Проблемы современного российского правотворчества

Языку закона присущ особый юридический стиль изложения, который характеризует высокая степень замкнутости, непроницаемости для иных стилевых включений. Ему присущи безличный характер, нейтральность, отсутствие эмоциональности, экспрессивности, однотипность, стандартность формулировок.

Так же существует требование максимальной ясности и простоты юридического языка. Ч.1 ст.23 Закона Иркутской области от 17.01. 1997г. «О законах и иных областных нормативных правовых актах» указывается, что закон должен излагаться простым и ясным языком. Данное положение закона субъекта могло бы стать хорошим принципом написания нормативных актов и на федеральном уровне, однако отсутствует нормативная база, необходимая для его закрепления, например закон о нормативных актах.

Важной специфической чертой юридического языка является тяготение к абстрактным оборотам. Это следствие абстрактного характера права как регулятора общественных отношений. В то же время слишком высокая степень абстрактности правовых предписаний может привести к неопределенности, создать почву для разночтений в понимании норм и даже манипуляций ими.

Такая сложная система правил и требований необходима для того, чтобы нормативный акт выполнял ряд языковых, коммуникативных функций. В первую очередь, функцию коммуникативную, смысл которой заключается в обеспечении общения различных субъектов между собой.

Также важной является регулятивная функция, которая тесно связана с адресатом и адресантом. Именно через эту функцию реализуется в праве различные способы правового регулирования: дозволение, запрещение, разрешение, поощрение, рекомендации. Все эти способы правового регулирования проявляются в тексте закона через определённые слова, такие как: «должен», «обязан», «может», «запрещается» и так далее, которые являются средствами отражения регулятивной функции.

Познавательная функция в юридической коммуникации проявляется в двух формах:

· способствует сохранению накопленных ранее правовых знаний. Через язык обеспечивается система знаний в области права и язык, не только законов, как источников познания правовой действительности в конкретной общественно-политической конъюнктуре, но и любых других юридических текстов, является достаточно важным потому, что только язык, соответствующий всем вышеуказанным требованиям, позволит наиболее полно понять объект исследования.

· с помощью языка устанавливается значение юридических терминов и даётся их определение. Это так же является элементом познавательной функции, однако этот уровень стоит выделить отдельно, поскольку оказывает особое влияние на формирование правосознания личности. Язык, воздействует как на правовую идеологию, так и на правовую психологию личности. Это влияние обуславливается тем, что язык является основной формой представления правовых взглядов, идея, принципов и требований общества в целом, а так же это влияние тесно связано с оценкой личностью содержания правовых норм, проводимых при её толковании. Причём важность языка в данном случае не будет теряться ни при толковании-уяснении, ни при толковании-разъяснении, поскольку в обеих этих формах язык будет определяющим для понимания фактором.

Следующей функцией является эмоционально-экспрессивная. В юридическом языке, как не раз упоминалось раньше, не должен быть эмоционально окрашен и должен быть экспрессивно нейтрален, однако абсолютизировать это требование нельзя, потому что, как уже говорилось, с помощью языка юридические тексты воздействуют на правосознание личности и правовую психологию, поэтому невозможно эмоционально парализовать юридические тексты, и тексты законов в том числе. Помимо этого субъекты правотворчества так же являются людьми, которым чуждо абсолютно безэмоциональное выражение своих мыслей.

Последней функцией, рассмотренной в данном исследовании, будет функция метаязыковая, которая связано в первую очередь с таким понятием, как код.

Код - язык, используемый участниками конкретной правовой коммуникации. Н.А. Любимов. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики. М.: Издательство Московского университета, 2016г. С. 89

Различные отрасли регулируют различные общественные отношения, соответственно и код у них будет отличаться. Поскольку основным средством выражения кода в праве является юридическая терминология, раскрыть код проще и эффективнее всего можно посредством систематизации юридической терминологии. Результатами подобной систематизации стало создание различных юридических словарей и энциклопедий. Подобные издания содействуют реализации метаязыковой функции юридического языка в правовой коммуникации.

Помимо вышесказанного, каждый нормативный акт обладает признаками, отражающими его характер и определяющий его индивидуальное место в системе нормативных актов, которые позволят правоприменителю удобно воспользоваться этим актом при необходимости. Такие признаки называются реквизитами, они облегчают поиск необходимой правовой информации, и обеспечивают грамотное юридическое оформление нормативного акта.

В процессе правотворчества необходимо соблюдать баланс между всеми функциями и не допускать проседания ни одной из них ни на одном уровне языка, так как только совокупное использование юридико-технических аспектов позволит обеспечить действительно высокий уровень нормативно-правового акта при прочих равных условиях, а так же обеспечит правоприменителю удобство пользования актом и позволит избежать проблем толкования, различных коллизий и пробелов в праве.

Юридико-технический аспект правотворчества нуждается в детализированной проработке, проведения дополнительных исследований, особенно в виду активизации правотворчества в современной России и обновления отечественного законодательства. Разработка методологических основ юридической техники и введение юридической техники в повседневную правотворческую практику - важнейшие задачи, стоящие перед учёными в данной сфере.

В настоящее время имеет потребность в разработке единой правовой базы, регулирующей вопросы юридической техники на федеральном уровне, поскольку применение единообразных стандартов в масштабе страны обеспечит более высокое качество российского законодательства. Большую роль в развитии юридической техники призваны сыграть Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Согласовано комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству в 2003 г. \\СПС Консультант Плюс, рекомендованные Государственной Думой. Использование данного документа позволяет субъектам правотворчества избежать серьёзного количества юридико-технических ошибок на разных стадиях правотворчества.

В заключении стоит заметить, что внедрение основ юридической техники в правотворческие реалии является необходимой частью профессиональной компетенции субъектов правотворчества, поскольку владение юридико-техническими навыками, навыками разработки и подготовки проектов являются показателями его квалификации как исполнителя законопроектных работ.

Глава 3. Практические проблемы современного российского правотворчества

3.1 Влияние лоббирования на правотворчество

В мировой практике правотворческий процесс зависит от лоббирования своих интересов различными политическими силами. Это обстоятельство делает крайне актуальными вопросы оценки позитивной и негативной стороны политического лоббизма.

Практика свидетельствует, что эффективность теневого лоббирования зависит от методов его воздействия на политические силы. Достаточно часто на практике проект закона готовится по прямому заказу отдельных сил, представителей бизнеса, финансовых групп, так же, вместе с законом, разрабатывается стратегия продвижения подготовленного законопроекта через этапы законотворчества.

Лоббирование характеризуется обилием форм и методов. Например, одна из форм - лоббирование в федеральном собрании России. Данная форма лоббирования имеет определённые особенности, которые обусловлены функциями парламента. Парламент занимается законотворчеством, вследствие чего лоббирование возможно в виде продвижения определённого законопроекта или поправок к нему. Помимо этого, имеется возможность использования личного знакомства с депутатами Государственной Думы и членами Совета Федерации, поскольку в лоббистской деятельности использование личных знакомств и личного влияния на людей посредством убеждения, угроз, коррупции и прочих механизмов является достаточно распространённой формой политического воздействия. Плюс данной формы лоббизма также состоит в том, что в процессе личного общения становится гораздо проще определить, сможет ли конкретный депутат повлиять на продвижение законопроекта.

В процессе лоббирования большое значение имеет так же возможность и способность переубеждения и склонения на свою сторону депутатов, не имеющих чёткой позиции по конкретному законопроекту. Такие действия могут повлиять на решение относительно законопроекта. Особые возможности для лоббирования имеются у депутатских объединений, цель которых - объединение для совместной деятельности и отстаивание единой позиции по конкретным вопросам, рассматриваемым Государственной Думой.

Другой формой лоббизма является лоббирование в органах исполнительной власти. В данной форме преобладающим методом является воздействие на конкретного чиновника. Так же используются методы прямого воздействия посредством средств массовой информации, с помощью чего у чиновника создаётся впечатление общественной значимости лоббируемого вопроса, а посредством пропаганды у чиновника формируется позиция, интересная субъектам лоббизма.

Необходимо отметить, лоббирование в России связано с рядом проблем. Одной из них является то, что в решениях законодательных органов, в частности Государственной Думы преобладает защита интересов отдельных социальных групп. Это обусловлено тем, что не все социальные группы имеют достаточное влияние для лоббирования своих интересов. Вследствие данного явления снижается социальная эффективность нормативных актов, поскольку вместо выявления общественных отношений, объективно требующих правового регулирования, субъекты правотворчества удовлетворяют интересы частных групп.

И вторая проблема - это проблема взяток. Например, А.М. Садчиков в статье утверждает, что «в июле 1995 года за поддержку кандидатуры Татьяны Парамоновой на должность главы Центробанка некоторые банкиры предлагали думцам по 1,5-2 тысячи долларов» Садчиков А.М. Люди из прихожей. Политический лоббизм в России Известия. - 2001. № 10 - С. 3..

Цена лоббирования решения или законопроекта довольно высокая. Так, голосующий за В. Черномырдина на пост главы правительства после августовского кризиса получал пять тысяч долларов. Помимо непосредственно денег, передающихся из рук в руки, применяются, так называемые, открытые взятки. На подкуп, как правило, идет 10% от запланированной прибыли, которую получает фирма или организация в случае принятия закона.

Так как эти проблемы являются явными, то для многих россиян термин лоббирование имеет негативный оттенок, также сформировано и соответствующее отрицательное отношение к деятельности лоббистов. Хотя, по мнению Л.Е. Ильичевой "парламентский лоббизм как воздействие на процесс осуществления полномочий Федерального собрания не может быть оценен однозначно, несмотря на то, что таит в себе возможности различного рода злоупотреблений, связанных с коррупцией, сговором, торговлей голосами депутатов, фракционной поддержкой, закулисными играми и т.д. При явных издержках политического, правового, морального плана парламентское давление все же является неизбежным продуктом демократического процесса и своеобразной формой современной демократии» Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти Государственная служба. - 2002. - № 2. - С. 1.

Нередко влияние лобби на правотворчество проявляется через процедуру внесения поправок в законопроект, а также через работу комитетов, занимающихся ведением определённого проекта и работу согласительных комиссий. Содействуют такому проявлению лоббизма недостатки в правовом регулировании отдельных парламентских процедур.

Так, в соответствии с п. 3 ст. 108 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания РФ Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134-II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ"\\СПС Консультант Плюс, если, по мнению профильного комитета, нарушены параметры надлежащего оформления вносимого в законодательный орган законопроекта, Совет Государственной Думы по предложению комитета принимает решение о возвращении его субъекту права законодательной инициативы. Такой законопроект не считается внесенным в Государственную Думу.

Проведя анализ данной правовой нормы, с достаточной точностью можно констатировать, что установленное ей полномочие комитета, обеспечивает ему возможность определять судьбу движения законопроекта в законодательном органе. По своему усмотрению, комитет может не допустить проект к рассмотрению Государственной Думой, то есть фактически данное положение позволяет комитету отклонить проект до его вынесения рассмотрение.

Одной из проблем остается недостаточная разработанность парламентских процедур, связанных с получением заключения Правительства РФ на законопроекты, касающиеся финансовой сферы деятельности "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) \\СПС Консультант Плюс. Статья 105 Регламента Государственной Думы предписывает необходимость получения заключения Правительства РФ непосредственно субъектом права законодательной инициативы, адресуя ему требование о внесении законопроектов, предусмотренных ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, в законодательный орган только при наличии заключения Правительства РФ.

На субъекта законодательной инициативы возлагается задача оценить, касается ли его законопроект финансовой сферы и попадает ли законопроект, вносимый им, под действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ и в случае распространения указанной нормы на данный законопроект, обязывает субъекта законодательной инициативы получить заключение Правительства России.

Определение финансовой природы законопроекта является весьма трудоемким, поскольку требует знания специальных вопросов бюджетного, налогового, финансово-экономического характера. Задача осложняется тем, что в настоящее время не выработано четких критериев принадлежности законопроектов к категории, так называемых, финансовых законопроектов, на которые распространяется действие ч. 3 ст. 104 Конституции РФ. В результате этого появляется большое количество субъективных критериев, по которым тот или иной проект может быть как отнесён к финансовой сфере, так и не отнесён к ней.

Субъект, в силу вышеописанных обстоятельств, ограничивается в реализации права на законодательную инициативу. В результате появляются широкие возможности для лоббирования законопроектов в финансовой сфере, путём манипулирования мнением членов комитета, занимающихся разработкой данного законопроекта и мнением Правительства РФ по данному законопроекту. Такая ситуация влечёт снижение эффективности правового регулирования финансовых отношений, что дестабилизирует экономическую обстановку в России.

Из вышесказанного следует вывод о необходимости предупреждения теневого лоббирования, предотвращая его негативное воздействие на общественные отношения. Методами предупреждения лоббизма, могут стать организация круглых столов по проблеме лоббизма, его публичное обсуждение, направленное на формирование негативного образа теневого лоббирования, и его правовое регулирование. Правовое регулирование будет являться не только методом предупреждения, но и методом пресечения лоббистских действий.

Обсуждения такого рода, с публикациями их итого в средствах массовой информации обеспечат открытый обмен мнениями по данному вопросу. Данные обсуждения должны предшествовать правовому регулирования, поскольку они поспособствуют выявлению действительной общественной потребности в регулировании данного института и поспособствуют определению целей и задач правового регулирования, его результатов.

Так же важным видится более полное использование в правотворчестве данных мониторинга правового пространства и правоприменительной практики. Основа такого мониторинга - комплексный анализ той или иной сферы общественных отношений, достаточности и адекватности правового регулирования, выявления изменений происходящих в этой сфере и предложение мер по реагированию на них. Важным компонентом данного виды правового мониторинга является учёт максимально полного спектра интересов различных социальных групп, что и делает данный метод крайне привлекательным при противодействии проблеме теневого лоббизма.

Помимо негативного понимания лоббизма, есть так же его позитивный аспект. Лоббизм в позитивном смысле имеет легальное определение «деятельность специально уполномоченных на то лиц по информационному взаимодействию с правотворческим органом края с целью выражения интересов соответствующих организаций в региональном правотворчестве» Закон Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края"\\СПС Консультант Плюс

Лоббизм в позитивном ключе выражается в первую очередь в том, что он позволяет расширить информационную и организационную базу принимаемых решений, оптимизировать и актуализировать потребности в правовом регулировании тех или иных видов общественных отношений, привлечь внимание субъектов правотворчества к наиболее значимым общественным проблемам. Речь идёт так же и о гласности и общественном контроле данного процесса посредством предоставления населению актуальной информации о работе правотворческого органа над тем или иным законопроектом.

Лоббизм определённым образом способствует развитию демократических институтов, гражданского общества, а так же способствует преодолению блокировок важных законодательных решений, направленных на удовлетворение общественно значимых интересов, снижению вероятности принятия произвольных законодательных решений.

Резюмирую вышесказанное, следует сказать, что лоббистской деятельности присуща социальная эффективность, проявляющаяся в достигнутом уровне общественного интереса. Для развития потенциала лоббистской деятельности видится усиление его правовой регламентации, как в негативном, так и в позитивном аспекте.

Проекты закона о лоббистской деятельности вносились в Государственную Думу в 1992, 1995 и 2000 гг. - ни один из них так и не приобрел статус закона РФ. В законе о регулировании лоббистской деятельности следует предусмотреть нормы о повышенной ответственности депутатов, механизм действий законодателя при обращении к нему группы граждан или общественных объединений по какому- либо вопросу, например, в каком случае законодатели не могут проигнорировать подобные обращения.

Принятие же соответствующего закона позволит увидеть общественности, что лоббизм может быть использован не только крупным бизнесом или теневыми дельцами, но и различными реформистскими обществами.

Практические действия по лоббированию общественных интересов очень разнообразны - от коллективных обращений к властным структурам по острым политическим вопросам и проведения митингов до экспертиз законопроектов и общественной защиты прав граждан в суде.

В США лоббистские группы разделяются на корпоративные и общественные. Принято считать, что по многим вопросам эти группы уравновешивают влияние друг друга, и ни одна из них не приобретает безраздельной власти. В 1960-е гг. в США произошел резкий рост количества организаций, которые занимаются защитой гражданских прав, антивоенных групп, организаций ветеранов Вьетнамской войны, защитников окружающей среды, прав потребителей и иных направлений. Они изобрели ряд новых форм лоббирования - реклама на радио и ТВ, пропагандистские кампании среди населения и так далее.

В России деятельность лоббистов из так называемой социальной группы менее значима но, тем не менее, достаточно эффективна деятельность общественных групп в области экологии, здравоохранения, защиты прав инвесторов и в иных сферах. Примером использования лоббирования в мирных целях может служить лоббирование интересов, связанных с защитой прав потребителей различными общественными организациями.

Защита прав потребителей одна из основных задач любого цивилизованного государства. В любой политической ситуации люди продолжают приобретать продукты, пользоваться различными услугами, а, следовательно, нуждаются в защите своих потребительских интересов. С момента зарождения потребительского движения ситуация в этой области кардинально изменилась. Сформировалась устойчивая система государственных и общественных органов по защите прав потребителей, приняты и действуют многочисленные нормы потребительского законодательства, изменилось поведение потребителей.

Поэтому общества по защите прав потребителей являются необходимым институтом цивилизованного общества. Такие общественные организации активно лоббируют потребительские интересы, используя при этом различные формы и приемы. Очень ярки примеры такой деятельности в США. Например, для оказания давления на конгресс еще в начале 70-х гг. в Вашингтоне был учрежден пресс- центр «Конгресс уотч». Его задача - следить за позициями конгрессменов по конкретным вопросам защиты интересов потребителей их округа или штата, снабжая соответствующей информацией органы печати Городецкая И.В. Консьюмеристское движение на Запад. Мировая экономика и международные отношения. - 1993. - № 5. - С. 119..

В России принятие законов в сфере защиты потребителей, внесение изменений и дополнений связано с деятельностью Международной Конфедерации обществ потребителей, Союза потребителей России. Специалисты КонфОП принимали участие в разработке законов РФ «О защите прав потребителей», «О рекламе», «О конкуренции», «О естественных монополиях», Гражданского Кодекса, Межгосударственного соглашения по защите прав потребителей стран СНГ, новой редакции Руководящих принципов ООН по защите прав потребителей.

Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 11 мая 2007 г. № 24 «О внесении изменения в постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 сент. 1994 № 7 «О практике рассмотрения судами дел о защите прав потребителей» гласит, что суды при рассмотрении дел, связанных с защитой прав потребителей не вправе, а обязаны взыскивать штраф с продавца, не пожелавшего добровольно удовлетворить требования потребителя. Принимая решение о взыскании штрафа с ответчика, суд также должен вынести решение о перечислении пятидесяти процентов суммы этого штрафа в пользу общественного объединения по защите прав потребителей, если иск в интересах потребителя был предъявлен этой организацией. Думается, данное Постановление также принималось не без влияния соответствующих групп интересов.

3.2 Проблема эффективности правотворчества и нормативно-правовых актов

Эффективность правотворчества и нормативных актов представляется важным фактором развития законодательства и обеспечения эффективного и оптимального правового регулирования. Посредством эффективности достигается соответствие между различными целями, поставленными субъектом правотворчества во всех сферах жизни общества и между достигнутыми результатами.

Среди множества проблем развития законотворчества эффективность следует выделить особенно, поскольку она является принципиально важной, но даже само понятие эффективности правотворческой деятельности и нормативных актов сформулировано не до конца.

В этом аспекте необходим краткий анализ эффективности как характеристики в праве в целом. Данная проблема является многогранной и включает множество аспектов. Вопросы эффективности рассматривались в современной отечественной юриспруденции в различных аспектов, однако эффективность самого, ее аспектам, как и результативности юридической деятельности в целом в отечественной науке уделено недостаточно внимания.

В самом общем виде эффективность определяется как степень соотношения между целью деятельности и полученными результатами. Так, эффективность управления представляет собой своеобразную меру полезности управления с учетом достижения стоящей цели, совершенных затрат, а также полученного результата Горбань B.C. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С - 154.

Важным аспектом эффективности является результативность правотворчества. При первом рассмотрении становится видно, что эффективность правотворчества затрагивает многие аспекты, такие как:

1. Социальный. Эффективность в социальном аспекте необходимо рассматривать как соотношение поставленных целей и реально достигнутых результатов. Данный подход соответствует целевой концепции эффективности правовых норм. Это предполагает выяснение 2 моментов: какие цели были поставлены и каковы качественные и количественные итоги правотворческой деятельности Эффективным с данной точки зрения может являться только тот закон, реализация которого на практике приведёт к тем целям, которые изначально были поставлены. В случае несовпадения поставленных целей и достигнутых результатов, нормативно-правовой акт не может называться в полной мере эффективным, а значит и правотворческая деятельность не была эффективной. В этой связи проблема эффективности российского правотворчества стоит крайне остро, поскольку на данный момент большой процент законопроектов представляет собой проект по внесению изменений в уже существующий федеральный закон. Это говорит о том, что федеральный закон не регулирует достаточно актуально общественные отношения, являющиеся его предметом. Данное явление отчасти является следствием следующего аспекта эффективности правотворчества.

При этом социальная эффективность правотворчества также может включать разные аспекты:

– положительное удовлетворение общественных потребностей в результате правотворчества;

– поддержание общественного порядка, социального баланса и стабильности;

- обеспечение социального развития и модернизации посредством правотворчества;

– воспитательное, в том числе общепревентивное, воздействие правотворчества и его актов на массовое сознание, общественное правосознание, правовую культуру

2. Процедурный. Данный аспект включает в себя эффективность правотворческих процедур, минимальные издержки при их осуществлении. Это представляется важным, поскольку чем выше уровень эффективности правотворческих процедур, тем более эффективным представляется правотворчество. Данный аспект очень актуален в условиях современной России, поскольку законотворческий процесс представляется достаточно косным и затянутым, что при больших объёмах издаваемых законов очевидно негативно влияет на качество принимаемых законов, поскольку даже Конституция РФ подразумевает форсирование некоторых этапов законотворческого процесса. "Конституция Российской Федерации" (принята всенародным голосованием 12.12.1993) \\СПС Консультант Плюс Такая возможность ускоряет законотворческий процесс, однако снижает эффективность нормативного акта по социальному критерию.

3. Экономический. Этот аспект подразумевает максимально оптимальное использование материальных ресурсов при осуществлении правотворчества на разных уровнях. При этом необходимо определить четкие критерии экономичности. Для повышения экономической эффективности законов, к каждому проекту, в случае, если его реализация требует денежных затрат, прилагается финансово-экономическое обоснование законопроекта, наличие которого предусмотрено п. г, ч. 1, ст. 105 Постановления О регламенте Государственной Думы.

4. Результативный. Эффективность правотворчества в данном аспекте раскрывается с позиций реальных социальных изменений, как позитивных, так и негативных, связанных с правотворческой деятельностью. Данный критерий является спорным, поскольку каким-либо образом зафиксировать позитивные либо негативные социальные изменения представляется достаточно сложным, однако здесь необходимо вспомнить про мониторинг правоприменительной деятельности, который помогает провести анализ реализации того или иного нормативного акта и оценить его влияние на те или иные количественные характеристики общественной жизни.

Дифференцированное исследование позволяет разделить эффективность правотворчества на следующие виды.

1. Эффективность федерального, регионального и муниципального правотворчества. При анализе правотворческой практики, выясняется, что по некоторым показателям нормы регионального законодательства превосходят нормы федерального законодательства. Необходимо в данном виде эффективности учитывать разграничение предметов ведения между федеральным и региональным уровнем, а также предметы правового регулирования разных отраслей права.

2. Подзаконное правотворчество, в том числе ведомственное. При исследовании данного вида, в контексте эффективности в целом, необходимо выяснить является ли данный вид эффективности однопорядковым эффективности федерального и регионального правотворчества.

3. Эффективность правотворчества как совокупность эффективности различных этапов правотворчества. Данный аспект показывает насколько субъекты правотворчества актуально и оптимально предпринимают те или иные действия в процессе трансформации законопроекта в нормативный акт. Исходя из проведённого выше анализа, эффективность правотворчества видится частным случаем общей эффективности в праве, Продуктивность правотворчества является важнейшей характеристикой государственной деятельности в целом и представляет собой значимый фактор успешности государственной политики и результативности функционирования правовой системы.

Анализ каждого аспекта эффективности позволяет более детально рассмотреть все составляющие эффективности в целом, что позволит более эффективно предпринять меры по совершенствованию правотворчества и нормативных актов для более оптимального правового регулирования общественных отношений. Одним из наиболее очевидных вариантов повышения эффективности, является правовой мониторинг.

Правовой мониторинг позволяет определить принципиально важные моменты юридической стратегии, что позволит с максимальной адекватностью общественным отношениям составить концепцию будущего нормативно-правового акта и разработать ключевые моменты, для его исполнения и реализации - это цель Бабенкова Т.А., Купряева М.Н. Условия эффективности правотворческой деятельности // Actualscience. - 2015. - Т. 1. - № 4 (4). - С. 12-16..

Проведение правового мониторинга должно осуществляться органами, которые проявляют законотворческую инициативу, и кроме собственно проекта, они, как видится, должны предоставить результаты правового мониторинга, которые должны быть использованы для составления концепции закона, которая так же выступает элементом юридической стратегии нормативных актов.

Концепция нормативного акта обосновывает необходимость принятия того или иного нормативного акта, а так же намечает основные моменты и акценты правового регулирования. На практике, если речь идёт о федеральных актах, то концепции, как правило, имеют место быть, однако на более низких уровнях законотворчества, необходимость составления концепции как правило игнорируется субъектами правотворчества. На законодательном уровне Постановление от 2 августа 2001 г. N 57 г. Москва Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов\\СПС Консультант Плюс закреплены требования к концепции проектов законов, применительно же к иным видам нормативных правовых актов данные требования отсутствуют.

Концепция законопроекта представляет собой документ, в котором должны быть определены:

основная идея, цели и предмет правого регулирования, круг лиц, на которых распространяется действие законопроекта, их новые права и обязанности, в том числе с учетом ранее имевшихся;

место будущего закона в системе действующего законодательства с указанием отрасли законодательства, к которой он относится, положений Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов и системообразующих законов Российской Федерации, на реализацию которых направлен данный законопроект, а также значение, которое будет иметь законопроект для правовой системы;

общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений с приложением анализа действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов.

При этом указываются пробелы и противоречия в действующем законодательстве, наличие устаревших норм права, фактически утративших силу, а также неэффективных положений, не имеющих должного механизма реализации, рациональные и наиболее эффективные способы устранения имеющихся недостатков правового регулирования. Общая характеристика состояния правового регулирования должна также содержать анализ соответствующей российской и зарубежной правоприменительной практики, а также результаты проведения статистических, социологических и политологических исследований.

При разработке концепции законопроекта необходимо изучить, обобщить и проанализировать экономическую, социологическую, статистическую информацию, провести необходимые расчеты, учесть зарубежный опыт. Необходимо тщательного анализа действующего законодательства в данной области, выявить причины недостаточной эффективности существующих норм, определить пробелы в законодательстве. Изложение аргументов, свидетельствующих о необходимости принятия закона, должно быть конкретным, обстоятельно устанавливающим связь негативных явлений и процессов с недостаточно совершенным действующим законодательством.

Указанные обстоятельства свидетельствуют о необходимости правовой регламентации на федеральном и на региональном уровнях унифицированных правил, касающихся порядка разработки, принятия концепций проектов нормативных правовых актов различных видов.

Касаемо вопросов эффективности нормативных актов и правотворчества Конституционный Суд Российской Федерации выпустил Информацию Конституционного Суда РФ "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013-2015 годов) "Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016) \\СПС Консультант Плюс, в которой был проведён детальный анализ эффективности законодательства различных уровней на основании решений Конституционного суда Российской Федерации с 2013 по 2015 год.

Данный документ представляет собой обобщение практики по различным делам, в результате которых были выявлены те или иные проблемы законодательства современной России. В преамбуле данного документа констатируется частое игнорирование принципов права, пренебрежительное отношение к юридико-техническим моментам, нарушение положений законодательной техники, а так же большое количество пробелов в законе и разнообразных видов коллизий.

Всё это создаёт предпосылки для ущемления конституционных и иных прав различных субъектов права, а так же способствует росту числа злоупотреблений правом, правовых неопределённостей, проблем с толкованием всех видов, а так же иных правовых нарушений, что в целом снижает качество нормативно-правовых актов, что ведёт к низкому уровню эффективности правового регулирования, соответственно обнажая проблемы правотворческого процесса.

Особое внимание данный документ уделяет трём проблемам:

· пробельность правового регулирования

· неопределённость правового регулирования

· несогласованность правового регулирования

В отношении пробельности, следует в первую очередь выделить причины возникновения пробелов в праве. При анализе теоретических положений, касающихся пробельности, можно увидеть 2 группы причин возникновения пробелов в законе:

· объективные причины. Они проявляются в частности тогда, когда в момент принятия нормативно-правового акта не существовало тех отношений, которые впоследствии проявились как нуждающиеся в правовом регулировании. Примером может стать УК РСФСР "Уголовный кодекс РСФСР" (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) \\СПС Консультант Плюс 1960 года, в котором преступлением не признавался угон воздушного судна, поскольку необходимости в выделении такого вида преступления не было. Так же это относится к преступлениям в сфере компьютерной безопасности, которые появились позднее, чем был издан данный нормативно-правовой акт.

· Субъективные причины. Данная группа причин проявляется вследствие множества экономических, политических, социальных, идеологических причин. Субъективные причины порождают мнимые и реальные пробелы в законе. Первые появляются, когда законодатель намеренно оставил те или иные общественные отношения неурегулированными по тем или иным причинам. Реальные пробелы появляются вследствие того, что субъект правотворчества не усмотрел необходимости в регулировании общественных отношений

В настоящее время пробелы в законе решаются в основном аналогией закона, аналогией права, либо же применением субсидиарного законодательства, однако эти полумеры не в полном формате решают проблем пробельности права, поскольку воздействуют не на указанные выше причины, а на результат несовершенства системы правотворчества.

Неопределённость права также является серьёзной проблемой права, которая проявляется как неоднозначность регулирования общественных отношений. Высокий уровень правовой неопределённости ведёт в высокой степени правовых рисков, что объективно негативно сказывается на правовом регулировании.

Одним из способов преодоления правовых неопределённостей в современном отечественном правоприменении применяется внесудебный порядок. Субъект права, столкнувшийся с данной проблемой, обращается в соответствующий орган, которые издают соответствующие правоприменительные акты, которые разъясняют сложившуюся неопределённость, однако данный метод является достаточно казуистичным.

Несогласованность права, как проблема эффективности законодательства проявляется в двух видах "Методические рекомендации по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны" (утв. МЧС России 24.12.2016 N 2-4- 71-78-11) \\СПС Консультант Плюс:

· внутренняя несогласованность проявляется в противоречии внутри одной отрасли права

· внешняя несогласованность проявляется в противоречии внутри смежных отраслей права

Проблема несогласованности отсылает нас при исследовании к проблеме коллизий. Соответственно и решения данной проблемы могут быть заимствованы из способов разрешения коллизий, таких как толкование, принятие нового акта, отмена старого, систематизация законодательства.

Заключение

В данной исследовательской работе был проведён комплексный анализ различных проблем, связанный с институтом правотворчества в общественно-политической, экономической и правовой конъюнктуре современной России.

По итогам данной работы стало очевидно складывание проблем правотворчества в момент образования и самых начальных этапов развития законодательной власти. Данные проблемы обусловлены во многом политическими причинами, в частности складыванием доминирования системы исполнительной власти. В настоящее время ситуация усугубляется, поскольку примат исполнительной власти над законодательной усиливается вследствие политических тенденций Российского государства.

Данная ситуация, может быть разрешена только через диалог властей и возвращение к балансу системы сдержек и противовесов. Это будет полезно в первую очередь для законодательной власти, которая, освободившись от зависимости от исполнительной власти, сможет обратить более серьёзное внимание на качество правотворческого процесса и качество правового регулирования общественных отношений.

При анализе теоретических проблем современного российского правотворчества стало видно, что на данный момент отечественное правотворчество переживает времена некоторого кризиса, который обусловлен наличием неопределённости в доминирующей концепции правопонимания, что мешает полноценно рассматривать право и эффективно выстраивать проблему правового регулирования.

Кроме того серьёзно встаёт вопрос компетентности современной легислатуры, что является проблемой теоретической, так как очевидно, что не все субъекты правотворчества обладают достаточными знаниями, умениями и навыками для осуществления правотворческой деятельности в условиях разрастания законодательного массива на федеральном уровне. Такое увеличение темпов принятия законов само по себе является проблемой, решением которой может стать передача правового регулирования наименее важных вопросов в ведение органов исполнительной власти.

Помимо этого проблема профессионализма является практической, поскольку проистекает из того, что современная законодательная власть в большой степени борется не за качество принимаемых решений, а за свой имидж, потому в состав представительных органов попадают не профессиональные юристы и политики, а часто представители других профессий.

Помимо этого, в результате анализа, данного в настоящей работе, очевидна стала необходимость изменения правового статуса актов судейского правотворчества, поскольку на практике существует расхождение между реальным положением дел и их правовым обоснованием. Российское право готово к лаконичному включению в него такого, казалось бы, чуждого романо-германской правовой семье источника, как акт судейского правотворчества в том или ином виде. Такой вывод можно сделать хоты бы потому, что на данный момент в определённом виде данные акты применяются в российской правовой системе.

После детального рассмотрения всех выявленных проблем, была выведена проблема, обобщающая все предыдущие, это проблема эффективности правотворческого процесса и нормативно-правовых актов. Разрешение данной проблемы необходимо как на теоретическом, так и на практическом уровне, поскольку данная проблема является комплексной и соответственно требует комплексного решения. Информационное письмо Конституционного суда Российской Федерации "Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016), проанализированное в тексте, говоря об эффективности, замечает необходимость разрешения не только содержательных, но и юридико-технических проблем отечественного права. Данные в Письме замечания должны быть учтены в силу того, что этот документ составлялся на основе обобщения практики Конституционного суда, а значит вобрал в себя наиболее часто встречающиеся проблемы и недостатки современного российского правотворчества. Методом разрешения юридико-технических проблем, о которых в настоящем исследовании так же ведётся речь, станет более детальная теоретическая проработка положений юридической техники и более глубокое внедрение их в правовую действительность России.

В целом решение этих проблем выведет правовую систему России на качественно новый уровень, снизит уровень притязаний со стороны европейского сообщества, приведёт к повышению уровня прав и свобод человека и гражданина, а так же приведёт Россию в большее соответствие с идеалами гражданского общества и правового государства.

Список использованных источников:

Нормативно-правовые акты:

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) \\СПС Консультант Плюс

2. Закон Республики Беларусь от 10 января 2000 г. №361-З "О нормативных правовых актах Республики Беларусь"\\СПС Консультант Плюс

3. "Лесной кодекс Российской Федерации" от 04.12.2006 N 200-ФЗ (ред. от 29.12.2017) \\СПС Консультант Плюс

4. "Уголовный кодекс РСФСР" (утв. ВС РСФСР 27.10.1960) \\СПС Консультант Плюс

5. Федеральный закон "Об основах туристской деятельности в Российской Федерации" от 24.11.1996 N 132-ФЗ\\СПС Консультант Плюс

6. Федеральный закон "Об охране окружающей среды" от 10.01.2002 N 7-ФЗ \\ СПС Консультант Плюс

7. Федеральный закон от 3 марта 2008 г. N 19-ФЗ "О внесении изменений в Федеральный закон "О федеральном бюджете на 2008 год и на плановый период 2009 и 2010 годов"\\СПС Консультант Плюс

8. Федеральный закон "О животном мире" от 24.04.1995 N 52-ФЗ\\СПС Консультант Плюс

9. Федеральный закон "О природных лечебных ресурсах, лечебно- оздоровительных местностях и курортах" от 23.02.1995 N 26-ФЗ\\СПС Консультант Плюс

10 Федеральный закон от 24 июня 1999 г. N 119-ФЗ "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (с изменениями и дополнениями) \\ СПС Консультант Плюс

11 Постановление Правительства г. Москвы от 2 августа 2001 г. N 57 г. « Об утверждении Основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» \\СПС Консультант Плюс

12 Постановление Государственной Думы ФС РФ от 22 января 1998 г. N 2134- II ГД "О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания РФ"\\СПС Консультант Плюс

13 .Методические рекомендации по разработке законодательных и иных нормативных правовых актов субъекта Российской Федерации в области гражданской обороны" (утв. МЧС России 24.12.2016 N 2-4-71-78-11) \\СПС Консультант Плюс

14 .Методические рекомендации по юридико-техническому оформлению законопроектов. Согласовано комитетом Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по конституционному законодательству в 2003 г. \\СПС Консультант Плюс

15 Закон Краснодарского края от 06.06.1995 N 7-КЗ "О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края"\\СПС Консультант Плюс

16 "Информация "Конституционно-правовые аспекты совершенствования нормотворческой деятельности (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации 2013 - 2015 годов)" (одобрено решением Конституционного Суда РФ от 23.06.2016) \\СПС Консультант Плюс

Научная литература:

1. Авакьян С.А. Современные проблемы организации публичной власти. М.: Юстицинформ, 2014, с. 76

2. Бабенкова Т.А., Купряева М.Н. Условия эффективности правотворческой деятельности // Actualscience. - 2015. - Т. 1. - № 4 (4). - С. 12-16.

3. Безруков А.В. Парламентское право и парламентские процедуры в России М.: Право и закон, 2015, с.120

4. Бойков А.Д. Третья власть в России. Книга вторая. Продолжение реформ. М., 2002. С. 54

5. Гарнер Д. Великобритания. Центральное и местное управление. М., 1984. С. 96; The history of Local Government in England. L., 1982. P. 38

6. Горбань B.C. Понятие, теория и проблемы формирования общей концепции эффективности законодательства. - М.: ИД «Юриспруденция», 2009. С - 154

7. Городецкая, И.В. Консьюмеристское движение на Запад. Мировая экономика и международные отношения. - 1993. - № 5. - С. 119.

8. Гурова Т.В. Судебный прецедент как формальный источник права и его место в системе источников права в России . Атриум. 1997 №3 с. 7.

9. Давид Р. Основные правовые системы современности. (Сравнительное право). С.142.

10 Демидов В.В. «О роли и значении постановлений Пленума Верховного суда РФ». Бюл. Верховного суда РФ. 1998. № 3. С. 11

11 Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 89.

12 Зивс С.Л. Источники права. М.: Юрайт-Издат, 2008. С. 117-192

13 Зорькин, В.Д. Какое законодательство необходимо России . Российская газета. 2010 № 4. - С 5.

14 Ивакина Н.Н. Русский язык российского права Российская юстиция, 2000, № 7. С. 27

15 Ильичева Л.Е. Лоббизм в структурах законодательной и исполнительной власти Государственная служба. - 2002. - № 2. - С. 1

16 Калинин А.Ю. Эволюция правотворческой деятельности современного российского парламента. Сборник научных статей. КИ МГОУ. Коломна, 2012. с. 34-45.

17 Керимов Д.А. Законодательная техника: Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998.

18 .Комкова Г.Н. Актуальные проблемы парламентаризма в России. Учебное пособие. М.: Проспект, 2014, с. 312

19 .Костаки Г., Бутучя Е. «Правотворчество и нормотворчество: сущность и соотношение понятий» Закон и жизнь № 7 (259) 2013 г. К., 57 с.

20 Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. М., 2001. С. 224.

21 Лившиц Р.З. Судебная практика как источник права. М.: Институт государства и права РАН, 1997. С. 6.

22 .Любимов Н.А.. Правотворчество в Российской Федерации: проблемы теории и практики. М.: Издательство Московского университета, 2016г. С. 89

23 Лазарев В.В. Теория права и государства. М.: Право и закон, 1996, с.120

24 Лисьев А.В. Законодательная деятельность парламента Российской Федерации: проблемы теории и практики. М.: Нота Бене, 2014, с. 194

25 Марченко М.Н. Теория государства и права. М.: Проспект 2016 с.538. 26.Марченко М.Н. Теория государства и права: учебник. - 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Проспект, 2016. - с 412.

27 Марченко М.Н. Теория разделения властей: история и современность М., 1996 С. 117

28 Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. М., 1967. - С 138

29 Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства. - М.: ИНФРА, 1999. - С. 216

30 Нерсесянц В.С. Суд не законодательствует и не управляет, а применяет право (о правоприменительной природе судебных актов). Судебная практика как источник права. М., 1997. С. 39.

31 Пантелеев П.А. Конституции буржуазных государств / М., Антология, 1985г. С. 21

32 Пиголкин А.С. Общая теория. М.: Юрайт-Издат, 2009. с 215-216

33 Пионтковский А.А. Актуальные вопросы общей теории социалистического права. Проблемы советского социалистического государства и права в современный период. М., 1969. С. 99

34 Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. - С 87.

35 Ображиев К.В. Судебное толкование и судебное правотворчество: проблемы соотношения // Журнал российского права. 2010. № 3. С. 98-103.

36 Садчиков А.М. Люди из прихожей. Политический лоббизм в России Известия. - 2001. № 10 - С. 3.

37 Семьянов Е.В. Судебное правотворчество: Вопросы общей теории права: автореф. Дис. канд. юрид. наук. М., 2005. С. 10.

38 Шувалов И.И. Правотворчество в механизме управления обществом: необходимость комплексного исследования. М., 2005. С. 21.

39 Явич Л.С. Сущность права. Л., 1985. С. 140

40 Ярмонова Е.Н. Отличие нормотворчества от правотворчества как одна из основных проблем юриспруденции. Научно-методический электронный журнал «Концепт». - 2016. - № S16. - С. 59-65. -

...