Проводятся различные консультации по тем формам защиты прав, которые впоследствии могут быть использованы, в частности даются разъяснения в какие административные, судебные и другие органы граждане вправе обратиться. Также Уполномоченный всем желающим может подсказать, как тому или иному человеку реализовать свое конституционное право на обращение в международные инстанции по правам человека, например, в Европейский Суд, Комитет ООН по правам человека и др.

В связи с этим, можно сделать вывод, что основная функция института Уполномоченного - посредническая, т.к. он выступает в роли своеобразного

«моста между обществом и властью», который восстанавливает все несоответствия взаимосвязи простого человека с государственной машиной. Во Франции данная функция нашла свое отражение в названии института омбудсмена - институт Медиатора (посредника).

В связи с тем, что институт Уполномоченного возлагает на себя функцию по рассмотрению дел внесудебного характера, тем самым выполняя миссию своеобразного «туннельного эффекта» в условиях сложной и все более дорогой судебной власти. В данном случае функционирование Уполномоченного происходит от функции восстановительного правосудия к функции «восстановления мира в общине».

Все иностранные граждане и лица без гражданства, а также граждане РФ имеют право на обращение к Уполномоченному, таким образом через процесс рассмотрения жалоб Уполномоченный реализует одну из главных функций - контрольную.

Данное правило имеется и в Новой Зеландии, Польше, Швеции и ряде других стран. В Польше, например, данное право отсутствует у политических, кооперативных, общественных организаций и представителей органов местного самоуправления.

По сути граждане обращаются к Уполномоченному при неудовлетворении того или иного административного решения, действий или бездействий должностных лиц и в других случаях при нарушении прав заявителя государственным служащим или государственным органом.

Для фильтрации обращений к Уполномоченному от тех, которые в компетенции других инстанций, был конкретизирован порядок обращения к Уполномоченному с жалобой, закрепленный законодательством.

В связи с этим жалоба заявителя на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих подается Уполномоченному только после обжалования решения или действия (бездействия) в судебном либо административном порядке, при этом оставшимся не согласным с принятым решением.

В России законодателем установлены некоторые особенности в сфере компетенции Уполномоченного, в связи с которыми Уполномоченный не вправе рассматривать жалобы на решения Совета Федерации, Государственной Думы Федерального Собрания РФ и законодательных органов субъектов РФ.

В некоторых странах законодательством установлен определенный срок подачи жалобы омбудсмену. В Новой Зеландии, например, в течении 12 месяцев, 2 года в Швеции с того момента, когда заявителю стало известно о нарушении его прав и т.д. В России жалоба подается Уполномоченному не позднее истечения 1 года со дня нарушения или с того дня, когда ему стало известно об их нарушении. Но ведение такого срока совсем не означает, что в случае его истечения Уполномоченный уже не примет к рассмотрению данную жалобу, при имеющихся особых обстоятельствах.

В компетенцию Уполномоченного также входит рассмотрение жалоб граждан, которые находятся в местах принудительного содержания, например, в тюрьме, камере предварительного заключения, колонии и т.д. Обращения от данных лиц должны быть отправлены администрацией места принудительного содержания Уполномоченному в течение 24 часов с момента его поступления, при этом, не имея права вскрыть письмо, либо иным образом пытаться его посмотреть.

Уполномоченный вправе самостоятельно решать, начинать производство по жалобе или нет. В Российском законодательстве Уполномоченному предоставлены четыре возможности:

- принятие жалобы к рассмотрению, в случае обжалования решений или действий (бездействий) гос.органов, органов МСУ, должностных лиц, гос. служащих в судебном либо административном порядке, при этом оставшись недовольным решением, принятым по его жалобе. Жалоба должна быть подана ему не позднее истечения года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении.

- отказать в принятии жалобы, со ссылкой на ст. 16 ФКЗ «Об Уполномоченном…» и дать разъяснения, куда заявителю нужно обратиться в первую очередь для защиты своих прав и свобод.

- Уполномоченный вправе отдать на рассмотрение жалобу по компетенции в государственной орган, орган местного самоуправления или должностному лицу, для рассмотрения ее по существу.

- отказать в принятии жалобы на основе ч. 1, 2 ст. 16, ст. 17 ФКЗ «Об Уполномоченном…».

В течение 10 дней заявитель должен быть извещен о решении Уполномоченного. В случае принятия жалобы к рассмотрению, Уполномоченный далее должен проинформировать об этом также соответствующий гос.орган, орган МСУ или должностное лицо, решение или действие (бездействие) которых обжалуется.

Важным фактором поддержания авторитета Уполномоченного является то обстоятельство, что отказ в принятии им жалобы обжалованию не подлежит.

Для правильности и объективности рассмотрения жалоб граждан Уполномоченный вправе обратиться к компетентным чиновникам или должностным лицам за помощью, для проведения проверки по обстоятельствам, подлежащих выяснению.

При осуществлении проверочных действий тем органам (должностным лицам), чьи решения или действия (бездействие) обжалуются запрещено их проведение, что, по сути, является важной гарантией объективности при проведении проверки.

При проведении проверочных действий Уполномоченный вправе посетить любой орган государственной власти, орган МСУ, предприятие, учреждение, организацию независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинскую часть, общественные объединения. Никто не вправе создавать какие-либо препятствия Уполномоченному при осуществлении его полномочий. Вдобавок, Уполномоченный также вправе находиться на заседаниях коллегиальных органов гос. власти и органов МСУ.

От всех вышеперечисленных структур и их служащих, по интересующим вопросам, возникших в ходе рассмотрения жалобы, он может запросить и получить всю необходимую информацию (документы, материалы, объяснения служащих (кроме судей)) для объективного рассмотрения претензий заявителя.

С учетом широкой компетенции Уполномоченного, он вправе посмотреть информацию по уголовным и гражданским делам, по административным правонарушениям, по решениям (приговорам), вступивших в законную силу. Кроме этого, он может ознакомиться с прекращенными производством делами и материалами, по которым отказано в возбуждении уголовных дел.

У Уполномоченного, в период осуществления полномочий, имеется право безотлагательного приема во всех структурах на территории РФ, начиная от руководителей, заканчивая обычными должностными лицами. Перечень этих органов закреплен законодательством и в него входят: система органов гос. власти, органы МСУ, предприятия, учреждения, организации, руководители общественных объединений, лица, входящие в состав Вооруженных Сил РФ, другие войска и воинские формирования, администрации мест принудительного содержания.

В случае привлечения Уполномоченного для дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу, связанных с обстоятельствами, ставшими известными при выполнении им своих функций по защите прав заявителя, он вправе воздержаться от дачи этих показаний.

Предоставление возможности гос.органу, решение или действие (бездействие) которого обжалуется, изложить свой взгляд на обстоятельства по делу, предоставить свои объяснения по различным вопросам, которые подлежат проверке, входит в обязанности Уполномоченного. Получается, Уполномоченный применяет при исполнении своих полномочий принцип

«audi partem» - принцип недопустимости принятия во внимание позицию только одной стороны, ему необходимо рассмотреть мнения обоих сторон для объективного рассмотрения дела.

При установлении фактов нарушения прав и свобод граждан при рассмотрении жалобы заявителя, Уполномоченный обязан известить государственный орган, орган МСУ или должностное лицо, о принятом заключении по рассмотренному делу. В соответствии со ст. 21 ФКЗ «Об Уполномоченном…» данная обязанность сохраняется и в случае начала производства по своей инициативе.

В конце своего расследования Уполномоченный формирует свои предложения и рекомендации, необходимые для восстановления нарушенных прав и свобод граждан.

Уполномоченному запрещено разглашение сведений из частной жизни заявителей и других лиц без их письменного согласия, что является одним из основных факторов соблюдения прав граждан. Также законом запрещено разглашение материалов, полученных в результате рассмотрения жалобы до окончательного ее решения.

Закон наделяет Уполномоченного широкими полномочиями по защите прав граждан. При необходимости он имеет право на обращение в судебные органы; в различные госорганы для возбуждения дисциплинарного, административного или уголовного; право на обращение в суд или в органы прокуратуры с ходатайством проведения проверки вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; так же он вправе присутствовать на судебном заседании; право на обращение в Конституционный суд РФ с жалобой по конкретному делу.

Свои заключения по конкретным делам с фактами нарушений прав и свобод граждан Уполномоченный может, по своему усмотрению, опубликовать его в средствах массовой информации для придания гласности. Специальные печатные издания, в свою очередь, обязаны предать публикации его доклад и другие соответствующие документы, которые им представит Уполномоченный. Однако, эта обязанность присуща только тем печатным изданиям, финансирование которых частично или полностью происходит за счет средств бюджета, либо тем учредителем которых являются гос.структуры, органы МСУ, предприятия, учреждения,

организации.

Важная форма реагирования, присущая всем омбудсменам, также и Уполномоченному в РФ в частности, является ежегодный доклад парламенту, а во Франции представление доклада происходит еще и Президенту. После ознакомления со своим докладом Совет Федерации и Государственную Думу Уполномоченный далее направляет его в другие высшие органы Российской Федерации: Президенту, Правительству, Конституционному Суду, Верховному Суду РФ, Генеральному прокурору.

При необходимости Уполномоченный вправе доложить Государственной Думе специальный доклад в случае необходимости привлечь особое внимание к отдельным вопросам соблюдения прав и свобод граждан в РФ.

Официальным источником для обнародования ежегодных докладов Уполномоченного является «Российская газета». Доклады по отдельным конкретным вопросам, т.е. специальные, также могут быть обнародованы по решению Уполномоченного в «Российской газете» и в других периодических изданиях.

Ст.17.2 КоАП РФ предусматривается юридическая ответственность за вмешательство в деятельность Уполномоченного виде наложения административного штрафа от 1 до 2-х тыс. руб.; за неисполнение должностными лицами ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», влечет штраф в размере от 2 до 3-х тыс. руб.; а воспрепятствование деятельности Уполномоченного по правам человека в иной форме предусматривается штраф в размере от 1 до 3-х тысяч рублей.

Основными правовыми актами, на которые опирается институт УПЧ в России, являются: Всеобщая Декларация прав человека, Европейская конвенция о защите прав человека 1991 г., Декларация прав человека и гражданина в Российской Федерации 1991 г., Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральный Конституционный закон от 26.02.1997 № 1- ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», Федеральный закон от 15.07.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах Российской Федерации» и др.

В связи с этим можно сделать вывод, что в основном деятельность УПЧ законодательно урегулирована, хотя некоторые аспекты все же в законе не прописаны. Например, в России «на должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты». Получается, что в данном случае было бы целесообразным требование о наличии юридического образования у кандидата на эту должность, хотя в законодательных актах некоторых субъектов данный пробел исчезает. Такими субъектами являются Краснодарский Край, Нижегородская, Калининградская и Тюменская области и др. Тем самым образуется некоторое разночтение в требованиях, но эта и другие проблемы будут рассмотрены далее.

2.2 Порядок назначения на должность и освобождения от должности Уполномоченного по правам человека в РФ

Уполномоченный по правам человека в России - это выбранный поверенным от Федеральной власти служащий, принимающий присягу обеспечивать должную гарантию (от посягательств государственных органов, органов МСУ) защиты прав и свобод человека, их соблюдение и уважение. Реализация полномочий будет осуществляться в соответствии с существующими международными нормами, Конституцией и законодательными актами Российской Федерации.

Уполномоченным по правам человека может стать гражданин России не моложе 35 лет.

В некоторых странах, к примеру, Новая Зеландия, профессиональная квалификация - не обязательное требование к кандидатуре на должность омбудсмена. Великобритания - страна, где первые три кандидатуры омбудсменов были выбраны среди гражданских служащих, с отсутствием юридического образования, впоследствии только в 1978 г. заместил эту должность юрист. Законы Швеции предписывают, что омбудсменом может стать лицо с юр. образованием и достойной репутацией. В российском законодательстве не усматривается в квалификационных требованиях наличие юридического образования, хотя есть положение, в котором кандидату на эту должность нужны познания в области прав и свобод человека и гражданина, также плюсом будет наличие опыта правозащитной деятельности.

Законом определяется совокупность органов и должностных лиц, наделенных правом внесения предложений по претендующим на должность Уполномоченного. Данный список состоит из: Президента РФ, Совета Федерации, депутатов ГД, депутатских объединений в ГД. Мировая практика показывает другие методы решения таких вопросов, к примеру, в Великобритании Парламентского Уполномоченного назначает Королева по предложению премьер-министра. Назначение на должность омбудсмена в Швеции проводится представителями по делам парламентских омбудсменов после ее консультации с депутатами, которые назначены партийными группами в Конференцию при председателе парламента.

Законом предусмотрен конкретный срок, в период которого предоставляются кандидатуры на должность Уполномоченного, вносимые в Гос. Думу. Этот процесс проводится за 1 месяц до конца срока полномочий у предыдущего Уполномоченного. Каждому кандидату, претендующему на должность Уполномоченного нужно выступить в Государственной Думе с краткой презентацией о предстоящей деятельности на этой должности. Все присутствующие на заседании депутаты могут задать любой интересующий его вопрос кандидату, а также выразить свое мнение предложенному кандидату, поддержать его и наоборот. В случае отклонения палатой кандидатуры на должность Уполномоченного, фракции и депутатские группы предлагают на новое рассмотрение того же или нового кандидата. Вторично обсуждение кандидата происходит на следующий день после предоставления палате соответствующего предложения.

Назначение и снятие Уполномоченного с его должности решается большинством голосов Государственной Думы от общего числа депутатов путем тайного голосования.

В мировой практике практикуется выбор омбудсмена парламентом, к примеру, датский омбудсмен избирается на основе прямых выборов, а в Португалии - назначается 2/3 парламента.

По случаю принятия на должность Уполномоченного Гос. Дума выпускает постановление. Время на его принятие и опубликование ограничивается - не позже 30 календарных дней по истечению дня исполнения полномочий предыдущего Уполномоченного.

В связи со сложностью характера порядка назначения Уполномоченного, выражающегося в многочисленности претендентов на данную должность, законом предусмотрена специальная процедура по включению кандидатов на место Уполномоченного в список по тайному голосованию. Для прохождения планки претендент должен собрать 2/3 голосов от общего количества депутатов ГД.

В мировой практике при вступлении на пост омбудсменами приносится присяга. В России данный текст присяги Уполномоченного прописан в ст. 9 ФКЗ «Об Уполномоченном…», регулирующей акт присяги. Данный акт не является формальной процедурой. Присяга - важный элемент с юридическим значением, а также клятва, после произнесения которой Уполномоченный приступает к исполнению своих полномочий. Данная клятва приносится при торжественной обстановке в зале заседаний ГД сразу же после назначения Уполномоченного на должность.

Функционирование Уполномоченного ограничивается конкретным сроком, с момента принятия присяги. В различных странах этот срок меняется от 2-х лет (Австралия) и до 5 лет (Новая Зеландия). Швеция, Великобритания, Португалия и т.д. омбудсмена назначает на 4 года. Медиатор во Франции обладает полномочиями 6 лет. Прекращение деятельности Уполномоченного происходит с момента зачтения присяги следующим Уполномоченным, который назначила Государственная Дума.

Мировая практика показывает, что одна и та же кандидатура может быть назначена на должность Уполномоченного повторно. Такое положение отразилось и в законе Российской Федерации, что предрасполагает Уполномоченного, успешно выполнять свою работу в течении десяти лет.

У каждого субъекта права предусматриваются какие-либо ограничения функционирования его деятельности. У Уполномоченного они прописаны в ст. 11 ФКЗ «Об Уполномоченном…» и связаны с отсутствием возможности совмещения данной должности с другими, например, с государственной службой, депутатской деятельностью либо службой в Совете Федерации, а также иной деятельностью. Хотя, конечно, есть исключение - преподавательская, научная или творческая деятельность, занятия ею не нарушает закон. Уполномоченный должен рассматривать вопросы, исключительно связанные с его компетенцией, а не преследовать политические цели.

В связи с этим, Уполномоченный в течении 2-х недель просто обязан прекратить какую-либо деятельность, несовместимую с его должностью, информация по которой размещена в ФКЗ «Об Уполномоченном…» в ч. 1 и 2 ст. 11. При неисполнении данных ограничений его полномочия автоматически прекращаются Государственной Думой, и начинается процесс по предложению новой кандидатуры на данную должность.

Ограничения функционирования деятельности Уполномоченных (омбудсменов) - отсутствие права совмещения должностей, присутствуют и в ряде других стран, у которых имеется данный институт.

Уполномоченный при функционировании в своей деятельности пользуется иммунитетом, иными словами в течение всего периода работы использует принцип неприкосновенности. Данная привилегия позволяет Уполномоченному не привлекаться к уголовной и иной ответственности без подтверждения ГД.

К довершению всего вышеперечисленного его не вправе даже задержать или арестовать, обыскивать и принуждать к личному осмотру вещей. Данные действия в отношении Уполномоченного возможны только при задержании его на месте преступления, в тех случаях, которые прописаны в федеральном законодательстве для гарантии безопасности третьих лиц. При осмотре личных вещей подозреваемого действует такие же правила, как и при досмотре других подозреваемых, сотрудником одинакового пола с Уполномоченным на глазах у двух понятых. Лицами, имеющими право применения данных мер, являются сотрудники МВД, гражданской авиации и т.п.

Заметим, что неприкосновенность законодательно распространяется на его жилье (служебное/не служебное), личные вещи, предоставленное служебные транспортные средства и все документы, связанные с его деятельностью.

В законодательных актах зарубежных стран у омбудсменов имеются аналогичные привилегии в связи с неприкосновенностью. Данные возможности у омбудсменов служат гарантией независимости, в связи с наличием иммунитета в вопросах уголовной ответственности либо ареста/задержания.

При уличении Уполномоченного в преступлении и при его задержании, уполномоченное на то лицо в обязательном порядке извещает об этом Государственную Думу, которая в дальнейшем и принимает решение о принятии мер в отношении него либо их отклонении. В случае отсутствия подтверждения на применение данной процессуальной меры в течении суток, все действия против Уполномоченного прекращаются.

В российском законодательстве есть ряд причин, по которым Уполномоченный может быть лишен своей должности, например, если:

- продолжает свою деятельность в других сферах, не совместимых с его должностью по закону;

- вступает в законную силу обвинительный приговор суда;

- в случае прекращения исполнения полномочий в течении 4-х месяцев по состоянию здоровья, он может быть лишен своей должности Государственной Думой;

- сам подаст заявление на увольнение.

В последнем случае для этого в обязательном порядке Государственная Дума дает свое согласие и принимает специальное постановление.

В течение 2-х месяцев после досрочного прекращения полномочий Уполномоченного по российскому законодательству Государственная Дума обязана выбрать другую кандидатуру на его место.

В ситуациях досрочного прекращения полномочий Уполномоченным Закон предписывает Государственной Думе назначить нового Уполномоченного в течение двух месяцев со дня досрочного освобождения от должности предыдущего. Условия назначения представлены в ст. 6-10 ФКЗ «Об Уполномоченном…».

Проанализировав конституционно-правовой статус Уполномоченного по правам человека, можно прийти к выводу, что в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» нет записи об отстранении от должности УПЧ при утрате гражданства, чем можно было бы дополнить данный закон.

Далее отметим в квалификационных требованиях ФКЗ отсутствие нормы, связанной с судимостью кандидата на должность УПЧ. Хотя в таких странах, как Албания, Киргизия, Португалия и др., данная норма - о запрете замещения должности омбудсмена лицом, у которого имеется судимость за уголовное преступление - присутствует.

2.3 Функции Уполномоченного по правам человека в РФ

Вопросы, связанные с функциями Уполномоченного как государственного органа (согласно Конституции), в современной науке конституционного права в настоящее время остаются актуальными.

Под функциями данного служащего мы рассматриваем реализацию его компетенции, выполнении защиты прав и обязанностей, положенных ему соответствующим законодательством, определяющим также место Уполномоченного в государственном механизме и в общественно- политической системе. При реализации Уполномоченным своих функций, наиболее важной из них выделяют - гарантия защиты прав и свобод человека, в рамках дозволенной компетенции. Для проведения полного анализа имеющихся у Уполномоченного функций в современном российском обществе, необходимо рассмотреть эволюцию развития и образования функций данного института, начиная с момента возникновения в мире.

Первые образовавшиеся омбудсмены начали осуществление своей деятельности в направлении выявлений при исполнении своих обязанностей государственными органами и государственными служащими, поэтому защита прав человека была лишь второстепенной ролью в выполнении его обязанностей. Только лишь спустя какое-то время в компетенцию омбудсмена при ее расширении вошли функции защиты прав человека и гражданина, борьба с коррупционной составляющей при расследовании дел по ненадлежащему исполнению обязанностей органами. По мнению Е.Н. Мухитдинова вопросы обеспечения прав человека в компетенцию омбудсменов вошли не сразу, все происходило постепенно, при этом закрепляясь на законодательном уровне стран, также учитывая нормы и общепризнанные принципы международного права. При этом возросла роль международного права в регулировании вопросов защиты прав человека на международном уровне.

Проблема систематизации функций омбудсменов находит свое отражение в разных точках зрения. При просмотре исторической сводки существующих у зарубежных омбудсменов поставленных задач, а также в результате проведения анализа законодательных актов об Уполномоченном, Сунгуров А.Ю. делает вывод, что при прохождении процесса «от приоритета в коррекции сбившихся с пути публичных чиновников и повышения качества работы публичной администрации к рассмотрению и разрешению индивидуальных жалоб» функции омбудсменов существенно видоизменяются. При выявлении различных сбоев в системе служб администрации, сотрудники института омбудсменов проводили что-то вроде «административного аудита», так выражалась вторичная, но важная функция в деятельности омбудсменов для конечного результата - улучшить качество выполнения административных процедур.

Также одной из функций омбудсменов в различных странах является оказание содействия на государственные органы для раскрытия ими информации о своей деятельности гражданам, иными словами омбудсмен оказывает влияние на развитие такой системы, как «открытое правительство». Осуществление деятельности в данном направлении предполагает также раскрытие правительственных нормативно-правовых актов, что также предоставляет жителям доступ к данной информации. Данный вид деятельности омбудсменов присущ таким странам, как: Новая Зеландия, Ирландия, Австралия, Великобритания и др.

Еще одна функция, использованная в деятельности института, стала функция восстановительного правосудия, напоминающая как-бы «туннельный эффект» в системе судебной власти, появившаяся в результате обременения себя (омбудсменов) функцией внесудебного рассмотрения дел. По сути это привело к функции «восстановления мира в общине».

По мнению некоторых ученых Сморгунова Л.В., Альгина А.П., Барыгина И.Н. предпочтительнее выделять 4 основных функций института омбудсмена:

- понуждение к эффективной работе государственной власти;

- способствование восстановлению нарушенных прав граждан;

- выполнение медиаторской деятельности, иными словами посредником среди общества и власти;

- претворение в жизнь функции внесудебного рассмотрения дел.

По данному вопросу существует большое количество мнений, среди них, мнение Вагизова Р.Г. предполагает, что наиболее важнейшими функциями в деятельности данного института становятся функции - внесудебного рассмотрения дел и медиаторская, которая, как он отмечает, «…становится своеобразным «дружелюбным интерфейсом» государственного механизма» и функция внесудебного рассмотрения дел.

По мнению Эмих В. В.9 к функциям омбудсмена можно отнести такие функции, как:

- корректирующая;

- консультационно-ориентирующая,

- превентивная,

- просветительская,

- координационная,

- диагностическая,

- функция содействия совершению правовых актов и административных процедур.

Данная систематизация функций напрямую связана с основной целью института омбудсменов - должное обеспечение защиты прав и свобод граждан, в том числе и их соблюдение.

Согласно предложенной Эмих В.В. классификации при восстановлении нарушенных прав омбудсмен выполняет корректирующую функцию, которая представляет собой обращение Уполномоченного в обжалуемые государственно-компетентные органы для привлечения к ответственности виновных лиц, а также отмену или изменение нормативной базы, в части которой происходит допущение нарушений прав граждан. Под консультационно-ориентирующей функцией понимается оказание бесплатной юридической поддержки, нуждающимся гражданам. Превентивная функция направлена на осуществление недопустимости нарушений прав граждан подконтрольными субъектами. Выявление степени защиты прав граждан, в том числе анализ законодательства в данной сфере подразумевает выполнение диагностической функции, формирующейся на отчетах по выявленным нарушениям прав человека. Аналогичным названием для данной функции может служить мониторинг законодательных актов и анализ правоприменительной практики. Под функцией содействия совершению правовых актов и административных процедур рассматривают влияние деятельности омбудсменов на развитие законодательных актов в сфере защиты прав человека, а также их корректировки для соответствия общепризнанным принципам международного права и содействия к подписанию договоров Российской Федерацией с международными организациями в этой сфере. Также в эту функцию входят вопросы совершенствования подзаконных правовых актов, актов органов МСУ, и административных процедур, связанных с реализацией и соблюдением прав и свобод человека.

Анализированные нормы российского законодательства, в частности ФКЗ «Об Уполномоченном…» (ст. 3) разъясняют нам особые направления деятельности Уполномоченного, подкрепленные законом:

- исправление нарушений в области прав человека;

- развитие законодательных актов РФ и приведение их к международным нормам и принципам;

- налаживание сотрудничества с международными организациями;

- проведение просвещения населения о способах и методах защиты нарушенных прав.

При проведении тщательного анализа всего вышеназванного, в частности, норм законодательства РФ, практики деятельности Уполномоченного, можно прийти к заключению, что в классификации функций Эмих В. В. отсутствует контрольная функция, в связи с выявлением нарушений прав граждан при выполнении проверок по поступающим жалобам, после чего он приступает к немедленному их устранению. Определение фактического состояния дел показывает оценку ситуации, на основе которой Уполномоченным принимаются определенные меры для устранения имеющихся оплошностей органов и предотвращения их появлений в будущем. Получается, вся совокупность данных процессов и составляет в целом контроль.

К контрольной функции можно смело приплюсовывать информационную функцию, т. к. Уполномоченный о своей проделанной работе информирует органы государственной власти, должностных лиц и общественные организации, СМИ и прочих заинтересованных субъектов, не считая предоставления юридической помощи гражданам, которые к нему обратились.

В рамках 31 статьи ФКЗ «Об Уполномоченном…» просматривается функция правотворчества, которая четко заметна при подготовке Уполномоченным для субъектов права своих предложений по изменению и дополнению федеральных законодательных актов, а также субъектов, для восполнения пробелов на законодательном уровне РФ.

Схожие функции имеются и у Уполномоченных в регионах, у некоторых даже есть право законодательной инициативы.

Органы государственной власти, должностные лица, общественные правозащитные организации, уполномоченные по правам человека в субъектах РФ, органы МСУ, СМИ и прочие заинтересованные субъекты, как уже было сказано, тесно взаимодействуют с Уполномоченным при исполнении им его полномочий, в результате чего появляется немаловажная функция - функция сотрудничества.

При формировании системы функционирования рабочего аппарата, положения о нем и его структурных подразделений, Уполномоченным осуществляется организационная функция, предусмотренная законодательством для непосредственного руководства аппаратом данного института. Для решения вопросов, связанных с функционированием рабочего аппарата, издаются соответствующие мероприятия (распоряжения).

При проведении анализа ФКЗ «Об Уполномоченном…» функции Уполномоченного условно разделяются на императивные и диспозитивные, таким образом, различая их по степени важности и обязательности к исполнению. Основополагающим признаком в данной зависимости выступают действия Уполномоченного при выполнении определенной функции в зависимости от основных направлений его деятельности, предусмотренных статьей 2 ФКЗ, о которых говорилось выше. Тем самым, под императивными функциями можно понимать корректирующую, просветительскую, координационную, правотворческую, контрольную, диагностическую и функцию сотрудничества, данные функции точно передают смысл обязанностей Уполномоченного без допущения каких-либо по его воле отступлений от них. Все оставшиеся функции - превентивную, консультационно-ориентирующую, организационную и функцию содействия совершению правовых актов и административных процедур, можно смело относить к диспозитивным. Поскольку их выполнение, дает право Уполномоченному, самостоятельно принимать решение по форме взаимоотношения, которое урегулировано правовыми нормами.

При всем этом функции Уполномоченного также можно рассматривать в соответствии с критерием важности, при этом разделяя их на основные и вспомогательные. Под основными функциями подразумевается осуществление деятельности Уполномоченным, согласно имеющимся целям, а также направленной на обеспечение защиты прав граждан, благодаря чему происходит реализация важнейших направлений в деятельности УПЧ по исполнению поставленной перед ним стратегической цели и задач. К примерам основных функций можно отнести: контрольную, просветительскую, функцию сотрудничества и консультационно- ориентирующую.

К вспомогательным функциям относят функции, предназначенные для формирования среды под выполнение основных функций, поэтому данная категория представляет собой лишь составную часть от основной функции. К примерам вспомогательных функций можно отнести организационную функцию.

При изучении особенностей ведения деятельности Уполномоченного выделяют существенные признаки его функций, такие как:

- объективность характера;

- систематичность и постоянство;

- сущность и назначение института УПЧ;

- наличие цели и задач;

- наличие определенных форм и методов осуществления этих функций.

Многие исследователи при классификации функций УПЧ обнаруживали ряд проблем, существенно влияющих на реализацию им его функций.

В научной работе Давтяна С.Л. автор акцентирует внимание читателей на проблеме реализации функции Уполномоченным, связанной с просвещением жителей через средства массовой информации. В связи с отсутствием определенной системы, связанной с правовым просвещением, данная функция имеет декларативный характер. В российском законодательстве, в частности в ФКЗ «Об Уполномоченном…», а также в нормативно-правовых актах субъектов РФ, предназначенных для регулирования деятельности УПЧ, не указываются конкретные лица, будь то обычные граждане, государственные служащие или должностные лица МСУ, которым Уполномоченный обязан оказывать правовую помощь. При выборе Уполномоченным подходящей формы правового просвещения учитываются собственные познания в сфере прав человека и имеющийся опыт правозащитной деятельность и др.

При необходимости Уполномоченного взаимодействовать со сторонними средствами массовой информации, которые не включены в списки собственных печатных изданий, возникает нерегулярный и бессистемный процесс.

При реализации Уполномоченным функции правового просвещения, он сталкивается с рядом проблем, например, отсутствие достаточного уровня правосознания, присутствие у должностных лиц, нарушающих права граждан, и граждан правового нигилизма. Из доклада Уполномоченного по правам человека за 2016 г. выявлена тенденция к увеличению интенсивности работы Уполномоченного и сотрудников его Аппарата в данной области. Более 28 тыс. граждан Уполномоченным и сотрудниками его Аппарата даны разъяснения о средствах защиты их прав и свобод в письменных ответах на обращения граждан и во время личного приема. Кроме индивидуальной консультативно-разъяснительной работы использовались многовекторные форматы участия Уполномоченного в реализации медиапроектов просветительского характера.

Совместно с Общественным телевидением России Уполномоченный продолжал реализовывать информационно-просветительский проект «Права человека». В еженедельной получасовой телепрограмме в режиме прямого эфира Уполномоченный, сотрудники его Аппарата, региональные уполномоченные рассказывают о практике государственной правозащитной деятельности, формах и методах защиты прав и свобод. В 2016 году вышло 53 выпуска телепрограммы.

В разделе «Мнения» общефедеральной газеты «Известия» с октября 2016 года регулярно выходят материалы Уполномоченного, посвященные наиболее резонансным и значимым правозащитным вопросам (8 материалов). Темами публикаций стали проблемы защиты прав студенческой молодежи, вопросы защиты жилищных прав и прав добросовестных приобретателей, защиты прав потерпевших и многие другие, с которыми

приходится сталкиваться при рассмотрении жалоб граждан.

В условиях развития информационных технологий и повышения значимости сети Интернет как средства обмена информацией особое значение приобретают обеспечение функционирования и совершенствование официального сайта Уполномоченного. На нем в текущем году размещено более 200 материалов по наиболее часто задаваемым вопросам о правах человека и средствах их защиты, об актуальных изменениях законодательства и о совершенствовании судебной практики.

Учитывая рост посещаемости сайта Уполномоченного (по сравнению с 2015 годом в 2016 году посещаемость сайта повысилась на 33,5%), большое значение имеет обеспечение доступности размещенной на нем информации.

После обращений заявителей, столкнувшихся с трудностями при направлении обращений Уполномоченному в электронной форме, была разработана и представлена видеоинструкция «Как обратиться к Уполномоченному».

В дополнение открыт сайт-сателлит Уполномоченного, на котором размещается информация о действующем законодательстве в доступных для населения формах, приводится алгоритм решения той или иной правовой проблемы.

Плодотворным и востребованным оказался информационно- просветительский проект «Азбука права», который реализуется на основе заключенного в 2016 году соглашения с ЗАО «КонсультантПлюс». В продолжение этой темы планируется создание общей информационной базы с аппаратами уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации, разработка специального блока на ресурсе «Консультант-Плюс», в котором будут публиковаться заключения Уполномоченного, посвященные наиболее резонансным проблемам защиты прав и свобод человека.

Одна из целей правопросветительской работы Уполномоченного - предоставить правовую помощь социально незащищенным категориям граждан (инвалидам, пенсионерам, детям-сиротам, лицам, находящимся в местах лишения свободы). При этом акцент делается на возможности практического применения гражданами полученных знаний. Просветительские проекты сочетают в себе правовое информирование широкого круга лиц с бесплатной юридической помощью конкретным людям.

В заключении можно сделать вывод о том, что особо актуальной в правозащитной деятельности для подрастающего поколения и развития государства в современный период, служит функция правового просвещения и взаимодействия со средствами массовой информации. Это связано с развитием системы электронного документооборота и информационных технологий, поэтому институту УПЧ стоит развивать, прежде всего, официальный сайт Уполномоченного, упростить форму для электронного обращения, издавать в печатных изданиях различные статьи и прецеденты (для лиц старшей категории, не умеющих пользоваться компьютером) и т.д.

3. Анализ деятельности института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

3.1 Проблемы функционирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации

Среди ученых, практиков и правозащитников в настоящее время наблюдается повышенный интерес к институту УПЧ в Российской Федерации. Поэтому не удивительно появление новых научных исследований, в которых подробно описываются его функционирование, особенности деятельности в сравнении с имеющимся опытом зарубежных стран со спецификой проведенных исследований. Институт УПЧ - это связующее звено гражданского общества и власти, призванное обеспечивать подчинение власти в государстве праву, контролировать власть через общество. Безусловно, институт Уполномоченного является важной деталью в механизме защиты прав и свобод человек, поэтому в правовой системе различных государств он представляет собой звено, укрепляющее законность в работе органов публичной власти. Несмотря на все плюсы, благодаря анализу действующих законодательных актов в области правового регулирования функционирования Уполномоченного, можно обнаружить совокупность значительных проблем в данной сфере.

Государственная власть не может выйти за пределы права, так как Конституция РФ обеспечивает рамки дозволенного, создавая соответствующие конституционные механизмы. Существующий институт УПЧ в Российской Федерации и есть часть созданного механизма, который служит подобием внутреннего инструмента самоограничения и саморегулирования власти.

Такие проблемы, как обеспечение прав, свобод и законных интересов человека, их защита от угроз, внешней безопасности и преступных посягательств, а также и от действий самого государства в лице органов исполнительной власти, существовали на протяжении всей истории человечества. Данная проблема является общей для института защиты прав человека (а не Уполномоченного), поэтому она объективно обусловлена и характерна для большинства стран - защита человека от самого государства, гос.аппарата и его чиновников.

Обратим внимание на то, что в 2016 году зарегистрировано более 68 тыс. единиц входящей корреспонденции, поступившей к Уполномоченному, что на 6,1% больше, чем в 2015 году (рисунок 2). Из общего числа документов 62,45% составили обращения граждан, в которых они жалуются на действия государственных и муниципальных органов, их служащих, указывают на имеющие место недостатки в защите прав и свобод человека и гражданина, высказывают предложения по повышению эффективности правозащитной деятельности. Это почти наполовину больше, чем в 2015 году. Коллективными являлись 3396 обращений (5% от общего числа). Среди них большое число обращений поступило по вопросам нарушения чиновниками уголовно-процессуального законодательства и законодательства в сфере жилищно-коммунального хозяйства, что дает нам право сделать вывод о массовых нарушениях прав человека в местах лишения свободы государственными органами.

Рис. 2. Показатели единиц входящей корреспонденции, поступившей к Уполномоченному в 2016 г.

Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что при решении проблемы защиты человека от самого государства и его аппарата, институт УПЧ сталкивается с рядом проблем.

Как уже отмечалось, число обращений к УПЧ растет из года в год (в частности, в 2016 году входящей корреспонденции, поступившей к Уполномоченному на 6,1% больше, чем в 2015 году). Тот факт, что граждане стали больше обращаться к Уполномоченному, свидетельствует о росте его авторитета среди населения.

Как известно из последнего доклада Уполомоченного, на приемах граждан Уполномоченным и его аппаратом принято 3826 человек (на 11% больше, чем в 2015 году), из них 159 человек принято лично Уполномоченным, в том числе в ходе организованных выездных приемных в Республике Крым и городах Севастополе и Новосибирске (динамику и структуру обращений к Уполномоченному за последние три года можно посмотреть в приложении 1). Данные показатели также характеризуют возрастание общей роли Уполномоченного, его авторитета и значимости.

Москалькова Т.Н. в своем интервью «Интерфаксу» подчеркнула: «Своей же целью я вижу укрепление авторитета уполномоченного по правам человека на международной арене. Это необходимо, поскольку сегодня правозащитная тема стала активно использоваться некоторыми западными и американскими структурами в качестве инструмента для шантажа, спекуляций, угроз и попыток давления на Россию…».

Что же нужно для усиления авторитета омбудсмена среди граждан? На наш взгляд, вызывают вопросы слабые требования к кадровому составу института УПЧ, к соискателям на данную должность, в том числе в субъектах Российской Федерации, т.к. в своей деятельности Уполномоченный во многом опирается на личный авторитет, а не на аппарат принуждения.

Очевидно, что в правозащитной деятельности большое значение имеют профессиональные качества Уполномоченного: наличие юридического или иного высшего образования; наличие познаний в сфере прав человека; наличие определенного опыта. Кроме того немаловажную роль в его работе, непосредственно связанной с решением вопросов реальной защиты прав конкретных людей, будут иметь личностные качества: честность, порядочность, высокие моральные качества. Они, к сожалению, не упоминаются в требованиях к кандидату на должность уполномоченных ни на федеральном, ни на региональном уровнях.

В настоящее время они (требования) в соответствии с законодательством предполагают наличие у кандидата:

- гражданства страны;

- соответствующего возраста;

- знаний государственного языка

- познаний в области прав человека

- опыта в правозащитной деятельности.

До принятия поправки в ФКЗ «Об уполномоченном…» от 6.04.2015 г. в законе отсутствовало требование к Уполномоченному о наличии гражданства/вида на жительство, также не прописан срок минимального проживания на территории страны. ФКЗ определяет: «На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты».

Заметим, что в законе нет требования об обязательном наличии у кандидата юридического образования, также отсутствует требование о наличии высшего образования. Тогда как в ряде стран это относится к обязательным требованиям. Примерами могут служить: Дания, Молдавия, Эстония, Македония, Хорватия, Венгрия, Литва, Польша, Швеция, Финляндия и др., в которых наличие высшего юридического образования является обязательным.

Аргументом внесения обязательности характера данной нормы может послужить сама деятельность Уполномоченного, так как она имеет правовой характер, и данное требование было бы только плюсом. В этой связи будет несправедливым не отметить, что в некоторых субъектах данное требование уже давно применяется, к примеру, в Краснодарском крае, в Удмуртии, в Чукотском АО и др. Поскольку в ФКЗ нет требований о наличии конкретного уточнения о стаже работы, получается, что данную должность может занять не опытный человек, но с имеющимися знаниями в правовой сфере. Также непонятно, каков предполагаемый «опыт защиты» прав и свобод человека и гражданина, как закреплено в Законе.

Говоря о требовании безупречной репутации занимающих данную должность, к одному из условий безупречной репутации можно отнести отсутствие у Уполномоченного судимости. В российском законодательстве данное требование к Уполномоченным отсутствует, тогда как в Албании, на Мальте, в Португалии уже давно существует запрет на замещение должности лицом, имеющим судимость за уголовное преступление. Данная норма присутствует лишь в статье 5 закона «Об Уполномоченном по правам человека в Астраханской области», в которой говорится: «На должность Уполномоченного назначается лицо, являющееся гражданином Российской Федерации, не моложе 35 лет, имеющее высшее образование и познания в области прав и свобод человека и гражданина, опыт их защиты, не имеющее судимости, обладающее избирательными правами».

Другой проблемой видится отсутствие у Уполномоченного права законодательной инициативы. На данный момент, как мы знаем, Уполномоченному Конституцией РФ данное право не предусматривается, в связи с чем, по мнению некоторых исследователей, эффективность исполнения им своих полномочий значительно снижается. Для внесений каких-либо изменений Уполномоченному нужно обращаться к посредникам со своими предложениями, которые носят лишь рекомендательный характер и не обязательны для исполнения.

Маркелова Е.Г. в своих работах указывает на особую необходимость наделения Уполномоченного правом внесения изменений в закон или законодательные акты на основе выявленных тенденций и актуальных проблем в части, касающейся нарушений прав человека во всех сферах, где наиболее часто это происходит.

Отдельная проблема касается расширения полномочий Омбудсмена. Речь идет о юридической экспертизе проектов федеральных законов на предмет исследования в них пробелов, которые ущемляют права и свободы людей. Лукин В.П. пишет, что «она могла бы быть отнесена к формам участия Уполномоченного в совершенствовании законодательства о правах человека».

В соответствии с законом Уполномоченный вправе ознакомиться с содержанием документов, которые принимают палаты Федерального Собрания РФ, поэтому в случае необходимости имеет право высказывать видение по их соответствию с общепринятыми стандартами в области прав и свобод человека. При этом Государственная Дума вправе не учитывать данные замечания в своей законотворческой деятельности, поскольку в Регламенте палаты не предусмотрено право Уполномоченного об участии в обсуждении законопроектов в комитетах Государственной Думы. По мнению исследователей, присутствие в нём положений, которые позволяли бы Уполномоченному дополнять законопроекты, благодаря своим заключениям обеспечило бы ему возможность эффективнее участвовать в совершенствовании федеральных законов.

Участие в судьбе конкретного человека, права которого были нарушены, или разрешение системных проблем в сфере защиты прав, как правило, требуют взаимодействия УПЧ с уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, оказания им организационной, правовой, информационной и иной помощи. Качественное выполнение задач, возложенных на федерального и региональных уполномоченных, возможно лишь на основе объединения усилий, оказания содействия друг другу. Через сотрудничество обеспечивается системность и развитие института уполномоченных по правам человека в Российской Федерации.

Отсюда - проблема укрепления не просто сотрудничества, а взаимосвязи, координации действий, регулярного обмена опытом, оптимизации процесса комплексной системной помощи в правозащитной деятельности. При анализе действующего регионального законодательства выявляется еще одна проблема, связанная с вопросами образования и развития в Российской Федерации единого механизма по защите прав и свобод человека.

Региональные уполномоченные являются важным элементом в общей системе государственной защиты прав человека и гражданина. Очевидные преимущества института региональных уполномоченных обусловлены их географической близостью; территориальной доступностью для граждан; знанием социальных, экономических, культурных особенностей субъектов Российской Федерации, локальных правовой и политической систем.

...