Комплексный анализ государственной регламентации образовательной деятельности в Российской Федерации

1) когда индивидуальные предприниматели не привлекают работников, имеющих педагогическое образование (ч. 2 ст. 91 Закона об образовании в РФ, абз. 1 п. 1 Постановления Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 (ред. от 12.11.2016) "О лицензировании образовательной деятельности");

2) когда частные образовательные организации ведут образовательную деятельность, на территории инновационного центра "Сколково" (п. 40 ч. 1 ст. 12 Закона о лицензировании, ч. 2 ст. 17 Федерального закона от 28.09.2010 N 244-ФЗ "Об инновационном центре "Сколково", абз. 2 п. 1 Постановления Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 (ред. от 12.11.2016) "О лицензировании образовательной деятельности"). Данная деятельность осуществляется на основании разрешений, выдаваемых управляющей компанией (ч. 3 ст. 17 ФЗ "Об инновационном центре "Сколково");

3) иные случаи.

На основании п. 8 ст. 4 ФЗ «Об образовании в РФ» законодательство об образовании в отношении Московского государственного университета имени М.В. Ломоносова, Санкт-Петербургского государственного университета1, а также организаций, расположенных на территории инновационного центра "Сколково"2, на территории международного медицинского кластера3, на территориях опережающего социально-экономического развития4, на территории свободного порта Владивосток5 и осуществляющих образовательную деятельность, применяется с учетом особенностей, установленных специальными федеральными законами.

Следует обратить внимание, что лицензирование образовательной деятельности осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"6 с учетом особенностей, установленных в ст. 91 Закона N 273-ФЗ и Положением о лицензировании образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 28 октября 2013 г. N 966 "О лицензировании образовательной деятельности"7. Вместе с тем, лицензирование образовательной деятельности осуществляется по видам образования, по уровням образования, по профессиям, специальностям, направлениям подготовки (для профессионального образования), по подвидам дополнительного образования.

Осуществление деятельности в отсутствие лицензии чревато для учреждения мерами административной ответственности, предусмотренными ст. 19.20 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях1.

Нелишним будет отметить, что в силу ст. 3 Федерального закона от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензия

- специальное разрешение на право осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем конкретного вида деятельности (выполнения работ, оказания услуг, составляющих лицензируемый вид деятельности), которое подтверждается документом, выданным лицензирующим органом на бумажном носителе или в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, в случае, если в заявлении о представлении лицензии указывалось на необходимость выдачи такого документа в электронной форме.

Как следует из ч. 4 ст. 91 Закона N 273-ФЗ лицензия на осуществление образовательной деятельности имеет приложение, являющееся ее обязательной частью. Вместе с тем, в приложении к лицензии указываются сведения о видах образования, об уровнях образования (для профессионального образования также сведения о профессиях, специальностях, направлениях подготовки и присваиваемой по соответствующим профессиям, специальностям и направлениям подготовки квалификации), о подвидах дополнительного образования, а также адреса мест осуществления образовательной деятельности, за исключением мест осуществления образовательной деятельноости по дополнительным профессиональным программам, основным программам профессионального обучения.

Нелищним будет заметить, что согласно ст. 27 ФЗ «Об образовании в РФ» все структурные подразделения (представительства и филиалы) образовательной организации действуют на основании устава образовательной организации и положения, и не являются юридическими лицами.

Следует отметить, что согласно ч. 4 ст. 91 ФЗ «Об образовании в РФ» все филиалы организации, осуществляющей образовательную деятельность, имеют отдельное приложение к лицензии, где указываетсянаименования и места нахождения такого филиала.

Приказом Минобрнауки РФ от 10.12.2013 N 13201 утверждается форма документа, подтверждающего наличие лицензии на осуществление образовательной деятельности, приложения и технические требования к указанным документам.

Стоит отметить, что приложения и бланки лицензий на осуществление образовательной деятельности, относят к защищенной полиграфической продукцией.2

В соответствии с п. 3 Положения о лицензировании образовательной деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 28.10.2013 N 966, образовательная деятельность как лицензируемый вид деятельности включает в себя оказание образовательных услуг по реализации образовательных программ согласно Перечню образовательных услуг по реализации образовательных программ (далее - Перечень), являющемуся Приложением к рассматриваемому Положению3.

Из п. п. 6, 7 Перечня следует, что реализация основной профессиональной образовательной программы среднего профессионального образования и основной профессиональной образовательной программы высшего образования - программы бакалавриата, являются различными видами деятельности.

Согласно п. 18 ст. 2 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" образовательная организация - некоммерческая организация, осуществляющая на основании лицензии образовательную деятельность в качестве основного вида деятельности в соответствии с целями, ради достижения которых такая организация создана.

На основании ст. 2 Закона N 99-ФЗ лицензирование отдельных видов деятельности осуществляется в целях предотвращения ущерба правам, законным интересам, жизни или здоровью граждан, окружающей среде, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов России, обороне и безопасности государства, возможность нанесения которого связана с осуществлением юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями отдельных видов деятельности. Вместе с тем, осуществление лицензирования отдельных видов деятельности в иных целях не допускается.

Согласно ч. 12 ст. 20 ФЗ N 99-ФЗ, лицензия аннулируется по решению суда на основании рассмотрения заявления лицензирующего органа об аннулировании лицензии.

Однако необходимо учитывать, что аннулированию лицензии предшествует определенный порядок:

1) выявление нарушения законодательства об образовании, что обязывает соответствующий орган по контролю и надзору в сфере образования выдать органу или организации, допустившим такое нарушение, предписание об устранении выявленного нарушения (ч. 6 ст. 93 Федерального закона N 273-ФЗ);

2) в случае неисполнения указанного предписания орган по контролю и надзору в сфере образования возбуждает дело об административном правонарушении, выдает повторно предписание об устранении ранее не устраненного нарушения и запрещает прием в данную организацию полностью или частично (ч. 7 ст. 93 Федерального закона N 273-ФЗ);

3) в случае вынесения судом решения о привлечении организации, осуществляющей образовательную деятельность, и (или) должностных лиц этой организации к административной ответственности за неисполнение в установленный срок предписания и в случае не устранения нарушений требований законодательства об образовании в установленный органом по контролю и надзору в сфере образования срок исполнения выданного повторно предписания орган по контролю и надзору в сфере образования приостанавливает действие лицензии на осуществление образовательной деятельности этой организации полностью или частично и обращается в суд с заявлением об аннулировании такой лицензии.

Вместе с тем, действие лицензии на осуществление образовательной деятельности приоостанавливается до дня вступления в законную силу решения суда (ч. 8 ст. 93 Федерального закона N 273-ФЗ).

Нелишним будет отметить, что формы документов, используемых в процессе лицензирования, утверждены Приказом Департамента образования города Москвы от 15.02.2016 N 51 "Об утверждении форм документов, используемых при лицензировании образовательной деятельности Департаментом образования города Москвы".

Необходимо отметить, что имеются особенности лицензирования образовательной деятельности образовательных организаций, которые реализуют образовательные программы, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, и находятся в ведении федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности и др1.

Соискателями лицензии на осуществление образовательной деятельности являются образовательные организации, организации, осуществляющие обучение, а также индивидуальные предприниматели, за исключением индивидуальных предпринимателей, осуществляющих образовательную деятельность непосредственно2.

Необходимые условия для получения организацией лицензии на право ведения образовательной деятельности того или иного вида (п. 6 Положения N 966):

1. наличие на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий, необходимых для осуществления конкретного вида образовательной деятельности;

2. наличие материально-технического обеспечения образовательной деятельности, оборудование помещений в соответствии с государственными и местными нормами и требованиями;

3. наличие условий для охраны здоровья обучающихся;

4. наличие разработанных и утвержденных организацией образовательных программ в соответствии со ст. 12 Закона об образовании в РФ;

5. наличие санитарно-эпидемиологического заключения1 о соответствии санитарным правилам зданий, строений, сооружений, помещений, оборудования и иного имущества, которые предполагается использовать для осуществления образовательной деятельности;

6. иные условия.

Следует обратить внимание, что для получения лицензии образовательная организация должна представить в лицензирующий орган (п. 10 Положения N 966):

1) заявление, форма которого утверждена Приказом Рособрнадзора от 12.03.2015 N 279 (ред. от 23.06.2016)2;

2) реквизиты документов, подтверждающих наличие у соискателя лицензии на праве собственности или ином законном основании зданий, строений, сооружений, помещений и территорий в каждом из мест осуществления образовательной деятельности;

3) справку о материально-техническом обеспечении образовательной деятельности по образовательным программам3;

4) справка о наличии разработанных и утвержденных организацией, осуществляющей образовательную деятельность, образовательных программ4;

5) сведения о гражданах, являющихся учредителями организаций, планирующих осуществлять образовательную деятельность по основным программам профессионального обучения для работы в качестве частных детективов, частных охранников и дополнительным профессиональным

программам руководителей частных охранных организаций1;

6) иные документы

Нельзя не отметить, что при реорганизации образовательного учреждения в форме разделения или выделения лицензирующий орган выдает такой организации временную лицензию. Срок действия временной лицензии составляет 1 год (п. 8 ст. 91 Закона об образовании в РФ). Вместе с тем, для получения временной лицензии в лицензирующий орган необходимо представить заявление и документы, форма и Перечень которых утверждены Приказом Рособрнадзора от 18.04.2014 N 5362.

В частности, представляются3:

1. копии учредительных документов соискателя лицензии

2. копия положения о филиале (в случае если соискатель лицензии намерен осуществлять образовательную деятельность в филиале);

3. опись.

Согласно п. 25 Положения N 966 за предоставление или переоформление лицензирующим органом лицензии (приложения к лицензии), а также выдачу дубликата лицензии уплачивается государственная пошлина. Ее размер содержится в с пп. 92 п. 1 ст. 333.33 НК РФ4.

Согласно действующему законодательству переоформление лицензии осуществляется лицензирующим органом в случае:

1) реорганизации юридических лиц в фрме присоединения при наличии лицензии у присоединяемого юридического лица;

2) реорганизации юридических лиц в форме их слияния при наличии лицензии у одного реорганизованного юридического лица или лицензий у нескольких реорганизованных юридических лиц.

Вместе с тем, для переоформления лицензии лицензиат, его правопреемник или иное предусмотренное федеральным законом лицо представляет в лицензирующий орган, предоставивший лицензию, либо направляет заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении:

1) заявление о переоформлении лицензии - может быть направлено в лицензирующий орган в форме электронного документа, подписанного электронной подписью;

2) оригинал лицензии, которая действует;

3) документ, подтверждающий уплату государственной пошлины за переоформление лицензии.

При рассмотрении вопроса о предоставлении лицензии лицензирующий орган проводит проверку полноты и достоверности сведений, содержащихся в заявлении и прилагаемых документах, представленных соискателем лицензии, возможности выполнения ими лицензионных требований и условий, а затем принимает решение о предоставлении лицензии в срок, не превышающий 45 дней со дня приема заявления1.

Важно отметить, что срок принятия лицензирующим органом решения о предоставлении лицензии или об отказе в ее предоставлении исчисляется со дня поступления в лицензирующий орган надлежащим образом оформленного заявления о предоставлении лицензии и в полном объеме прилагаемых к нему документов. В случае непредставления соискателем лицензии в 30 срок надлежащим образом оформленного заявления о предоставлении лицензии и (или) в полном объеме прилагаемых к нему документов ранее представленное заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы подлежат возврату соискателю лицензии.

Нелишним будет отметить, что заявление о предоставлении лицензии и прилагаемые к нему документы принимаются лицензирующим органом по описи, копия которой с отметкой о дате приема указанных заявления и документов в день приема вручается соискателю лицензии или направляется ему заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении1.

В отношении соискателя лицензии, представившего заявление о предоставлении лицензии в случаях, указанных в ст. ст. 13 и 18 Федерального закона "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензирующим органом проводятся внеплановые проверки без согласования в установленном порядке с органом прокуратуры.

Пакет документов и заявление должны подаваться соискателем в тот орган, который соответствует ситуации и местонахождению соискателя на получение лицензии. Так, если соискатель на получение образовательной лицензии - индивидуальный предприниматель, то для него лицензирующим органом будет орган исполнительной власти субъекта РФ, а если соискатель - организация, осуществляющая образовательную деятельность по программам высшего образования, - то Рособрнадзор.

Итак, исследуя ст. 91 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 (ред. от 12.11.2016) "О лицензировании образовательной деятельности2" автор пришёл к выводу, что полномочия органов, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности неоднородны и разделены между Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) - на федеральном уровне, и органом исполнительной власти субъекта России - на уровне субъектов. Вместе с тем, полномочия органа исполнительно власти распространяются только на образовательные организации, находящиеся на территории данного субъекта при условии, что на такую организацию не распространяются полномочия Рособрнадзора, а именно эта организация отсутствует в перечне и не осуществляет: программы высшего образования; программ, включенным в Постановление Правительства РФ от 24.05.2013 N 4373;

к российским образовательным организациям, расположенным за пределами РФ, а также к иностранным организациям, филиал которых находится на территории России.

Отстаивается авторская позиция о том, что образовательные организации обладают специальной правоспособностью, однако, как справедливо отметил профессор Е. А. Суханов1, юридическим лицам присуща как универсальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником любых гражданских правоотношениях, так и специальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений. В ходе исследования ст. 49 Гражданского кодекса РФ2 и ст. 91 ФЗ «Об образовании в РФ», автор пришел к выводу, что так как образовательная деятельность подлежит лицензированию, это свидетельствует о том, что образовательные организации наделяются специальной правоспособностью, так как это напрямую указано в законе, и закреплено лишь для цели сосредоточения деятельности, таких юридических лиц на одном, специальном лицензируемом виде деятельности, то есть такому виду деятельности, допуск к которому возможен лишь по особому разрешению публичного органа. Из вышеизложенного напрашивается закономерный вывод о том, что специальную правоспособность образовательных организаций формирует лицензирование образовательной деятельности.

2.2 Государственная аккредитация образовательной деятельности

Образовательная деятельность согласно ст. 92 Закона «Об образовании в РФ»подлежит государственной аккредитации.

Порядок проведения государственной аккредитации образовательной деятельности образовательных организаций, по реализации основных образовательных программ (за исключением образовательных программ дошкольного образования) устанавливает Положение, утвержденное Постановлением Правительства Российской Федерации от 18 ноября 2013 г. N 1039 "О государственной аккредитации образовательной деятельности"1.

Аккредитация от лат ассrеdо -- доверять, в общем случае -- это процесс, в результате которого организация приобретает официальное подтверждение соответствия качества предоставляемых услуг некоему стандарту2.

Целью государственной аккредитации образовательной деятельности является подтверждение соответствия данной деятельности федеральным государственным образовательным стандартам по основным образовательным программам и программам подготовки обучающихся в образовательных организациях (п. 2 ст. 92 Закона «Об образовании в РФ»).

Кроме государственной аккредитации образовательной деятельности в ФЗ «Обобразовании в РФ»предусмотрены и другие видыаккредитации как образовательной деятельности, так и образовательных программ. К ним относятся

Тaблицa 1. Cоomнoшeниe oбщecmвeннoй aккpeдиmaции oт nрoфeсcиoнaльнo- oбщecmвeннoй aккpeдиmaции и гocyдapcmвeннoй aккpeдиmaции oбpaзoвaтeльнoй дeяmeльнocmи

Виды аккредитаций	Проводящий орган	Проводится за счет
Общественная аккредитация, осуществляющих образовательную деятельность	Добровольная основа	Организации
Профессионально- общественная аккредитация образовательных программ	Добровольная основа	Организации
Государственная аккредитация образовательной деятельности	Аккредитационный орган	Государственного органа

Государственную аккредитацию образовательной деятельности проводят:

- Рособрнадзор - в отношении учреждений ВПО и федеральных государственных профессиональных образовательных организаций, реализующих образовательные программы среднего профессионального образования в сфере обороны, производства продукции по оборонному заказу, внутренних дел, безопасности, ядерной энергетики, транспорта и связи, наукоемкого производства по специальностям, Перечень которых утвержден Постановлением Правительства РФ от 24.05.2013 N 4371;

- органы исполнительной власти субъектов РФ, осуществляющие переданные полномочия РФ в сфере образования, - в отношении организаций, осуществляющих образовательную деятельность на территории субъекта РФ.

Порядок проведения государственной аккредитации образовательной деятельности образовательных организаций, организаций, осуществляющих обучение, установлен Положением о государственной аккредитации образовательной деятельности, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 18.11.2013 N 1039 (далее - Положение N 1039).

Для проведения аккредитации образовательное учреждение в соответствии с п. 8 Положения N 1039 должно направить в орган, уполномоченный на проведение государственной аккредитации, заявление и следующие документы:

- копию документа о государственной регистрации организации, осуществляющей образовательную деятельность;

- доверенность или иной документ, который подтверждает право уполномоченного лица организации, осуществляющей образовательную деятельность, направившего заявление и прилагаемые документы, действовать от имени этой организации;

- иные документы.

Заявление и прилагаемые документы могут быть представлены в аккредитационный орган одним из следующих способов (п. 15 Положения N 1039):

- на бумажном носителе - через уполномоченного представителя организации или заказным почтовым отправлением с описью вложения и уведомлением о вручении;

- в форме электронного документа, подписанного электронной подписью, - через Интернет, включая федеральную государственную информационную систему "Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)", региональные порталы государственных и муниципальных услуг.

Нелишним будет заметить, что государственная аккредитация проводится по результатам аккредитационной экспертизы. Предметом данной экспертизы является определение соответствия содержания и качества подготовки обучающихся в образовательном учреждении по заявленным для государственной аккредитации образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам (п. 25 Положения N 1039).

Нельзя не отметить то, что экспертиза проводится при участии экспертов, имеющих необходимую квалификацию в области заявленных к государственной аккредитации образовательных программ, и (или) экспертных организаций (п. 27 Положения N 1039).

В соответствии с п. 33 Положения N 1039 аккредитационная экспертиза обычно проводится с выездом экспертной группы в учреждение или в его филиал.

По окончании экспертизы члены экспертной группы готовят отчеты.

В случае выявления несоответствия образовательной программы федеральным государственным образовательным стандартам к отчету об аккредитационной экспертизе прилагаются заверенные организацией, осуществляющей образовательную деятельность, копии документов, подтверждающих указанное несоответствие (п. 41 Положения N 1039).

Необходимо отметить, что аккредитационный орган в течение 3 рабочих дней со дня получения заключения экспертной группы направляет его копию в учреждение или вручает под подпись уполномоченному представителю (п. 43 Положения N 1039).

Вместе с тем, аккредитационный орган рассматривает заключение экспертной группы и принимает решение о соответствии или несоответствии содержания и качества подготовки обучающихся в учреждении, в том числе в каждом его филиале, федеральным государственным образовательным стандартам в части каждого уровня образования, укрупненной группы профессий, специальности и направления подготовки, к которым относятся заявленные к государственной аккредитации образовательные программы (п. 49 Положения N 1039).

Согласно п. 59 Положения N 1039 на основании заключения экспертной группы аккредитационный орган принимает решение о государственной аккредитации или об отказе в государственной аккредитации. Соответствующее решение оформляется распорядительным актом аккредитационного органа.

При принятии решения о государственной аккредитации аккредитационный орган в соответствии с п. 19 ст. 92 «Об образовании в РФ» выдает организации, осуществляющей образовательную деятельность, свидетельство о государственной аккредитации, срок действия которого составляет (п. 63 Положения N 1039):

- 6 лет - для организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализации основных профессиональных образовательных программ;

- 12 лет - для организации, осуществляющей образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ.

За выдачу свидетельства о государственной аккредитации уплачивается государственная пошлина, размер которой нашел свое отражение в пп. 127 п. 1 ст.

НК РФ.

Следует отметить, что п. 24 ст. 92 Закона «Об образовании в РФ» предусмотрено право аккредитационного органа лишать образовательные учреждения государственной аккредитации. Это возможно в следующих случаях:

- аннулирование лицензии на осуществление образовательной деятельности полностью или в отношении отдельных имеющих государственную аккредитацию образовательных программ;

- повторное в течение срока действия государственной аккредитации нарушение организацией, осуществляющей образовательную деятельность, законодательства в сфере образования, повлекшее за собой неправомерную выдачу документов об образовании и (или) о квалификации установленного образца;

- истечение срока приостановления действия государственной аккредитации (при отсутствии оснований для возобновления действия государственной аккредитации).

После отказа в государственной аккредитации или лишения государственной аккредитации образовательное учреждение вправе подать заявление о ее проведении не ранее чем через 1 год (п. 26 ст. 92 Закона «Об образовании в РФ»).

Нелишним будет заметить, что каждое образовательное учреждение ежегодно обязано направлять статистическую информацию по утвержденной Минобрнауки РФ форме1. Данное требование содержится в следующих нормативных правовых актах:

- ст. 8 Федерального закона от 29 ноября 2007 года N 282-ФЗ "Об официальном статистическом учете и системе государственной статистики в Российской Федерации2",

- Положение об условиях предоставления в обязательном порядке первичных статистических данных и административных данных субъектам официального статистического учета, утвержденным постановлением Правительства Российской Федерации от 18 августа 2008 года N 6203,

- Приказ Федеральной службы государственной статистики от 17 августа 2016 года N 429 "Об утверждении статистического инструментария для организации Министерством образования и науки Российской Федерации федерального статистического наблюдения за деятельностью организаций, осуществляющих подготовку по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования4"

- Приказ Минобрнауки России от 30 августа 2016 г. N 1119 Минобрнауки России направляет информацию о порядке предоставления статистических данных по форме федерального статистического наблюдения N ОО-1 "Сведения об организации, осуществляющей подготовку по образовательным программам начального общего, основного общего, среднего общего образования"

При получении статистических данных, внесенных в требуемую федеральным законодательством форму, специалист, ответственный за составление статистических отчетов, после проверки правильности заполнения представленного отчета заносит данные отчета в систему формирования сводной отчетности с помощью программного обеспечения, разработанного Главным информационно-вычислительным центром Министерства образования и науки Российской Федерации (ГИВЦ Минобрнауки РФ).

Таким образом, в рамках данной части работы были получены следующие выводы:

1. Исследуя ст. 91 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" и Постановление Правительства РФ от 28.10.2013 N 966 (ред. от 12.11.2016) "О лицензировании образовательной деятельности1" автор пришёл к выводу, что полномочия органов, осуществляющих лицензирование образовательной деятельности неоднородны и разделены между Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор) - на федеральном уровне, и органом исполнительной власти субъекта России - на уровне субъектов. Вместе с тем, полномочия органа исполнительно власти распространяются только на образовательные организации, находящиеся на территории данного субъекта при условии, что на такую организацию не распространяются полномочия Рособрнадзора, а именно эта организация отсутствует в перечне и не осуществляет: программы высшего образования;

программ, включенным в Постановление Правительства РФ от 24.05.2013 N 4371; к российским образовательным организациям, расположенным за пределами РФ, а также к иностранным организациям, филиал которых находится на территории России.

Отстаивается авторская позиция о том, что образовательные организации обладают специальной правоспособностью, однако, как справедливо отметил профессор Е. А. Суханов2, юридическим лицам присуща как универсальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником любых гражданских правоотношениях, так и специальная правоспособность, при наличии которой такое лицо вправе быть участником лишь в определенном, ограниченном круге таких правоотношений. В ходе исследования ст. 49 Гражданского кодекса РФ3 и ст. 91 ФЗ «Об образовании в РФ», автор пришел к выводу, что так как образовательная деятельность подлежит лицензированию, это свидетельствует о том, что образовательные организации наделяются специальной правоспособностью, так как это напрямую указано в законе, и закреплено лишь для цели сосредоточения деятельности, таких юридических лиц на одном, специальном лицензируемом виде деятельности, то есть такому виду деятельности, допуск к которому возможен лишь по особому разрешению публичного органа. Из вышеизложенного напрашивается закономерный вывод о том, что специальную правоспособность образовательных организаций формирует лицензирование образовательной деятельности.

Об образовании в РФ», автор пришёл к выводу, что государственная аккредитация образовательной деятельности представляет собой процесс, в результате которого, организация приобретает официальное подтверждение соответствия качества предоставляемых ею услуг, а точнее подтверждение соответствия этих услуг федеральным государственным образовательным стандартам образовательной деятельности. Вместе с тем, в силу п. 9 ст. 92 ФЗ «Об образовании в РФ», отличительной особенностью процесса аккредитации является принятие аккредитационным органом для каждого из филиалов образовательной организации отдельного решения о государственной аккредитации образовательных программ, заявленных для государственной аккредитации.

В ходе исследования ст. 96 Закона «Об образовании в РФ», автор пришел к выводу, что в данном законе отсутствует норма, предусматривающая ответственность аккредитующих организаций, осуществляющих профессионально

-общественную аккредитацию основных профессиональных образовательных программ, основных программ профессионального обучения и (или) дополнительных профессиональных программ, в случае несоответствия действительности данных как о самом юридическом лице, намеревающимся войти в перечень таких аккредитующих организаций, так и сведения об образовательных организациях, которые такое юридическое лицо передает в Министерство образования и науки.

В целях устранения вышеизложенного пробела автор считает необходимым внести изменение в пункт 6 Постановления Правительства РФ от 11.04.2017 N 4311, дополнив его частью 2 следующего содержания: «2. Аккредитующая организация в случае, если предоставляемые ею данные в Министерство образования и науки не соответствуют действительности, подлежит административной ответственности



Глава 3. Правоприменительная практика в сфере государственной регламентации образовательной деятельности

3.1 Государственный контроль (надзор) в сфере образования

Государственный контроль (надзор) в сфере образования включает в себя федеральный государственный контроль качества образования и федеральный государственный надзор в сфере образования, осуществляемые уполномоченными федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ, реализующими переданные Российской Федерацией полномочия по государственному контролю (надзору) в сфере образования. Федеральным органом исполнительной власти, выполняющим функции по контролю и надзору в сфере образования и науки, является Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор).

В соответствии с п. 5 Положения о Рособрнадзоре, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 15.07.2013 N 594, в целях исполнения возложенных на Рособрнадзор функций им могут осуществляться, в частности, следующие проверки.

Исполнение государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере образования и науки (Рособрнадзор). (п. 3 Приказа Минобрнауки России от 28.09.2016 N 1230 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования1".)

При выполнении государственной функции проводится:

а) анализ и экспертиза документов и материалов, характеризующих деятельность организации;

б) анализ соблюдения законодательства РФ в области образования при осуществлении образовательного процесса;

в) анализ наличия и достоверности информации, размещенной организацией на ее официальном сайте в Интернете, а также иными способами в соответствии с требованиями законодательства РФ.

Напомним, что образовательные организации обязаны формировать открытые и общедоступные информационные ресурсы, содержащие информацию об их деятельности, и обеспечивать доступ к таким ресурсам посредством размещения их в информационно-телекоммуникационных сетях, в том числе на официальном сайте образовательной организации в Интернете.

В соответствии с ч. 2 ст. 93 Федерального закона от 29.12.2012 N 273-ФЗ "Об образовании в Российской Федерации" (далее - Федеральный закон N 273-ФЗ) под федеральным государственным контролем качества образования понимается деятельность по оценке соответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам посредством организации и проведения проверок качества образования и принятия по их результатам предусмотренных законодательством об образовании мер.

В случае выявления несоответствия содержания и качества подготовки обучающихся по имеющим государственную аккредитацию образовательным программам федеральным государственным образовательным стандартам Рособрнадзор приостанавливает действие государственной аккредитации полностью или в отношении отдельных уровней образования, укрупненных групп профессий, специальностей и направлений подготовки и устанавливает срок устранения выявленного несоответствия. При этом следует иметь в виду, что предписание об устранении выявленных нарушений по результатам мероприятий по контролю качества образования не выдается.

Также необходимо отметить, что ограничение в виде приостановления действия государственной аккредитации в отношении организации, осуществляющей образовательную деятельность, распространяет свое действие на все структурные подразделения такой организации, в которых ведется образовательная деятельность по соответствующим уровням образования, укрупненным группам профессий, специальностям и направлениям подготовки, в том числе на филиалы такой организации.

Порядок проведения контроля установлен Приказом Минобрнауки России от 06.07.2016 N 822

"Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного контроля качества образования"1. Согласно п. 4 Административного регламента, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 21.01.2009 N 82, в рамках исполнения государственной функцииРособрнадзоросуществляетнадзорзанормативно-правовым

регулированием по таким вопросам, как:

- контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением образовательных учреждений, в отношении которых указанный контроль осуществляется Рособрнадзором;

- лицензирование образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам

,заисключениемобразовательныхучреждений,лицензированиекоторых осуществляется Рособрнадзором;

- государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ, по всем реализуемым ими образовательным программам, за исключением образовательных учреждений, государственная аккредитация которых осуществляется Рособрнадзором;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями (за исключением образовательных учреждений, в отношении которых указанный надзор и контроль осуществляются Рособрнадзором), а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования, в том числе путем направления обязательных для исполнения предписаний соответствующим образовательным учреждениям и органам местного самоуправления, осуществляющим управление в сфере образования; контроль за исполнением предписаний.

На Рособрнадзор возложены функции по надзору за осуществлением органами государственной власти субъектов РФ переданных полномочий по таким вопросам, как (п. 4.1 Административного регламента, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 21.01.2009 N 91):

- контроль качества образования, в том числе качества подготовки обучающихся и выпускников, в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами или федеральными государственными требованиями в образовательных учреждениях, расположенных на территории субъекта РФ;

- лицензирование образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ;

- государственная аккредитация образовательных учреждений, расположенных на территории субъекта РФ;

- надзор и контроль за соблюдением законодательства РФ в области образования расположенными на территории субъекта РФ образовательными учреждениями, а также органами местного самоуправления, осуществляющими управление в сфере образования; принятие мер по устранению нарушений законодательства РФ в области образования.

Рособрнадзор осуществляет контроль за расходованием субъектами РФ субвенций на осуществление переданных полномочий Российской Федерации в сфере образования, а также контроль за расходованием средств на осуществление переданного полномочия Российской Федерации по подтверждению документов об ученых степенях и ученых званиях в пределах своей компетенции.

Вместе с тем, контроль за расходованием средств регулируется бюджетным законодательством. Так, под субвенциями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов РФ в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов РФ и (или) муниципальных образований, возникающих при выполнении полномочий Российской Федерации, переданных для осуществления органам государственной власти субъектов РФ и (или) органам местного самоуправления в установленном порядке (ст. 133 БК РФ1).

Согласно п. 3 ст. 133 БК РФ субвенции бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета, предоставляемые на исполнение отдельных расходных обязательств субъектов РФ (далее - субвенции), расходуются в порядке, установленном федеральными законами и принятыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами Правительства РФ.

В силу п. 4 ст. 7 Федерального закона N 273-ФЗ средства на осуществление переданных полномочий носят целевой характер и не могут быть использованы на другие цели. В случае использования средств, предусмотренных на реализацию переданных полномочий, не по целевому назначению федеральный орган исполнительной власти, выполняющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере, взыскивает указанные средства в порядке, установленном бюджетным законодательством РФ.

Рособрнадзор осуществляет контроль за деятельностью органов опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан. В рамках названных проверок, в частности, осуществляется контроль за соблюдением порядка (п. 15 Административного регламента, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.09.2010 N 9571):

- наделения полномочиями по опеке и попечительству органов местного самоуправления, образовательных, медицинских и иных организаций;

- отбора органом опеки и попечительства образовательных, медицинских организаций, организаций, оказывающих социальные услуги, или иных организаций, в том числе организаций для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для осуществления отдельных полномочий органа опеки и попечительства;

- по иным вопросам.

Рособрнадзор контролирует деятельность уполномоченных органов по таким вопросам, как (п. 15 Административного регламента, утвержденного Приказом Минобрнауки России от 24.09.2010 N 9582):

- соблюдение порядка назначения и выплаты единовременного пособия;

- соответствие документов, представленных для назначения и выплаты единовременного пособия, перечню необходимых документов,;

- назначение и выплата единовременного пособия надлежащему субъекту - одному из усыновителей, опекунов (попечителей), приемных родителей;

-иные вопросы.

Рособрнадзор осуществляет контроль за соблюдением лицензиатом лицензионных требований и условий при ведении образовательной деятельности. Лицензионный контроль осуществляется в порядке, предусмотренном Законом о защите прав юридических лиц1, с учетом особенностей, установленных Федеральным законом от 04.05.2011 N 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" (далее - Федеральный закон N 99-ФЗ) и ст. 93 ФЗ «Об образовании в РФ».

Кроме того, в ходе таких проверок Рособрнадзор руководствуется Методическими рекомендациями по организации и проведению контроля за соблюдением лицензиатом требований и условий при осуществлении образовательной деятельности, доведенными Письмом Рособрнадзора от 23.12.2011 N 05-48062.

В рамках контрольных мероприятий Рособрнадзор обязан руководствоваться требованиями Закона о защите прав юридических лиц, а также административных регламентов и других нормативных актов.

Плановые проверки осуществляются в соответствии с ежегодным планом проведения плановых проверок юридических лиц, который утверждается руководителем Рособрнадзора.

Основанием для включения проверки в ежегодный план проведения плановых проверок является истечение:

а) трех лет со дня государственной регистрации юридического лица;

б) трех лет со дня окончания проведения последней плановой проверки юридического лица, индивидуального предпринимателя;

в) одного года со дня принятия решения о предоставлении лицензии или ее переоформлении.

Мероприятие по надзору может проводиться в форме выездной или документарной проверки.

О проведении плановой проверки организации, осуществляющие образовательную деятельность, уведомляются в течение трех рабочих дней до ее начала посредством направления копии приказа руководителя Рособрнадзора о начале проведения плановой проверки заказным почтовым отправлением с уведомлением о вручении или иным доступным способом.

Внеплановые проверки проводятся по основаниям, предусмотренным ст. 93 Федерального закона N 273-ФЗ, ст. 10 Закона о защите прав юридических лиц и ст. 19 Федерального закона N 99-ФЗ.

Внеплановая проверка проводится в форме документарной и (или) выездной проверок.

О внеплановой выездной проверке организации, осуществляющие образовательную деятельность, уведомляются Рособрнадзором не менее чем за 24 часа до ее начала любым доступным способом.

По результатам проверки должностные лица Рособрнадзора, проводившие проверку, должны составить акт по установленной форме в двух экземплярах. В соответствии с Письмом Минэкономразвития России от 09.02.2010 N Д05-315 при составлении указанного акта должностным лицам Рособрнадзора необходимо применять типовую форму акта проверки, приведенную в Приложении 3 к Приказу Минэкономразвития России от 30.04.2009 N 1411.

К нарушениям, выявляемым Рособрнадзором, в частности, относятся:

- нарушение или незаконное ограничение права на образование, выразившиеся в нарушении или ограничении права на получение общедоступного и бесплатного образования, а равно незаконные отказ в приеме в образовательную организацию либо отчисление (исключение) из образовательной организации;

- нарушение требований к ведению образовательной деятельности, выразившееся в ведении образовательной деятельности представительствами образовательных организаций или нарушении правил оказания платных образовательных услуг, закрепленных в ст. 101 Федерального закона N 273-ФЗ и Постановлении Правительства РФ от 15.08.2013 N 706 "Об утверждении Правил оказания платных образовательных услуг1";

-иные нарушения.

Таким образом, в ходе исследования, ст. 93 ФЗ «Об образовании в РФ», Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля2» и приказа Минобрнауки России от 28.09.2016 N 1230 "Об утверждении Административного регламента исполнения Федеральной службой по надзору в сфере образования и науки государственной функции по осуществлению федерального государственного надзора в сфере образования3", автор пришел к выводу, что в соответствии с п. 2 ст. 15 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля" при проведении проверки должностные лица органа государственного контроля (надзора), органа муниципального контроля не вправе осуществлять плановую или внеплановую выездную проверку в случае отсутствия при её проведении руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, индивидуального предпринимателя, его уполномоченного представителя, за исключением случая проведения такой проверки по основанию, предусмотренному п.п. «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 Федерального закона от 26.12.2008 N 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля". Вместе с тем, в отдельных случаях при выявлении нарушений в осуществлении образовательной деятельности вместо своевременного и действенного реагирования на соответствующие замечания со стороны отдельных образовательных организаций наблюдаются попытки оказания противодействия государственному органу по контролю (надзору).

В целях совершенствования действующего образовательного законодательства, автор предлагает:

- внести изменение в ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля", предусматривающее меры воздействия на проверяемые организации (их представителей) в случае отсутствия руководителя, иного должностного лица или уполномоченного представителя юридического лица, в случае задержки в предоставлении истребуемых для проверки документов;

- внести изменение в Кодекс об административных правонарушениях РФ, предусматривающее возможность административного приостановления деятельности за неповиновение законному распоряжению или требованию должностного лица органа, осуществляющего функции по контролю и надзору в сфере образования, а также воспрепятствованию деятельности такого лица, повлекшие невозможность проведения или завершения проверки.

3.2 Решения арбитражных судов и судов общей юрисдикции по делам в сфере государственной регламентации образовательной деятельности

В настоящее время не прекращаются споры в рассматриваемой области, что подтверждается представителями Минобрнауки РФ, например, О.И. Селивестровой1,которыенеоднократновысказалисьонеобходимости совершенствования правового регулирования отношений в сфере образования.

Исследовав правоприменительную практику судами московского округа по вопросам, связанным с привлечением образовательных организаций и их должностных лиц к ответственности за не выполнение и (или) за ненадлежащее выполнение лицензионныхтребований и условий, только в период с 2016 года на начало 2017 года было рассмотрено более десяти судебных дел.

Так, Арбитражным судом города Москвы вынесено решение от 17 марта 2016 года по делу № А40-7643/16-17-612, суть которого в следующем.

Департамент образования города Москвы подал иск в отношении Негосударственного образовательного учреждения Учебный центр «АВТОМИГ» об аннулировании лицензии на осуществление образовательной деятельности от 15.11.2013 г.

В связи с неисполнением НОУ Учебный цент «АВТОМИГ»предписания от 29.05.2015 года Nо 2015-312/ПВ-Н Департамент возбудил дело об административном правонарушении в отношении юридического лица НОУ Учебный цент «АВТОМИГ»по ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ3- Невыполнение в срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), муниципальный контроль.

Постановлением мирового судьи судебного участка Nо 331 Бабушкинского района г. Москвы Тихенко О.А., исполняющего обязанности мирового судьи судебного участка Nо329 Лосиноостровского района г. Москвы от 06.10.2015 по делу Nо05-495/329/15 года юридическое лицо НОУ Учебный цент «АВТОМИГ» признано виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст.19.5 КоАП РФ.

Арбитражный суд в своем решении указал, что доказательства, приведенные Департаментом, достаточны и полностью подтверждают факт нарушения НОУ УЦ «АВТОМИГ» указанных положений закона.

В практике данного суда имеется ни одно подобное дело. Так, Арбитражным судом города Москвы вынесено решение от 10 октября 2016 годапо делу № А40- 179018/16-94-15871, суть которого в следующем.

...