Проблемы современного российского правотворчества

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретически-правовые основы диссертационного исследования

1.1 Понятие правотворчества и его отличие от схожих правовых категорий

1.2 Принципы и виды правотворчества

1.3 Становление и историческое развитие правотворческой функции Российской Федерации

Глава 2. Теоретически проблемы современного правотворчества

2.1 Воздействие правопонимания на правотворческую деятельность

2.2 Теоретические проблемы судейского правотворчества в современной России

2.3 Юридико-технические проблемы современного российского правотворчества

Глава 3. Практические проблемы современного российского правотворчества

3.1 Влияние лоббирования на правотворчество

3.2 Проблема эффективности правотворчества и нормативно-правовых актов

Заключение

Список литературы

Введение

Правотворческая деятельность современной России представляет собой особый правовой институт, сущностно выражающийся в специальной деятельности уполномоченных органов по созданию правовых актов, позитивно регулирующих общественные отношения. Данный институт и сам по себе регулируется достаточно серьёзным пластом нормативно-правовых актов.

Актуальность данной работы заключается в необходимости анализа как практических проблем современного российского правотворчества, так и теоретических основ, поскольку наиболее фундаментальные проблемы кроются именно в теории, на которой строится правотворческая деятельность. В настоящее время много различных теоретических работ, которые затрагивают теоретические основы правотворчества, однако в основном данные работы являются описательные и гораздо реже являются проблемными.

По мнению автора это связано с необходимостью первоначального описания сложившейся в России системы правотворчества, чтобы иметь целостное представление о сложившемся правотворчестве и выделять проблемы не только метафизические, но и контекстуальные.

Взаимосвязь теоретических и практических проблем не только современного российского правотворчества, но и в любой научной сфере очень точно подметил великий немецкий физик Роберт Кирхгоф, который сказал, что нет ничего практичнее хорошей теории. И действительно, представляется совершенно логичным построение любой практики на том или ином теоретическом базисе, закладывающем основные принципы существования любого, в том числе государственно-правового института.

С точки зрения научной разработанности темы, правотворчество является традиционным объектом исследования отечественной юриспруденции. Однако как уже было сказано, большинство работ являются описательными, в следствии чего степень научной разработанности данной темы видится недостаточной. В разное время вопросами правотворчества занимались такие дореволюционные учёные, как H.H. Алексеев, Б.А. Кистяковский, Н.М. Коркунов, Л.И. Петражицкий, B.C. Соловьев, E.H. Трубецкой, Г.Ф. Шершеневич, Б.Н. Чичерин.

В советский и постсоветский период вопросами правотворчества занимались С.С. Алексеев, Г.В. Атаманчук, В.Г. Афанасьев, И.Л. Бачило, М.Ю. Горшенев, Б.Д. Дрейшев, К.Н. Дмитриевцев, C.JI. Зивс, В.Б. Исаков, Т.В. Кашанина, Д.А. Керимов, В.И. Кнорринг, М.Ю. Козлов, В.Н. Кудрявцев, Б.М. Лазарев, Г.В. Мальцев, Ю.В. Манахов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, Г.И. Муромцев, B.C. Нерсесянц, A.C. Пиголкин, C.B. Поленина, М.Ю. Спирин, Ю.Е. Сысоев, Ю.Г. Тихомиров, P.O. Халфина, Т.В. Цгоев, Л.С. Явич и другие.

Целью данной магистерской диссертации является рассмотрение теоретических и практических проблем современного российского правотворчества в контексте всей правовой системы России, вычленение сущности этих проблем, а так же предложение вариантов разрешения или сглаживания данных проблем, что положительно сказалось бы на эффективности нормативно-правовых актов, правотворческого процесса и правового регулирования в целом.

Задачи, с помощью которых будет достигнута цель диссертационной работы магистра:

· Определение понятие правотворчество и уяснения его места в системе схожих правовых категорий и в системе права России

· Вычленение и толкование основных принципов и видов правотворчества для более полноценного взгляда на правотворчество, как правовое явление

· Рассмотрение исторического пути становления правотворчества в постсоветской России

· Выявления базовых теоретических проблем различных видов правотворчества в России на современном этапе, а так же проведение сравнительного анализа с иными странами со схожей правовой системой для поиска решений соответствующих проблем

· Выявление и анализ практических проблем правотворчества, существующих как в контексте теоретических проблем и затрагивающих непосредственно сферу правотворчества и законодательную ветвь власти, так и не связанную с ней непосредственно, но опосредованно оказывающих серьёзное негативное влияние на неё и на весь правотворческий процесс.

Объектом настоящей магистерской работы являются общественные отношения, возникающие при осуществлении правотворческой деятельности.

Предметом данной работы являются непосредственно теоретические и практические проблемы современного российского правотворчества.

Гипотезой магистерской работы является предположение о преодолимости и решаемости основных правотворческих проблем и возможности повышения эффективности законодательства в современных российских реалиях.

Новизной данной работы следует считать комплексный подход к проблемам современного российского правотворчества.

Теоретическая значимость данного исследования заключается в:

· разграничении понятия правотворчества от схожих правовых категорий

· выделения теоретических проблем, связанных непосредственно с правотворчеством.

Практическая же значимость видится в анализе недостатков и внесению предложений по их устранению и совершенствованию правотворческой деятельности.

При написании данной работы использовались Методологическую основу исследования составляют общенаучные методы анализа и синтеза, системно-структурный, функциональный, формально-логический, исторический, а также частно-научные методы - сравнительно-правовой и формально-юридический.

Положения, выносимые на защиту:

1. Определение понятия правотворчества и определение его места в системе правовых категорий

2. Проблемы влияния концепции правопонимания на правотворческий процесс

3. Проблемы судебного правотворчества в России

4. Проблемы эффективности правотворчества и нормативно-правовых актов

Теоретической основой данной научно-исследовательской работы послужили выводы, сделанные на основе научных работ различных авторов, учёных юристов, как отечественных, так и иностранных, анализирующих правовую систему своей страны или же России, а также положения Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента Российской Федерации, постановлений Правительства Российской Федерации, также иные нормативно-правовые акты.

Магистерская диссертация состоит из введения, трёх глав, заключения и списка литературы.

По данной работе была опубликована статья на тему «Проблема качества нормативно-правовых актов в современной России» и готовится к публикации статья на тему «Влияние концепции правопонимания на правотворческую деятельность».

Глава 1. Теоретически-правовые основы диссертационного исследования

1.1 Понятие правотворчества и его отличие от схожих правовых категорий

Для того, чтобы говорить о проблемах правотворчества, в первую очередь необходимо определить правотворчество как правовую категорию и отграничить его от схожих правовых институтов, количество которых обязует обратить внимание на данную проблему.

Перед проведением упомянутого сравнительного анализа, необходимо определить понятие собственно правотворчества для того, чтобы сравнение было предметным.

Наиболее широкое определение правотворчества предлагает профессор С.В. Поленина, которая говорит, что правотворчество это направленная на достижение целей общества организационно оформленная деятельность государства по выявлению потребностей в нормативном правовом регулировании общественных отношений и созданию в соответствии с этими потребностями новых правовых норм, замене или отмене действующих норм Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. - С 87..

Правотворчество в каждом государстве обладает своими особенностями, но везде направлено на формирование и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы правовых норм, регулирующих общественные отношения, сложившиеся в обществе.

Действительно, выделение такой цели правотворчества видится очень правильным, поскольку недостаточно создать правовой массив, если он полон противоречий, неопределённостей и не является единой системой нормативных актов, поскольку системность является одним из важнейших принципов нормативно-правового акта.

В свою очередь профессор А.В Мицкевич определяет правотворчество как периодически оформленную процедуру по формированию и закреплению воли народа в правовых актах и по изменению или отмене этих актов Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. - С 138.

Данное определение является более узким и не отражает всех необходимых требований к нормативному акту, в частности речь идёт о том, что в данном определении не учтен социальный аспект эффективности нормативного акта, которых подразумевает соответствие закона социальным интересам общества, общественным ожиданиям людей, ценностям и приоритетам личности, его социальную адекватность.

Наконец, самое узкое определение предлагает профессор А.С. Пиголкин, который утверждает что правотворчество это процесс подготовки правовых актов.

Предложенное профессором А.С. Пиголкиным определение является крайне узким и содержит только один элемент правотворчества, что не может в полной мере отражать такое широкое понятие как правотворчества.

Большинство учёных юристов соглашаются с мнением профессора А.В. Мицкевича, принимая точку зрения о том, что правотворчество является процессом закрепления воли народа в нормативных актов, что в целом в достаточной степени отражает социальную сущность права и является достаточным для применения этого понятия в юридической деятельности.

Однако для подробного анализа правотворчества этого определения недостаточно, поскольку игнорирование более ранних стадий правотворчества на уровне дефиниции ведёт к формированию ряда теоретических проблем, которые оказывают негативное влияние на правотворческую деятельность и ведут к появлению вполне практических проблем.

Помимо вышеуказанных определений можно предпринять попытку определить правотворческую деятельность через её признаки, поскольку данный способ является популярным методом познания. С такой позиции правотворчество представляет собой процесс, который характеризуется такими признаками, как:

1) осуществляется специальными субъектами, наделёнными властными полномочиями

2) осуществляется на основе норм права

3) осуществляется в порядке, предусмотренном нормами права

4) выражается в:

a. установлении норм права

b. изменении норм права

c. отмене норм права

Профессор В.С. Нерсесянц, говоря о данном пункте, отмечает, что важнейшим элементом правотворческой деятельности, является деятельность государства по созданию нормативным актов, поскольку именно этот элемент закрепляет достигнутый в обществе уровень свободы, справедливости и формального равенства, а изменение и отмена норм права, являются вспомогательными элементами. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М.: ИНФРА, 1999. - С 216

5) является видом юридической деятельности

Различные учёные добавляют к данным признакам множество других, что зависит от концепции правопонимания того или иного правоведа, однако вышеуказанные принципы признаются основными.

Для целей данной работы необходим более глубокий анализ понятия правотворческой деятельности, поскольку именно глубинное понимание сущности и всех стадий данного процесса позволит рассмотреть теоретические и практические проблемы правотворческой деятельности.

Достаточно глубоким для целей данной работы видится определение профессора С.В. Полениной, через которое и будет определяться правотворчество в данной работе.

Разобравшись с понятийным аппаратом, имеет смысл приступать к проведению сравнительного анализа правотворчества с иными сходными правовыми категориями. При проведении сравнительного анализа правотворчества с правообразованием, нормотворчеством и законотворчеством следует подчиняться правилам иерархии данных понятий и логики повествования. Исходя из этих соображений, объектами первого анализа будет являться правотворчество и правообразование, поскольку правообразование является обобщающей для всех нижеуказанных понятий категорией.

Правообразование, как уже говорилось выше, понятие более широкое, а правотворчество является его элементом. Правообразование это формирование и образование права в целом. Данное явление проходит в своем развитии проходит следующие этапы:

Первым этапом является возникновение общественных отношений и появления объективной необходимости в их урегулировании правом. На данном этапе правотворчества ещё не прослеживается, однако правообразование уже началось.

Второй этап связан с осознанием субъектами правотворчества необходимости правового регулирования данных общественных отношений. На этом этапе формируется зачаток правотворчества, но в полной мере в свою роль оно не вступает, поскольку происходит зарождение социальной потребности регулирования возникших отношений, то есть формируется правосознание.

Третий этап правообразовния связан с правотворчеством. На этом этапе устанавливаются необходимые нормы права. Правотворчество завершает правообразование посредством законотворчества.

Другими словами, понятие правообразование акцентирует внимание на процессе формирования права, который характеризуется взаимодействием как объективных, так и субъективных факторов, предопределяющих и обеспечивающих создание нормативно-правовых актов. Нормативно-правовой акт результат правотворчества то есть правотворчество завершает правообразование, к исходным моментам которого относится возникновение общественных отношений, требующих правовой регламентации, формирование связанного с этим соответствующего правосознания, его объективирование.

В данной работе достаточное внимание уделялось понятию и сущности явления правотворчества, что позволяет нам обратить взгляд на нормотворчество и соотношение этих категорий.

При сравнении данный правовых категорий в первую очередь следует выделить их общность, которая выражается в том, что они оба являются частью более крупного явления, правообразования. Однако эти элементы правообразования неодинаковы по своей сущности.

Сущностью нормотворчества является возведение государственной воли в закон, в обладающих общеобязательным значением юридических предписаний. В настоящее время развитие нормотворчества обусловлено тем, что оно может осуществляться принятием правового акта непосредственно населением страны путем референдума или как изданием актов, содержащих правовые нормы, государственными или иными управомоченными органами.

Вопрос сходства и различия данных понятий является дискуссионным в юридических кругах, поэтому в данной работе ему уделяется определённое внимание. Проблемы правотворчества известны достаточно давно, они имели место быть ещё в римском праве, однако о таком понятии как нормотворчество говорится недавно, в частности, появление этого понятия связывают с развитием науки нормографии и интеграцией, в связи с этим, данного понятия из политологии в юриспруденцию Ярмонова Е.Н. Отличие нормотворчества от правотворчества как одна из основных проблем юриспруденции. Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2016. - № S16. - С. 59-65..

Имеет место быть точка зрения, выдвигаемая некоторыми учёными о том, что данные понятия тождественны. Однако верным всё же кажется проведение некоторых разграничений.

В общем же, для разделения понятия правотворчества и нормотворчества, необходимо ввести категорию правотворческого процесса Г. Костаки, Е. Бутучя. «Правотворчество и нормотворчество: сущность и соотношение понятий» Закон и жизнь № 7 (259) 2013 г. К., 57 с., поскольку разграничение анализируемых понятий проводится именно через введение третьей категории, определяющей их соотношение.

Нормотворчество, в представлении доктора Г. Костаки отождествляется именно с правотворческим процессом, то есть является понятием более широким потому, что любой юридический процесс, по созданию нормативного правового акта, вне зависимости от законности самого процесса и получаемого результата есть процесс правотворчества, или нормотворчество.

Другими словами, критерием для определения состоятельности правотворческого процесса, или нормотворчества достаточно достижения формальной цели - издания нормативного акта, содержащего официальные общеобязательные правовые нормы. Данный акт может не составлять часть объективного права, однако будет являться частью права позитивного и, как следствие, будет результатом нормотворчества.

Качественность этих норм, их соответствие правовым характеристикам не является существенным признаком правотворческого процесса. И для данного анализа этот тезис является принципиально важным.

Далее, профессор Г. Костаки подчеркивает, что если допустить, что законодательный орган, соблюдая все необходимые процедуры, принял закон неправового характера, ограничивающий основные права и свободы человека, то есть совершил законодательную ошибку, причинившую тот или иной вред обществу и его гражданам, то говорить о правотворчестве, то есть о сотворении права не приходится, хотя правотворческий процесс и был завершен появлением нормы права, то есть нормотворчество состоялось.

Принят закон - официально признанная форма выражения норм, однако право в наиболее общем смысле этого слова не сотворено. Сотворены лишь нормы, облеченные в определенную форму, которые должны были бы быть наполнены правовым содержанием, однако противоречат действующей системе законодательства.

Правотворческий процесс состоялся, однако право не образовалось, правотворчество не состоялось. Конечно, на практике гораздо чаще правотворческий процесс завершается созданием права, и в этом случае можно говорить, что правотворчество состоялось.

Таким образом, правотворческий процесс или нормотворчество, по мнению доктора Костаки, в этом смысле - понятие более широкое, оно вмещает в себя всякую предусмотренную законом процедуру принятия общеобязательных норм.

Правотворчество в этом контексте - понятие меньшее по объему, так как включает лишь только юридический процесс, завершающийся созданием нормы, являющейся частью объективного права, а не непосредственно нормотворчеством.

Резюмирую вышесказанное, правотворчество - это тоже нормотворчество, но соответствующее специальным материальным и процессуальным требованиям, в результате которого принимается нормативный акт правового характера, то, что называют правовым законом. Эти дополнительные признаки и делают понятие правотворчества меньшим по объему.

Помимо этого важным следует считать различие в моменте начала действия механизма данных правовых категорий. В то время как правотворчество, как говорилось ранее, возникает в момент осознания законодателем необходимости правового регулирования того или иного общественного отношения, нормотворчество подразумевает лишь формально организованный процесс разработки и принятия правовой нормы, то есть в этом смысле служит инструментом правотворчества.

После выявления вариаций взаимодействия вышеописанных правовых категорий следует перейти к анализу понятий законотворчества и его соотношения с правотворчеством.

Законотворчество и правотворчество являются сходными, но не взаимозаменяемыми правовыми категориями. Категории правотворчество и законотворчество соотносятся так же как понятия системы права и системы законодательства. Понятие правотворчества не раз было затронуто в данной работе, стоит уделить внимание явлению законотворчества, как составной части правотворчества.

Законотворчество - это вид государственной деятельности, посредством которого воля определенной, более или менее многочисленной, группы людей возводится в ранг закона и выражается в норме права в конкретном источнике права.

Из данного определения можно сделать вывод, что понятие законотворчества дублирует понятие нормотворчества, однако законотворчество имеет ряд важных признаков, разделяющих эти дефиниции.

Как особая форма правотворчества, законотворчество отличается от нормотворчества следующими признаками:

· осуществление законотворческой деятельности только высшими представительные органами законодательной власти и народом;

· подробное правовое регулирование процедур принятия законов

· предметом регулирования законотворчества выступают наиболее важные общественные отношения, нуждающиеся в регулировании;

· в результате законотворчества принимаются акты, обладающие высшей юридической силой.

Отличие законотворчества от нормотворчества является то, что для нормотворчества важно появление нормы, в то время как закон должен стать материальным выражением одновременно и правотворчества и законотворчества, то есть должен реально регулировать сложившиеся в обществе общественные отношения, которые нуждаются в регулировании именно тем образом, который предлагает законодатель.

В противном случае, как уже говорилось ранее, законотворчество не завершает правотворчество, а соответственно право не сотворено и говорит о правотворчестве нет никакой возможности.

Законотворчество является стержнем правотворчества, его важнейшей составляющей частью, поэтому законотворчеству присущи свойства общие для всех разновидностей правотворчества. Это обусловлено тем, что профессор В.С, Нерсесянц выдвигает позицию, которую поддерживают многие учёные юристы, занимающиеся данной темой, о том, что основой правотворчества является именно создание нормативных актов, отражающих и закрепляющих реально достигнутый уровень свободы, справедливости и формального равенства.

Если правотворчество это деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию нормативных актов, совершаемая компетентными органами, то законотворчество - деятельность по подготовке, обсуждению, утверждению и опубликованию законодательных актов.

После проведённого выше сравнительного анализа имеет место обобщение результатов и определение места правотворчества в системе схожих правовых категорий.

В первую очередь следует обратиться к мнению И.И. Шувалова, который отмечает, что «в общекультурном плане правотворческая деятельность может быть отнесена к одному из достижений цивилизации». Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005. С. 21. Данное высказывание имеет смысл в контексте проведённого анализа, поскольку подтверждает позицию автора о том, что правотворчество является категорией связующей и объединяющей процессы правообразования и позитивного нормотворчества, а так же его частного случая, законотворчества, в единый процесс, который начинается с момента возникновения общественных отношений и заканчивается созданием нового нормативного правового акта, адекватно регулирующего данные отношения, либо же изменение или отмену существующих нормативных актов, необходимых для актуализации правового регулирования этих отношений.

Конечно, роль правотворчества в различных правовых семьях неодинакова, однако в каждой правовой семье при достаточной степени обобщения можно увидеть, что правотворчество занимает важное место в системе методов правового регулирования общественных отношений, а говоря о романо-германской правовой семье, следует отметить центральное место правотворчества в этой системе, поскольку именно правотворчество, за счёт своей функции медиации правообразования и нормотворчества, позволяет создать нормативных акт, удовлетворяющий потребности общества в регулировании тех или иных общественных отношений.

1.2 Принципы и виды правотворчества

В рамках выбранной темы исследования, важное значение приобретают принципы правотворчества, то есть основополагающие идеи, на которых строится правотворчество в конкретном обществе. Данные идеи складываются из правопонимания и определяют строение системы правотворчества, формат взаимодействия элементов этого процесса. Помимо правопонимания, на принципы правотворчества влияют специфические виды правотворческой деятельности, особенности исторического, идеологического, религиозного влияния на законодателя в том или ином государстве и иные факторы.

Например, сравнивая различные виды правотворческой деятельности, России и Великобритании, можно отметить, что в Великобритании существует особый вид правотворческой деятельности - судебное правотворчество, в то время как в России правотворчество может осуществляться посредством референдума и заключения правовых договоров Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - Москва: Проспект, 2016. - с 412..

Указанные особенности определяют систему принципов, на которых будет основана правотворческая деятельность каждого конкретного государства.

Помимо различий в понимании правотворчества в различных обществах, существует и некоторые общие черты, характеризующие правотворчество во всём мире. Это единство организационно-технических и иных её целей, заключающихся в стремлении законодателя каждой страны создать на территории своей страны создать единую и эффективную систему права, а так же сходство средств и основополагающих принципов осуществления правотворческой деятельности.

Вопрос принципов правотворчества является дискуссионным в юридической науке, однако большинство учёных сходится во мнении, что принципами правотворчества являются следующие положения Пиголкин А.С. Общая теория. М.: Юрайт-Издат, 2009. с 215-216:

· демократизм, предполагающий участие представителей разных слоёв населения и всех ветвей власти в правотворчестве;

· законность и, как частный случай этого принципа, конституционность, означающие следование требованиям основного закона и иным законом в процессе правотворческой деятельности;

· гуманизм, выражающийся в направленности издаваемых актов на защиту прав и свобод человека и гражданина, на как можно более полное и адекватное удовлетворение материальных и духовных потребностей заинтересованного круга лиц;

· профессионализм, то есть осуществление правотворческой деятельности при обязательном участии квалифицированных, профессиональных специалистов права на всех стадиях правотворчества;

· постоянное техническое совершенствование принимаемых актов. Данный принцип проявляется в том, что в процессе подготовки и принятия нормативных актов должны настолько, насколько это возможно, использоваться разработанные собственно юридической и смежными с ней науками и введённые в мировую правотворческую практику максимально эффективные методы и приёмы разработки проектов, оптимального изложения их содержания и технического оформления, отвечающего общепринятым в мире стандартам;

Не является принципом, но является принципиально важным такой элемент правотворчества, как законодательная техника. Ведь от того, насколько четко и логично будет изложено содержание того или иного нормативного акта, насколько он будет непротиворечивым, насколько точно и определённо используется общепринятая юридическая терминология, от всего этого в большой степени зависят не только уровень восприятия текста, но и эффективность его применения.

Особо важным, так же, является язык правотворчества, подробный анализ важности данного аспекта будет проведён ниже, однако в данный момент следует отметить, что в изложении тестов законов должен быть использован особый язык и официально-деловой стиль. В тестах законов не должно содержаться элементов, которые могут быть истолкованы двояко, либо же смысл которых противоречит основным принципам. Помимо этого в тексте закона необходимо избегать деклараций, то есть пустых высказываний, неоправданных сокращений, максимально «сокращать текст закона до смысла», избегая нагромождения текста.

Помимо принципов, для понимания существа правотворчества, необходимо обратить внимание на виды правотворчества, которые представляют собой различные варианты осуществления правотворческой деятельности, каждый из которых характеризуется определёнными процедурными особенностями и результатом. Все эти варианты правотворчества не смотря на свои особенности всё равно подходят под определение правотворчества, так как объединены с ним общей целью, а так же их особенности не выходят за рамки анализируемого понятия.

Критериями выделения видов правотворчества служат:

1) субъекты правотворчества;

2) процедурные особенности принятия правотворческих актов

3) формы нормативных правовых актов

Касаемо первого критерия, справедливо заметил британский учёный Гарнер Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984. С. 96; The history of Local Government in England. L., 1982. P. 38., который говорил, что в идеальном государстве законодательная власть предположительно должна была бы оставаться исключительно привилегией парламента - законодателей, непосредственно подотчётных избирателям.

Это положение теоретически справедливо, поскольку очищает правотворчество от всех субъектов, кроме непосредственно избранных народом. Однако на практике парламенту естественно приходится делегировать часть своих полномочий подчинённым правоустанавливающим органам. Эта необходимость возникает в виду широкого круга общественных отношений, требующих правового регулирования. Для оптимизации и повышения эффективности правотворчества законодателям приходится расставлять приоритеты и брать на себя только наиболее значимые для государства и общества общественные отношения.

Помимо критериев, приведённых выше, многие учёные выделяют и различные другие, однако выделение всех критериев невозможно и не имеет смысла, поскольку наиболее сущностно и полно охватывают явление правотворчества виды, приведённые ниже.

Выделяют следующие виды правотворчества:

— законотворчество;

— правотворчество органов исполнительной власти или подзаконное правотворчество;

— правотворчество органов местного самоуправления;

— непосредственное правотворчество граждан;

— договорное правотворчество;

Законотворчество в наиболее общем виде это процесс создания законов. В первом пункте данной работы, проводилось отделение правотворчества и законотворчества, однако, говоря о видах правотворчества, нельзя не рассматривать законотворчество именно как вид правотворчества. Законотворчество подразделяется на определённые виды, в зависимости от места акта, получившегося в результате законотворчества в системе иерархии нормативно-правовых актов.

Законотворчество характеризуется особенностью, которая состоит в процедуре, которая разделяется на ряд стадий.

Подзаконное правотворчество осуществляется федеральными и региональными органами исполнительной власти, а так же Президентом РФ.

Подзаконное правотворчество не имеет стадий, однако может иметь процедуры согласования. Каждый орган сам определяет порядок подготовки, согласование, рассмотрения проектов актов, их принятия и подписания.

Президент России на основе Конституции и законов издает указы, причем они могут быть как нормативного, так и ненормативного характера.

Актами ненормативного характера являются правоприменительные акты, однако вопрос соотношения правоприменительных актов с правотворчеством является отдельной проблемой, которой в данной работе не будет уделяться серьёзного внимания.

Правительство правомочно решать вопросы государственного управления, отнесенные к ведению Федерации. Правительство по вопросам своей компетенции издает постановления.

Так называемое ведомственное правотворчество, включает в себя правотворчество министерств, федеральных агентств, служб, ведомств и прочих субъектов в основном исполнительной власти, которые являются центральными органами государственного управления, руководят порученными им сферами управления.

Их полномочия в области издания нормативных актов определены законами, актами Президента РФ и Правительства РФ. Министерства издают приказы и инструкции, а иные субъекты -- постановления. Нормативный характер носят, как правило, инструкции и постановления.

Так же в пределах своих полномочий издавать нормативные акты имеют права органы законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Правовые основы правотворчества органов местного самоуправления заложены Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Детализация регулирования этого вида правотворчества осуществляется нормативными актами уровней субъектов и муниципальных образований.

Издавая нормативные акты, органы местного самоуправления обеспечивают самостоятельное решение гражданами всех вопросов местного значения через избираемые ими органы или непосредственно, исходя из интересов населения, на основе закрепленных за органами самоуправления материальных и финансовых ресурсов.

Разница в правотворчестве на разных уровнях федерального устройства, существует в том, что акты, издаваемые соответствующими органами, распространяются на разную территорию и на разный круг лиц.

Данные отличия не являются принципиально важными, однако они только дополняют важность основного различия в правотворчестве разных субъектов как подзаконного правотворчества, так и федерального законотворчества, законотворчества субъектов и местного законотворчества, которое заключается в осознании важности общественных отношений, подлежащих регулированию, а соответственно и выборе надлежащего уровня власти, которая должна заниматься правовым регулированием этой проблемы.

Имеется в виду принципиальная важность разделения предметов ведения федеральных органов законодательной власти, органов законодательной власти субъектов и местного самоуправления, более детальное, чем предлагает Конституция РФ. Решением данной проблемы мог бы стать закон о нормативных актах, детализирующий при решении каких вопросов должен быть принят федеральный закон, при каких случаях закон субъекта, а при каких - акт органа местного самоуправления. Указанной проблеме ниже будет уделено особое внимание.

Непосредственное правотворчество граждан осуществляется в России посредством референдума. Этот процесс регулируется Федеральным конституционным законом «О референдуме Российской Федерации», законами субъектов Федерации о референдуме. На уровне местного самоуправления непосредственным народным правотворчеством является принятие решений сходов или собраний граждан, местные референдумы.

Прямое правотворчество граждан характеризуется рядом признаков: а) оно проводится по инициативе групп граждан, населения;

б) в референдуме участвуют избиратели, чья воля является правообразующим источником принимаемого решения;

в) итоги референдума не подлежат какому-либо утверждению и обладают высшей юридической силой;

г) подготовка и проведение референдума возлагаются на государственные органы, избирательные комиссии или комиссии референдума, чьи права и обязанности подчинены достижению главной цели -- обеспечению полного и свободного народного волеизъявления.

Договорное правотворчество -- это деятельность государственных органов по заключению публично-правовых договоров.

Особенность этого вида -- согласование интересов сторон, добровольность.

Примером нормативного договора является также Федеративный договор, явившийся правовой базой для создания Российской Федерации на новой основе. Он содержит нормы о распределении компенсации между государственными образованиями Российской Федерации, о предметах исключительного ведения Федерации и ее субъектов, а также их совместного ведения. Практикуется заключение соглашений и по экономическим, политическим и иным вопросам между Федерацией и отдельными ее членами, между субъектами Федерации.

Федеральный закон «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) \\СПС Консультант Плюс дает определение соответствующего вида договора, его принципам, определяет его предмет и порядок заключения.

Примером нормативного договора является коллективный договор. В соответствии с Законом Российской Федерации от 11 марта 1992 г. «О коллективных договорах и соглашениях», коллективный договор -- это правовой акт, регулирующий трудовые, социально-экономические, профессиональные отношения между работодателем и работниками. Коллективный договор заключается на предприятиях, в их структурных подразделениях, наделенных правами юридического лица, независимо от формы собственности, вневедомственной принадлежности и численности работников.

1.3 Становление и историческое развитие правотворческой функции Российской Федерации

При рассмотрении, становления и развития современного периода правотворческой функции Российского государства, следует отметить, что формально принципы организации и деятельности основного субъекта правотворчества соответствовали представлениям о либеральной демократии того времени. Однако на практике Федеральное собрание сталкивается с серьёзными проблемами, затрагивающими различные аспекты его деятельности.

История парламентаризма в постсоветской России началась с момента образования Федерального собрания Российской Федерации. Это событие ознаменовало не только возрождение парламентских традиций, но и способствование становлению различных правовых институтов, таких как гражданское общество, а соответственно и правовое государство, политический плюрализм, многопартийную систему и так далее.

Федеральное собрание состоит из государственной думы и совета федерации, которые непосредственно осуществляют деятельность по созданию, принятию и одобрению законов. Данные палаты заседают отдельно и собираются вместе только для заслушивания Президента РФ, Конституционного суда и представителей иностранных государств.

Помимо правотворческой функции, стоит ответить, парламенту принадлежат минимальные формальные контрольные функции за исполнительной властью, которые на практике, однако, реализуются довольно слабо в виду доминирования исполнительной власти.

Формирование такого законодательного органа выявило острые политические проблемы, которые, свойственные российской государственности в целом и функционированию Федерального собрания в частности.

Реформы государственного управления на основе принципа разделения властей актуализировала вопрос взаимоотношения органов законодательной власти с иными ветвями власти. Интеграция в политическую систему новообразовавшейся России новой избирательной системы, способствовало возобновлению вопроса о представительной сущности законодательной власти и ответственности депутатов. А.В. Безруков Парламентское право и парламентские процедуры в России М.: Право и закон, 2015, с.120

В рамках проблемы взаимодействия представительного органа федерального уровня с иными ветвями власти следует отметить примат исполнительной власти и её доминирующую роль, что косвенно закреплено основным законом России. Речь идёт о том, что полномочия Президента РФ оказывается вне рамок разделения властей, однако по факту они опираются на исполнительную власть, что естественно создаёт определённые перевесы в сторону исполнительной власти.

О дисбалансе в пользу исполнительной власти говорит ещё и изменение порядка формирования верхней палаты Федерального собрания Российской Федерации - Совета Федерации. Во втором её составе находилось по 2 представителя от каждого региона: глава законодательного органа и глава исполнительного органа субъекта. В третьем же составе находились представитель, избранный законодательным органом субъекта РФ и представитель от исполнительного органа, назначенный руководителем этого исполнительного органа государственной власти субъекта. Одно только наличие в парламенте представителей региональной исполнительной власти создаёт дисбаланс в системе сдержек и противовесов и наносит удар по реализации принципа разделения властей. Комкова Г.Н. Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие. М.: Проспект, 2014, с. 312

Вдобавок к вышесказанному, видится разумным обратить внимание также на проблему образования легислатур. Любые исследования парламентской деятельности приводят учёных к выводу, что данная деятельность является представительской. Однако именно в таком характере формирования законодательного органа кроется неоднозначное отношение как к парламенту в целом, так и к каждому отдельному представителю. Ещё К.П. Победоносцев писал, что выборы никаким образом не отражают волю избирателей. Исследователи электорального процесса в современной России, как нашего времени, так и 90-х годов ХХ века говорят о том, что нельзя назвать формирование легислатуры результатом выражения реальной воли народа, поскольку во-первых конечный состав парламента во многом зависит от грамотного использования политтехнологических приёмов, манипулирования электоральным процессов, во- вторых поведу в этом процессе обеспечивает не реальная поддержка народа, а ресурсы, как финансовые, так и административные.

Оценивая эффективность издаваемых нормативно-правовых актов возникает так же проблема компетентности парламентариев. С одной стороны парламент, в силу того, что является представительным органом, избирается народом и должен поддерживать связь с ним, а периодичность выборов обеспечивает этот процесс. С другой же стороны на парламент возлагаются серьёзные профессиональные полномочия, компетенции для исполнения которых невозможно получить в системе профессионального образования. Парламентарии получают необходимую подготовку только непосредственно в практике.

Получается, что парламентарий, набравшийся опыта и достигший определённых вершин правотворческого мастерства, может не быть избран на следующий срок, соответственно все его навыки и умения не пойдут на пользу законодательной системе Российской Федерации.

Для решения этой проблемы предлагается 2 подхода. Первый заключается в введении системы вертикально интегрированного парламента. Суть данной системы заключается в объединении депутатов разных уровней по профессиональному принципу. Фактически это реализуется сейчас, но в очень слабой форме региональных совещаний, когда раз в полгода собираются депутаты, председатели комитетов и обсуждают вопросы их ведения.

Есть и другой подход к решению этой проблемы. Это создание академии парламентаризма, то есть решение вопроса на уровне, предшествующем получению депутатом мандата. Политические партии должны готовить себе профессиональную смену, а не набирать её в различных экономических, социальных, политических институтов непосредственно перед избирательной компанией. Другими словами, партия должна заботиться в первую очередь о профессионализме своих парламентариев, а не о собственном имидже, набирая в свои ряды актёров, спортсменов и прочих известных людей.

В истории современного российского парламента можно выделить два довольно сильно различающихся периода, а именно, период работы:

· период работы Первой (1993- 1995 гг.) и Второй (1996-1999 гг.) Государственной Думы

· период работы Третьей (2000-2003 гг.), Четвертой (2004- 2007 гг.) и Пятой (2008-2011 гг.).

В первый период наиболее яркими представляются такие его характеристики как наличие смешанной избирательной системы, отсутствие партии власти и поддержки администрацией государства господствующей партии. Данный период парламентаризма характеризуется либеральностью и разномастностью, что проявлялось, в частности, в конфронтациях с главой государства. Однако это не сказывалось положительно на эффективность этого парламента. Многие законы были приняты несвоевременно, в спешке, что повлекло, естественно, их низкое качество и отставание правового регулирования от реальных общественных отношений.

На данном этапе проявили себя 2 серьёзные проблемы, негативно повлиявшие на качество издаваемых нормативных актов. Первой проблемой стало отсутствие концептуального подхода к законодательству, что породило огромное количество казуистичных законов.

Примерами такой правотворческой деятельности может являться экологическое законодательство середины 90-х годов. В частности, только в 1995 году принимаются Федеральные законы «О животном мире» Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ\\СПС Консультант Плюс, «О лечебно- оздоровительных местностях и курортах» Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно-оздоровительных местностях и курортах" от 23.02.1995 N 26-ФЗ\\СПС Консультант Плюс, однако законы, имеющие в экологической отрасли права принимаются позже, а новые законы основывают на старых Законах РСФСР, регулирующих схожие общественные отношения.

Когда впоследствии, только в начале XXI века удаётся принять новый Лесной кодекс "Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 29.12.2017) \\ СПС Консультант Плюс и ФЗ «Об охране окружающей среды» Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ \\СПС Консультант Плюс, выясняется, что относительно недавно принятые законы, касающиеся отдельных природных ресурсов, согласуются с ними довольно плохо и это заставляет либо принимать их заново, либо вносить многочисленные поправки. Все это свидетельствует об отсутствии должного планирования правотворческой деятельности в работе Государственной Думы указанного периода.

Второй проблемой, которая так же прослеживается на данном этапе является становление проблемы лоббизмы, так как отсутствие концепции законодательства показывает неспособность законодателей оценивать потребности общества в регулировании конкретных общественных отношений, что способствует появлению лоббистских групп, которые пользуются сложившейся парламентской ситуацией в личных целях, а не в целях адекватного регулирования общественных отношений. Данная проблема проистекала из политического противостояния различных ветвей власти, сложившегося в тот исторический период.

Второй период, анализируемых временных рамок, характеризуется спадом либеральных настроений, переходом от смешанной к пропорциональной избирательной системе, а так же в создании административной поддержки политическим силам, представленным в парламенте. Данный политический процесс является вполне логичным ввиду ситуации, сложившейся в системе сдержек и противовесов в переходный период. Данные изменения носят, казалось бы, недемократичный характер, однако именно они устраняют конфронтации между Федеральным собранием и Президентом, о которых говорилось ранее, что по началу приводит к повышению качества правотворческой функции.

В первой половине двухтысячных удается принять ряд новых законов, которые приблизили нормативную базу к новым, достаточно радикально изменившимся реалиям.

Впоследствии, однако, деятельность парламента характеризуется негативными тенденциями. Во второй половине двухтысячных правотворческая функция Государственной Думы становится гиперактивной. Так, если Государственная Дума Второго созыва за период своей работы приняла 187 федеральных закона и 5 федеральных конституционных, то за период работы Третьей Государственной думы это число составляет соответственно 682 и 12, в отношении Четвертой -- 893 и 17, Пятой -- 1581 и 27. Калинин А.Ю. Эволюция правотворческой деятельности современного российского парламента. Сборник научных статей. КИ МГОУ. Коломна, 2012. с. 34-45.

Для сравнения необходимо отметить, что число законопроектов, принимаемых за аналогичный период времени парламентами западноевропейских государств, не превышает двухзначной цифры.

Результаты, приведённые выше, резко негативно сказались на качестве нормативных актов, так, законодательная практика часто подвергает изменениям федеральный закон, срок действия которого еще не наступил. Например, Федеральный закон от 23 ноября 2007 г. «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов» Федеральный закон от 3 марта 2008 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"\\СПС Консультант Плюс вступал в действие в конце ноября 2007 г., в то время как основной акт начинал действовать с 1 января 2008 г.

Между тем первый, внося изменения в основной, фактически инкорпорирует его предписания и согласно юридической практике отдельно применяться не может. Однако ряд нормативных установлений изменяющего федерального закона носят характер самостоятельных положений и согласно своему содержанию создают «иллюзию» самостоятельного действия, приводящую к коллизиям.

Причиной такого рода коллизии является отсутствие системного видения нормативной базы и отсутствие связи между нормами основного закона и изменяющего его в их содержании А.В. Лисьев Законодательная деятельность парламента Российской Федерации: проблемы теории и практики. М.:Нота Бене, 2014, с. 194.

Кроме того, резкий рост числа законов, по сравнению с советским периодом, сопровождается в современной России таким же возрастанием их абстрактности в процедурном и процессуальном аспектах. В этой связи по степени декларативности многих законодательных положений например, в сфере социальной защиты современное право России отнюдь не лучше советского.

Следует отметить, что проблема отсутствия формальной определённости у современного российского законодательства отнюдь не только следствие правотворческих ошибок, но и во многом является результатом лоббирования интересов, прежде всего со стороны самих же чиновников.

Интересы этого лоббирования довольно очевидны: неопределенность процедур реализации гражданами своих законных интересов создает питательную почву для своего рода торговли возможностью их удовлетворения со стороны государственной бюрократии в рамках т. н. теневого права.

Резюмируя вышесказанное, в качестве вывода следует выделить то, что сущность отмеченных выше проблем сводится к рассогласованию представительной и законодательной функций Российского парламента.

...