Возникновение и становление избирательного права прежде всего обусловлено, наличием в государственном механизме органов представительной власти или их функционального подобия - народных собраний. Поэтому и правовые нормы, которые регламентируют избирательный процесс, складываются в нашей стране не позднее IX в. (вместе с формированием древнерусской государственности) и с того времени почти непрерывно присутствуют в публичном праве России. Первоначально эти юридические нормы были важнейшей составляющей вечевого права (Древняя и Удельная Русь). Потом, практически сразу после ликвидации республиканских институтов Новгорода и Пскова, комплекс избирательных норм в очень урезанном варианте возник в период Земских соборов XVI-XVII вв.

Общим для вышеуказанных этапов развития избирательного права является то, что оно складывалось только на основе национальных традиций, а нормы его были предназначены для формирования высших органов суверенных государств. Вместе с тем заметны и принципиальные различия между главенствующими моделями выборов на каждом из двух этапов: если первое из них сходно с античным (полисным) типом и распространяется на местах, то второе основано на феодально-сословных началах и имеет общегосударственный характер.

Следующий этап развития российского избирательного права начинается с правления Петра Великого. Как и вся петровская модернизация страны, он характеризуется значительными заимствованиями из западноевропейского опыта. При этом российские императоры ограничивались узкими задачами организации выборного местного управления в городах и сельских регионах, прежде всего на уездном уровне. Вплоть до XIX столетия ни один центральный орган государства, за исключением законосовещательной Уложенной комиссии 1767-1769 гг., не формировался на основе избирательного права. Стараниями правительства Екатерины Великой в 1767-1785 гг. сословно-корпоративное начало безусловно восторжествовало и нашло ярчайшее воплощение в дворянских уездных и губернских выборах.

Только благодаря государственным реформам Александра II принцип сословности в организации выборов перестал доминировать, хотя и продолжал играть важнейшую роль - вплоть до кардинальных перемен советской эпохи. Однако в целом нормы избирательного права по-прежнему регулировали только выборы в органы территориального и сословного самоуправления в части регионов Империи.

Наряду с этим в XIX веке избирательное право Российской Империи пополнилось опытом организации выборов в краевые представительные учреждения - Избу Посольскую в Королевстве Польском (1815-1830) и сословный Сейм в Великом княжестве Финляндском (с 1863 г.). Эти две модели были основаны на заимствовании конституционного опыта Европы, в большей части франко-польского в первом случае и шведского во втором.

Таким образом, на основе такового противоречивого исторического наследия и проводилась государственная реформа 1905-1906 гг., важнейшей составной частью которой стало принятие комплекса нормативно-правовых актов, которые регулируют выборы в первый общероссийский представительный орган - Государственную Думу. Данные изменения ознаменовали начало последнего и самого короткого этапа в развитии избирательного права монархической России - с лета 1905 г. по февраль 1917 г.

Итак, начало разработки первого закона о выборах в народное представительство следует вести с 18 февраля 1905 г., когда Николай II отдал соответствующее распоряжение управляющему Министерством внутренних дел А.Г. Булыгину (по слухам, одновременно сопроводив его сонетом «не торопиться»).

Вся принципиальная конструкция и конкретное нормативное «наполнение» избирательного права Российской Империи 1905-1917 гг. созданы волей самодержца Всероссийского и его доверенными слугами. Участие «общественности» оказалось минимальным11. Как и вся постройка первой модели отечественного конституционализма, избирательное право было «даровано» бюрократией: в ответ на выступления большого количества населения, но их воля не учитывалась. Другое дело, что активисты революционного движения не являлись реалистами и требовали незамедлительного введения в действие всеобщего избирательного права либо радикального снижения возможных избирательных цензов.

Невзирая на имевшиеся апробированные зарубежные образцы, изрядный опыт региональных и обособленных выборов в самой Российской Империи, разработка норм избирательного права в конечном результате не обошлась без применения традиционного для отечественной бюрократии метода проб и ошибок. Однако здесь не стоит очень строго оценивать эту работу: безусловно, во всяческих принципиально новых делах - а создание свода норм о выборах в общегосударственный представительный орган было таковым - эксперименты неизбежны. Но такой эксперимент, например, не требовался, для того чтобы дать реальную оценку противопомещичьим настроям большей массы крестьян-избирателей и немаловажную политическую роль городских рабочих. Поэтому нельзя оценивать новеллы законодательства 17 октября, 11 декабря 1905 г. и 3 июня 1907 г. иначе как явную ошибку законотворческой работы весны-лета 1905 г.

Положение о выборах в Государственную Думу от 6 августа 1905 г. состояло из трех структурных разделов: общие положения, об избирательных списках, о производстве выборов, - объединявших 62 статьи.

В силу Положения выборы в Государственную Думу производились: а) по губерниям и областям; б) в некоторых наиболее крупных городах (Санкт- Петербург, Москва, Астрахань, Баку, Варшава, Вильна, Воронеж, Екатеринослав, Иркутск, Казань, Киев, Кишинев, Курск, Лодзь, Нижний Новгород, Одесса, Орел, Рига, Ростов-на-Дону и Нахичевань, Самара, Саратов, Ташкент, Тифлис, Тула, Харьков и Ярославль). Выборы от губерний Царства Польского и других указанных в Положении регионов страны, а также «выборы от кочевых инородцев» производились на основании особенных правил. Это дополняло три (а с декабря 1905 г. - четыре) «основные» сословно-цензовые избирательные курии еще и куриями, которые были организованны по национально-региональному принципу.

Количество членов Государственной Думы по губерниям, областям и городам определялось соответствующим «росписанием», которое прилагалось к Положению.

Выборы в Государственную Думу не являлись прямыми: избрание членов Думы проводилось избирательными собраниями. Потому как Положением были предусмотрены, с одной стороны, выборы по губерниям и областям, а с другой - выборы по городам (ст. 1), поэтому различался и порядок формирования персонального состава избирательных собраний.

Нормы об избирательных списках содержались в разделе II Положения. Списки лиц, которые имели право участвовать в выборах на съездах уездных землевладельцев и городских избирателей, «составляются и содержатся в исправности: по съезду уездных землевладельцев - уездною земскою управою или управою по делам земского хозяйства, а в местностях, где таких управ не имеется, - уездным полицейским управлением, а по съезду городских избирателей -- городскими управами или учреждениями, их заменяющими» (ст. 30).

Съезды избирателей и предварительные съезды, а также избирательные комиссии подлежали открытию в дни, которые назначал губернатор или градоначальник. При этом предшествующие съезды проводились не позже суток (общие) и не позже трех дней (отдельные) до открытия соответствующих съездов уездных землевладельцев.

Выборы уполномоченных от волостей и станиц предполагалось назначать в каждом уезде «по возможности в один и тот же день, определяемый губернатором».

Выборы членов Государственной Думы в избирательных собраниях нужно было проводить в один и тот же день, определяемый «Высочайшим исцелением, о котором Министр внутренних дел представляет Правительствующему Сенату для распубликования» (ст. 31-34 Правил). Избирательные собрания и съезды подлежали открытию в 12 часов дня. При этом «лица, прибывшие после приступа к выборам, к участию в них не допускаются».

О количестве «избирательных и неизбирательных» голосов, полученных каждым лицом, подвергавшимся баллотировке в избирательном собрании или на съезде, делалась отметка в особом выборном листе. «Для отметки голосов» собрание или съезд могли выбирать «из своей среды» при баллотировке в помощь председателю особых счетчиков. После окончания выборов, результаты выборного листа оглашались перед собранием или съездом. После чего этот лист подписывался председателем, «а также выразившими желание подписаться наличными избирателями» (ст. 37, 39-40 Правил).

Итак, Положение от 6 августа 1905 г. и последующее законодательство о выборах в Государственную Думу установило в России мажоритарную сословно-цензовую избирательную систему.

Принцип сословности (сословного представительства) первоначально внесен в избирательную систему в искаженном и сокращенном виде. Самодержавие периода абсолютизма в принципе не очень ощущало нужду в поддержке сословных представителей, и если время от времени и собирало их, то скорее в силу традиции Московского царства и желания услышать «из первых уст» запросы привилегированных сословий. После проведения реформ Александром II переустройство сословных начал в жизни общества России проходило в полную силу, и у правящего слоя в целом не было желания, и тем более потребности организовать выборное сословное представительство. Во многом сословный характер представительства в Государственной Думе стал побочным результатом неизжитой сословности в общественной структуре при прицельной ставке на представительство наиболее состоятельных слоев населения.

В плане учета законодателем социальной структуры избирателей следует уделить особое внимание двойственности правительственного замысла: сделав упор на обеспечение преимущественного представительства крупных собственников, прежде всего земельных, оно также умышленно усиливало значение представительству крестьянства. Привилегии первой группы определялись тем, что эта часть избирателей рассматривалась как более «благонадежная» и наряду с этим более влиятельная в политическом и экономическом отношении часть общества. Крестьянство же, из - за его политической бесформенности, должно было составлять для монархии, с одной стороны, что - то вроде «массовки», что придавало выборам общенациональный характер, а с другой стороны являться противовесом депутатам от материально обеспеченных классов в их вероятном противостоянии с правительством.

В отличие от большинства государств Западной Европы и Северной Америки, в которых круг избирателей медленно расширялся от века к веку, Россия прошла путь от закрепления цензовых выборов в органы самоуправления к всеобщему избирательному праву почти за полвека (1864- 1917) - можно сказать, с большим ускорением, особенно в 1905-1906 г. и феврале 1917 г.

Нельзя поспорить с тем, что поспешно изготовленная избирательная система Российской Империи не могла позволить верно выявить волю избирателей (тем более населения в целом), но такая задача и не была поставлена. Ведь избирательное право, в широком смысле включающее помимо норм реально урегулированные ими общественные отношения, не может быть более зрелым, чем общество, в котором это избирательное право образовано и существует.

Так, например, и в законодательстве о выборах 1905-1917 гг. целиком был проигнорирован принцип партийности, который объективно присущ избирательному процессу. Прежде всего это выразилось в том, что не было признано право на партийную агитацию, а, следовательно, отсутствовала позитивная регламентация этой стороны выборов. Законодательство о выборах являясь результатом длительной и усердной работы высшей бюрократии, содержало максимум уступок, на которые согласился монарх под влиянием обстоятельств и уговоров. Таким образом, партийно- политическая составляющая выборного процесса преднамеренно «выводилась за скобки».

Развитая парламентская демократия и надлежащие ей демократические выборы некоторым образом соответствуют потребностям зрелого индустриального и постиндустриального общества со сформировавшимися институтами гражданского общества. Россия же на тот момент представляла собой страну, где преобладало крестьянское население, его жизнь организовывалась на началах патриархальности и эксплуатации со стороны крупных земельных собственников.

Общим местом в оценках законодательства о выборах 1905-1906 гг. стало утверждение, что бюрократия только по причине начавшегося революционного движения допустила подданных России к участию в политической жизни страны и стремилась к ограничению ограничиваться только безусловно требовавшимся минимумом, чтобы сохранить управление в своих руках. Этот факт неоспорим. Он находит множественные подтверждения в документах, например, в материалах Петергофского совещания 1905 г. Но уровень политической культуры и опыт в делах государственного управления правящего слоя безмерно превосходили соответствующие «показатели» массы избирателей. А ведь, несмотря на все ограничительные нормы, в ряды избирателей попала большая часть хоть немного образованного населения.

Безусловно, претензии последней на активное участие в законотворчестве и ежедневном управлении государством были небезосновательными. Закоренелая и неповоротливая бюрократическая организация создавала препятствия даже для деятельности одаренных чиновников, таких как, С.Ю. Витте, П.А. Столыпин или А.В. Кривошеин. Когда же по воле непредусмотрительного монарха на высшие посты в Российской Империи были выдвинуты такие люди как Б.В. Штюрмер или А.Д. Протопопов, «живые силы» общества получали, казалось бы, неопровержимые аргументы для критики существовавшего государственного устройства. Несмотря на это, от власти Россия получила нормы избирательного права, которые в целом соответствовали общественным потребностям на том (раннем) этапе становления парламентаризма, который страна переживала в начале XX в. Веским доказательством этого стал учиненный в истории эксперимент с введением всеобщего избирательного права в 1917 г. Это право стало самым демократичным: «...состав так называемого корпуса избирателей у нас шире, чем где бы то ни было», - констатировал современник. Даже военнослужащие и чиновники, неимущие и женщины в массовом порядке стали пользоваться активным и пассивным избирательным правом, чего не было ни в одной крупной державе мира.

Стоит отметить то, насколько сокрушительными для самого народовластия стали последствия этого нежданного исторического опыта. очевидно незрелое представительство национальных регионов с точки зрения теории прав гражданина действительно предосудительно. Однако даже такое закрепление неравенства по религиозно-культурному признаку (национальный аспект в данном случае вторичен) не может толковаться настолько негативно. С точки зрения великорусских шовинистических сил, оно представлялось закономерным. Не годится в начале XXI в. присоединяться к столь ненавистному мнению. Вместе с тем представители радикально-социалистического направления и деятели так называемого национально-освободительного движения упорно настаивали, что Российская Империя была «тюрьмой народов». До настоящего времени их идейные последователи небезосновательно утверждают, что «национальные окраины» являлись колониями Великороссии. Однако колонии не могут иметь представительства в парламенте метрополии, в противном случае по определению это не колонии, что к началу XX столетия подтверждает практика самых цивилизованных и прогрессивных государств мира. Например, в США национально-расовую дискриминацию на выборах запретили поправкой XV к федеральной Конституции (1870 г.), что не помешало в реальности ни притеснению «афроамериканцев», ни таким эксцессам, как заключение японцев - граждан США - в концентрационные лагеря в годы Второй мировой войны. В свою очередь в Великобритании, на родине парламентаризма, никогда не имелось собственных депутатов в Палате Общин даже доминионы с преобладающим этнически европейским населением (Канада, Ньюфаундленд, Австралия, Новая Зеландия). А во Франции только в конституциях IV и V Республики (1946 и 1958 гг.) появились паллиативные нормы о представительстве населения заморских территорий, причем под явным влиянием социалистической доктрины.

Следственно, укорять правительство Николая II за то, что происходила дискриминация польского или, к примеру, среднеазиатских народов правомерно только в том случае, а если исходить из неделимости Российской державы. У имперского же центра были мотивированные опасения о сепаратистских настроениях коренного населения «национальных окраин». Данные опасения основывались на опыте прежних восстаний, а в 1917-1991 гг., к сожалению, они полностью подтвердились отделением огромных территорий, которые каждый раз захватывали непомерные богатства в виде многомиллионного «колонизаторского» населенияи общенационального имущества.

Перефразируя знаменитый образ Фердинанда Лассаля, законодательство о выборах в Государственную Думу (да и в целом избирательную систему Российской монархии в 1905-1917 гг.) можно характеризовать как нормативно-правовое выражение реального соотношения политических сил в годы Первой российской революции и в межреволюционный период. Оно стало нечаянным результатом одновременной, хотя и разновекторной, деятельности «паралитиков власти и эпилептиков революции».

Не учитывая Великого княжества Финляндского, которое получило в 1906 г. самое демократичное избирательное право в Европе, максимальные уступки самодержавия приходятся на время высшего подъема революции (ноябрь-декабрь 1905 г.) и в значительной степени аннулированы монархом в Положении от 3 июня 1907 г., т. е. немедленно после стабилизации политической ситуации. Но разгар и завершение «демократизации» недалеко отставали друг от друга. Раздумья, касающиеся нормативно - правового регулирования по сути имели количественный характер, а неизменной основой законодательства о выборах в Государственную Думу Российской Империи оставалось «булыгинское» Положение от 6 августа 1905 г., что косвенно говорит о сбалансированности его содержания и соответствии общему уровню электорально-политической культуры населения.

1.3 Избирательная система советского периода