Размещено на http://www.allbest.ru

Размещено на http://www.allbest.ru

Введение

Актуальность выбранной темы выпускной квалификационной работы обусловлена реализацией новой конституционной стратегии в сфере защиты прав человека, в основу которой легли права и свободы граждан, представляющие собой высшую ценность. Реализация конституционных положений требует формирования эффективного механизма защиты прав человека с целью воспрепятствования посягательствам на права человека либо прямому их попиранию органами исполнительной власти, публичными структурами и их представителями.

Таким многофункциональным правозащитным институтом на сегодняшний день представляется институт омбудсмена, сформировавшийся в большинстве стран мира на основе европейских правовых традиций. В их числе и Российская Федерация, в которой данный институт был учрежден в конституционном порядке и получил название институт Уполномоченного по правам человека (УПЧ).

Конституция РФ в области защиты прав и свобод граждан взаимодействует с общепризнанными принципами и нормами международного права, в том числе и с международными стандартами в сфере прав человека. К сожалению, сформированные законодательные и организационные меры не обеспечили эффективность правозащитного механизма и не снизили существующего напряжения во взаимоотношениях между государством и обществом. В связи с этим юридическая наука и практика приобретает абсолютно четкие задачи, которые направлены на улучшение институциональных гарантий защиты прав и свобод, а также дальнейшее раскрытие правозащитного потенциала института УПЧ.

Степень научной разработанности темы выпускной квалификационной работы опосредована необъятным научным интересом к сфере прав человека и серьезными поисками механизмов для их эффективной защиты. Так как институт Уполномоченного, который признан действующим правозащитным звеном в иных государствах, в нашей стране создан относительно недавно, есть основания для отнесения его к не слишком развитым институтам в научном плане.

Объектом исследования выпускной квалификационной работы является институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Предмет выпускной квалификационной работы - проблемы в деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Цель выпускной квалификационной работы - проанализировать сущность (назначение и функционирование) института Уполномоченного по правам человека в РФ и выработать меры, направленные на совершенствование деятельности института Уполномоченного.

Для этого необходимо решить следующие задачи:

1. Рассмотреть историю создания института Уполномоченного по правам человека;

2. Исследовать конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации;

3. Выявить проблемы института Уполномоченного, а также разработать состав и содержание мер по усовершенствованию деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.

Общетеоретические подходы к пониманию прав, свобод и обязанностей граждан, а также гарантий их применения в РФ были исследованы отечественными учеными-правоведами: Баглаем М. В., Бондарем Н. С., Бережновым А. Г., Бобровой И. А., Бойковым А. Д., Веремеенко И. И., Витруком Н. В., Воеводиным Л. Д., Гаджиевым Г. А., Гринбергом М. С., Денисовым А Д., Ковалевым М. И., Кожохиным Б. И., Курицыным В. М., Кутафиным О. Е., Кучинским В. А., Тэпс Д. С. и др.

Напрямую посвящены институту УПЧ статьи Бойцовой В. В., Бойцовой Л. В., Летовской Е. Л., Ливеровского А. А., Романкова Л. П., Сунгурова А. Ю., Хаманевой Н. Ю., Худякова А. А., Худяковой А. И. и др.

Упомянутые выше работы ученых составляют теоретико-правовой и конституционно-отраслевой фундамент проведенного исследования. В то же время в работе предметно проанализированы конституционные акты (Конституция РФ 1993 года, ФКЗ от 26.02.1997 г. «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», нормативные акты, принадлежащие субъектам РФ, конституции зарубежных стран); российское законодательство; существующие договоры, международные и внутригосударственные соглашения. За вычетом упомянутых источников в числе использованных также - картотечные документы, одинарные издания, отчеты о работе, подготовленные федеральными Уполномоченными по правам человека о своем функционировании и др.

Методологической основой данного исследования стало использование методов различного оперативного статуса: системного, анализ и синтез, конкретно-исторического, сравнительно-правового, формально-юридического, структурно-функционального, статистического, социологического и иных.

Практическая значимость исследования видится в использовании накопленного в данной диссертации материала для дальнейшего проведения исследований, которые посвящены проблемам обеспечения прав граждан в России, а также для необходимых действий по совершенствованию функционирования аппарата Уполномоченного и, вдобавок, в процессе учебы для подготовки студентов в сфере юриспруденции.

1. Становление и развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

1.1 История происхождения института Уполномоченного по правам человека

Обеспечение защиты прав и свобод граждан представляется наиглавнейшим ориентиром и важной направленностью в политике любых государств на современных этапах развития. «Целью современной стратегии России является превращение Российской Федерации в развитую демократическую страну, занимающую адекватное ее потенциалу место в мировой политике и экономике».

Соблюдение единых международных стандартов в данной области становится незаменимым положением для эффективной правозащитной деятельности. По этой причине для оптимального познания системы обеспечения прав и свобод граждан в России нельзя рассматривать только эволюцию развития и возникновения института омбудсмена. Также необходимо использование практического опыта зарубежных стран, где рассматриваемый институт и образовался.

В различной литературе историки к предпосылкам зарождения и возникновения института Уполномоченного по правам человека (УПЧ) относят определенный период в Древней Греции и Древнем Риме еще до нашей эры, когда впервые стали предприниматься попытки установления надзора за реализацией положений и различных документов, касающихся соблюдения прав и свобод граждан. В 509 году до н. э., в Афинах, контрольно-надзорными полномочиями за руководством администрации города имел «архонт-эпоним». Аналогом современного УПЧ в древности была греческая «гелиэя», главной функцией которой являлось слушание обжалований судебных решений и наблюдение за руководством администрации города.

Следующим этапом становления данного института признают образование в Древнем Риме (494 г. до н. э.) народных трибунов, обладающих полномочиями вынесения протеста на решение сената и наложения вето на решения патрицианских магистратов. Они также имели право наложения ареста на должностных лиц и право на абсолютную неприкосновенность личности, в случае осквернения данного служащего оскорбитель наказывался высшей мерой наказания - смертной казнью.

В современной истории говорится, что институт Уполномоченного по правам человека возник в начале XIX в. в Швеции, а затем образовался в подавляющем большинстве европейских государств, хотя еще в 50-е гг. прошлого столетия понятие «омбудсмен» было почти неизвестно в мире.

Последствием его образования послужила потребность в присвоении главе государства дополнительных полномочий парламента, представляющих собой возможность назначить человека на особую должность (парламентский комиссар, омбудсмен), в обязанности которого войдут контрольно-надзорные функции за соблюдением законодательных актов, которые издает парламент, органы исполнительной и судебной власти. Главным предназначением данного лица стала защита прав, свобод и законных интересов граждан от нарушений прав государственными органами и их служащими при исполнении ими своих полномочий. В 1713 году Карл XII (король Швеции) издает указ «О канцлерстве», благодаря которому вводилась должность верховного прокуратора, в функции которого входил общий контроль законности в работе государственной администрации. В 1809 году образована должность специального парламентского омбудсмена. Ему присвоили функции осуществления контроля за соблюдением конституционных прав граждан в органах исполнительной власти и других и государственных органах, с целью защиты прав граждан от действий администрации города, что и означало создание в конституционном праве нового правового института. Далее, в 1953 году, для осуществления контрольной функции за работой гражданской и военной администрации государства, был сформирован институт омбудсмена в Дании. Датская модель объединила в себе англо-американскую и европейскую континентальную правовую культуры, благодаря чему и получила через некоторое время широкое признание в мире. Тем не менее, в обязанности данного служащего входили также и императивные элементы, не зацикливаясь на том, что заключения и иные формы функционирования омбудсмена в Дании носили лишь рекомендательный характер.

Исходя из практики мирового опыта, институт омбудсмена развивался тремя различными путями:

- на основе развитых позже в законодательстве конституционных положений;

- на основе принятия специального закона, а затем закрепления данного института в Конституции;

- на базе специального закона без поправок в конституции.

По первому пути формирование данного института происходило в таких странах, как Швеция, Венгрия, Испания, Дания и др. По второму - Португалия, Польша и др. Третья модель (путь) характерна для французов, австралийцев, англичан, американцев (не во всех штатах). Наглядно рассмотрим данные модели на таблице 1.

Таблица 1. Сравнительные характеристики моделей омбудсменов

Процесс формирования и развития рассматриваемого правозащитного института во многих государствах, который призван обеспечивать и гарантировать соблюдение баланса между интересами граждан и государства, продолжается, и по сей день. Анализ формирования института омбудсмена, исходя из опыта стран, имеющих разные формы правления, указывает нам на реальные демократические принципы и ценности, тем самым ставя людей с их законными правами и свободами в центр системы исполнения государственными органами и их служащими властных полномочий. Всемирный процесс глобализации демократических стандартов при современных этапах развития свидетельствует о том, что институты УПЧ образовываются не только на государственном уровне, но и также на уровне международных организаций и объединений.

Сегодня более 100 государств мира имеют такой институт. Омбудсмены разных стран обладают различной компетенцией, возможностями, правовым статусом. Институт может существовать не только на национальном уровне, но и на уровне регионов, а ряде случаев и на муниципальном уровне.

А.Ю. Сунгуров в своих работах пишет, что сегодня под омбудсменом мы понимаем независимое лицо, достойное доверия и уполномоченное парламентом для охраны прав отдельных граждан, а также осуществляющего опосредованные парламентские контрольно-надзорные функции за всеми государственными служащими, но, не имея права внесения изменений в принятые ими решения.

В некоторых государствах допускается сосуществование нескольких омбудсменов, например в Австрии - три, Швеции и Литве - по пять. Нередко могут учреждаться должности «специализированных» защитников прав человека, которые работают в узкой сфере по конкретным направлениям защиты прав человека, например, по правам военнослужащих, студентов, потребителей, бездомных, по проблемам гендерной дискриминации и т.д.

При всех национальных отличиях основные полномочия и функции омбудсмена неизменны, и предполагают собой рассмотрение обращений жителей в связи с нарушением их прав и свобод действиями (или бездействием) государственных служащих и различных ведомств, анализирует их и выносит свои решения. Хоть и эти решения имеют рекомендательный характер, в многочисленных случаях данные замечания омбудсмена достигают исполнения.

«Развитие международного права и международных отношений в ХХI в. характеризуется значительным расширением правового регулирования различных областей отношений между государствами, включая сферы их внутренней жизни».

В связи с заключением Маастрихтского договора, Европейский Союз (ЕС) учреждает должность Европейского медиатора (1993 г.), а вводит в действие только в 1995 г., со сроком на 5 лет. В полномочия данного служащего входил надзор над деятельностью организаций ЕС в сфере соблюдения прав и законных интересов человека и гражданина. Главной функцией его деятельности было разбор жалоб граждан на государственные органы. В Организации Объединенных Наций (ООН) создана должность омбудсмена, оказывающего помощь в решении спорных ситуаций и конфликтов. Данный омбудсмен не выполняет роль защитника или же представителя какой-либо стороны спора, а выполняет лишь посреднические функции и оказывает поддержку в формировании общего решения для удовлетворения обеих сторон. УПЧ (омбудсмен) ООН независим, справедлив и нейтрален, что находит выражение в личном участии для решения конфликтной ситуации. При исполнении своих полномочий он следует принципу конфиденциальности, что означает, что омбудсмен не подчиняется каким-либо органам ООН, но при этом у него отсутствуют полномочия в участии на официальных судебных или административных процессах, касающихся проблем, в которых омбудсмен принимает участие. Для решения различных противоречий и проблем омбудсмен ООН читает особые тренинги для устранения спорных ситуаций, а также является посредником и использует другие механизмы не официального разрешения споров, в число которых вошли методы челночной демократии.

В своих работах Джонстон Баркат (помощник Генерального секретаря Службы омбудсмена и посредничества ООН) пишет, что омбудсмен в своей деятельности всегда стремился «отыскивать глубинные источники трудностей и говорить об изменениях для того, чтобы в будущем сводить их к минимуму и создавать в ООН более благоприятную рабочую обстановку». Как и говорилось ранее, главным свойством всех омбудсменов в разных странах является его независимость. Их избирает парламент и поэтому омбудсмены подотчетны лишь данному органу. Контроль, который омбудсмен осуществляет за деятельностью государственных органов, является внешним и начинается самим омбудсменом либо по требованию самих граждан. Так как омбудсмен контролирует государственные органы в сфере соблюдения прав и свобод граждан, а функционирование государственных органов в различных странах различно, поэтому и область контроля омбудсменов отличается.

При проведении анализа по конкретным нарушениям государственными органами в области прав и свобод граждан, омбудсмен применяет, в первую очередь, принципы человечности, справедливости, целесообразности, а также принципы соблюдения баланса между интересами государства и общества, что является основным отличием омбудсменов от государственных органов по охране и защите прав и интересов граждан. Поэтому данный институт по сей день представляет собой важное дополнительное средство защиты граждан от самоуправства администрации города в государствах с развитой системой административных судов. Важной привилегией в деятельности омбудсменов стал упрощенный порядок обеспечения и защиты прав граждан, а оказание юридической помощи по правовым проблемам стало бесплатным. Из-за различия специфики условий в каждой стране, деятельность уполномоченного различается, что определяет наличие многообразия форм институтов омбудсмена в действующих правовых системах. Все это предполагает присутствие, как общих черт, так и индивидуальных особенностей данного института, формирующихся с учетом национальных традиций, имеющейся системы органов государственной власти, существующего механизма системы сдержек и противовесов и т. д.

1.2 Основные этапы развития института Уполномоченного по правам человека в РФ

Образование и учреждение института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации обычно связывают с развитием всеобщей демократизации общества и государства в целом и с применением международно-правовых стандартов для защиты прав граждан. Должность Уполномоченного впервые была выделена в Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года.

Статьей 40 Декларации предусматривалось создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, который «назначается Верховным Советом на срок 5 лет, ему подотчетен и обладает той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР»3. К сожалению, в практической деятельности эта норма не была реализована. Первым государственным правозащитным механизмом на федеральном уровне стал парламентский Комитет по правам человека, переставший существовать из-за роспуска Верховного Совета РСФСР в сентябре 1993 г.

Наступивший после распада СССР кризис, породивший прирост преступности, снижение авторитета прав и свобод граждан, многочисленные несоблюдения многих отраслей действующего законодательства, привело к созданию эффективного правозащитного института - института Уполномоченного по правам человека. Решающим мгновением его создания и развития стал распад СССР. Под властью Советов как таковая защита прав граждан во многих моментах не стояла в списке первостепенных задач для государства, зато в новом российском государстве защита и охрана прав и свобод граждан становится приоритетной задачей, на основе чего стали формироваться государственные правозащитные инструменты, сочетающих в себе совокупность различных институтов и организаций, правовое регулирование статуса личности, её прав и свобод, а также основные гарантии обеспечения этих прав.

Стоит обратить внимание на точку зрения Новиковой А.Е., которая считает, что между понятиями «основное конституционное право человека и гражданина» и «основная конституционная свобода человека и гражданина» нет существенных различий, например, конституционная свобода совести подразумевает право на свободу вероисповедания человека и гражданина, включая право исповедовать индивидуально или совместно с другими религию или не исповедовать никакой, свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения (ст. 28 Конституции Российской Федерации). Конституционное право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44 Конституции Российской Федерации) подразумевает определённую свободу доступа к ценностям отечественной и мировой культуры и т.д.

Но, все же, эти положения нельзя назвать совсем тождественными, так как конституционная свобода, прежде всего, обуславливается поведенческой составляющей. Есть отдельные случаи, когда государство предоставляет дополнительные права, например, права коренных малочисленных народов.

Как уже говорилось, в связи с переменами в государственном устройстве, а также государственной политике на рубеже 90 - х годов, права и свободы человека были поставлены во главу угла. В связи с этим в региональных советах появились комиссии по правам человека, созданные в дальнейшем и при Президенте и в субъектах федерации. Ноябрь 1993 года послужил для создания Президентом Российской Федерации Б.Н. Ельциным Комиссии по правам человека, обладающей на тот момент всеми функциями института омбудсмена. Основным направлением деятельности данной Комиссии стало содействие: в реализации полномочий Президента Российской Федерации как гаранта прав и основных свобод человека, уважению и соблюдению прав и свобод человека, укреплению международного сотрудничества по обеспечению прав и свобод, признаваемых международным правом и законодательством Российской Федерации. При осуществлении своих полномочий Комиссия должна была взаимодействовать с органами власти Российской Федерации, субъектами Российской Федерации, общественными правозащитными организациями, средствами массовой информации.

У данной Комиссии имелись права по предоставлении ей всей необходимой информации от любых государственных органов и их должностных лиц, а также она имела право на проведении проверки деятельности государственных органов, в которых происходили нарушения прав граждан. Впоследствии государственные органы предоставляли Комиссии объяснительные от любых должностных лиц по интересующим ее вопросам, после чего Комиссией по правам человека выносились заключения. Если же факты нарушений прав граждан подтверждались, Комиссией подготавливались соответствующие рекомендации для устранения имеющихся нарушений. Далее замечания направлялись в орган, в компетенцию которого входил вопрос о восстановлении нарушенных прав. После получения данного документа государственные органы обязаны были в течение 15 дней изучить все замечания и сообщить о принятых мерах в Комиссию, бывали случаи, когда заключения Комиссии направлялись Президенту.

Таким образом, можно заключить, что данные комиссии являлись аналогом имеющегося института омбудсмена, эффективно функционировавшего на тот момент уже в большинстве зарубежных стран.

Должность парламентского Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, как уже было указано выше, была введена Декларацией прав и свобод человека и гражданина 1991 года. С этого но вести официальный отсчет истории образования института Уполномоченного по правам человека в России.

Следующим шагом по введению должности омбудсмена (в нашей конституции он значился как Уполномоченный по правам человека) стали ст. 45 и 103 Конституции РФ, принятой в 1993 году. Статья 45 Основного закона гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина в России, а ст. 103 наделяет Государственную Думу правом назначения и освобождения от должности уполномоченного по правам человека.

Вторым историческим предшественником института Уполномоченного стала Комиссия по правам человека при Президенте РФ, созданная Указом Б.Н. Ельцина также в сентябре 1993 г.

В состав Комиссии вошли многие известные правозащитники, общественные деятели, журналисты, юристы. Председателем Комиссии был известный правозащитник С.А. Ковалев, возглавлявший ранее Комитет по правам человека в Верховном Совете. Он сохранил за собой пост председателя президентской Комиссии по правам человека до января 1996 года. Однако ни должность Уполномоченного по правам человека, ни должность председателя по правам человека при Президенте Российской Федерации, не имели в то время должного законодательного закрепления.

До принятия Федерального конституционного закона «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» в августе 1994 года Президентом Российской Федерации был издан Указ № 1587 «О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации».

Данный указ устанавливал обеспечение полномочий омбудсмена посредством осуществления полномочий председателя Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации до принятия соответствующего закона об уполномоченном. Однако в марте 1995 года С.А. Ковалев был освобожден от должности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в связи с возникновением политических противоречий, относительно ситуации, происходящей в Чеченской Республике.

Необходимость принятия ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» послужило намерение Российской Федерации вступить в Совет Европы, одним из условий которого было усовершенствование и приведение действующего законодательства в соответствие общепризнанным нормам и принципам международного права.

28 февраля 1996 г. Россия была принята в Совет Европы. Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод была ратифицирована Россией 30 марта 1998 г. и вступила в силу 5 мая того же года. Согласно пункту 4 статьи 15 Конституции РФ Конвенция стала частью правовой системы нашего государства.

Обязательства Российской Федерации по Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, по существу, являются юридическим выражением того факта, что Россия, и об этом говорится в преамбуле Конституции РФ, является «частью мирового сообщества» и ее национальная правовая система тесно взаимосвязана с международным правом. Кроме того, Российская Федерация признала обязательной юрисдикцию Европейского суда по правам человека и право граждан на индивидуальное обращение. И граждане России этим правом активно пользуются, обращаясь и в Европейский суд по правам человека, и к Уполномоченному по правам человека Российской Федерации.

После этого, 25 декабря 1996 года Государственной Думой был принят Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» с поправками Совета Федерации, после чего 12 февраля 1997 года одобрен Советом Федерации и подписан Президентом Российской Федерации 26 февраля 1997 года.

Через месяц после вступления данного закона в силу было проведено голосование, на данную должность были выдвинуты 7 кандидатов. Однако никому из них не удалось набрать необходимые 300 голосов. Вторая попытка также не принесла результата, и только в третий раз удалось успешно преодолеть необходимую отметку в 300 голосов, и кандидат Миронов О.О. был назначен Уполномоченным по правам человека В Российской Федерации 22 мая 1998 года, набрав 340 голосов. С этой даты институт Уполномоченного по правам человека начинает официальное юридическое функционирование в Российской Федерации.

По истечении срока пребывания на должности 13 февраля 2004 года Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации Федеральным Собранием Российской Федерации был назначен В.П. Лукин. Данная кандидатура была предложена В.В. Путиным, и ее поддержали 335 депутатов. На данной должности В.П. Лукин пребывал 2 срока подряд. За всю свою недолгую историю данный институт показал себя как эффективно действующий орган в сфере охраны и защиты прав граждан, который органично вписался в существующий механизм обеспечения прав и свобод.

При исполнении своих полномочий Уполномоченный является независимым и неподотчетным каким-либо государственным органам лицом. Он рассматривает жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, если ранее заявитель обжаловал эти решения или действия (бездействие) в судебном либо административном порядке, но не согласен с решениями, принятыми по его жалобе. Уполномоченный также ежегодно публикует Доклад о своей деятельности. Например, в Докладе за 2016 год основное внимание уделено существующим источникам угроз: коррупция, терроризм, наркотизация и алкоголизация, а также дорожно-транспортные происшествия.

«Вышеперечисленное ? всего лишь часть вызовов, угрожающих основополагающему неотчуждаемому праву на жизнь», ? говорится в докладе. «Необходимо также обратить внимание на эпизодичность и бессистемность государственных мер по восстановлению человеческого и социального капитала в той степени, которая обеспечила бы необратимость положительных тенденций в развитии человеческого потенциала».

Следует отметить, что институт Уполномоченного задуман как составная часть единообразной системы государственной защиты прав и свобод граждан. Он достаточно молодой и только набирает свою значимость, однако, с каждым годом увеличивая количество рассматриваемых обращений.

Концептуально он является посредником между властью и человеком, не подменяет деятельность других государственных органов, а лишь способствует выполнению установленных для них законом функций в интересах обратившегося лица. При этом сам институт Уполномоченного по правам человека не входит ни в одну из ветвей власти, не наделен властно- распорядительными функциями.

Как отмечает В.П. Лукин, «институт омбудсмена является своеобразным связующим мостом между властью и обществом, поскольку он разрешает конфликты государственных и личных интересов. Дублирующее звено мониторинга прав человека в виде омбудсмена улавливает ошибки и вскрывает несправедливости управления, оставшиеся вне поля зрения иных обеспечивающих соблюдение прав органов».

Далее 18 марта 2014 года на должность уполномоченного по правам человека в Российской Федерации назначена Памфилова Э. А.

На сегодняшний день должность Уполномоченного занимает Москалькова Т.Н., назначенная Государственной Думой 22 апреля 2016 года.

Исходя из всего вышеизложенного, можно выявить определенную периодизацию данных событий и разделить ее на следующие этапы:

- 1 этап (1991-1993гг.) - принятие Декларации прав и свобод человека и гражданина от 22 ноября 1991 года;

- 2 этап - с 1993 - принятие КРФ;

- 3-й этап - связан с принятием ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации»;

- 4-й этап - 2004 год - перепрофилирование Комиссии по правам человека при Президенте РФ в Совет при Президенте;

- 5-й этап - 2014 год - присвоение УПЧ высшего аккредитационного статуса

«А» с 2014 по 2019 г;

- 6-й этап - 2015-2016 год - образование института УПЧ во всех субъектах РФ.

Несомненно, институт УПЧ нужен и важен для государства и востребован обществом. Поэтому, при его отсутствии система оказывается неполной, а граждане лишаются одного из средств защиты своих прав и свобод.

1.3 Роль и место института Уполномоченного по правам человека в государственно-правовой системе РФ

В науке конституционного права, в международном праве и российском законодательстве отсутствует однозначное определение института Уполномоченного по правам человека. В британской энциклопедии (1972 г.) «омбудсмен» определяется как представительный орган законодательной власти, призванного рассматривать обращения граждан с жалобой на различные нарушения и злоупотреблениями чиновнического аппарата. Во Всемирной Энциклопедии (1972 г.) ему даётся следующее определение: «Омбудсмен -- это независимое публичное должностное лицо, которое расследует жалобы граждан на должностных лиц правительственных органов. Значительную часть его работы занимают жалобы на несправедливость или грубое обращение должностных лиц полиции, прокуроров или судей в таких делах, как жилищные, о взимании налогов, об участии в выборах, о выплате благотворительных пособий. После расследования жалобы омбудсмен может отклонить ее с обоснованием своих действий. Либо он может искать способы исправления ситуации путем убеждения, предания дела гласности или что редко, рекомендации о привлечении к ответственности».

В международной ассоциации юристов под омбудсменом рассматривают службу, которую возглавляет независимое публичное должностное лицо высокого ранга и закрепленную в конституции либо актом законодательной власти. В данном случае омбудсмен несет ответственность перед законодательной властью. При получении жалоб на государственные органы (служащих и т.д.) от пострадавших граждан он действует по собственному усмотрению и вправе провести расследование, и в последствии выработать определенные меры корректирования действий. Отчет о своей деятельности предоставляется в форме доклада. В современном толковом словаре под омбудсменом рассматривается «лицо, уполномоченное парламентом осуществлять контроль за соблюдением законных прав и интересов граждан в деятельности органов исполнительной власти и должностных лиц». В юридической энциклопедии содержится похожее определение: «омбудсмен (от шведского ombudsman) -- в ряде стран специальное должностное лицо парламента, наблюдающее за законностью действий государственных органов и соблюдением прав и свобод граждан». Исходя из данных определений, можно сделать вывод, что под Уполномоченным по правам человека или омбудсменом понимается независимый публичный служащий, призванный контролировать соблюдение законных прав и интересов граждан при осуществлении своей деятельности органами исполнительной власти и их должностных лиц.

Основной целью деятельности Уполномоченного является оказание содействия в реализации нарушенных прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации. Основными функциями для достижения этой цели служат:

- Восстанавливающая (восстановление нарушенных прав и свобод) - корректировка допущенных по отношению к человеку несправедливостей и исправление допущенных ошибок государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц и государственных служащих в отношении прав и свобод человека и гражданина;

- Посредническая - приведение к единому мнению решения проблемы, взаимно удовлетворяющего обеих сторон;

- Информационно-поучительная - предоставление информации гражданам по вопросам прав и свобод человека, формах и методах их защиты.

Косвенной целью деятельности Уполномоченного по правам человека является рост эффективности управления государственным и муниципальным аппаратом.

В России Уполномоченный по правам человека на федеральном уровне, а также на уровне субъектов РФ осуществляют свою деятельность благодаря Федеральному конституционному закону «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», в соответствии с пунктом 1 статьи 1: «Должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) учреждается в соответствии с Конституцией Российской Федерации в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами»4.

Для обеспечения функционирования Уполномоченного формируется его рабочий Аппарат, структуру, положение, смету затрат которого учреждает сам Уполномоченный. Для оказания консультативной помощи в аппарате могут создаваться экспертные советы, в которые входят определенные лица, имеющие необходимые знания в сфере прав и свобод человека.

Для понимания состава Аппарата Уполномоченного по правам человека рассмотрим рисунок 1.



Рис. 1. Структура Аппарата Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

При осуществлении анализа ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и законов субъектов РФ «Об Уполномоченном по правам человека» можно сделать вывод, что формирование единых принципов работы для Уполномоченных по правам человека (федерального и региональных) не установлены. Основным показателем эффективности деятельности Уполномоченного является его эффективное функционирование. В связи с этим выделяют некоторые принципы, которые необходимы для обеспечения этой эффективной деятельности. Например, такие как: независимость, доступность (информационная, организационная), оперативность, законность, справедливость, гласность, взаимодействие с другими государственными органами, обеспечивающими права и свободы человека и гражданина, соответствие поставленных перед Уполномоченным по правам человека задач и предоставленных полномочий.

Наиболее важным принципом является принцип независимости, который состоит из институциональной независимости (гарантия закрепления законодательством не подотчётности Уполномоченных и отнесения к высшим государственным должностям категории «А»); функциональной независимости (гарантия закрепления законодательством: недопустимости вмешательства в их деятельность, финансовое и материально-техническое обеспечение, гарантия неприкосновенности); и наконец, персональная независимость (процедура выдвижения, назначения и освобождения от должности).

На основании вышеназванных доводов институт Уполномоченного по правам человека можно охарактеризовать, как систему Уполномоченных на федеральном, региональном и муниципальном уровне, с наличием особых (специализированных) Уполномоченных (уполномоченный по правам ребенка и т. д., со своими целями, функциями и принципами деятельности).

При исследовании функционирования различных государственных органов (входящих в механизм обеспечения прав и свобод человека и гражданина) и выявлении основных достоинств института Уполномоченного по правам человека, позволяют прийти к выводу, что рассматриваемый институт в механизме обеспечения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации занимает важное место.

Таким образом, главной ценностью данного института является доступность для всех граждан, отсутствие связанности с ведомственными интересами, независимость и обладание парламентской легитимностью. Институт Уполномоченного по правам человека и гражданина в РФ существенно гармонирует с существующей системой органов и учреждений, осуществляя по существу роль индикатора о ситуации с правами человека для непосредственной их защиты.

2. Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

2.1 Законодательное регулирование, полномочия и порядок деятельности Уполномоченного по правам человека в РФ

Для России институт Уполномоченного по правам человека (как уже говорилось, именно такое название получил российский аналог омбудсмена) является относительно молодым, основанным в 1997 г. Его структура предполагает двухуровневое построение (федеральный и региональный уровни), которое при этом не влечет иерархию и соподчинение. По своей структуре он включает в себя, в первую очередь, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченного), а также Уполномоченных по правам человека в субъектах РФ. В широком смысле в состав данного правозащитного института можно включить также: на федеральном уровне - Уполномоченного при Президенте РФ по правам ребенка и Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей, а на региональном уровне - Уполномоченные по правам ребенка в субъектах РФ, Комиссии по правам человека в субъектах РФ и некоторые другие.

Сама идея учреждения института Уполномоченного по правам человека в современной (постсоветской) России впервые получила свое юридическое выражение, как мы уже знаем, в Декларации прав и свобод человека и гражданина (22 ноября 1991 года). Статья 40 этой Декларации предусматривала создание должности Парламентского уполномоченного по правам человека, назначаемого Верховным Советом на 5 лет, обладающим той же неприкосновенностью, что и народный депутат РСФСР. Специальным постановлением Верховного Совета РСФСР «О введении Декларации прав и свобод человека и гражданина в действие» на должностные комитеты Верховного Совета возлагалась подготовка проекта закона, определяющего компетенцию Парламентского уполномоченного. Тем не менее, в то время закон так и не был принят. Собственно, институт уполномоченного по правам человека в РФ был впервые установлен ст. 103 Конституции РФ, принятой в 1993 году. До принятия специального федерального закона институт омбудсмена осуществлял свою деятельность на основании президентского указа "О мерах по обеспечению конституционных функций Уполномоченного по правам человека" (от 4 августа 1994 года №1587). Затем, в 1996 году был принят Федеральный конституционный закон (далее

- ФКЗ) «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Данный закон включал в себя определение статуса Уполномоченного, его компетенцию, порядок назначения и освобождения от должности, а также независимость и не подотчетность каким-либо государственным органам и их должностным лицам.

Для гарантии государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами, была введена должность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (статья 1 ФКЗ от 26 февраля 1997г. "Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации").

К основным направлениям рода деятельности Уполномоченного по правам человека в России относят:

- рассмотрение и анализ жалоб (обращений) на нарушения прав заявителей, принятие мер по их восстановлению;

- изучение законодательных актов РФ в области прав человека и гражданина, формирование замечаний в соответствии с общепризнанными принципами и нормами международного права;

- расширение сотрудничества с международными организациями в области прав человека;

- правовое консультирование по различным вопросам, связанных с правами и свободой человека, формами и методами их защиты;

- написание ежегодного доклада о проделанной работе с итогами и выводами, с обязательным его направлением Президенту РФ, в Совет Федерации и Государственную Думу, Правительству РФ, Конституционному и Верховному Судам РФ, Генеральному прокурору РФ;

- позиционирование с докладом Государственной Думе в случаях многочисленных нарушений прав и свобод заявителей;

- концентрирование внимания Государственной Думы на отдельных вопросах соблюдения прав и свобод граждан в РФ благодаря специальным докладам;

- рекомендация Государственной Думе создать парламентские комиссии по изучению фактов нарушений прав и свобод граждан для проведения парламентских слушаний, с непосредственным их участием в них;

- обращение в суды общей юрисдикции и в Конституционный Суд РФ по нарушениям прав граждан по конкретному делу;

- принятие компетентных мер в случаях массовых нарушений прав и свобод граждан либо в случаях, когда присутствует особое общественное значение или есть необходимость защиты интересов лиц, которые не способны самостоятельно маневрировать правовыми средствами защиты;

- штудирование правоприменительной практики в области прав человека и гражданина и выработка мер по ее совершенствованию;

- оповещение органов государственной власти и общественности о положении дел с соблюдением прав и свобод граждан в РФ;

- направление структурам власти свои замечания и предложения общего характера, направленных на совершенствование административных процедур в отношении прав и свобод человека.

Конституционно-правовой статус УПЧ в РФ - это системная категория права, определяющаяся через комплексный состав прав, свобод, обязанностей и ответственности. Они присущи ему (статусу) Конституцией РФ, международными нормами, ФКЗ и ФЗ Российской Федерации, а также имеющихся соответствующих гарантий.

Конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека в РФ имеет основные составляющие:

- политико-правовую природу статуса УПЧ в РФ (его возникновение, прекращение и срок действия);

- основные формы функционирования;

- компетенция;

- ответственность;

- имеющиеся гарантии.

В соответствии со ст. 10 ФКЗ «Об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» Уполномоченный возлагает на себя обязанности по компетенции с момента принятия присяги, а снимает с себя обязанности с истечением срока его пребывания в должности и с момента принесения присяги вновь назначенным Уполномоченным. Исходя из этого, мы понимаем, что присяга - это важное юридическое значение, означаемое вступление в должность.

В соответствии с внесенными поправками в Конституцию РФ и законодательство с 2008 года срок функционирования Уполномоченного равнозначен сроку действия полномочий Государственной Думы и составляет 5 лет. Мировая практика показывает, что в других странах сроки избрания могут варьироваться и определяться согласно условиям построения и функционирования высших органов государственной власти. Как известно, в мире нет практики назначения омбудсмена на пожизненный срок, хотя есть исключения - Великобритания и Северная Ирландия, где срок его полномочий не ограничивается. Назначение омбудсменов происходит на определенный срок - от 2-х (Австралия) до 10-ти лет (Нью-Брансуик, Канада), впоследствии чего они могут быть переизбраны. Российское законодательство, в том числе и зарубежных стран, предусматривает ограниченный срок полномочий - 2 года подряд, что обеспечивает гражданам независимость и объективность службы.

Как один из методов укрепления позиции Уполномоченного в политической системе может служить вовлечение политических партий в процесс подбора и назначения Уполномоченного по правам человека.

Проблематичной становится деполитизация статуса Уполномоченного, в связи с тем, что практика все равно будет сталкивать его с политическими вопросами. Но все же, институт омбудсмена, а также конституционный суд, должны стать более отчужденными и меньше задействованы в публичных вопросах, чем различные власти.

Гарантия неприкосновенности, установленная для УПЧ в РФ, равна по своему объему и значению гарантии неприкосновенности депутатов ГД и членов Совета Федерации (ст. 19 Федеральный закон Российской Федерации от 8 мая 1994 г. № 3-ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»).

Аппарат Уполномоченного по правам человека создается для юридического, организационного, научно-аналитического и иного обеспечения деятельности Уполномоченного.

Статус УПЧ и его рабочий аппарат представляет собой государственный орган с имеющимися правами юр. лица, которому дано право иметь расчетный и иные счета, печать и бланки со своим наименованием и с изображением Государственного герба Российской Федерации. Данное положение закреплено в ФКЗ от 26 февраля 1997 №1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации». Финансовые средства на содержание Уполномоченного и его аппарата выделяется в федеральном бюджете собственной строкой. Разработка и исполнение сметы по расходам рассчитывается Уполномоченным самостоятельно. А порядок его отчета по финансам прописывается в законодательстве Российской Федерации.

Уполномоченному предоставлены широкий спектр прав по отношению выбора своих помощников и организации функционирования аппарата. Уполномоченный по правам человека в РФ следит за ходом работы своего аппарата, проектирует бюджет и отвечает за его реализацию, принимает процедуру получения и проведения проверки по жалобам, составляет доклады о проделанной работе. По всем вопросам, касающихся руководства рабочего аппарата, Уполномоченный издает распоряжения.

Формирование статуса сотрудников в аппарате Уполномоченного, а именно: права, обязанности, ответственность, гарантии, льготы, правила работы на госслужбе определяют федеральные законы и иные нормативно- правовые акты, связанные с федеральной государственной службой, а также законодательством РФ о труде.

При Уполномоченном могут образовываться экспертные советы из лиц, у которых имеются необходимые познания в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, со штатом сотрудников от 180 чел. При экспертном совете присутствуют секции по различным правовым отраслям и направлениям работы.

В аппарат института Уполномоченного входят отделения по уголовному, уголовно-процессуальному и уголовно-исполнительному праву, а также отделения конституционного и административного права, также создан отдел рабочей группы по отслеживанию хода избирательной кампании. Уполномоченный сам организует стиль своей работы.

В ходе деятельности Уполномоченного, у него появляются различные задачи (помимо предусмотренных в ФКЗ), конечно же, в рамках его полномочий, установленных законом.

Функционал Уполномоченного связан с информированием государственных органов и общественности о своей деятельности, о положении дел в сфере соблюдения прав и свобод человека и гражданина в стране, контактирует как с федеральными, так и с региональными органами государственной власти, с региональными уполномоченными и комиссиями по правам человека в субъектах РФ, неправительственными правозащитными организациями и СМИ.

Для изложения своего видения ситуации с обеспечением прав человека не только по стране, но и в отдельных сферах жизни общества, Уполномоченный использует свои ежегодные доклады о своей деятельности, а также специальные доклады, доведение до сведения должностных лиц и общественности которых, является мощным рычагом влияния на мнение общества.

В основном множество обращений (заявлений) с жалобами на нарушенные права заявителя поступают по почте в письменном виде, с указанием тех решений или действий государственных органов, органов МСУ, должностных лиц, государственных служащих, которые нарушают их права.

К примеру, в сентябре 2007 г. к Уполномоченному по правам человека В.П. Лукину поступило обращение Анны Николаевны Ф., проживающей в Смоленской области, ранее работавшей аппаратчиком дозирования в цехе нитроаммофоски ОАО «Дорогобуж». В ходе выполнения своих рабочих обязанностей она получает тяжелую производственную травму (февраль 2001 г.), исходом которой стало ампутация руки на уровне средней трети правого плеча.

Анна Николаевна, еще не достигшая пенсионного возраста, признается инвалидом с утратой трудоспособности 100%, она не могла обслуживать сама себя и нуждалась в надлежащем уходе. Здоровье ее ухудшилось, и ей потребовалось лечение и дорогостоящие лекарства. В связи с этим семья стала испытывать постоянные материальные трудности.

В.П. Лукин обратился с ходатайством к Генеральному директору ОАО «Дорогобуж» Антонову И.Н. об оказании помощи пострадавшей.

Через некоторое время на имя Уполномоченного пришло письмо, в котором говорилось о выплате Анне Николаевне администрацией ОАО «Дорогобуж» единовременного пособия в размере минимального семилетнего размера оплаты труда, на эти денежные средства она приобрела протез, и заплатила за обучение ее дочери в Смоленском гуманитарном университете.

В Аппарат Уполномоченного гражданам можно попасть непосредственно обратившись в группу приема заявителей, либо позвонив «по горячей телефонной линии» для получения необходимых консультаций. В тех субъектах РФ, откуда поступает наибольшее количество жалоб, на местах работают №выездные приемные» для получения информации, как говорится, «из первых рук».

К примеру, в период с 24 по 30 июля 2007 г. в г. Приозерск, Республики Казахстан, на 10-й испытательный полигон противоракетной обороны РВСН приехала выездная приемная, в которую вошли: Уполномоченный по правам человека в РФ, Министр обороны РФ и Главный военный прокурор, организованная отделом для защиты прав военнослужащих и членов их семей.

Военнослужащие обратились к помощи выездной комиссии, в связи с трудностями получения паспорта гражданина Российской Федерации, в связи с отсутствием возможностей въехать на территорию России для его оформления из-за материальных затрат, что существенно затрудняло его получение.

Для урегулирования данной проблемы Уполномоченному пришлось обратиться в Федеральную миграционную службу, откуда получил письмо, в котором говорилось, что воинские части, расположенные за пределами Российской Федерации, закрепляются за территориальными органами ФМС, которые и займутся оперативным оформлением и выдачей паспортов граждан России гражданам при их личном обращении. По данному вопросу начальникам органов ФМС по субъектам РФ руководством ФМС были даны конкретные указания.

Важное место в работе Уполномоченного занимает правовое просвещение граждан в сфере прав человека, форм и методов их защиты.

...