Становление приемной семьи и современное состояние правового положения детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации: историко-правовой анализ

Размещено на http://www.allbest.ru/

СОДЕРЖАНИЕ

Введение

1. Становление приемной семьи и современное состояние правового положения детей, оставшихся без попечения родителей в Российской Федерации: историко-правовой анализ

1.1 Особенности историко-правового развития приемной семьи

1.2 Дети, оставшиеся без попечения родителей, как особая категория: система их устройства и воспитания в Российской Федерации

2. Понятие приемной семьи и порядок ее создания

2.1 Понятие приемной семьи и ее место среди других форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей

Правовая природа создания приемной семьи

Права и обязанности органов опеки и попечительства по охране и защите прав приемных детей

Заключение

Список использованных источников

ВВЕДЕНИЕ

Обоснование проблемы. Приемная семья - это сравнительно новая для современной России форма семейного воспитания, законодательно закрепленная в Семейном Кодексе в 1996 году. Основными требованиями, предъявляемыми к приемным родителям являются их добропорядочность и стремление взять на себя обязанности по воспитанию приемного ребенка. Нормы ст. 146 СК РФ устанавливают четкие требования к опекуну (попечителю) в отношении его дееспособности, нравственных и личных качеств, состояния здоровья. Такие же требования распространяются и на приемных родителей. Иными законами и подзаконными актами предусматриваются требования к жилищным условиям, состоянию здоровья и заработной плате родителей, принимающих на воспитание детей. В основе образования приёмной семьи лежит договор между органами опеки и попечительства и приемными родителями о передаче ребенка и/или детей на воспитание в семью. Вместе с тем проблема правового статуса приемной семьи по-прежнему является дискуссионной в правоприменительной практике и в научных изысканиях.

Актуальность темы. Современная политика Российской Федерации направлена на реализацию основополагающего права каждого ребенка жить и воспитываться в семье. К наиболее востребованной форме устройства детей, оставшихся без попечения родителей отнесится приемная семья. Федеральный закон «Об опеке и попечительстве» (2008 г.) Фeдeрaльный зaкoн «Oб oпeкe и пoпeчитeльствe» oт 24 aпрeля 2008 г. № 48-ФЗ (рeд. oт 30. 12. 2015 г. № 223 - ФЗ) // Сoбрaниe зaкoнoдaтeльствa РФ. 2008. № 17. Ст. 1755. утвердил изменения правового регулирования образования и деятельности приемной семьи, которая законодательно была отнесена к возмездной разновидности опеки (попечительства). Такое положение вызывает серьезную озабоченность у специалистов-практиков и исследователей, предвидящих многочисленные трудности в самостоятельном развитии приемной семьи.

Существующая система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, требует совершенствования. Приемная семья, в настоящее время с учетом отмечаемой тенденции слияния патронатной семьи с опекой (попечительством) остается единственной, действующей на федеральном уровне, возмездной формой семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей. Такая форма семейного устройства в условиях сложного социально-экономического положения имеет большой потенциал развития.

Важнейшей задачей в настоящее время является создание стабильных приемных семей, способных ответственно воспитывать и заботиться о детях, оставшихся без попечения родителей. Совершенствование существующей систем организации и контроля диктует необходимость проведения комплексного исследования отношений складывающихся в процессе создания, функционирования и прекращения деятельности приемной семьи, уточнения содержания понятия применой семьи, правовой природы договора о приемной семье, векторов дальнейшего развития и построения новой модели приемной семьи для гармоничного развития и интеграции в общество детей, оставшихся без попечения родителей.

Анализ законодательства Российской Федерации в сфере регулирования вопросов материального обеспечения приемных семей выявил ряд вопросов, требующих скорейшего решения. Процесс совершенствования законодательства предполагает теоретическое осмысление существующих проблем и научно обоснованные рекомендации по их устранению.

Изложенное выше объясняет высокую степень актуальности предлагаемой к рассмотрению темы. Являясь одним из важнейших направлений современной науки о семейном праве она требует разработки особой системы взглядов и представлений о приемной семье, как о наиболее привлекательной модели устройства и воспитания детей, оставшихся без попечения родителей.

Целью исследования стало создание теоретической концепции приемной семьи как наиболее привлекательной модели устройства и развития детей, оставшихся без попечения родителей в современных условиях.

Достижение указанной цели предопределило постановку и решение нескольких исследовательских задач:

1. Проанализировать особенности историко-правового развития приемной семьи.

2. Охарактеризовать детей, оставшихся без попечения родителей, как особую категорию и систему их устройства и воспитания в Российской Федерации.

3. Рассмотреть содержание понятия приемной семьи и ее места среди других форм устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

4. Изучить порядок создания приемной семьи.

5. Охарактеризовать права и обязанности органов опеки и попечительства по охране и защите прав приемных детей.

Методологическую основу работы составил системный подход, позволивший решить поставленные исследовательские задачи в едином проблемном ключе. Кроме того, в целях обеспечения объективности и достоверности результатов исследования рассмотрение заявленной в работе проблематики предпринималось в рамках общенаучных теоретических методов исследования (аналитического, дедуктивного, индуктивного, конкретизации, сравнения), и специальных теоретических методов (сравнительно-правового, историко-правового, догматического (юридического) и др.).

Применяемые при написании работы эмпирические методы включают изучение материалов по теме исследования, комментирование нормативно-правовых актов по теме исследования.

Практическая и теоретическая значимость работы. Содержащиеся в работе выводы и предложения могут быть использованы для совершенствования действующего законодательства, дальнейших исследований по вопросам развития приемной семьи, а также при проведении занятий по учебным дисциплинам, изучающим вопросы семейного права, специальных курсов семейно-правовой направленности.

Степень разработанности темы исследования. Устройство и реализация прав детей, оставшихся без родительского попечения, относится к разряду сложных проблем, стоящих перед обществом и государством в целом, поэтому теоретическому исследованию разных форм посвящены многие работы. Среди них можно выделить труды Э.Р. Алексеевой, Т.И. Дружининой, Н.Ф. Звенигородской, О.Ю. Косовой, Н.В. Летовой, Л.Ю. Михеевой, А.М. Нечаевой, А.М. Рабец, А.М. Грибкова, О.В. Фетисовой, С.Ю. Чашковой.

К диссертационным исследованиям, посвященным приемной семье, относятся труды Р.А. Шукурова, В.А. Цветковой, И.А. Банниковой, И.С. Даниловой.

При анализе института приемной семьи нами исследовались выводы, содержащиеся в комментариях к Семейному кодексу РФ под редакцией П.В. Крашенинникова, диссертационных трудах Р.А. Шукурова, учебной литературе по гражданскому и семейному праву под редакциями А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, М.В. Антокольской, научных публикациях по вопросам приемной семьи и других.

Вместе с тем, комплексные исследования, посвященные совершенствованию правового регулирования отношений, связанных с созданием, функционированием и прекращением деятельности приемной семьи, после принятия в 2008 г. ФЗ «Об опеке и попечительстве», внесения изменений в семейное законодательство, а также возможного реформирования приемной семьи с учетом разрабатываемого в Государственной Думе РФ законопроекта о переводе приемной семьи в сферу трудовой деятельности, отсутствуют.

Недостаточная теоретическая разработка вышеуказанных вопросов и необходимость дальнейшего развития исследуемой формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей свидетельствует о практической и теоретической значимости исследования.

Теоретическую основу исследования составляют труды классиков российской цивилистики: М. Ф. Владимирского-Буданова, Д. И. Мейера, К. А. Неволина, М. О. Ошанина, К. П. Победоносцева, Г.Ф. Шершеневича; работы российских ученых - цивилистов: С. С. Алексеева, М. В. Антокольской, И. А. Банникова, Ю. Ф. Беспалова, Е. М. Ворожейкина, Л. Ю. Грудцыной, В. И. Данилиной, И. С. Даниловой, Н. М. Ершовой, Н. Ф. Звенигородской, О. Ю. Ильиной, О. Ю. Косовой, Н. В. Кравчука, О. А. Красавчикова, П. В. Крашенинникова, Е. П. Лапиной, А. Н. Левушкина, Н. В. Летовой, Г. А. Магдесян, Л. Ю. Михеевой, С. А. Муратовой, А. М. Нечаевой, О. Н. Низамиевой, В. Шершень, Р. А. Шукурова, В. Ф. Яковлева и других.

Информационную базу составили Конституция Российской Федерации, Семейный кодекс Российской Федерации, Гражданский кодексе Российской Федерации, Трудовой кодекс Российской Федерации, федеральные законы и подзаконные нормативно-правовые акты, законы и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие отношения по созданию, функционированию и прекращению деятельности приемной семьи.

Объектом исследования является совокупность общественных отношений связанных с устройством детей, оставшихся без попечения родителей, в приемную семью, деятельностью приемной семьи и порядком ее прекращения.

Предмет исследования составляют нормы федерального и регионального законодательства, регулирующие отношения по созданию, деятельности и прекращению правовых отношений, связанных с приемной семьей, научные исследования о формах устройства детей, оставшихся без попечения родителей.

Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие основные положения, выносимые на защиту:

Несмотря на юридическое «слияние» приемной семьи с опекой (попечительством) после принятия ФЗ «Об опеке и попечительстве», приемная семья, продолжает сохранять свои особенности и большой потенциал развития. На фоне упразднения патронатной семьи (патронатного воспитания), приемная семья остается единственной возмездной формой семейного устройства детей, которая в условиях сложной социально-экономической обстановки в стране наиболее соответствует интересам детей, оставшихся без попечения родителей, поскольку способствует реализации права жить и воспитываться в семье при постоянном государственном материальном обеспечении.

Частные интересы приемных родителей находят свое удовлетворение в результате получения вознаграждения за выполнение обязанностей по договору о приемной семье, учетом в необходимых случаях трудового стажа для назначения пенсии, материальным обеспечением приемных детей, предоставлением других мер социальной поддержки.

Сущность приемной семьи заключается в том, что, несмотря на возмездный характер, она в полной мере способна обеспечить семейное воспитание с построением внутренней связи, присущей кровным семьям «родитель - ребенок». В связи с этим обоснована нецелесообразность преобразования приемных семей в социальное воспитание на дому, путем внесения изменений в семейное и трудовое законодательство Российской Федерации.

Трудовая природа договора противоречит сути создания приемной семьи, поэтому для сохранения традиционных родительско-детских отношений представляется не нужным применение к российской модели приемной семьи лицензирования приемных родителей, распределения обязанностей по воспитанию и обучению приемных детей.

Для усиления защиты семей против недостаточно обоснованного изъятия детей и устройства их в замещающие семьи, предлагается отнести к исключительной компетенции органов опеки и попечительства полномочия по выявлению детей, оставшихся без попечения родителей, а также по подбору граждан, выразивших желание стать опекунами или попечителями либо принять детей, оставшихся без попечения родителей, в семью на воспитание в иных установленных семейным законодательством формах. Отдельным образовательным, медицинским организациям, организациям, оказывающим социальные услуги, возможно передавать полномочия органов опеки и попечительства только по подготовке потенциальных опекунов (попечителей), приемных родителей, а также по сопровождению замещающих семей в части оказания им психологической, медицинской, педагогической, социальной, правовой и иной помощи.

Апробация результатов исследования. Материалы магистерской диссертации прошли апробацию на базе краевой научно-исследовательской лаборатории «Антропология детства» ГБОУ ВО «Ставропольский государственный педагогический институт»; обсуждались на заседании кафедры правовой культуры и защиты прав человека СКФУ, в рамках II Всероссийской научно-практической конференции «Защита детства: проблемы, поиски, решения» (2018 г.), XI вузовской научно-практической конференции «Молодежь и образование XXI века» (2019 г.). По результатам исследования опубликованы статьи: «Особенности историко-правового развития приемной семьи» (г. Железноводск, 2018), «Понятие приемной семьи и порядок ее создания» (г. Ставрополь, 2019).

Материалы исследования могут быть использованы в учебном процессе в СГПИ при проведении лекционных и практических занятий по дисциплине «Образовательное право»

Структура работы обусловлена целью и задачами и включает в себя введение, два раздела, пять подразделов, заключение и список используемых источников из 56 наименований.

1. СТАНОВЛЕНИе ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ И СОВРЕМЕННОЕ СОСТОЯНИЕ ПРАВОВОГО ПОЛОЖЕНИЯ ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: ИСТОРИКО-ПРАВОВОЙ АНАЛИЗ

1.1 ОСОБЕННОСТИ ИСТОРИКО-ПРАВОВОГО РАЗВИТИЯ ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ

Исторические вопросы возникновения и развития устройства детей-сирот и детей оставшихся без попечения родителей нашли свое отражение в фундаментальных исследованиях ученых-правоведов, таких как: М.Ф. Владимирский-Буданов Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. - Ростов-на-Дону: Феникс, 1995. - 640 с., К.А. Неволин Неволин К.А. История российских гражданских законов. Часть первая: Введение и книга первая о союзах семейственных. Классика российской цивилистики. - М.: Статут, 2005. - 590 с., С.В. Пахман Пахман С.В. Обычное гражданское право в России: Семейные права, наследство и опека. Юридические очерки. Т. 2. - Спб., 1879. - 410 с. // Доступ из справ.-правовой системы КонсультантПлюс. Классика российского права., К.П. Победоносцев Победоносцев К.П. Курс гражданского права. В 3-х томах. Т. 2 / Под ред.: В. А. Томсинов. - М.: Зерцало, 2003. - 656 с., Г.Ф. Шершеневич Шершеневич Г.Ф. Курс гражданского права. (Юридическое наследие). - Тула: Автограф, 2001. - 720 с., так и в работах современных ученых, например, И.А. Банникова Банников И.А. Договор о передаче ребенка на воспитание в приемную семью в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - М., 2007. - С. 13-30., Л.Ю. Михеевой Михеева Л.Ю. Проблемы правового регулирования отношений в сфере опеки и попечительства: дис. ... д-ра юрид. наук: 12.00.03. - Барнаул. 2003. - С. 250-272., А.М. Нечаевой Нечаева А.М. Интересы ребенка как объект семейно-правовой защиты // Государство и право. - 2012. - № 1. - С. 77-85., О.В. Фетисовой Фетисова О.В. Приемная семья как способ семейного воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - М., 2005. - С. 14-28., М.К. Цатуровой Цатурова М.К. Русское семейное право ХVI-ХVIII вв. - М.: Юрид. лит., 1991. - 112 с., В.А. Цветкова Цветков В.А. Приемная семья как форма устройства детей, оставшихся без попечения родителей, по законодательству Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.03. - Омск. 2005. - С. 18-29. и др. Изучение исторического опыта данного вопроса всегда будет достаточно актуально, в особенности для выявления общих тенденций и особенностей развития государственной заботы об осиротевших детях.

Проблемы, возникающие с потребностью в установлении заботы над детьми, оставшимися без родительской поддержки, имеют глубокие исторические и социальные корни. В своих исследованиях А.М. Нечаева писала, что «на Руси первое известное летописное упоминание об опеке относится к 879 г., в те времена в случае смерти родителей опекунами становились те ближайшие родственники, которые занимали место умерших. Опекун должен был заботиться о воспитании и прокормлении подопечного, охране его «от несправедливостей», но, поскольку имущество считалось принадлежащим роду, имущественных обязанностей он не нес. Однако родичи сироты осуществляли надзор за деятельностью опекуна. При определенных обстоятельствах опека могла поручаться матери ребенка или ближайшему родственнику, или даже отчиму»Нечаева А.М. Дети России (историко-правовой очерк). - М.: ООО «Межрегиональный центр управленческого и политического консультирования», 2013. - С. 16-17..

В своей работе М.К. Цатурова пишет, что в законодательстве XVI-XVII вв. «отражались пределы компетенции опекунов и порядок защиты интересов малолетних. Закон в основном регулировал конфликтные дела по опеке, но не стремился регламентировать саму эту деятельность. Законодательство не предусматривало вознаграждение за опекунство» Цатурова М.К. Указ. соч. - С. 55..

Обращаясь к исследованиям М.Ф. Владимирского-Буданова, отметим, что «в XVIII веке, «древние начала опеки» отступают в прошлое, в правовом регулировании опеки произошли существенные изменения. При Петре Великом, в 1714 г., главный наследник при единонаследии считался «необходимым опекуном своих малолетних братьев и сестер». В 1724 году магистратам предписывается назначать опекуна в случае, если он не был назначен завещанием отца, что, по словам ученого, указывает на «первое установление опеки в качестве особого государственного учреждения с властью, контролирующей деятельность опекунов. В древности эту роль могла играть церковь» Владимирский-Буданов М.Ф. Указ. соч. - С. 459.. Указы о защите ребенка и обеспечении и ему права на жизнь, права на прокормление и права на воспитание были утверждены 31 января 1712 г Указ от 31 января 1712 г. «Об учреждении во всех губерниях гошпиталей» // Полное собрание законов Российской Империи (ПСЗ). - Собр. 1. - Т.4. - № 2447. и 4 ноября 1715 г. Указ от 4 ноября 1715 г. «О сделании в городах при церквах гошпителей для приему и содержания незаконнорожденных детей» // ПСЗ. - Собр. 1. - Т.4. - № 2953. Указ от 4 ноября 1715 г. предусматривал финансирование не только содержания ребенка, но и выплат воспитателю. Следовательно, в Петровский период на государственном уровне зарождаются первые возмездные формы устройства детей-сирот.

Во времена правления Екатерины II правовое регулирование опеки приобретает отчетливо сословный характер, учреждены дворянская опека, сиротский суд и другие органы, обязанные следить за деятельностью опекунов. Закон предусматривал организацию в губерниях опеки над сиротами и вдовами дворянского происхождения, уездного суда, которому подчинялась дворянская опека.

В XIX-ХХ вв. меняется цель опеки, раньше она заключалась в сохранении имущества подопечного, а в дальнейшем появляется требование содержания и воспитания «ребенка так, чтобы по возможности обеспечить его здоровье и чтобы он получил начальное образование, был приспособлен к какому-либо труду, который служил бы ему источником будущей жизни» Ошанин М.О. О призрении покинутых детей. - Ярославль, 1912. - С. 77..

ХХ век характеризуется отказом от использования обычаев и сословности в правовом регулировании семейного законодательства. В первой трети ХХ столетия главным приоритетом становится общественное, коллективное воспитание детей. Большое количество беспризорных и осиротевших детей, в результате революционных событий и гражданской войны, привело к тому, что «особую остроту приобрели вопросы, связанные с устройством детей, оставшихся без родительского попечения» Нечаева А. М. Семейное право: учебник. - М.: Юристъ, 2008. - С. 222.. В результате революционных событий 1917 года система попечения детей практически была разрушена и возникала необходимость в организации и деятельности новых органов опеки, что и нашло отражение в Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве (далее - КЗАГСе) Кодекс законов об Актах гражданского состояния, Брачном, Семейном и Опекунском праве // СУ РСФСР. - 1918. - № 76-77. - Ст. 818. 1918 г. Опека устанавливалась в отношении каждого ребенка, который не находился на попечении родителей (ст. 192), приоритетом пользовалось лицо, которому отдавал предпочтение ребенок, достигший 14 лет или один из его родителей или близкие родственники (ст. 209), при этом учитывался характер отношений между будущим опекуном и ребенком, подлежащим опеке, так и близость их места жительства (ст. 210). Опекунами могли быть назначены совершеннолетние лица и как специально это оговаривалось - способные выполнять эту должность (ст. 207). Опекун мог быть назначен отделом социального обеспечения и обязан был принять опеку (ст. 213), исключение составляли случаи, когда потенциальный опекун достиг возраста 60 лет, имел телесный недостаток, который затруднял бы исполнение обязанностей опекуна, имел более чем четверо детей или заведовал индивидуальной или коллективной опекой (ст. 214).

Что касается патронатного воспитания, то оно считалось «порождением царского режима» и не нашло правового закрепления в КЗАГСе. В соответствии с Кодексом законов о браке, семье и опеке (далее - КЗоБСО) СУ РСФСР. - 1926. - № 82. - Ст. 162. 1926 года, обязанности по опеке и попечительству также исполнялись безвозмездно, но при наличии имущества, приносящего доход и состоящего в ведении органов опеки и попечительства, таковой мог назначить опекуну или попечителю вознаграждение в размере не свыше 10 % извлекаемого из этого имущества дохода (ст. 81). Из вышеизложенного следует, что при отсутствии в законодательстве самостоятельной возмездной договорной формы семейного устройства детей, - патронатного воспитания, возмездность выполнения опекунских обязанностей в порядке исключения, в КЗАГСе и в КЗоБСО, все же юридически присутствовала.

При выборе опекуна или попечителя, в соответствии со ст. 76 КЗоБСО, должны были учитываться возраст, личные свойства, способность к несению соответствующих обязанностей, отношения, существующие между данным лицом и подлежащим опеке и попечительству, а также желание, когда это возможно, опекаемого. При этом не могли быть опекунами (попечителями) граждане, лишенные избирательных либо родительских прав. Обращает на себя внимание тот факт, что опекунами не могли быть граждане, если их интересы были противоположны интересам ребенка, подлежащего опеке или попечительству или состояли во враждебных отношениях (ст. 77 КЗоБСО).

В годы Великой Отечественной войны государство вновь столкнулось с проблемой огромного количества детей-сирот, которая была вызвана военными действиями по всей стране. Для решения этого вопроса были приняты следующие нормативные акты: постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей» Постановление СНК СССР «Об устройстве детей, оставшихся без попечения родителей» от 23. 01. 1942 г. № 75 // СП СССР. - 1942. - № 2. - Ст. 26. и Постановление СНК РСФСР, утвердившее Инструкцию «О патронировании, опеке и усыновлении детей, оставшихся без родителей» Постановление СНК РСФСР от 08.04.1943 № 325 «Об утверждении Инструкции Наркомпроса РСФСР, Наркомздрава РСФСР, Наркомюста РСФСР о патронировании, опеке и усыновлении детей, оставшихся без родителей» // СП РСФСР. - 1943. - № 3. - Ст. 24.. Отметим, что несмотря на военное время при устройстве ребенка в семью учитывались его интересы.

Кодекс о браке и семье РСФСР Кодекс о браке и семье РСФСР (утв. ВС РСФСР 30.07.1969) // Ведомости ВС РСФСР. - 1969. - № 32. - Ст. 1397. принятый в 1969 году продолжил линию на более детальную регламентацию на уровне закона вопросов, связанных с опекой. В нем были четко обозначены ее цели, компетенция уполномоченных органов опеки. Среди нововведений кодекса была норма о назначении опекунов (попечителей) только с их согласия.

Патронат, как договорная и возмездная форма попечения о детях, не нашел в те времена законодательной поддержки Пергамент А.И. Краткий популярный словарь-справочник о браке и семье. - М.: Знание, 1982. - С. 80, но уже спустя два десятилетия эта форма начала возрождаться в виде детских домов семейного типа (далее - ДДСТ) Постановление Совета Министров СССР от 17.08.88 г. № 1022 «О создании детских домов семейного типа» // СП СССР. - 1988. - № 30. - Ст. 85; Постановление Совета Министров РСФСР от 18.11.88 г. № 475 «О создании детских домов семейного типа в РСФСР» // СП РСФСР. - 1988. - № 23. - Ст. 136. Утратили силу., которая по словам специалистов, выглядела привлекательнее по сравнению с воспитанием детей в государственных учреждениях и «успешно действовала» Рыбинский Е.М. Управление системой социальной защиты детства: Социально-правовые проблемы: учебное пособие для ВУЗов. - М.: Академия, 2004. - С. 24-25..

Принятие в декабре 1995 года Семейного кодекса РФ было ознаменовано возвращением в законодательство патронирования и получило юридическое воплощение в институте приемной семьи на федеральном уровне (глава 21 СК РФ). В результате деятельность ранее созданных ДДСТ была направлена в основном на создание приемной семьи Письмо Минобразования РФ от 30 января 1997 г № 15/438-6 «О порядке введения в действие постановления Правительства РФ «О приемной семье» // Вестник образования. - 1997. - № 8..

С 1996 года, в правовое регулирование приемной семьи, было внесено много изменений. С 1 сентября 2008 года вступил в силу ФЗ «Об опеке и попечительстве», с этой же даты на основании Федерального закона от 24 апреля 2008 года № 49-ФЗ Федеральный закон «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием ФЗ «Об опеке и попечительстве» от 24 апреля 2008 г. № 49 - ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2008. - № 17. - Ст. 1756., стали действовать поправки, внесенные в семейное законодательство относительно опеки и попечительства, приемных семей (гл. 20, 21 СК РФ). Взамен утратившего силу Положения «О приемной семье» Положение «О приемной семье» утв. Постановлением Правительства РФ от 17 июля 1996 г. № 829 // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 31. - Ст. 3721. Утратило силу. 18 мая 2009 года принято постановление Правительства РФ N 423 «Об отдельных вопросах осуществления опеки и попечительства в отношении несовершеннолетних граждан».

На основании вышесказанного можно сделать вывод, что проблема обеспечения заботы, защиты прав осиротевших детей в истории Российского государства всегда являлась одной из главных. На разных этапах исторического развития общества имелись свои особенности, которые определялись культурой народов, населяющих Россию, спецификой организации социальной и семейной жизни многонационального государства и управления им. Следует отметить, что в революционное, военное время государство обращается к проблеме сиротства детей, т.к. она становится наиболее острой. В результате этих событий были предприняты наиболее значимые решения данного вопроса.

1.2 ДЕТИ, ОСТАВШИЕСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ, КАК ОСОБАЯ КАТЕГОРИЯ ДЕТЕЙ: СИСТЕМА ИХ УСТРОЙСТВА И ВОСПИТАНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Дети - это меньше всего защищенная категория людей как в социальном, так и в правовом смысле. Реализующиеся в РФ с начала 1990-х гг. социальные, экономические и политические изменения имеют значительное влияние на непрочность браков, распространение рождений детей вне официального брака, значительное увеличение количества детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, также безнадзорных и беспризорных детей, детей из социально-неблагополучных семей Король И.Г. Личные неимущественные права ребенка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. - М., 2008.. По статистическим данным, сейчас в России живёт 29 млн. детей. К тем, кто относится в той или иной степени к уязвимой категории детей, а именно дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей - это примерно 731 тыс. детей, дети-инвалиды - около 587 тыс. детей, дети, которые находятся в социально опасном положении - это 676 тыс. детей. «Вопрос о детях-сиротах является свидетельством бессилия государства, если в решение проблем детства не вовлекается гражданское общество с его разнообразными инициативами, не скованными ведомственными рамками и интересами» Николаева Ю.В. О государственной политике в сфере защиты прав и законных интересов несовершеннолетних // Адвокат. - 2009. - №6..

В соответствии со статьей 38 Конституции РФ материнство, детство, семья находятся под охраной государства Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 г. № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 г. № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 г. № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 г. № 11-ФКЗ) // Российская газета. 1993. 25 декабря; Собрание законодательства РФ. - 2014. - № 31. - Ст. 4398.. В РФ уже давно образована, реализуется и развивается система государственной защиты детства. Её внутригосударственной правовой основой является целый ряд нормативных правовых актов, которые определяют характерные особенности правового положения детей в различных областях социальной жизни, а также тех, которые содержат дополнительные гарантии для детей разных категорий.

На федеральном уровне приняты и реализуются федеральные законы для защиты прав детей, а именно: «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 28. 11. 2015 г. № 358 - ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3802., «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» Федеральный закон от 2 декабря 1996 г № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 03.07.2016 г. № 359-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 52. - Ст. 5880., «Об опеке и попечительстве». В таких документах как: кодексы, федеральное отраслевое законодательство, указы Президента России, акты органов федеральной исполнительной власти, законы субъектов РФ содержатся нормы дополнительной охраны прав и интересов детей. С учетом вышеизложенного, следует обратить внимание, что многое нормативные акты, которые направленны на охрану детства, не дают безупречного результата. Тема детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, остается не просто актуальной, а является одной из злободневных в современном мире.

В Российской Федерации законодательство выделяет следующие категории детей, утративших родительскую заботу. В соответствии со статьей 1 «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» дети-сироты - это «лица в несовершеннолетнем возрасте, у которых умерли оба или единственный родитель»; а дети, оставшиеся без попечения родителей, - «лица в несовершеннолетнем возрасте, которые остались без попечения единственного или обоих родителей в связи с отсутствием родителей или лишением (ограничением) их родительских прав, путем признания родителей безвестно отсутствующими, недееспособными (ограниченно дееспособными), находящимися в лечебных учреждениях, объявлением их умершими, отбыванием ими наказания в учреждениях, исполняющих наказание в виде лишения свободы, нахождением в местах содержания под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений; уклонением родителей от воспитания детей или от защиты их прав и интересов, отказом родителей взять своих детей из воспитательных, лечебных учреждений, учреждений социальной защиты населения и других аналогичных учреждений и в иных случаях признания ребенка оставшимся без попечения родителей в установленном законом порядке» Федеральный закон от 2 декабря 1996 г № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (ред. от 03.07.2016 г. № 359-ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1996. - № 52. - Ст. 5880..

В России реализуется целая государственная система, деятельность которой направлена на создание ситуаций для устройства детей, которые утратили заботу с родительской стороны, их согласованного развития и социализации.

В соответствии с пунктом 1 статьи 123 СК РФ дети, утратившие попечение со стороны родителей могут быть усыновлены (удочерены), могут быть переданы под опеку или попечительство, а также в приемную семью или в случаях, которые предусмотрены законами субъектов РФ, в патронатную семью. Только при отсутствии подобной возможности временно, до устройства в семью - в организации для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов. Итак, следует отметить, что законодатель различает разные виды устройства детей, этой категории на семейные и несемейные. В первую очередь приоритет отдается семейным, это отражено в статье 54 СК РФ, согласно которой «каждый ребенок имеет право жить и воспитываться в семье, насколько это возможно, право знать своих родителей, право на их заботу, право на совместное с ними проживание, за исключением случаев, когда это противоречит его интересам».

Общий термин, который обозначает разные семейные формы устройства детей, оставшихся без попечения родителей, часто соотносится с понятием «замещающая семья». Замещающая семья обязана быть потенциально способной реализовать все важные для ребенка функции воспитания и создать достойные условия для осуществления такого права Доржиева С.В. Система устройства детей, оставшихся без попечения родителей, в Российской Федерации // Семейное и жилищное право. - 2015. - № 6. - С. 11..

Следовательно, можем предположить, что детей, которые остались без попечения родителей по каким-либо причинам принято относить к особой категории детей. Это связано с тем, что они лишены права находиться в полноценной семье, а это, как правило, лишение права жить и воспитывать родными родителями, лишение права постоянного определенного места жительства и другое. Существует ряд причин сложившейся ситуации, дети могут быть сиротами в связи с трагическими последствиями, а могут и из-за глупых или даже подлых поступков родных родителей. В стране - эта проблема настолько актуальна, что законодательство не перестает вводить все новые и новые введения в законах по правам и защите прав детей-сирот. В органах опеки и попечительстве ведется колоссальная с семьями, которые хотят взять себе на воспитание приемного ребенка. Кажется, что продумана каждая мелочь для обеспечения полноценного существования в семье приемного ребенка. Конечно же, система дает сбой. Прежде чем взять на попечение ребенка в семью, нужно много раз подумать приемным родителям, а органам опеки и попечительства столько же раз произвести разноплановые проверки. Все это не усложнение ситуации, а наоборот предупреждение негативных последствий. Дети, находящие в детских домах, интернатах и т.д. уже подвержены психической нестабильности, а, если пережить потерю родителей вновь, то это может привести к необратимым последствиям. Для этого, конечно же, в детских учреждениях такого типа работаю высококвалифицированные педагоги и психологи, но, скорее всего, ничто и никто не заменит семейных взаимоотношений, ведь не зря говорят, что семья - это опора счастья.

На основании вышеизложенного можем сформировать следующие выводы: дети, оставшиеся без попечения родителей, принято относить к особой категории детей, в этой связи с постоянной или временной утратой права жить и воспитываться кровными родителями, лишением с их стороны заботы о физическом, психологическом и психическом состоянии, по охране и защите прав, а также законных интересов. Дети, оставшиеся без родительского попечения, имеют право на особенную государственную поддержку, которая основана на статье 20 Конвенции ООН о правах ребенка и выражено это в предоставлении как основных гарантий реализации принадлежащих каждому ребенку прав, так и дополнительных прав, порядок осуществления которых предусмотрен нормами семейного и гражданского законодательства, федеральными законами, одно из основных мест среди таких документов занимают федеральные законы «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей», «Об опеке и попечительстве».

2. ПОНЯТИЕ ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ И ПОРЯДОК ЕЕ СОЗДАНИЯ

2.1 ПОНЯТИЕ ПРИЕМНОЙ СЕМЬИ И ЕЕ МЕСТО СРЕДИ ДРУГИХ ФОРМ УСТРОЙСТВА ДЕТЕЙ, ОСТАВШИХСЯ БЕЗ ПОПЕЧЕНИЯ РОДИТЕЛЕЙ

В 1990-х гг., во времена правовых реформ, продолжая традицию применения патронирования, прежде уже известной российской системе семейного права, в Семейный кодекс РФ законодатель включил абсолютно новую, независимую по отношению к усыновлению и опеке (попечительству), договорную и возмездную форму устройства, которая в результате получила свое определение «приемная семья». Субъекты РФ приобрели право создавать, конечно же, на основе с принятыми законами, которые утверждены на уровне субъектов РФ, патронатную семью, что отражено в ст. 123 СК РФ. В итоге, это послужило новому этапу развития отечественной концепции согласно устройству в семьи детей, оставшихся без попечения родителей.

В настоящее время приемная семья выступает довольно востребованной формой для принятия детей на воспитание в семью, а также имеется большой потенциал для будущего развития. Правовая основа основания и деятельности приемной семьи в РФ опирается на принцип конституционной защиты государством материнства, отцовства, детства, что отражено в статьях 7, 38 Конституции РФ), а кроме того это находит свое отражение в федеральном, региональном семейном законодательстве.

С учетом вышеизложенного отметим, что до принятия федерального закона «Об опеке и попечительстве» приемную семью рассматривали в семейном законодательстве в качестве юридически автономной формы устройства, до сих пор, этот подход сохранен в нормах федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей». Следует обратить внимание, что среди основных понятий, которые раскрыты в статье 1, определения «приемная семья» и «опека и попечительство» разграничены, нашли автономное место и содержание. Приемная семья имеет здесь опреление «формы устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, на основании договора о передаче ребенка (детей) на воспитание в семью между органом опеки и попечительства и приемными родителями (супругами или отдельными гражданами, желающими взять детей на воспитание в семью)» Фетисова О.В. Правовой статус приемных родителей // Право и политика. - № 3. - 2005 г. - С. 133-134.. Опека и попечительство здесь имеют определение, как «форма устройства детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, в целях их содержания, воспитания и образования, а также для защиты их прав и интересов»; при этом проводится различие между ними «опека устанавливается над детьми, не достигшими возраста 14 лет; попечительство устанавливается над детьми в возрасте от 14 до 18 лет» Фетисова О.В. Указ. соч. - С. 133-134..

Различное правовое значение, преображавшееся в законодательстве, с одной стороны, приемной семье, а, с другой - традиционным опеке и попечительству, содействовало их свободному формированию. Но, в следствии принятия федерального закона «Об опеке и попечительстве», ч. 1 ст. 14 в котором предусматривается «установление опеки и попечительства допускается по договору об осуществлении опеки или попечительства (в том числе по договору о приемной семье либо в случаях, предусмотренных законами субъектов Российской Федерации, по договору о патронатной семье (патронате, патронатном воспитании)» сейчас приемная семья, наравне с патронатной, причислена к разновидности опеки (попечительства). Это отражено в п. 1 ст. 152 СК РФ, в которой говорится, что приемная семья признается, если «опека или попечительство над ребенком или детьми, которые осуществляются по договору о приемной семье, заключаемому между органом опеки и попечительства и приемными родителями или приемным родителем, на срок, указанный в этом договоре» Федеральный закон от 24 июля 1998 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (ред. от 28. 11. 2015 г. № 358 - ФЗ) // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 31. - Ст. 3802..

Отношения, связанные с представительством лиц, нуждающихся в опеке, защитой их имущественных прав, были урегулированы в значительной степени, при этом, не ставя под сомнение важную роль федерального значения «Об опеке и попечительстве», благодаря которому возникли такие важные понятия как предварительная опека, временная опека и так далее, существенно урегулированы.

Развитие исследуемой формы устройства в дальнейшем, соединено с уяснением проблем затрагивающих создание постоянных приемных семей, способных на качественное воспитание детей, оставшихся без попечения родителей, а также, с особенностями развития. Это напрямую касается отношений, которые регулируются семейным законодательством (ст. 2 СК РФ), поэтому иные нормы, которые регулируют опеку (попечительство) должны нести вспомогательный характер по отношению к приемной семье.

Для определения термина приемной семьи считаем важным раскрыть ее сущностные особенности как независимой формы устройства, которая нуждается в сохранении и развитии в будущем, для этого важно сделать сравнительный анализ приемной семьи с другими семейными формами: усыновлением (удочерением), опекой (попечительством), патронатной семьей (патронатным воспитанием). Исходя из положения действующего законодательства и, учитывая порядок их создания; требования, предъявляемые к лицам, выразившим желание стать замещающими родителями (воспитателями) ребенка; правового положения субъектов правоотношений и др.

Усыновление ребенка и отмена усыновления в отличие от приемной семьи совершаются только в судебном порядке (п. 1 ст. 125; п. 1 ст. 140 СК РФ) по заявлению лиц (лица), которые хотят усыновить ребенка или отменить усыновление. Суд, при решении вопроса усыновления, в соответствии с п. 4 ст. 124 СК РФ, опирается на приоритет усыновления российских детей гражданами России, которые постоянно проживают на территории страны. Также преимущество отдается родственникам детей независимо от гражданства и места жительства родственников. В отличие от этого положения ст. ст. 145-146 СК РФ не содержат требований относительно приоритета внутригосударственного устройства при определении опеки (попечительства), заключения договора о приемной семье. Вместе с тем пункт 1 статьи 123 СК РФ прямо предусматривает, что «при устройстве ребенка должны учитываться его этническое происхождение, принадлежность к определенной религии и культуре, родной язык, возможность обеспечения преемственности в воспитании и образовании», поэтому приоритет по аналогии закона при устройстве ребенка под опеку (попечительство), в приемную семью должен отдаваться в первую очередь «гражданам РФ, постоянно проживающим на территории РФ, а также родственниками детей независимо от их гражданства и места жительства».

При усыновлении закон опирается на необходимость сохранить данную тайну, для обеспечения этого могут быть изменены дата рождения усыновленного ребенка, место его рождения, по просьбе усыновителя (п. 1 ст. 135 СК РФ). По решению суда, усыновители могут быть зарегистрированы родителями в актовой записи о рождении усыновленного ими ребенка (ст. 136 СК РФ). Усыновленные дети и их будущие дети по отношению к усыновителям и их родственникам, а усыновители и их родственники по отношению к усыновленным детям и их будущим детям приравниваются в личных неимущественных и имущественных правах и обязанностях к родственникам по происхождению (п. 1 ст. 137 СК РФ).

Приемная семья отличается от усыновления, потому что является возмездной формой устройства детей, утративших родительское попечение, и носит временный, договорный характер. Закон не требует соблюдения тайны образования приемной семьи. Существуют разные правовые последствия, а именно: между приемными родителями и детьми в дальнейшем не возникает наследственных и алиментных отношений. Прекращение деятельности приемной семьи происходит, например: по истечении срока договора или в административном порядке, что в результате приводит к освобождению или отстранения премного родителя органами опеки и попечительства.

Не рассматривая положения о приоритете усыновления (удочерения) среди остальных семейных форм устройства детей, отметим все таки, что в условиях экономического кризиса, невысокого уровня жизни народа в стране, оказываемая помощь со стороны государства имеет для большинства важное значение. В социальной поддержке «естественных» и замещающих семей есть такие различия, что практике знакомы «случаи обращения граждан с просьбами о лишении их родительских прав в отношении родных детей и передаче последних под опеку родственников, которые могли бы получать на их содержание опекунское пособие или средства предоставляемые приемным родителям» Азарова Е.Г. Многодетная семья и проблемы ее социального обеспечения // Журнал российского права. - 2014. - № 3. - С. 66..

Воспитание в приемной семье детей гарантирует единовременное пособие при передаче ребенка на воспитание в семью, а также, непрерывную господдержку материального и социального плана. Это имеет важное значение для возможных приемных родителей, потому существование и развитие приемной семьи наравне с усыновлением (удочерением) бесспорно нужно.

Приемная семья, в соответствии с пунктом 1 статьи 153 СК РФ, первоочередно создается для воспитания детей, оставшихся без родительского попечения, потому что указанной нормой предусмотрено: «приемными родителями могут быть супруги, а также отдельные граждане, желающие принять ребенка или детей на воспитание».

Функции опеки (попечительства) благодаря разным юридическим системам имеют шансы выполнять не только физические лица, которые имеют статус члена семьи, а также администрация организации детей-сирот в соответствии с пунктом 2 статьи 155.2 СК РФ. Хотя приемными родителями являются исключительно физические лица, которые соответствуют всем основным требованиям, предъявляемым законом (п. 1 ст. 153 СК РФ), воспитательные функции они выполняют в статусе члена семьи - приемного родителя.

Важно отметить, что «период исполнения приемными родителями своих обязательств по воспитанию приемных детей засчитывается в их трудовой стаж, дающий право для назначения пенсии» Письмо Министерства образования и науки РФ от 31 августа 2010 г. № 06-364 «О применении законодательства по опеке и попечительству в отношении несовершеннолетних» // Вестник образования. - 2010. - № 19., а вот при безвозмездной опеке (попечительстве) этого не делается. Приемная семья по сравнению не только с усыновлением, но и безвозмездной опекой (попечительством), имеет единый ряд особенностей и преимуществ, благодаря которым может гарантировать право на качественное семейное воспитание для большинства детей, оставшихся без попечения своих родителей.

По отдельным существенным особенностям приемная семья близка к патронатной, их связывают договорные основания возникновения и возмездный характер исполнения обязанностей по воспитанию детей, устроенных в семью. В современном обществе данные семьи внесены законодателем к разным видам опеки и попечительства. Кроме того, отметим, что приемными родителями и патронатными родителями (воспитателями) как правило, становятся граждане, не состоящие в кровном родстве с детьми, принятыми на воспитание в семью. Приемные родители в отличие от патронатных, готовы нести абсолютную ответственность законного представителя за принятого в семью ребенка не разделяя полномочий. Приемная семья нацелена на организацию отношений, которые характерны для кровной семьи, т.е. довольно продолжительных, не ограничивающихся законодателем несколькими месяцами, что вытекает из ее правовой природы. Следует отметить, законами ряда субъектов Российской Федерации устанавливаются конкретные сроки пребывания ребенка в патронатной семье.

Характерной чертой патронатной семьи является то, что, согласно статье 123 СК РФ, она создается исключительно в случаях, предусмотренных законами субъектов РФ, в то время как правовое регулирование образования приемной семьи закреплено в СК РФ. Исключениями являются, в соответствии с п. 2 ст. 153.1 СК РФ, меры материальной и социальной поддержки приемной семьи.

Сравнительный и правовой анализ функционирующих в РФ рассмотренных форм семейного устройства детей, оставшихся без попечения родителей показал, что каждая из них обладает своими отличительными признаками и особенными чертами, соответствующие интересам разных групп осиротевших детей, следовательно, должны существовать и развиваться с учетом собственных особенностей.

С учетом всех изменений и нововведений, которые произошли в правовом регулировании приемной семьи, считаем допустимым выделить следующие важные признаки, отражающие её сущность в современном мире:

1. Приемная семья основывается в целях продолжительного семейного устройства и воспитания детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей;

2. Правовое регулирование приемной семьи реализовывается и федеральным, и региональным законодательством;

3. Супруги или отдельные граждане, которые заключили договор о создании приемной семьи называются приемными родителями и являются законными представителями приемных детей;

4. В качестве приемных родителей могут выступать бездетные супруги, а также те, у кого есть собственные, усыновленные или приемные дети. Это же относится и к отдельным гражданам, выразившим желание принять ребенка на воспитание в приемную семью;

5. Приемные родители не вступают в трудовые отношения с органами опеки и попечительства или с организациями для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Отметим, что период исполнения приемными родителями своих обязательств по воспитанию приемных детей может быть засчитан в их трудовой стаж, который дает право для назначения пенсии;