Правовое регулирование и проблемы трудовой миграции в Российской Федерации

Работники-мигранты наравне с гражданами принимающей страны имеют право на вознаграждение, режим труда и отдыха и иные условия труда; пользуются защитой против увольнения; пособием по безработице; имеют доступ к программам общественных работ, проводимых в целях борьбы с безработицей, и к другой работе по найму в случае потери рабочего места или другого вознаграждаемого вида деятельности (ст. 54). Возможность переводить заработанные средства и сбережения, а также вывозить личное имущество и вещи по окончании работы по найму определяется по праву места работы.

Контроль за соблюдением положений Конвенции осуществляет специально созданный Комитет по защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (КТМ).

Данный Комитет является органом, сформированным из независимых экспертов, и состоит из 14 участников, которые, согласно информации, размещенной на сайте Комитета, «обладают высокими моральными качествами, беспристрастностью и признанной компетентностью в сфере трудовой миграции» 26 . Согласно положениям статьи 74 Конвенции, к полномочиям Комитета относятся:

- рассмотрение докладов, представляемых каждым государством- участником настоящей Конвенции, и препровождение заинтересованному государству-участнику таких замечаний, какие он сочтет целесообразными.

- Комитет может предложить специализированным учреждениям и другим органам Организации Объединенных Наций, а также межправительственным и другим заинтересованным организациям представить для рассмотрения Комитетом письменную информацию о таких регулируемых настоящей Конвенцией вопросах, какие входят в круг их ведения.

Организации Объединенных Наций о выполнении настоящей Конвенции, содержащий его мнения и рекомендации, основанные, в частности, на рассмотрении докладов и любых замечаний, представленных государствами- участниками.

Таким образом, согласно положениям статьи 83 Конвенции, Каждое государство-участник обязуется:

- обеспечить любому лицу, права и свободы которого, признаваемые в настоящей Конвенции, нарушены, эффективное средство правовой защиты, даже если это нарушение было совершено лицами, действовавшими в официальном качестве;

- обеспечить, чтобы иск любого лица, требующего такой защиты, был рассмотрен, и чтобы по нему было вынесено решение компетентными судебными, административными или законодательными властями или любым другим компетентным органом, предусмотренным правовой системой государства, и развивать возможности судебной защиты;

- обеспечить применение компетентными властями средств правовой защиты, когда они предоставляются.

Конвенция вступила в силу в 2003 г. Большинство ратифицировавших его стран - государства происхождения мигрантов (Азербайджан, Мексика, Таджикистан, Турция, Филиппины и др.). Россия, а также иные государства - крупные реципиенты рабочей силы Конвенцию не подписали. Такая ситуация получила противоречивую оценку экспертов. В адрес экономически развитых стран звучат обвинения в неспособности и нежелании принять на себя ответственность за соблюдение трудовых прав мигрантов. Однако вопрос не так однозначен в своем решении.

Создание эффективного баланса интересов собственных граждан и интересов иностранных лиц, временно привлекаемых к труду, - проблема, требующая обдуманного решения. Конвенция 1990 г. устанавливает достаточно обширный круг прав, который охватывает не только лиц, государства на законном основании, но и нелегальных мигрантов.

Как и любой глобальный процесс, международная миграция не только открывает новые возможности, но и ставит новые проблемы пред обществами во всем мире. Для укрепления связи между международной миграцией и развитием недостаточно лишь осознать их взаимозависимость. Необходимо создать благоприятные условия для интеграции мигрантов в принимающие общества и извлечения максимальной пользы из миграционных процессов.

В настоящее время на повестке дня Организации Объединенных Наций стоят несколько ключевых вопросов, не позволяющих считать международную миграцию абсолютно упорядоченным и урегулированным процессом. В первую очередь, это нарушение прав мигрантов. Во многих странах расизм и ксенофобия, усилившиеся под влиянием глобального экономического кризиса, привели к усилению напряженности в отношениях между коренным населением и общинами мигрантов. Необходимы специальные меры по защите уязвимых групп мигрантов от насилия, дискриминации и эксплуатации, а также чудовищного преступления торговли людьми. Отдельное внимание следует уделить разработке программы действий по облегчению бедственного положения мигрантов, оказавшихся в тяжелой гуманитарной ситуации. Подспорьем к этим действиям могут выступить меры устранения негативного восприятия мигрантов в принимающих их обществах и способы борьбы со стереотипами и ошибочными представлениями о мигрантах.

Мировое сообщество также сталкивается с необходимостью сокращения расходов, связанных с трудовой миграцией, и повышения эффективности в деле согласования спроса и предложения профессиональных навыков на рынке труда. Для осуществления этой задачи понадобится устранить недостатки в нормативной базе, регулирующей набор рабочей силы, повысить контроль за деятельностью агентств по трудоустройству и содействовать обеспечению транспарентности на соответствующем рынке.

Укрепление фактологической базы по вопросам миграции, совершенствование методов сбора и анализа данных, в том числе касающихся влияния миграции на развитие, помогут оценить потенциал международной миграции, отследить движение потоков и грамотно использовать эту информацию при разработке миграционной политики.

Решающую роль для поощрения позитивного вклада миграции в национальные стратегии играет развитие партнерских отношений и укрепление сотрудничества в вопросах миграции на всех уровнях - двустороннем, региональном и многостороннем - прежде всего между странами происхождения, транзита и назначения мигрантов. Международные соглашения имеют крайне важное значение для обеспечения достойных условий труда, упорядочения миграционных потоков и усиления разумного контроля над ними. В этой связи пункт о Международной миграции и развитии должен быть включен в повестку Организации Объединенных Наций в области развития после 2015 года как один из ключевых аспектов глобального партнерства в будущем.

Рассматривая вопрос о проблемах международно-правового регулирования миграции и занятости, необходимо помнить, что международное право призвано регулировать международные отношения с участием государств, организаций и иных субъектов международного права в том числе в целях защиты прав в сфере занятости трудящихся-мигрантов. Основными проблемами международно-правового регулирования занятости трудящихся-мигрантов являются проблемы, связанные с, во-первых, иерархией источников международного права, во-вторых, с составом субъектов международно-правового регулирования труда.

Согласованности международно-правового регулирования требует и глобализация - необходимо обеспечение единообразности и согласованности стандартов труда, для чего необходимо обеспечить эффективное взаимодействие международного и национального регулирования трудовых отношений. Также процесс глобализации требует унификации правовых норм и институтов, что способствует сближению правовых систем различных стран. Одной из существующих проблем принято считать иерархию источников международного права, в том числе касаемо вопросов занятости и миграции трудящихся. К примеру, реализация принципа запрета ухудшения положения работника затруднена при наличии различных ратифицированных государством, источников, к примеру, уже упоминавшейся Конвенции о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. и, например, Конвенции Совета Европы о защите прав и свобод человека27. В случае, если положения данных конвенций не совпадают друг с другом, считается, что должны быть применены положения, лучше защищающие права работников, однако, И.А. Филипова отмечает, что Европейский суд по правам человека не всегда придерживается этой позиции28.

Повышает внимание к вопросу о правосубъектности физических лиц и объединений акцент на соблюдение прав человека. В современных реалиях международного права присутствует тенденция развития негосударственного регулирования, растет роль неправительственных организация, постепенно признается международная правосубъектность транснациональных компаний (ТНК).

К примеру, статус Всемирной организации профсоюзов до сих пор остается неопределенным. По поводу вышеуказанной организации правоведы не могут прийти к единому мнению: одни считают, что данные организации не обладают признаками субъектов международного права, другие, напротив, относят к субъектам международного права не только международные, но и национальные объединения работников и работодателей, ввиду того, что они непосредственно участвуют в принятии решений МОТ и в контроле за соблюдением международных стандартов29.

Распространению деятельности ТНК сопутствует формирование института коллективных соглашений на международном уровне, которые заключаются между ТНК и международными федерациями профсоюзов и носят наднациональный характер. В условиях глобализации такие соглашения призваны стать новым средством обеспечения свободы объединения и коллективных переговоров, однако, попытки правового регулирования данных процессов со стороны ООН пока не привели к положительным результатам.

Глобализация мировой экономики создает возможности для существенного экономического роста, но повлекла за собой соревнование за привлечение иностранных инвестиций и стремление к оптимизации производства, в том числе, естественно, за счет снижения расходов за привлечение рабочей силы. Это повлияло на создание гибкого трудового законодательства принимающих стран, которые вынуждены делать

«поблажки» работодателям и не могут гарантировать работникам-мигрантам всего объема прав, предусмотренного, к примеру, Конвенцией о защите прав трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г., ввиду того, что имплементация всех норм, содержащихся в Конвенции, скорее всего приведет к уходу работодателей в те страны, где расходы на содержание рабочей силы остаются низкими.

Ввиду того, что ТНК по своим финансовым возможностям сопоставимы с государствами, их влияние является огромным. В связи с этим, деятельность ТНК постоянно находится под пристальным наблюдением МОТ, в результате чего была создана Всемирная комиссия по социальным последствиям глобализации, которая подготовила доклад «Справедливая глобализация: создание возможностей для всех» 30 . Результатом работы комиссии стало принятие МОТ Декларации «О социальной справедливости в целях справедливой глобализации» 2008 г. 31 , посвященной проблемам защиты социальных прав в условиях процесса глобализации.

Проблемы установления собственных стандартов труда напрямую влияют на возникновение проблемы в сфере реализации принципа МОТ касаемо достойного труда, который также по сей день не нашел закрепления ни в одном международном нормативно-правовом акте.

Также проблема правового регулирования трудовой миграции неразрывно связана с проблемой беженцев, особенно в связи с резко возросшим потоком беженцев и переселенцев из стран Ближнего Востока в Европу с 2014 года.

Как справедливо отмечает З.А. Икарами, во все времена во всех странах приток беженцев обостряет ситуацию на местных рынках труда, а также создает определенное социальное напряжение, усиливает криминогенную обстановку в крупных городах32.

Незаконная миграция является, по сути, не только массовым социальным, но и административным, а также уголовно-правовым явлением, которое состоит из негативно незаконных формирований и их участников. А преступность, совершенная в стране-реципиенте, также включает в себя комплексную совокупность организованных уголовных деяний, совершенных мигрантом или группой незаконных мигрантов, в составе преступной группировки, на определенной территории за определенный период времени. К сожалению, в странах Европейского Союза правоохранительные органы зачастую относятся к проблеме преступности среди мигрантов весьма халатно.

1.3 Обсуждение и перспективы международной трудовой миграции

Диалог по вопросу международной миграции и развития включает множество аспектов. Отдельные из них требуют согласованных действий и солидарности всех государств-членов Организации Объединенных Наций, поэтому рассматриваются в рамках второго и третьего комитетов Генеральной Ассамблеи в качестве самостоятельных проблем.

В Резолюции 60/227 Генеральной Ассамблеи от 23 декабря 2005 года33 содержалось постановление провести в Нью-Йорке 14 и 15 сентября 2006 года диалог на высоком уровне по вопросу о международной миграции. В ходе диалога предполагалось обсудить многоплановые аспекты международной миграции и развития, выявить надлежащие пути и средства, позволяющие в максимальной степени использовать связанные с миграцией блага с точки зрения развития и свести к минимуму ее негативные последствия. 132 государства-члена приняли участие в четырех пленарных заседаниях и четырех интерактивных заседаниях «за круглым столом», в ходе которых представители стран обсудили такие темы, как последствия международной миграции для социально-экономического развития, уважение и защита прав человека всех мигрантов, налаживание партнерских отношений и обмен передовым опытом на всех уровнях сотрудничества34.

Помимо этого, Ассамблея постановила посвятить в 2006 году один день неформальным интерактивным слушаниям с представителями неправительственных организаций, организаций гражданского общества и частного сектора под председательством председателя Генеральной Ассамблеи, который составил резюме этих слушаний до начала диалога на высоком уровне, намеченного на сентябрь. Отдельные представители неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете, организаций гражданского общества и частного сектора участвовали в работе каждого заседания «за круглым столом» в рамках диалога на высоком уровне, что не служило прецедентом для других заседаний Генеральной Ассамблеи. Во время диалога на высоком уровне была выдвинута инициатива о проведении глобального форума по миграции и развитию, который бы являлся неформальным, добровольным, консультативным процессом и был в первую очередь направлен на налаживание доверительных отношений и поиску новых подходов к проблеме. Позднее эта инициатива была реализована.

Решение о проведении диалога на высоком уровне можно считать историческим. Оно открыло новую платформу для продвижения вперед, мобилизации политической воли и партнерских отношений, помогло реализовать позитивный вклад в развитие стран происхождения и назначения и гарантировать права мигрантов. Как подготовка, так и проведение Диалога послужили толчком для создания различных форм межгосударственного и межучрежденческого сотрудничества. С этого момента ООН получила возможность предпринимать эффективные и скоординированные шаги для развития потенциала, который необходим в области миграции.

Практика проведения диалога на высоком уровне с привлечением максимального количества сторон, заинтересованных в конструктивном обсуждении вопроса о миграции, доказала свою состоятельность и закрепилась в рамках последующей деятельности ООН. В своей резолюции 63/225 от 29 декабря 2008 года Генеральная Ассамблея постановила провести второй диалог на высоком уровне в ходе ее 68-ой сессии в 2013 году. Ассамблеей также было принято решение о проведении подготовки к диалогу, беря за основу для нее уже испытанный формат подобных предварительных обсуждений.

Первым этапом подготовки по-прежнему оставалась организация дискуссионного форума в Нью-Йорке 25 июня 2013 года. Он нес в себе, прежде всего, информативную функцию и ставил своей целью осведомление о последних фактах и актуальных показателях, касающихся взаимосвязи

между миграцией и развитием, и о средствах решения ключевых проблем, связанных с миграцией, включая защиту прав человека мигрантов. Участники форума отметили, что международная миграция сегодня выходит за рамки экономических последствий и охватывает многие социальные, культурные и экологические аспекты. Было отмечено, что мигранты, помимо заполнения пробелов в потребностях на рынке труда, могут действовать в роли предпринимателей и создателей рабочих мест. Признание странами профессиональных знаний, приобретаемых их гражданами за рубежом, и предоставление двойного гражданства, расширит возможности круговой и возвратной миграции. Отчетливо звучали призывы уделять приоритетное внимание вопросам сокращения нищеты и благого правления, снять барьеры, препятствующие более свободному перемещению рабочей силы, и активизировать усилия по защите прав уязвимых групп, особенно женщин и детей из числа мигрантов.

15 июля 2013 года в Нью-Йорке состоялись неофициальные интерактивные слушания. Их главная особенность и достоинство состояли в участии в слушаниях представителей гражданского общества, более 300 представителей неправительственных организаций, имеющих консультативный статус при Экономическом и Социальном Совете, организаций трудящихся, других организаций гражданского общества и представителей частного сектора. Им была предоставлена возможность высказать свои мнения, сформулировать ожидания относительно Диалога на высоком уровне и вступить во взаимодействие с государствами-членами. Присутствовали также делегаты более 100 государств-членов и международных организаций. Участники подчеркнули, что подход к вопросам миграции и развития должен быть в обязательном порядке основан на правах человека с учетом гендерной и возрастной проблематики, независимо от миграционного статуса. Политика в области миграции должна обеспечивать учет различных аспектов уязвимости мигрантов, прежде всего детей, подростков, молодежи, женщин и инвалидов.

Другим важным моментом обсуждения стала важность устранения недостатков в нормативной базе, регулирующей набор рабочей силы. Участники призвали к применению существующих норм приема на работу; к лицензированию и контролю деятельности агентств по трудоустройству и, при необходимости, введению санкций в их отношении. Эти меры направлена на создание такой ситуации, когда миграция происходит в силу сознательного выбора, а не по необходимости.

С опорой на достигнутый прогресс гражданское общество представило пятилетнюю программу действий из восьми пунктов, акцентирующую внимание на практических мерах решения проблемы и создании системы подотчетности для контроля над всеми действиями в рамках межправительственных процессов. Совместно с государствами-членами она также разработали рамочную программу действий по облегчению бедственного положения мигрантов и членов их семей, оказавшихся в тяжелой гуманитарной ситуации, на основе принципов недискриминации, невыдворения и сохранения единства семьи.

Диалог на высоком уровне проходил 3 и 4 сентября 2013 года в Нью- Йорке. Более 100 государств-членов старались подвести черту под всеми инициативами и предложениями, выдвинутыми во время предварительных слушаний, и установить конкретные меры по увеличению выгод от международной миграции и расширению ее важных связей с развитием. Основные положения инициатив, прозвучавших во время пленарных заседаний и «круглых столов», следующие35:

- Трудящихся-мигрантов следует рассматривать не как простые «производственные факторы» или «ресурсы», но как людей, обладающих неотъемлемыми правами человека, требующими уважения и соблюдения на всех этапах миграционного процесса;

- При проведении своей миграционной политики страны происхождения, транзита и назначения должны избегать подходов, усиливающих уязвимость мигрантов и принимать особые меры по защите уязвимых групп мигрантов (женщин, детей и подростков) от актов насилия, дискриминации и ксенофобии;

В соответствии с обязательствами по Конвенции о правах ребенка все дети, независимо от их миграционного статуса, должны получить равный доступ к медицинскому обслуживанию, образованию, жилью, защите, правосудию и регистрации при рождении;

- Укрепление партнерских связей между государствами на всех уровнях играет определяющую роль для регулирования вопросов профессиональной аттестации и учета служебных заслуг, перевода социальных пособий, обеспечения достойных условий труда и упорядочения миграционных потоков;

- Региональные интеграционные механизмы могут способствовать повышению мобильности рабочей силы и решению проблемы нелегальной миграции;

- Расширение легальных каналов миграции может сократить спрос на незаконный ввоз мигрантов, противодействовать злоупотреблениям работодателей, коммерческой эксплуатации и помочь в борьбе с чудовищным преступлением торговли людьми;

- Укрепление фактологической базы по вопросам миграции путем совершенствования методов сбора и анализа данных и использование этой информации при разработке миграционной политики должны стать приоритетным направлением;

- Следует уделить особое внимание устранению негативного восприятия мигрантов, борьбе со стереотипами и ошибочными представлениями в принимающих их обществах;

- Необходимо улучшить международные меры реагирования в отношении мигрантов, оказавшихся в бедственном положении в странах

назначения или транзита в результате тяжелой гуманитарной ситуации, связанной с конфликтами или стихийными бедствиями;

-. Несмотря на значительный вклад миграции в процесс развития, в конечном счете за сокращение масштабов нищеты, стимулирование экономического роста и создание достойных условий труда несут ответственность правительства государств;

- Для снижения расходов, связанных с миграцией, и сокращения неэффективного использования квалифицированных специалистов должны быть реализованы такие меры, как устранение недобросовестных посредников, сертификация агентств по трудоустройству, признание иностранных дипломов и установление оптимального соотношения между доступными рабочими местами и профессиональными качествами мигрантов;

- Для закрепления достигнутых результатов по вопросу международной миграции и продолжения диалога на всех уровнях необходимо учесть этот вопрос в национальных стратегиях развития, а также в повестке дня в области развития на период после 2015 года.

По поводу уязвимых групп мигрантов были рассмотрены и приняты следующие резолюции:

Резолюция 67/185 от 12 декабря 2012 года 36 посвящена содействию усилиям по искоренению насилия в отношении мигрантов, трудящихся- мигрантов и их семей. Эта проблема включает акты насилия, совершаемые организованными преступными группировками на почве дискриминации, нетерпимости и расизма. Резолюция призывает государства принять национальное законодательство и другие меры для борьбы с преступными актами расизма, дискриминации, ксенофобии и связанной с ними нетерпимости. В документе подчеркивается важность доступа мигрантов к правосудию, без которого права человека не могут быть осуществлены ни в какой мере. Рекомендуется укрепить систему уголовного судопроизводства с целью обеспечения тщательного расследования и уголовного преследования применительно к преступлениям, совершенным в отношении мигрантов, включая торговлю людьми. Отдельное внимание уделяется положениям Всеобщей декларации прав человека, в которой указывается, что каждый человек имеет право на жизнь, на свободу и на личную неприкосновенность, что никто не должен содержаться в рабстве или в подневольном состоянии или подвергаться жестокому, бесчеловечному или унижающему достоинство обращению или наказанию.

Резолюция 68/137 от 18 декабря 2013 года 37 31 особым образом затрагивает проблему насилия в отношении трудящихся женщин-мигрантов. Сегодня женщины и девочки составляют почти половину всех международных мигрантов на глобальном уровне, и эта феминизация миграции требует более обстоятельного учета гендерной проблематики во всех усилиях, связанных с темой международной миграции. Следует начать разработку национальных стратегий и укрепления национальных законов, институтов и программ по борьбе с гендерным насилием. Необходимо принятие надлежащих мер по защите трудящихся женщин-мигрантов во всех секторах, в том числе женщин-мигрантов, работающих в качестве домашней прислуги. Перед правительствами стоит задача усовершенствовать, создать и развивать правовую базу, учитывающую гендерные аспекты, с тем чтобы целенаправленно обеспечивать удовлетворение потребностей и защиту прав трудящихся женщин-мигрантов. Резолюция также призывает государства принимать меры для устранения структурных и коренных причин насилия в отношении трудящихся женщин-мигрантов посредством образования и просвещения.

Резолюция 69/187 от 18 декабря 2014 года 38 заостряет внимание на необходимости защиты прав другой уязвимой группы мигрантов - детей и подростков. Сегодня в некоторых регионах сложилась серьезная гуманитарная ситуация, обусловленная массовой миграцией сопровождаемых и несопровождаемых детей-мигрантов и подростков, которые были разлучены с их родителями и попали в уязвимое положение, пытаясь пересечь международные границы без необходимых проездных документов. Эти дети могут подвергаться серьезным нарушениям прав человека и жестокому обращению на различных этапах их пути следования, что может угрожать их физическому, моральному и психологическому здоровью. В силу незнания своих прав они могут становиться жертвами преступлений и злоупотреблений, совершаемых транснациональными преступными сообществами и обычными преступниками, в том числе становиться жертвами ограблений, похищений, вымогательств, угроз, торговли людьми, эксплуатации детского труда и подвергаться опасности гибели. Приоритетное направление правительств в данной ситуации - способствовать воссоединению семей в качестве одной из важных целей для обеспечения благосостояния и полного учета интересов детей-мигрантов, включая подростков, согласно применимым нормам национального права. Дети и подростки не должны подвергаться произвольному аресту и задержанию только на основании их миграционного статуса; лишение их свободы должно быть крайней мерой, применяемой в условиях уважения прав человека каждого ребенка. Следует уделять первостепенное внимание обеспечению на постоянной основе личной безопасности и физической, моральной и психологической неприкосновенности детей-мигрантов, включая подростков, с учетом их различных потребностей.

Касательно пункта уменьшения расходов, связанных с трудовой миграцией, нужно обратить внимание на то, что в докладе Генерального секретаря, подготовленном для диалога на высоком уровне 2013 года39, были определены четыре типа мер, которые могли бы уменьшить расходы, связанные с миграцией, а именно:

1) снижение стоимости денежных переводов,

2) сокращение сборов, взимаемых вербовщиками,

3) укрепление права перевода социального обеспечения и других приобретенных прав,

4) улучшение взаимного признания дипломов, квалификационных требований и профессиональных знаний. С октября 2013 года предпринимаются различные инициативы, направленные на сокращение сопряженных с миграцией расходов.

Большие финансовые потери связаны, прежде всего, с неосведомленностью мигрантов о функционировании финансовой системы. При помощи веб-сайтов и курсов повышения финансовой грамотности Международная организация по миграции предоставляет мигрантам и членам их семей информацию о стоимости денежных переводов и способах их продуктивного использования. Такие инициативы уже принесли определенные результаты. В период с 2009 по 2013 год сокращение стоимости денежных переводов привело к предполагаемой экономии мигрантами и членами их семей средств в размере 40 млрд. долл. США40.

Осуществляется дополнительная деятельность по сокращению чрезмерных расходов, связанных с трудоустройством. МОТ в сотрудничестве с рядом членов Группы по проблемам глобальной миграции приступила к осуществлению инициативы «справедливое трудоустройство», которая заключается в сборе информации о различных видах международного трудоустройства и оказании помощи странам в следовании международным трудовым нормам. Международная организация по миграции и Международная организация предпринимателей, сеть частного сектора, включающая федераций работодателей и предпринимателей в 143 странах, объединили усилия государственного и частного секторов по созданию этических норм трудоустройства иностранной рабочей силы и справедливого обращения с ней. ЮНЕСКО продолжает выступать в поддержку взаимного признания квалификаций и профессиональных стандартов в рамках шести региональных конвенций о признании квалификаций.

Также на повестке ООН рассматривается и совершенствуется правовое регулирование таких вопросов, как пресечение эксплуатации, торговли людьми, решения проблем мигрантов, попавших в бедственное положение, улучшения восприятия мигрантов общественностью, укрепления фактологической базы по вопросам трудовой миграции и другие вопросы, неразрывно сопутствующие все возрастающей актуальности проблем миграции и занятости трудящихся.

Поскольку миграция населения является сложным процессом, она требует внимания разнообразных общественных структур. В нашем современном мире, в котором из-за произошедшего в результате миграции

«смешения народов» приобрело глобальный масштаб, активное обсуждение будущей жизни в новых условиях формирует абсолютно новые подходы к пониманию интеграции. Акценты делаются на развитие многостороннего сотрудничества в этой сфере, ведь все больше и больше стран втягиваются в миграционную взаимозависимость.

Проведенный с участием гражданского общества глобальный диалог является хорошим примером того, что миграционная политика не только может, но и должна обсуждаться на национальном уровне. Правительства заинтересованы в том, чтобы подключить к решению вопросов миграции профсоюзы, правозащитные органы, диаспоры и мигрантские ассоциации, поскольку только партнерство такого рода в состоянии выявить все проблемы, связанные с миграцией. Например, неправительственные организации могут взять на себя развитие миграционной инфраструктуру, необходимо только, чтобы государство готово было им делегировать эти функции, предварительно создав законодательную базу. Несмотря на периодические межэтнические конфликты и взрывы ксенофобии, все же пробивается тенденция к «позитивизации» миграции. Безусловно, в современном мире мигранты играют огромную роль, очевидна связь миграции и развития: мигранты предоставляют много возможностей для улучшения экономических и социальных условий как в странах назначения, так и в странах происхождения. Но если не проводить миграционную политику во взаимодействии с общественными и национальными организациями, средствами массовой информации и органами местного самоуправления, то задачи, которые возлагаются на миграцию, не смогут быть реализованы успешно. Поэтому сейчас для каждой страны важно накапливать знания об эффективной реализации такого ресурса как миграция. Для получения фундаментальных знаний в области международной миграции и разработки верных рекомендаций для политики необходимо проводить дополнительные исследования в следующих направлениях:

1) Повышение качества данных. Отсутствие данных о таких важных характеристиках миграции, как денежные переводы мигрантов и объемы миграционных потоков в настоящее время серьезно сдерживает научные исследования.

2) Изучение опыта стран, традиционно привлекательных для мигрантов. Сравнительный анализ опыта таких стран, как Канада, Австралия, Новая Зеландия и США, которые имеют многолетний опыт привлечения трудовых мигрантов, может помочь разработать стратегии активного привлечения мигрантов в страны Европы.

3) Воздействие на рынок труда. Для выработки лучших рекомендаций по политике в области миграции нужно провести анализ миграции квалифицированной и неквалифицированной рабочей силы, а также последствий постоянной и временной миграции.

4) «Утечка умов». Перед странами с низкими и средними доходами остро стоит проблема эмиграции высококвалифицированных работников. Необходимо провести исследования, способные выявить, при каких условиях денежных переводы мигрантов и передача накопленных ими знаний приносят странам эмиграции выгоду, а при каких страны, из которых уезжают работники, страдают от потери человеческого капитала.

5) Доступ к системам социального обеспечения и трансфертность социальных выплат и прав на них. Социальная защита международных мигрантов является почти не изученной областью, поэтому необходимо провести анализ следующих основных вопросов: трансфертность медицинского страхования и пенсий по старости, доступ работающих мигрантов к образованию и здравоохранению и трудовые стандарты.

План действий Генерального секретаря и декларация, принятая в ходе Диалога на высоком уровне в 2013 году, являются основой для осуществления мер, направленных на извлечение пользы миграционных процессов для устойчивого развития. Генеральной Ассамблее предстоит рассмотреть вопросы, касающиеся международных мигрантов, а также вопрос о регулярном проведении Диалога на высоком уровне. Глобальный форум планирует продолжить поощрять сотрудничество между государствами- членами и с гражданским обществом в рамках проведения неформальных диалогов. Содействовать дальнейшему установлению связей между Глобальным форумом и структурами ООН будет Специальный представитель Генерального секретаря по вопросам международной миграции и развития: он продолжит добиваться выполнения таких обязательств, принятых в ходе диалога на высоком уровне 2013 года, как решение проблемы бедственного положения мигрантов и учет вопросов миграции и мобильности в процессах выработки целей в области устойчивого развития на период после 2015 года.

Глава II. Правовое регулирование и проблемы трудовой миграции в Российской Федерации

2.1 Трудовая миграция в Российской Федерации

По сравнению с другими странами, Российская Федерация столкнулась с проблемами трудовой миграции сравнительно недавно. Пик миграционной активности в РФ пришелся на начало 1990-х годов, на фоне развала СССР. При этом, политика «открытых дверей» застала совершенно неподготовленную к этому законодательную базу, что привело к утрате государством контроля над миграционными процессами.

Эта спонтанная и неуправляемая миграция, безусловно, оказывала негативное влияние экономические, социальные, демографические, этнокультурные и другие процессы в РФ, в результате чего было оказано существенное влияние на неравномерность развития рынков труда, рост криминогенной обстановки и прочее.

Законодательное регулирование в начале 1990-х годов осуществлялось неравномерно и по мере острой необходимости реагирования на наиболее яркие проблемы. Таким образом, наибольшее правовое обеспечение в тот период получили две группы мигрантов: переселенцы и беженцы.

Впоследствии были приняты такие правовые акты в отношении трудящихся-мигрантов, как Указ Президента РФ от 16 декабря 1993 г. № 2146

«О привлечении и использовании иностранной рабочей силы», который впоследствии был дополнен дополнительным указом. Делалось для заполнения пробелов в законодательстве, поскольку названные вопросы объективно требовали четкого правового регулирования.

Тогда же в отдельных субъектах РФ принимались отдельные правовые акты в области регулирования миграционных отношений, которые также заполняли вакуум в законодательстве, особенно остро стоял вопрос прав трудящихся-мигрантов. Как справедливо отмечает Т.Я. Хабриева, некоторые из них «создавали необоснованные преграды в реализации прав граждан на свободу передвижения41».

Современные миграционные процессы кардинально отличаются от тех, на основании которых формировалась основа правового регулирования миграции в начале и середине 1990-х годов. Начиная со второй половины 1990-х годов, необходимость четкого правового регулирования вынужденной миграции уступила необходимости систематизации правового регулирования труда мигрантов, для которых благоприятный социально-экономический климат, высокие (по сравнению с показателями государств, образовавшихся на постсоветском пространстве) темпы роста ВВП, подъем экономики и развитие социальной сферы стали отличным стимулом для активизации трудовой миграции в РФ.

В настоящее время приходится констатировать тот факт, что в Российской Федерации значительное количество хозяйствующих субъектов, осуществляющих экономическую деятельность, вынуждены привлекать работников из числа иностранных граждан. Одним из факторов, побуждающих работодателей к использованию иностранных граждан для осуществления трудовой деятельности вместо работников из числа российских граждан, является тенденция «снижения численности рабочих рук»42. Отдельными авторами указывается также на то, что привлечение и использование иностранных работников следует рассматривать как вынужденную меру для дальнейшего поступательного развития национальной экономики43.

При рассмотрении вопроса а регулировании занятости и миграции трудящихся в Российской Федерации, необходимо отметить, что РФ было ратифицировано большинство конвенций универсального характера, перечисленных в Главе I настоящей дипломной работы, к которым можно отнести, например, конвенции, декларации и рекомендации Международной организации труда (МОТ), к которым можно отнести: Конвенцию N 97 о трудящихся-мигрантах 1949 г., Конвенцию N 118 о равноправии граждан страны и иностранцев и лиц без гражданства в области социального обеспечения 1962 г., Конвенцию N 143 о злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся-мигрантам равенства возможностей и обращения 1975 г., Рекомендацию N 100 о защите работников-мигрантов в слаборазвитых странах и территориях 1955 г., Рекомендацию N 151 о работниках-мигрантах 1975 г. и Декларацию МОТ об основополагающих принципах и правах в сфере труда 1998 г.

В статье 37 Указа Президента РФ от 30.11.2016 N 640 «Об утверждении Концепции внешней политики Российской Федерации»44 указано, что «Россия участвует в международном сотрудничестве по регулированию процессов миграции, обеспечению прав трудящихся-мигрантов, в том числе по созданию оптимальных форм и механизмов их интеграции в общество принимающей страны, установлению условий предоставления гражданства, убежища от преследований; отвергает использование миграционных процессов в политических целях».

Однако, и не без оснований, Российской Федерацией, как и большинством принимающих трудовых мигрантов стран, не была ратифицирована Конвенция 1990 г. Основной причиной этого принято считать неготовность предоставить национальный режим для такого обширного перечня прав и невозможность обеспечить компенсацию незаконно нанятым работодателем иностранным гражданам.

Но территориальное расположение, общее историческое прошлое и дружественные, партнерские отношения, привели к заключению таких документов, как Конвенция о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей государств - участников СНГ 2008 г., которая подписана РФ и ратифицирована Арменией, Беларусью, Азербайджаном, Киргизией, Казахстаном и Украиной, и определяет перечень профессиональных прав, в которых трудящиеся-мигранты уравнены с собственными гражданами сторон (ч. 1 ст. 6). Перечень представлен такими областями, как безопасные условия труда, равное вознаграждение за равнозначный труд, пользование жильем на возмездной основе, социальное страхование, возмещение вреда, причиненного на производстве, и доступ к другой оплачиваемой занятости. Термин «трудящийся-мигрант» применяется в Конвенции 2008 г. по отношению к лицам, являющимся гражданами одной из сторон, законно находящимся и на законном основании занимающимся оплачиваемой трудовой деятельностью на территории другой стороны (ст. 1). Таким образом, содержание указанной Конвенции распространяется исключительно на трудящихся-мигрантов с урегулированным правовым статусом45.

Концепция согласованной социальной политики ЕврАзЭС, утвержденная решением Межгосударственного Совета от 18 апреля 2007 г. N 335, учитывала сферу миграции населения. В ч. V Концепции среди ожидаемых результатов реализации единой социальной политики отмечено «свободное перемещение граждан и функционирование единого рынка труда» и «использование общего образовательного пространства». Соглашение о правовом статусе трудящихся-мигрантов и членов их семей, подписанное правительствами РФ, Республики Беларусь и Республики Казахстан в 2010 г. и вступившее в силу 1 января 2012 г., создает режим наибольшего благоприятствования для трудящихся-мигрантов, являющихся гражданами сторон. Статья 3 Соглашения 2010 г. устанавливает, что "деятельность, связанная с привлечением трудящихся-мигрантов, осуществляется работодателями государства трудоустройства без учета ограничений по защите национального рынка труда" и трудящимся-мигрантам не требуется получение разрешений на ее осуществление на территории участников. Статья 7 Соглашения 2010 г. закрепляет основные направления сотрудничества сторон: согласование политики в сфере регулирования внешней трудовой миграции; содействие организованному набору трудящихся-мигрантов на территории сторон; предупреждение незаконного использования их труда; обмен информацией по вопросам правового статуса трудящихся-мигрантов и членов их семей. Несмотря на трехсторонний характер Соглашения, ст. 22 делает его открытым для «присоединения к нему других государств, являющихся членами Таможенного союза в рамках Евразийского экономического сообщества, с согласия всех государств - участников Соглашения»46.

Конституция РФ47 устанавливает национальный режим осуществления иностранными гражданами своих прав на территории Российского государства (ч. 3 ст. 62). В дальнейшем этот принцип получил свою конкретизацию в специальном законодательстве (ст. 4 Закона о правовом положении иностранных граждан, ст. 1196 ГК РФ48, ч. 5 ст. 11 ТК РФ49). Таким образом, к иностранным работникам в целом применимы нормы российского законодательства при условии, что иные правила не установлены международным договором РФ.

В целях надлежащего регулирования деятельности трудящихся- мигрантов на территории Российской Федерации, 31.07.2002 г. вступил в силу Закон от 25.07.2002 N 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан»50 , который, согласно преамбуле, определяет правовое положение иностранных граждан в Российской Федерации, а также регулирует отношения между иностранными гражданами, с одной стороны, и органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами указанных органов, с другой стороны, возникающие в связи с пребыванием (проживанием) иностранных граждан в Российской Федерации и осуществлением ими на территории Российской Федерации трудовой, предпринимательской и иной деятельности51.

В статье 2 данного Закона даны следующие определения трудящимся- мигрантам:

- иностранный гражданин - физическое лицо, не являющееся гражданином Российской Федерации и имеющее доказательства наличия гражданства (подданства) иностранного государства;

- трудовая деятельность иностранного гражданина - работа иностранного гражданина в Российской Федерации на основании трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг);

- иностранный работник - иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность.

Статус иностранного гражданина, прибывшего на территорию РФ с целью осуществления трудовой деятельности, не является однородным. В сфере труда его правовое положение зависит от:

- порядка въезда на территорию РФ (визовый или безвизовый);

- условий нахождения на территории РФ.

Закон о правовом положении иностранных граждан предусматривает три формы законного нахождения на территории РФ лиц, имеющих право осуществлять трудовую деятельность: временное пребывание; временное проживание; постоянное проживание. С учетом избранной формы положение иностранных работников приобретает определенную специфику.

В соответствии со ст. 13 Закона о правовом положении иностранных граждан, иностранные граждане пользуются правом свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию, а также правом на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности с учетом ограничений, предусмотренных федеральным законом. Работодателем в соответствии с вышеназванным Федеральным законом является физическое или юридическое лицо, получившее в установленном порядке разрешение на привлечение и использование иностранных работников (за исключением случаев, предусмотренных ст. 13) и использующее труд иностранных работников на основании заключенных с ними трудовых договоров. В качестве работодателя может выступать в том числе иностранный гражданин, зарегистрированный в качестве индивидуального предпринимателя.

Для того чтобы иностранный гражданин или лицо без гражданства могли вступать в трудовые отношения на территории Российской Федерации, они должны иметь:

1) подтверждение того, что их пребывание на территории Российской Федерации является законным;

2) разрешение на работу в Российской Федерации или патент.

Закон определяет, что только лица, имеющие действительные вид на жительство, либо разрешение на временное проживание, либо визу и (или) миграционную карту, либо иные предусмотренные федеральным законом или международным договором Российской Федерации документы, подтверждающие право иностранного гражданина на пребывание (проживание) в Российской Федерации, считаются законно пребывающими на ее территории.

Естественно, что лица, не выполнившие установленных требований по оформлению своего пребывания в Российской Федерации, обладают фактической способностью к труду, однако на законном основании не могут вступить в трудовые отношения, следовательно, и невозможно говорить о распространении на таких лиц норм законодательства о труде.

Вместе с тем ст. 11 ТК РФ определяет, что на территории Российской Федерации правила, установленные трудовым законодательством и иными актами, содержащими нормы трудового права, распространяются на трудовые отношения с участием иностранных граждан, лиц без гражданства, организаций, созданных или учрежденных иностранными гражданами, лицами без гражданства либо с их участием, международных организаций и иностранных юридических лиц, если иное не предусмотрено ТК РФ, другими федеральными законами или международным договором Российской Федерации.

Данная норма уточняется Законом о правовом положении иностранных граждан, в соответствии с которым работодатель и заказчик работ (услуг) имеют право привлекать и использовать иностранных работников при наличии разрешения на привлечение и использование иностранных работников, а иностранный гражданин имеет право осуществлять трудовую деятельность в случае, если он достиг возраста восемнадцати лет, при наличии разрешения на работу или патента. Указанный порядок не распространяется на иностранных граждан:

1) постоянно или временно проживающих в Российской Федерации;

2) являющихся участниками Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом, и членов их семей, переселяющихся совместно с ними в Российскую Федерацию;

3) являющихся сотрудниками дипломатических представительств, работниками консульских учреждений иностранных государств в Российской Федерации, сотрудниками международных организаций, а также частными домашними работниками указанных лиц;

4) являющихся работниками иностранных юридических лиц (производителей или поставщиков), выполняющих монтажные (шефмонтажные) работы, сервисное и гарантийное обслуживание, а также послегарантийный ремонт поставленного в Российскую Федерацию технического оборудования;

5) являющихся журналистами, аккредитованными в Российской Федерации;

6) обучающихся в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования и выполняющих работы (оказывающих услуги) в течение каникул;

7) обучающихся в Российской Федерации в профессиональных образовательных организациях и образовательных организациях высшего образования и работающих в свободное от учебы время в этих образовательных организациях, в хозяйственных обществах или в хозяйственных партнерствах, созданных бюджетными или автономными образовательными организациями высшего образования, в которых они обучаются;

8) приглашенных в Российскую Федерацию в качестве научных или педагогических работников, в случае их приглашения для занятия научно- исследовательской или педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования образовательными организациями высшего образования, государственными академиями наук или их региональными отделениями, национальными исследовательскими центрами, государственными научными центрами, иными научными организациями, в которых действуют диссертационные советы, созданные в соответствии с законодательством Российской Федерации, либо иными научными организациями и инновационными организациями согласно критериям и (или) перечню, утвержденным Правительством Российской Федерации, либо в качестве педагогических работников для проведения занятий в иных организациях, осуществляющих образовательную деятельность, за исключением лиц, въезжающих в Российскую Федерацию для занятия педагогической деятельностью в духовных образовательных организациях;

8.1) приглашенных в Российскую Федерацию с деловой или гуманитарной целью либо в целях осуществления трудовой деятельности и привлекаемых помимо этого для занятия педагогической деятельностью по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам высшего образования в научных организациях и образовательных организациях высшего образования, за исключением духовных образовательных организаций;

9) являющихся аккредитованными работниками аккредитованных в установленном порядке на территории Российской Федерации представительств иностранных юридических лиц, на основе принципа взаимности в соответствии с международными договорами Российской Федерации;

10) осуществляющих трудовую деятельность в случае и порядке, предусмотренных ч. 4 ст. 63 и ст. 348.8 ТК РФ;

11) признанных беженцами на территории Российской Федерации, - до утраты ими статуса беженца или лишения их статуса беженца;

12) получивших временное убежище на территории Российской Федерации, - до утраты ими временного убежища или лишения их временного убежища.

Необходимо обратить внимание также на запреты, связанные с отсутствием у работника российского гражданства.

Так, в соответствии со ст. 12 Закона об иностранцах иностранные граждане в Российской Федерации не имеют права избирать и быть избранными в федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также участвовать в референдуме Российской Федерации и референдумах субъектов Российской Федерации.