Комплексный анализ государственной регламентации образовательной деятельности в Российской Федерации

Размещено на http://www.allbest.ru/

Оглавление

Введение

Глава 1. Теоретическое и юридическое обоснование государственной регламентации образовательной деятельности

1.1 Генезис нормативно-правовых актов государственной регламентации образовательной деятельности

1.2 Понятие и характеристика"государственной регламентации" образовательной деятельности в контексте современного законодательства

Глава 2. Правовая основа государственной регламентации образовательной деятельности

2.1 Лицензирование образовательной деятельности

2.2 Государственная аккредитация образовательной деятельности

Глава 3. Правоприменительная практика в сфере государственной регламентации образовательной деятельности

3.1 Государственныйконтроль (надзор) в сфере образования

3.2 Решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам в сфере государственной регламентации образовательной деятельности

Список использованных источников

Актуальность темы исследования обусловлена тем, что Россия как мощная экономическая держава во многом считается таковой за счет модернизации системы образования, которая является необходимым условием для формирования инновационной экономики, являющейся основой динамичного экономического роста и социального развития общества, фактором благополучия как для личности и общества, так и для государства в целом.

Одним из ключевых элементов управления системы образования является государственная регламентация образовательной деятельности, которая призвана установить для всех субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, единые требования и процедуры, направленные на осуществление проверки соблюдения участниками, указанными в действующем законодательстве, этих правил.

Для совершенствования образовательной сферы были приняты стратегические документы, в которых нашли своё отражение приоритетные направления развития в сфере образования Российской Федерации:

1) Концепция долгосрочного социального экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, утвержденная распоряжением Правительства РФ от 17.11.2008 г. №1662-р1;

2) Указы Президента РФ: от 7 мая 2012 г. N 597 "О мероприятиях по реализации государственной социальной политики2" и от 7 мая 2012 г. N 599 "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки3";

3) Государственная программа РФ "Развитие образования" на 2013 - 2020 годы, утвержденная постановлением Правительства РФ от 15.04.2014 N 2951.

Целью исследования является проведение правового комплексного анализа государственной регламентации образовательной деятельности в Российской Федерации на современном этапе развития и выявления особенности правового регулирования специальной правоспособности образовательных организаций .

Достижение цели исследования осуществляется посредством решения следующих задач:

- исследовать становление и развитие законодательства, регулирующего государственную регламентацию образовательной деятельности;

- раскрыть понятие «государственная регламентация образовательной деятельности»;

-проанализировать правовое регулирование лицензирования образовательной деятельности и специальной правоспособности образовательных организаций;

- проанализировать правовое регулирование государственной аккредитации образовательной деятельности;

- выявить особенности правового регулирования государственного контроля (надзора) в сфере образования;

- исследовать правоприменительную практику по делам в сфере государственной регламентации образовательной деятельности .

Предметом настоящей работы выступает законодательство, регулирующее образовательные отношения в сфере осуществления государственной регламентации образовательной деятельности, судебная практика, труды ученых- юристов и особенности регулирования специальной правоспособности образовательных организаций.

Объектом исследования выступают правоотношения, регулирующие порядок осуществления государственной регламентации образовательной деятельности и особенности регулирования специальной правоспособности образовательных организаций.

Методами исследования являются общенаучные, частно-научные методы познания, исторический, формально-юридический, сравнительно-правовой методы, а также осуществлялся анализ нормативных правовых актов, юридической литературы, статистических данных, судебной практики.

Степень научной разработанности составляют научные монографии, отражающие особенности образовательных отношений в процессе осуществления государственной регламентации образовательной деятельности, а также труды таких ученых, как: М.В. Токмовцева, Г. И. Петров, Г. А. Дорохова, Б.М. Фролов, С.И. Феклин, А. И. Рожков и др.

Нормативную основу исследования составили Конституция РФ1, Гражданский кодекс2 РФ, Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации3", а также иные законы и подзаконные акты. регламентация образовательный аккредитация арбитражный

Положения, выносимые на защиту:

1. В ходе исследования государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что регламентация основана на триаде, то есть единстве, следующих понятий: лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательной деятельности и государственный контроль (надзор) в сфере образования. Каждый из элементов самостоятелен, однако, их объединяет Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в котором механизму регламентации отведена глава 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности». Вместе с тем, процесс регламентации в сфере образования осуществлялся и до 2012 года. Исследовав становление и развитие законодательства, регулирующего государственную регламентацию образовательной деятельности автор пришел к выводу, что и в ныне утративших свою силу законах, регламентирующих образовательную сферу, содержались механизмы государственного регулирования образовательной деятельности. Таким образом, проанализировав генезис нормативных правовых актов государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что с вступлением в силу Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", завершился продолжительный этап реформирования законодательства об образовании, но в вопросе о его систематизации и оптимизации правовых форм точка пока не поставлена.

2. Проанализировав ст.ст. 89, 90, 98 Федерального закона от 29.12.2012 N 273- ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в целях совершенствования действующего образовательного законодательства, автор предлагает:

- заменить понятие «государственная регламентация образовательной деятельности» в наименовании главы 12 и статьях Закона «Об образовании в РФ» на « административную регламентацию образовательной деятельности». Думается, такое наименование более соответствует правовой природе указанного института, т.к. он регулируется нормами административного права; регламентация осуществляется государственными органами исполнительной власти, реализующими властные полномочия в сфере образования, которые в своих подзаконных нормативных правовых актах закрепляют конкретные административные процедуры для элементов, входящих в регламентацию образовательной деятельности.

- дополнить статью 2 Закона «Об образовании в РФ» пунктом 35 и изложить его в следующей редакции: «государственная регламентация образовательной деятельности - это часть государственного управления системой образования, представляющая собой совокупность процессуальных действий государства по созданию и закреплению в действующем законодательстве об образовании единых конкретных требований осуществления образовательной деятельности, а также процедур установления и проверки соблюдения и исполнения указанных требований».

3. Исследуя ст. 91 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 (ред. от 12.11.2016) "О лицензировании образовательной деятельности1" автор пришёл к выводу, что полномочия органов, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности неоднородны и разделены между Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) - на федеральном уровне, и органом исполнительной власти субъекта России - на уровне субъектов. Вместе с тем, полномочия органа исполнительно власти распространяются только на образовательные организации, находящиеся на территории данного субъекта при условии, что на такую организацию не распространяются полномочия Рособрнадзора, а именно эта организация отсутствует в перечне и не осуществляет: программы высшего образования; программ, включенным в Постановление Правительства РФ от 24.05.2013 N 4372; к российским образовательным организациям, расположенным за пределами РФ, а также к иностранным организациям, филиал которых находится на территории России.

Отстаивается авторская позиция о том, что образовательные организации обладают специальной правоспособностью, однако, как справедливо отметил профессор Е. А. Суханов3, юридическим лицам присуща как универсальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником любых гражданских правоотношениях, так и специальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений. В ходе исследования ст. 49 Гражданского кодекса РФ1 и ст. 91 ФЗ «Об образовании в РФ», автор пришел к выводу, что так как образовательная деятельность подлежит лицензированию, это свидетельствует о том, что образовательные организации наделяются специальной правоспособностью, так как это напрямую указано в законе, и закреплено лишь для цели сосредоточения деятельности, таких юридических лиц на одном, специальном лицензируемом виде деятельности, то есть такому виду деятельности, допуск к которому возможен лишь по особому разрешению публичного органа. Из вышеизложенного напрашивается закономерный вывод о том, что специальную правоспособность образовательных организаций формирует лицензирование образовательной деятельности.

4. Проанализировав Постановление Правительства РФ от 18.11.2013 N 1039 "О государственной аккредитации образовательной деятельности2" и ст. 92 ФЗ « Об образовании в РФ», автор пришёл к выводу, что государственная аккредитация образовательной деятельности представляет собой процесс, в результате которого, организация приобретает официальное подтверждение соответствия качества предоставляемых ею услуг, а точнее подтверждение соответствия этих услуг федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности. Вместе с тем, в силу п. 9 ст. 92 ФЗ «Об образовании в РФ», отличительной особенностью процесса аккредитации является принятие аккредитационным органом для каждого из филиалов образовательной организации отдельного решения о государственной аккредитации образовательных программ, заявленных для государственной аккредитации.

В ходе исследования ст. 96 Закона «Об образовании в РФ», автор пришел к выводу, что в данном законе отсутствует норма, предусматривающая ответственность аккредитующих организаций, осуществляющих профессионально

-общественную аккредитацию основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения и (или) дополнительных профессиональных программ, в случае несоответствия действительности данных как о самом юридическом лице, намеревающимся войти в перечень таких аккредитующих организаций, так и сведения об образовательных организациях, которые такое юридическое лицо передает в Министерство образования и науки.

В целях устранения вышеизложенного пробела автор считает необходимым внести изменение в пункт 6 Постановления Правительства РФ от 11.04.2017 N 4311, дополнив его частью 2 следующего содержания: «2. Аккредитующая организация в случае, если предоставляемые ею данные в Министерство образования и науки не соответствуют действительности, подлежит административной ответственности по основаниям, предусмотренным ст. 14.48 - Представление недостоверных результатов исследований (испытаний)2.»

5. В ходе исследования ст. 93 ФЗ «Об образовании в РФ», Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля3» и приказа Минобрнауки России от 28.09.2016 N 1230 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования4", автор пришел к выводу, что в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при её проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному п.п. «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Вместе с тем, в отдельных случаях при выявлении нарушений в осуществлении образовательной деятельности вместо своевременного и действенного реагирования на соответствующие замечания со стороны отдельных образовательных организаций наблюдаются попытки оказания противодействия государственному органу по контролю (надзору).

В целях совершенствования действующего образовательного законодательства, автор предлагает:

- внести изменение в ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающее меры воздействия на проверяемые организации (их представителей) в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, в случае задержки в предоставлении истребуемых для проверки документов;

- внести изменение в Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусматривающее возможность административного приостановления

деятельности за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, а также воспрепятствованию деятельности такого лица, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки.

6. В ходе исследования судебной практики по делам в сфере государственной регламентации образовательной деятельности, автор пришёл к выводу, что в настоящее время в случае ведения образовательной организацией приёма абитуриентов, при наличии распоряжения о его запрете, должностные лица такой организации несут административную ответственность, предусмотренную ч. 1 ст.

19.4 "Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1" от 30.12.2001 N 195-ФЗ, в соответствии с которым в качестве административного наказания за данное правонарушение предусмотрен штраф в размере от 2 до 4 тысяч рублей.

В целях недопущения подобных правонарушений, автор предлагает:

- ужесточить ответственность за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего государственный надзор (контроль) в соответствии с ч. 1 ст. 19.4 "Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях" от 30.12.2001 N 195-ФЗ вплоть до лишения специального права, предоставленного физическому лицу, на срок более одного года, либо специального разрешения (лицензии), а также ужесточить ответственность за невыполнение в установленный срок законного предписания федерального органа исполнительной власти, уполномоченного на осуществление надзора (контроля) в сфере образования, вплоть до дисквалификации должностного лица.

Структура дипломной работы состоит из введения, трех глав с параграфами, заключения, списка используемых источников и двух приложений.

Глава 1. Теоретическое и юридическое обоснование государственной регламентации образовательной деятельности

1.1 Генезис нормативно правовых актов государственной регламентации образовательной деятельности

Главное преимущество высокоразвитой страны неразрывно связано с ее человеческим капиталом, во многом обусловленным состоянием национальной образовательной системы, которая во многом предопределяет устойчивый экономический рост в среднесрочной и долгосрочной перспективе.

Одним из ключевых условий, позволяющим гражданам РФ реализовывать право на образование, гарантированное законодательно и закрепленное в Конституции РФ в ст. 431, является особая регламентация деятельности, в сфере образования, осуществляемая исполнительным органом государственной власти.

Следует обратить внимание, что на реализацию конституционного права на образование также существенно влияет наличие и развитие образовательных организаций. Количество последних, в силу различных причин, не раз подвергалось изменениям, так, например, на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики (Росстат) опубликовано количество государственных и муниципальных образовательных организаций высшего образования - по состоянию на 18.04. 2016 г. (Приложение 1)2.

Приведенные в Приложении 1 данные свидетельствуют о том, что с начала XX века наблюдалось устойчивое повышение количества образовательных организаций. Данный факт сыграл важную роль в принятии нового законодательства, регулирующего отношения в сфере образования

, а именно Закона РФ от 10.07.1992 «Об образовании»3 и ФЗ от 22.08.1996 "О высшем и послевузовском профессиональном образовании"4.

В действующем ФЗ «Об образовании в Российской Федерации»1 в п. 6 ч. 2 ст. 89 главы 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности», законодатель называет государственную регламентацию образовательной деятельности составной частью системы образования. Также государственной регламентации посвящена ст. 90, вышеупомянутого закона, в ходе исследования которой, автор пришел к выводу, что регламентация в сфере образования призвана установить для всех субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, единые требования и процедуры

, направленные на осуществление проверки соблюдения участниками, указанными в действующем законодательстве, этих правил.

Любая сфера общественной жизни складывается исторически и образование не является исключением. Так, государственная регламентация образовательной деятельности носит исторический характер.

Фундамент текущей системы образования был заложен в минувший советский период, в котором было положено начало регулирования отношений в сфере образования сформированной нормативно-правовой базой, были законодательно закреплены основные направления деятельности, публичных органов сфере народного образования. Вместе с тем, в вышеизложенном периоде регулирование сферы образования относилось к исключительной компетенции органов государственной власти, действующих зачастую методами властных предписаний, административно-правовыми методами.

Лишь во второй половине XX века законодательство в области образования стало выделяться как самостоятельная отрасль права. Точкой отсчета послужила речь первого заместителя председателя Совета Министров СССР - К. Т. Мазурова, произнесенная им на сессии Верховного Совета СССР. В своем выступлении заместитель председателя открыто изложил свою позицию, по вопросу принятия Закона СССР об Основах законодательства о народном образовании2. Он особо подчеркнул,чтоОсновызаконодательстваонародномобразовании законодательно закрепят основные принципы построения народного образования1. Следует обратить внимание, что 19.07.1973 г. были приняты «Основы законодательства Союза ССР и Союзных республик о народном образовании», проанализировав которые автор пришёл к выводу, что вышеприведённый акт обладает кодифицирующим признаком, что делает его первым документом в СССР в области образования2, содержащем подобный признак. Будет нелишне заметить, что до 1973 года на территории СССР действовал другой закон, а именно Закон СССР от 24.12.1958 "Об укреплении связи школы с жизнью и о дальнейшем развитии системы народного образования в СССР"3.

В результате принятия в 1973 году «Основ законодательства Союза ССР и Союзных республик о народном образовании» некоторые ученые, в частности Г. А. Дорохова, полагали, что образовательный процесс, а в целом и образование, как «непосредственный процесс обучения и воспитания4»,лишены исключительно «управленческого характера». Вместе с тем, некоторые ученые, в частности Г. А. Дорохова, пришли к выводу, что регулирование сферы образования исключительно методами административного права невозможно. Г.А. Дорохова определяла их как административно-правовые отношения особого типа5. То есть, с одной стороны, это вертикальные отношениями власти-подчинения, носящие организационный характер, с другой - это педагогические отношения.

В тоже время С. В. Поленина6 считала появление «Основ законодательства о народном образовании» ярким примером кодификации подотрасли административного права и предлагала, в отличие от иных исследователей, образовательное право считать подотраслью административного права.

В отличие от Г. А. Дороховой и С. В. Полениной - Г. С. Сапаргалиев и Э. Б. Баянов в совместной монографии рассматривают образовательное законодательство как отрасль законодательства, выходящую за рамки административного права, регулирующую комплекс отношений, направленных на реализацию конституционного права на образование1.

Исследования советских ученых в области образовательного законодательства сподвигли к принятию Федеральной программы развития образования2по приоритетному направлению «Совершенствование законодательства Российской Федерации в области образования в части обеспечения реализации приоритетных направлений образовательной политики России на современном этапе», утвержденному приказом Минобразования России (2002), в соответствии с планом распределения средств Федеральной программы развития образования в 2003 г. был принят приказ Минобразования «О финансировании продолжения работ по созданию проекта Общей части Кодекса Российской Федерации об образовании»3.

Затем текст законопроекта Кодекса об образовании РФ был представлен в качестве материала для обсуждения на VIII Международной научно-практической конференции «Кодификация законодательства Российской Федерации об образовании: проблемы и перспективы»4 (Москва, декабрь 2003 г.). На основе Проекта, разработанного в 2002 г., группой специалистов под руководством А. Н. Козырина была подготовлена альтернативная версия. Сравнительный анализ вариантов и экспертное заключение по ним осуществлены Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ.

Итак, систему законодательства об образовании можно представить в качестве комплексов нормативных правовых актов, направленных на урегулирование вертикальных связей - отношений в системе управления образованием и горизонтальных связей - двух типов отношений: педагогических и иных отношений.

Коренное реформирование в России образовательной сферы связано с введением в действие в 1996 году Закона "О высшем и послевузовском профессиональном образовании1" и с вступлением в законную силу в 1992 г. Закона

«Об образовании2». Именно в этом нормативном правовом акте в ст. 33 «Порядок создания образовательных учреждений и регламентация образовательной деятельности» впервые было введено понятие «регламентация». Данная норма действовала вплоть до 1 января 2011 года, так как в ст. 1 вступившем в силу Федеральным законом от 08.11.2010 N 293-ФЗ3, ст. 33 Закона РФ от 10.07.1992 «Об образовании» была признана утратившей силу.

Регламентация - важнейший аспект образовательной политики, который обеспечивается большим множеством федеральных законов4. Вместе с тем, на основе последних, издаются многочисленные региональные и муниципальные акты, регулирующие отношения в сфере образования. Так, в городе Москве действует следующий нормативно-правовой акт в области образования - Постановление Правительства Москвы "Об утверждении Положения о Департаменте образования города Москвы"5.

Следует обратить внимание, что в Российской Федерации основные направления деятельности по выработке и реализации государственной политики в сфере образования делегированы федеральному органу исполнительной власти в лице Министерства образования и науки РФ. Министерство осуществляет возложенные на него полномочия на основании Положения о Министерстве образования и науки Российской Федерации, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 03.06.2013 N 4661, в котором нашли своё отражение основные направления деятельности вышеуказанного органа. Положение о Министерстве в п. 5.2 содержит далеко не исчерпывающий перечень направлений деятельности органа в сфере образования. Согласно п. 5.2 Положения Министерство принимает нормативно-правовые акты, касающиеся перечней учебников, формируемых на федеральном уровне, определяет правила перехода обучающихся с платного обучения на бесплатное, регулирует вопросы предоставления академических отпусков и др.

Несмотря на всю значимость роли Минобрнауки РФ в области регулирования сферы образования, оно не является единственным федеральным органом исполнительной власти, наделенным полномочиями по нормативно-правовому регулированию в сфере образования2.

С момента вступления в законную силу Федерального закона N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" принято более 30 федеральных законов, изменивших и (или) дополнивших его. Однако нельзя сказать, что все внесенные изменения направлены на модификацию существа образовательных отношений и однозначно подтверждают низкое качество системообразующего акта. Нередко эти изменения обусловлены иными причинами. Может сказываться, во-первых, влияние международного правового регулирования; во-вторых, принятие новых федеральных законов с собственным предметом регулирования, но которые так или иначе касаются сферы образования; в-третьих, формирование в составе Российской Федерации новых субъектов РФ и др. Так, изменения, внесенные в ч. 4 ст. 98 Федерального закона "Об образовании в Российской Федерации", связаны с ратификацией Конвенции Совета Европы о защите физических лиц при автоматизированной обработке персональных данных1. Изменения норм ч. 3 ст. 28 названного Федерального закона обусловлены совершенствованием профилактических мер в целях раннего выявления незаконного потребления наркотических и психотропных средств в образовательных организациях2.

Федеральный закон "Об образовании в Российской Федерации" лишён отдельной статьи о его целях и задачах. Вместе с тем, анализ этого акта показывает

, что одной из его задач является формирование системы образования Российской Федерации, среды и правил ее функционирования, а в Государственной программе "Развитие образования на 2013 - 2020 годы3" содержится четкое описание приоритетов и целей государственной политики сферы образования, в том числе общие требования к государственной политике субъектов РФ. Базовым направлением и общей рамкой всех системных преобразований сферы является повышение эффективности и качества образования.

В соответствии с Указом Президента РФ "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки4" была актуализирована работа по принятию Федеральных законов "Об образовании в Российской Федерации" и от 21 июля 2014 г. N 256-ФЗ "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования1". Принят блок программных документов, среди которых: Государственная программа Российской Федерации "Развитие науки и технологий" на 2013 - 2020 годы2"; Программа фундаментальных научных исследований в Российской Федерации на долгосрочный период (2013 - 2020 годы3) и др. Разработаны конкретные планы мероприятий ("дорожные карты"), направленные на повышение эффективности образования и науки4.

В работу по реализации определенных в указах Президента РФ приоритетов активно включены органы государственной власти субъектов РФ и муниципалитеты.

Анализ реализации вышеперечисленного нормативного массива показывает следующее. В некоторых случаях установленные количественные показатели достигались в ущерб качественным. Например, поставленная Указом Президента РФ "О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки5" задача обеспечить 100-процентную доступность дошкольного образования для детей в возрасте от трех до семи лет обусловила появление проблемы ликвидации яслей и закрытия ясельных групп в детских садах. Как показала практика, уже в 2014 г. в 45 субъектах РФ показатель доступности дошкольного образования для детей соответствующего возраста составлял более 90%; практически 100-процентная доступность дошкольного образования была обеспечена в 14 субъектах РФ (в том числе в Республике Карелия, Амурской, Владимирской, Ивановской, Магаданской, Мурманской, Новгородской, Оренбургской, Тюменской областях, г. Санкт-Петербурге и др.)1. При этом одним из распространенных способов достижения такой задачи стало открытие вместо ясельных групп для детей от трех до семи лет, которым отдается приоритет приема в детский сад. Таким образом, возникла ситуация, когда решение проблем с наличием мест для одной возрастной категории детей дошкольного возраста осуществляется за счет сокращения мест для другой возрастной категории дошкольников. Несмотря на то что это определенного рода тенденция развития данного сектора образования, характерная для тех стран, где в силу демографических, экономических и социальных причин возник резкий спрос на образовательные услуги для детей старшего дошкольного возраста, такой способ решения проблемы не может быть признан оптимальным в контексте гарантированного Конституцией РФ права на бесплатное и доступное дошкольное образование, и эффективность реализации названного Указа в этом контексте вызывает немало вопросов.

Итак, можно заключить, что в ходе исследования государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что регламентация основана на триаде, то есть единстве, следующих понятий: лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательной деятельности и государственный контроль (надзор) в сфере образования. Каждый из элементов самостоятелен, однако, их объединяет Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в котором механизму регламентации отведена глава 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности». Вместе с тем, процесс регламентации в сфере образования осуществлялся и до 2012 года. Исследовав становление и развитие законодательства, регулирующего государственную регламентацию образовательной деятельности автор пришел к выводу, что и в ныне утративших свою силу законах, регламентирующих образовательную сферу, содержались механизмы государственного регулирования образовательной деятельности. Таким образом, проанализировав генезис нормативных правовых актов государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что с вступлением в силу Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", завершился продолжительный этап реформирования законодательства об образовании, но в вопросе о его систематизации и оптимизации правовых форм точка пока не поставлена.

1.2 Понятие и характеристика "государственной регламентации" образовательной деятельности в контексте современного законодательства

Весьма дискуссионным является вопрос об определении дефиниции понятия «государственная регламентация». К сожалению, несмотря на всю значимость данного термина в системе правового регулирования образовательной деятельности, ни в ст. 2 «Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе», ни в главе 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности», не содержится его законодательного определения.

На основании вышеизложенного, надо полагать, понятие «государственной регламентации»будетконструироватьсянаоснованиидоктринальных представлений ученых (Б.М. Фролов1, С.И. Феклин2 и др.).

В силу ст. 90, ФЗ «Об образовании в РФ», регламентация в сфере образования призвана установить для всех субъектов, осуществляющих образовательную деятельность, единые требования и процедуры, направленные на осуществление проверки соблюдения участниками, указанными в действующем законодательстве, этих правил.

Прежде чем приступить к раскрытию понятия по основным признакам, рассмотрим данный термин с филологической стороны, а именно проследим этимологию слова «регламентация».

Корень слова «регламентация» - «регламент», следовательно, необходимо уяснить, что представляет из себя понятие «регламент» и «административный регламент». О Влитературевысказаномнениеотом,чтовдефинициипонятия «административный регламент» законодатель не принял во внимание внешнюю форму работы органов, которые действуют от имени и в интересах государства, с юридическими и физическими лицами.3

Исходя из смысла ст. 90 ФЗ «Об образовании в РФ» внутренней формой государственной регламентации образовательной деятельности является взаимосвязь элементов: лицензирования образовательной деятельности, государственной аккредитации образовательной деятельности и государственного контроля (надзора) в сфере образования.

Следует обратить внимание, что образовательная деятельность, в любом развитом государстве, обладает повышенной значимостью, а упорядочение общественных отношений в установленной деятельности происходит путём принятия актов нормативного регулирования, содержащих правила возможного и должного поведения, которые общеобязательны и имеют общий характер, а также обеспеченные мерами государственного принуждения, в случае их нарушения, и выражающие интересы и волю государства.

Для осуществления образовательной деятельности, государственные органы, которым государство делегировало полномочия в данной сфере, действуют по определенной законодательно последовательности действий - алгоритму. Последний, в свою очередь, нашел отражение в нормативных правовых актах: Конституция РФ, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, законы субъектов РФ (конституции республик РФ, уставы городов и краёв РФ).

Необходимо отметить, что предметом государственной регламентации образовательной деятельности выступает деятельность по реализации образовательных программ (п. 17 ст. 2 Закона об образовании в РФ1).

В ч. 2 ст. 89, Закона об образовании в РФ, нашёл своё отражение исчерпывающий перечень элементов, составляющих структуру управления системой образования в России, а именно сюда входят образование системы взаимодействующих федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, осуществляющих управление в сфере образования; мониторинг системы образования; осуществление стратегического планирования развития системы образования и др. Вместе с тем, государственная регламентация по смыслу указанной статьи является равным элементом системы государственного управления образованием вместе с иными ее элементами, однако, в ч. 1 ст. 98, Закона об образовании в РФ, посвященной информационным системам образования, государственная регламентация образовательной деятельности приравнивается законодателем к государственному управлению системой образования.

В соответствии с ч. 1 ст. 89, ФЗ от 2012 г. «Об образовании в РФ», государственная регламентация образовательной деятельности призвана установить для всех субъектов, осуществляющих образовательную деятельность,

единые требования и процедуры, направленные на осуществление проверки соблюдения участниками, указанными в действующем законодательстве, этих правил. Вместе с тем, целью государственной регламентации образовательной деятельности является создание, во-первых, единообразных и точных требований к ведению образовательного процесса и, во-вторых, административных процедур осуществления лицензирования, государственной аккредитации, а также государственного контроля и надзора за соблюдением и исполнением указанных требований как составных частей государственной регламентации.

Необходимо обратить внимание, что требования к ведению образовательного процесса включают в себя: Во-первых, лицензионные требования. Согласно п. 7 ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 № 99-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности»1 под ними понимается совокупность требований, которые установлены положениями о лицензировании конкретных видов деятельности, основаны на соответствующих требованиях законодательства России и направлены на обеспечение достижения целей лицензирования. Вместе с тем, действует Положение о лицензировании образовательной деятельности2, в котором устанавливаются лицензионные требования к соискателю лицензии -- лицу, которое обращается в лицензирующий орган с намерением осуществлять образовательную деятельность и в отношении которого проводится контроль возможности осуществления им такой деятельности; к лицензиату -- лицу, в отношении которого проводятся мероприятия по лицензионному контролю. Во- вторых, требования, содержащиеся в федеральных государственных образовательных стандартах и образовательных стандартах. Например, в федеральном государственном образовательном стандарте высшего образования по направлению подготовки «юриспруденция»3 устанавливаются требования к структуре, результатам освоения, условиям реализации программ аспирантуры. Соблюдение этих требований проверяется при государственной аккредитации образовательной деятельности, а также и при осуществлении государственного контроля качества образования. В-третьих, требования действующего законодательства об образовании. Именно на соблюдение исполнения этих требований организациями, осуществляющими образовательную деятельность, направлены мероприятия по федеральному государственному надзору в сфере образования.

Государство, устанавливая административные (управленческие) и правовые меры, содействует унификации требований к образовательному процессу на территории Российской Федерации и обеспечивает единство российского образовательного пространства.

Государственная регламентация образовательной деятельности, согласно ч.

2 ст. 90 действующего ФЗ «Об образовании в РФ», осуществляется по трем основным направлениям:

а) лицензирование образовательной деятельности. По общему правилу правом заниматься образовательной деятельностью на территории Российской Федерации обладают только те образовательные организации, которые имеют официальное государственное разрешение - лицензию1. Образовательная деятельность подлежит лицензированию в соответствии с ФЗ от 4 мая 2011 г. N 99- ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", с учетом особенностей, установленных ст. 91 ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Постановления Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 "О лицензировании образовательной деятельности". Лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования) и по подвидам дополнительного образования;

б) государственная аккредитация образовательной деятельности. Проводится с целью подтверждения соответствия федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности по основным образовательным программам и подготовки обучающихся в образовательных организациях, организациях, осуществляющих обучение, а также индивидуальнымипредпринимателями(кромеиндивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно). Осуществляется по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами (кроме образовательных программ дошкольного образования), а также по основным образовательным программам, реализуемым в соответствии с образовательными стандартами.

Государственная аккредитация образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом N 273-ФЗ - ст. 92 и Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 10391;

в) государственный контроль (надзор) в сфере образования2. Это направление государственной регламентации образовательной деятельности включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов России, осуществляющими переданные им полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования.

Таким образом, в рамках данной части работы были получены следующие выводы:

1. В ходе исследования государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что регламентация основана на триаде, то есть единстве, следующих понятий: лицензирование образовательной деятельности, государственная аккредитация образовательной деятельности и государственный контроль (надзор) в сфере образования. Каждый из элементов самостоятелен, однако, их объединяет Федеральный закон от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в котором механизму регламентации отведена глава 12 «Управление системой образования. Государственная регламентация образовательной деятельности». Вместе с тем, процесс регламентации в сфере образования осуществлялся и до 2012 года. Исследовав становление и развитие законодательства, регулирующего государственную регламентацию образовательной деятельности автор пришел к выводу, что и в ныне утративших свою силу законах, регламентирующих образовательную сферу, содержались механизмы государственного регулирования образовательной деятельности. Таким образом, проанализировав генезис нормативных правовых актов государственной регламентации образовательной деятельности автор пришёл к выводу, что с вступлением в силу Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", завершился продолжительный этап реформирования законодательства об образовании, но в вопросе о его систематизации и оптимизации правовых форм точка пока не поставлена.

2. Проанализировав ст.ст. 89, 90, 98 Федерального закона от 29.12.2012 N 273- ФЗ "Об образовании в Российской Федерации", в целях совершенствования действующего образовательного законодательства, автор предлагает:

- заменить понятие «государственная регламентация образовательной деятельности» в наименовании главы 12 и статьях Закона «Об образовании в РФ» на « административную регламентацию образовательной деятельности». Думается, такое наименование более соответствует правовой природе указанного института, т.к. он регулируется нормами административного права; регламентация осуществляется государственными органами исполнительной власти, реализующими властные полномочия в сфере образования, которые в своих подзаконных нормативных правовых актах закрепляют конкретные административные процедуры для элементов, входящих в регламентацию образовательной деятельности.

- дополнить статью 2 Закона «Об образовании в РФ» пунктом 35 и изложить его в следующей редакции: «государственная регламентация образовательной деятельности - это часть государственного управления системой образования, представляющая собой совокупность процессуальных действий государства по созданию и закреплению в действующем законодательстве об образовании единых конкретных требований осуществления образовательной деятельности, а также процедур установления и проверки соблюдения и исполнения указанных требований».

Глава 2. Правовая основа государственной регламентации образовательной деятельности

2.1 Лицензирование образовательной деятельности

Лицензирование образовательной деятельности, как представляется, наиболее обеспеченное нормами права - средство, имеющее своей целью обеспечивать гарантии в образовательной сфере, закрепленные в Конституции и в ФЗ «Об образовании в РФ». Лицензирование образовательной деятельности выступает первичной , правовой гарантией того, что в будущем будет предоставлено качественное образование, отвечающее всем требованиям образовательного законодательства.

Необходимо отметить, что для осуществления деятельности по регламентации образовательной деятельности предусмотрена система государственных органов ( п. 2 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 N 966) в состав которой входят:

I. Федеральнаяслужбапонадзорувсфереобразованияинауки (Рособрнадзор)1 :

1) организаций, по программам высшего образования;

2) федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, по программам среднего профессионального образования в сферах обороны, производства продукции по оборонному заказу и другие, перечень которых утверждается Постановлением Правительства РФ от 24.05.2013 N 4372;

3) российских образовательных организаций, расположенных за пределами территории России;

4) иностранных образовательных организаций, осуществляющих образовательную деятельность в случае нахождения её филиала на территории России.

Рособрнадзор ведет сводный реестр лицензий1, в котором отражаются данные о лицензиях, которые выдаются исполнительными органами власти субъектов России. Последние, направляют только ту информацию в Рособрнадзор

, которая содержится в реестрах лицензий субъектов РФ и строго в срок не позднее десятого числа каждого месяца2;

II. исполнительные органы власти субъектов России, осуществляют полномочия в сфере образования, делегированные им России, только по отношению к организациям, которые осуществляют образовательную деятельность на территории субъекта России, кроме образовательных организаций, которым делегированы Федеральной службе по надзору в сфере образования и науки РФ полномочия в сфере лицензирования.

В субъектах России полномочиями по лицензированию организаций, осуществляющих деятельность в образовательной сфере, обладают исполнительные органы власти (департаменты образования, управления,). Например, органом исполнительной власти в городе Москве, наделенным полномочиями такими полномочиями является Департамент образования города Москвы3 .

В свою очередь, координацию и контроль за деятельность Рособрнадзора осуществляет Министерство образования и науки РФ, действующее на основание положения4

Необходимо отметить, что как известно нет такого субъекта гражданского оборота, который бы не обладал правоспособностью. Это утверждение относиться как к физическим, так и к юридическим лицам.

Из этого следует, что образовательные организации также обладают правоспособностью, однако, как справедливо отметил профессор Е. А. Суханов1, юридическим лицам присуща как универсальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником любых гражданских правоотношениях

, так и специальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений.

Исходя из смысла ст. 91 ФЗ «Об образовании в РФ», образовательная деятельность подлежит лицензированию, что свидетельствует о том, что образовательные организации наделяются специальной правоспособностью, так как это напрямую указано в законе, и закреплено лишь для цели сосредоточения деятельности, таких юридических лиц на одном, специальном лицензируемом виде деятельности, то есть допускаемом по особому разрешению публичного органа.

Из вышеизложенного напрашивается закономерный вывод о том, что специальную правоспособность образовательных организаций формирует лицензирование образовательной деятельности.

В Зеленоградском АО г. Москвы образовательную деятельность осуществляют 30 организаций, различных организационно-правовых форм. Так кроме ГБОУ имеются: государственные бюджетные учреждения дополнительного образования, государственное бюджетное образовательное учреждение дополнительного образования, общеобразовательная автономная некомерческая организация, автономная некоммерческая организация, некоммерческое партнерство, некоммерческое негосударственное частное учреждение общеобразовательная организация.

Для определения превалирующей организационно-правовой формы среди образовательных организаций в Зеленоградском АО г. Москвы были

проанализированы данные из официального сайта Департамента образования г. Москвы: - по состоянию на 08.04.2017 г. (Приложение 21)

Приведенные в Приложении 2 сведения позволяют сделать вывод о том, что из 8 организационно-правовых форм образовательных организаций более распространенной является - ГБОУ (государственное бюджетное образовательное учреждение).

Необходимо отметить, что в п. 1 ст. 49 ГК РФ содержится указание на случаи, когда юридическое лицо может заниматься отдельными видами деятельности, в том числе только на основании специального разрешения ( лицензии )2.

По состоянию на 18 апреля 2017 года в г. Москве числилось 145 негосударственных организаций, осуществляющих образовательную деятельность

Нельзя не отметить то, что не требуется лицензирование образовательной деятельности в ситуациях: