют по основаниям и в пределах предоставленных им законами полномочий.

Право на равный доступ к государственной службе находит отражение в конституциях многих европейских стран (ст. 33 Конституции Литовской Республики, ст. 44 Конституции Республики Хорватия, ст.11 Конституции Великого герцогства Люксембург, Конституция Королевства Нидерландов, ст. 101 Конституции Латвийской Республик, ст.60 Конституции Республики Польша, ст.50 Конституции Португальской Республики, Конституция Венгерской Республики и т.д.) с национальными особенностями. Например в Латвии закрепляется право каждого гражданина исполнять государственную службу, в Литве закреплено право на равных условиях поступать на государственную службу, в Португалии же имеет место право занимать государственные должности на условиях равенства и свободы. И при этом, чтобы интересы какого либо индивида не были задеты или ущемлены. В Чехии закреплено право доступа к публичным функциям, в Польше право доступа к публичной службе на одинаковых основаниях. Таким образом право на равный доступ к государственной службе закрепляется не только на международном, но и на национальном уровне, путем закрепления в конституциях разных стран, что свидетельствует о всей серьезности и важности данного права при управлении делами конкретного государства.

Установленное статьей 21 Всеобщей декларации прав человека 1948 г. "право равного доступа каждого человека к государственной службе в своей стране" находит корреспондирующее отражение в большинстве иных международных правовых актов различного уровня.

Несмотря на отсутствие в Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод 1950 г. нормы о праве граждан на доступ к государственной службе, данное право закреплено в конституциях большинства европейских государств и государств - членов СНГ. Это обусловлено тем, что право граждан на доступ к государственной службе является существенной предпосылкой реализации принципа законности на государственной службе в целом.

Права человека сформировались как следствие многочисленных исторических, экономических, социальных причин, которые, в свою очередь, были обусловлены назревшей психологической потребностью человеческого существа в свободном использовании имеющихся у него возможностей. Современные права человека - это результат длительного исторического процесса борьбы прогрессивных сил за освобождение от угнетения.

Право имеет коллективный характер реализации, не относится к числу абсолютных прав. Кроме того, его реализация и гарантированность напрямую зависит от степени демократизма государства, прочности устоев конституционного строя и уровня политической культуры и правосознания населения. Они обеспечивают блага политической свободы.

Право граждан на равный доступ к государственной службе, как право человека можно определить как гарантированную нормами международного и внутригосударственного права возможность личности индивидуально и коллективно участвовать в осуществлении государственной власти, в политических процессах, в деятельности государства и всей политической системы общества.

Права человека сами по себе являются неотъемлемыми и принадлежат индивиду от рождения. Но рассматриваемое право является политически и соответственно имеет свои особенности, о которых уже упоминалось выше.

Исходя из всего вышеизложенного, можно сказать, что сама юридическая природа права граждан на равный доступ к государственной службе исходят от нормативно - правовых актов как национального (внутригосударственного) уровня, так от международного уровня. Законодательство Российской Федерации не только в значительной степени конкретизирует предусмотренное нормами международного права право равного доступа каждого человека к государственной службе, но и устанавливает равные условия ее прохождения, не зависимо от пола, расы, национальности и т.д.

1.3 Понятие и сущность права граждан на равный доступ к государственной службе

Соглашаясь с учеными-юристами, которые определяют государственную службу как одну из форм участия граждан в управлении делами государством, также рассматривают понятие государственной службы как профессиональную деятельность по обеспечению государственных полномочий. Также данное право представляется рассматривать, как право на официальную службу по управлению делами государства. Таким образом отражается демократический характер самой службы, а также со стечением времени переделывание из «службы государевой» в службу гражданскую.

Управление делами государства - это деятельность специально уполномоченных органов и их должностных лиц, направленная на непосредственное регулирование различных сфер жизни общества, обеспечение непрерывного соблюдения интересов государства, а также законных интересов и прав граждан, включая и право на равный доступ к государственной службе.

Органы действую по поручению от имени самого государства, тем самым исполняя государственное волеизъявление.

Все органы имеют аппарат служащих, которые осуществляют непосредственно управление, то есть так называемые чиновники. На протяжении истории России проводилось множество реформ, которые в свою очередь касались государственной службы, сохранялся сам принцип равного доступа к управлению делами государства, в современный период времени принцип равного доступа является основополагающим принципом в государственной службе.

Конституционно-служебные преобразования в этом направлении еще не дали ожидаемого и ощутимого результата, все-таки первое в истории российского чиновничества преобразование крупного масштаба, осуществляемое без подавления интереса граждан к госслужбе и управлению делами.

Россия практически всегда за исключением периодов смут, имела жестко централизованную государственную службу. Ее функции географически и властно были стянуты к центральному аппарату в Москве или Санкт-Петербурге. В российской традиции государственной службы видны ее политическая ангажированность, полная зависимость от политической власти, имевшей, как правило, авторитарный характер. Лишь недавно появились суждения о самостоятельности правового статуса государственных служащих.