Государственное регулирование оборота демеритных товаров: сравнительно-исторический анализ и новые вызовы

Размещено на http://www.allbest.ru//

ФЕДЕРАЛЬНОЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ АВТОНОМНОЕ ОБРАЗОВАТЕЛЬНОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет социальных наук

Государственное регулирование оборота демеритных товаров: сравнительно-исторический анализ и новые вызовы

Выпускная квалификационная работа

по направлению подготовки 38.03.04 Государственное и муниципальное управление образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Большов Роман Русланович

Москва 2019

Введение

Государственное регулирование оборота отдельных видов товаров и услуг существует едва ли не с периода образования первых государств. При этом, в подавляющем большинстве случаев, выбор объекта, регулирование оборота которого вводится и поддерживается государством, совершенно не означает, что в обществе вообще сложился устойчивый консенсус о необходимости того, чтобы данные товар (работы или услуги), были ограничены в обороте или изъяты из него. К тому же, даже для товаров, в отношении которых так или иначе сформирован артикулированный запрос на регуляцию обращения, справедлив тезис о том, что их регулирование или ограничение в обороте носит достаточно стихийный характер, а степень и характер мер регулирования не всегда носит оптимальный характер.

История знает немало примеров достаточно спорного характера регулирования оборота товаров - не только тех, которые так или иначе могут считаться «потенциально опасными или вредными для потребления рядовыми гражданами», но и товаров вполне ежедневного спроса, отказ от потребления которых ощутимо может снизить качества жизни. Так, например, Борхардт в «Экономической истории Германии» упоминает1. Борхардт Ю. Н. Экономическая история Германии. Л.: «Книга», Москва, 1924, о практике запрещения «перепродажи, покупки сверхбольших или сверхмалых партий товара, запрете продавать товары вне территории городского округа» и подобных ограничительных мерах, которые в современных реалиях большинство знакомых с базовыми положениями экономической науки людей охарактеризовало бы как «абсурдные» и «чрезмерные» ограничения свободы экономической деятельности в правовом государстве.

Соответственно, регулирование оборота и изъятие из него многочисленных категорий товаров массового потребления является примером патерналистского волюнтаризма государства, в той или иной степени претендующего на уменьшение автономии воли гражданина при условии его полной дееспособности и правоспособности. Между тем, подобный патернализм зачастую преподносится гражданам как благо и «священная обязанность» государства заботиться о своих гражданах, которые, якобы, склонны поступать несознательно в рамках сознательной экономической деятельности по удовлетворения собственных потребностей. Руководствуясь весьма расплывчатой концепцией понимания и трактовки «общественного порядка», государство во многом склонно навязывать человеку некоторые модели поведения, которые, при прочих равных, он бы не выбрал, тем самым, снижая возможное количество экономических альтернатив и снижая вероятность достижения Парето-оптимального результата.

При этом, даже учитывая усилившуюся артикуляцию общественного запроса на ослабление регулирования определённых общественных отношений в странах с демократическими и переходными режимами, мы можем наблюдать высокий уровень ригидности государственных регуляционных институтов, демонстрирующих высокую степень патернализма в этом вопросе. Иными словами, государство, несмотря на то, что общественность уже достаточно созрела для формирования дизайна и механизмов работы рыночных (равно как и нерыночных, но отделённых от государственной власти) механизмов регуляции тех общественных экономических отношений, в которых до сих пор производство, обмен, потребление и распределение благ до сих пор регулируется, ограничивается или вовсе запрещается государством, последнее всеми силами стремится сохранить статус-кво или даже расширить сферу своих полномочий, оперируя при этом представлениями об общественном(!) благе в интересах «Нисканеновского бюрократаNiskanen, W.A. The Peculiar Economics of Bureaucracy American EconomicReview. 1968. Vol. 58. No. 2. P. 293-305.».

Важно принимать во внимание, что регулирование оборота каких-либо товаров или услуг всегда должно руководствоваться конкретной целью. К примеру, если государство вводит пошлины на какой-либо вид товара, оно должно стремиться, в первую очередь, к тому, чтобы подобные меры благоприятно сказались на конкретных участниках национального рынка - в данном примере речь идёт об отечественных производителях. Помимо этого, также необходимо принимать во внимание интересы и других участников процесса - так, в данном примере мы должны также принять во внимание и возможный негативный эффект на потребителей, выражающийся в снижении равновесного количества доступного для покупки товара. (см Рис.1)

Рисунок 1. Последствия введения импортного тарифа

При применении каких-либо инструментов регуляции необходимо принимать во внимание текущие и возможные в будущем обязательства, которые взяло или планирует взять на себя государство перед своими гражданами, международными организациями или другими государствами. Наконец, важно помнить, что процесс регулирования оборота каких-либо товаров и услуг предполагает определённые издержки имплементации и надзора за исполнением, и что регулирование будет эффективным только в том случае, если затраты на его осуществление не будут превышать положительный эффект.

Обобщая сказанное в предыдущем абзаце, можно предположить два критерия эффективности государственного регулирования оборота товаров и услуг:

Регулирование проводится полностью в рамках правового поля, все обязательства перед заинтересованным сторонами соблюдаются и ничьи права не нарушены;

Выгода от имплементации мер регулирования превосходит совокупные потери проигравших участников рынка и издержки самого процесса регулирования;

Ярким примером волюнтаризма в отношении регуляции оборота товаров потребления служит избирательное отношение многих государств к т. н. «демеритным товарам». Остановимся чуть более подробно на определении подобных товаров, являющемся ключевым для данной работы. Восходящая к Масгрейву концепция “merit goods” Musgrave, R.A. "A Multiple Theory of Budget Determination," 1957. New Series 25(1), pp. 33-43, подразумевающая «товар или услугу, которыми члены общества должны обладать, в рамках какой-либо теории социальной справедливости, вне зависимости от возможности и готовности платить», является широко известной и находит отражение в принципах реализации здравоохранительной, жилищной, образовательной и иных направлений политики. Конечно, можно говорить о том, что существуют различные трактовки широты перечня товаров и услуг, относящихся к «меритным», но так или иначе, существует единообразие в понимании данной концепции, а сложности возникают лишь в «технических» аспектах её трактовки. Гораздо более неоднозначная ситуация складывается с противоположным понятием - товарами «демеритными». Последние, по аналогии с «меритными» товарами, можно идентифицировать Broadway, R. F., Niel Br. Welfare Economics, Wiley-Blackwell, 1991 как «товар или услуга, потребление которых представляется государством для индивида (и для общества в силу наличия негативной экстерналии) неполезным, «разлагающим общественную мораль» и вообще, нежелательным. Несмотря на то, что термин не является широкоупотребительным, данная концепция также имеет применение в регуляторной политике государства. В то же время ещё большая степень неопределённости в части определения перечня подобных товаров создаёт предпосылки для проявлений волюнтаризма в регулировании, особенно ввиду отсутствия чётких критериев отнесения товара к категории «демеритных» и законодательном оформлении данной категории в принципе.

Говоря о критериях, позволяющих определить параметр «демеритности товара», следует упомянуть также и различия в восприятии оценки общественного благосостояния, связанного с потреблением подобного рода товаров индивидами в рамках двух основных подходов - утилитаризмaGarland D. "The Crisis of Penal Modernism", The Culture of Control: Crime and Social Order in Contemporary Society, pp. 53-73, University of Chicago Press 2002 и патернализма. Внимание первого заостряется Kaplow L.,Shavell St. , Fairness versus Welfare (Cambridge, Massachusetts: Harvard University Press 2002, в большей степени, на вопросе о том, насколько потребление демеритных товаров создаёт отрицательный внешний эффект для других индивидов, повышая, при этом, полезность первого - то есть, постулирует, что индивид, потребляя товар, который представляется обществом как социально-неодобряемый, повышает свою полезность, и, тем самым, если суммарный внешний негативный эффект не превышает его полезности, то, с точки зрения утилитаризма, использовать такие товары вполне рационально для достижения максимально возможного совокупного уровня полезности всех индивидов в обществе. Второе же исходит, главным образом, из предпосылки о том, что индивид не рационален, и что внешнему регулятору лучше известно то, что для него вредно, а что полезно, потребление каких благ нужно «навязать», а каких - полностью исключить, предполагая, что человек не получит полезности от потребления социально-неодобряемого товара, которое, в соответствии с данной концепцией, расценивается как «антиблаго».

Следует сразу сделать оговорку о том, что данная работа не ставит перед собой цели сформулировать и обосновать идеальный рецепт регуляторной политики по отношению ко всем группам демеритных товаров, к которым, как было заявлено выше, можно отнести большое количество объектов гражданских прав. Внимание данной работы, прежде всего, будет сосредоточено на рассмотрении и сопоставлении нескольких близких по потребительским свойствам групп демеритных товаров: алкогольных напитков, табака и иных психоактивных веществ, оборот которых существенно ограничен или полностью запрещён, а также на тех свойствах указанных категорий товаров, которые препятствуют или существенно ограничивают применение некоторых мер торговой политики, успешно применимых к не относящимся к демеритным товарам.

Как и у многих объектов государственного регулирования, у демеритных товаров существуют определённые особенности, которые регулятору следует принимать во внимание при имплементации тех или иных инструментов регулирования. Так, важной особенностью, характерной для большинства демеритных товаров, является сравнительно низкая по сравнению с другими товарами эластичность спроса. Этот параметр товара как предмета регулирования позволяет нам спрогнозировать эффективность денежных мер регулирования оборота. Например, низкий параметр будет свидетельствовать о том, что сильное в относительном выражении повышение цены на товар не приведёт к сопоставимому в относительном выражении снижению спроса. Низкие значения данного характера, в первую очередь, могут свидетельствовать о том, что в структуре потребления индивида благо будет иметь важное значение и составлять существенную часть его бюджетного ограничения. Примером подобного типа товаров могут являться товары первой необходимости.

Таблица 1. Значения коэффициентов эластичности спроса по цене на различные товары

Исходя из значений таблицы, можно сделать вывод о том, что для демеритных товаров эластичность спроса по цене сопоставима с товарами первой необходимости, что говорит об относительной неэффективности применения к ним исключительно ценовых мер торговой политики.

Неэластичность спроса по цене является не единственной особенностью демеритных товаров как объекта государственного регулирования. Рынок также является чрезвычайно дифференцированным, что означает необходимость выработки конкретных сценариев регулирования для каждого сегмента для каждой группы демеритных товаров (алкоголь, табак, запрещённые психоактивные вещества), так и для их подгрупп.

Так, например, на рынке алкогольных напитков заметна группировка потребителей вокруг трёх основных типов продукции: пиво, крепкие алкогольные напитки, вино. При этом, в большинстве случаев потребители демонстрируют невысокую склонность замещения одной категории напитков другой в рамках рынка, и средневысокую - внутри сегмента Полторацкая А.Н. (2018) Рынок алкогольной продукции в России: итоги-2017. Иными словами, ужесточение регламентов алкогольной политики в отношении пива вряд ли заставит рядового потребителя перейти на напитки покрепче, но со средневысокой вероятностью приведёт к тому, что индивид перейдёт в более дешевый ценовой сегмент своей группы напитков. Особенно это заметно для пивного сегмента, в котором в последние годы произошли изменения максимально разрешённых объёмов отпуска в рознице.

Для рынка табака на данный момент подобная дифференциация носит менее выраженный характер - в последние пару десятилетий закономерное лидерство принадлежит курительному табаку, в рамках которого существуют подгруппы сигарет с фильтром (наиболее востребованная категория) и без, а так же чуть мене популярные сегменты, как, например, нюхательный и жевательный табак. Вместе с тем, согласно некоторым прогнозам, существует долгосрочная тенденция к дифференциации данного рынка уже в среднесрочной перспективе ввиду появления бездымных средств доставки никотинаСигаретный рынок рухнет в ближайшие пять лет // Ведомости, 2018 , ужесточению политики регулятора, рост теневого сегмента Саломатин В.А., Романова Н.К., Шураева Г.П. Формирование и развитие табачного рынка в условиях импортозамещения табачных сырьевых ресурсов в России. Экономика и бизнес: теория и практика, (1), 102-108. ,2016, тенденции к снижению потребления традиционных видов табака и т. д.

Что же касается запрещённых психоактивных веществ, то здесь данные намного более противоречивые. Из немногочисленных доступных источников нам удалось составить примерную картину сегментации рынка запрещённых психоактивных веществ, имеющую, при этом достаточное количество предпосылок, которые будут раскрыты в следующих главах. Итак, с достаточной степенью условности на рынке запрещённых психоактивных веществ можно выделить следующие основные сегменты: марихуанаНа чём сидит Питер? @Drugstat (03.04.2019), некоторые группы психостимуляторов (фенилэтиламины На чём сидит Москва? @Drugstat (08.12.2018) и катиноны На чём сидит Киев? Часть 1 @Drugstat (14.02.2019)), затем, с большим отставанием, идут психоделики и опиаты. При этом стоит также отметить, что для последней группы рассмотренных товаров существуют некоторые сложности с получением достоверных данных даже о структуре рынка. Так, к примеру, относительно недавнее (2017) исследование студентов ВШЭ по данной проблеме было изъято из свободного доступа в сети Интернет.

Таким образом, основной акцент в данной работе будет сосредоточен на рассмотрении различных подходов в регулировании вышеупомянутых групп демеритных товаров, обобщении и классификации моделей регулирования в зависимости от предложенных параметров, а также сравнительно-историческом анализе кейсов прогибиционистской политики в отношении конкретных групп.

В ходе исследования мы попытаемся продемонстрировать, что существующий исключительно прогибиционистский подход к регулированию обращения демеритных товаров не отвечает всем требованиям современной политики в сфере здравоохранения, а политика регулятора в отношении демеритных товаров должна руководствоваться не устаревшими предпосылками об общественной опасности и моральных догмах, а учитывать множество факторов, таких как дифференциация потребителей и товаров, наличие или отсутствие субститутов, характер потенциальной угрозы для потребителя и окружения, степень интенсивности потребления индивидом различных товаров, сопоставление возможных внешних эффектов в потреблении и возможных доходов от налогообложения, возможность контроля за оборотом и рациональность его применения и так далее...

Помимо этого, также будет сделан акцент на необходимости ревизии существующего подхода к классификации понятий, которыми оперируют российские специалисты в области здравоохранения и криминалистики, для того чтобы дискуссия о направлениях развития отрасли велась, что называется, на одном языке.

Кроме того, мы, исходя из предпосылки о том, что дееспособный и правоспособный гражданин волен выбирать модели поведения для удовлетворения своих потребностей в рамках набора альтернатив, не препятствующих реализации и защите своих прав иными индивидами, предполагаем, что для таких индивидов является не совсем корректным применение административных мер принуждения к ограничению существующих вариантов удовлетворения потребностей, и что вмешательство государства в эту сферу должно носить лишь дестимулирующий экономический эффект в части потребления тех товаров, по поводу которых сформулирован стойкий общественный консенсус.

Цель:

Обоснование необходимости пересмотра некоторых аспектов регуляторной политики государства в сфере оборота отдельных категорий демеритных товаров

Задачи:

Сформулировать понятийную базу в рамках которой будет возможно проводить дальнейший анализ эффективности регуляции объекта исследования;

Определить существенные недостатки прогибиционистского подхода к регулированию некоторых групп рассматриваемых товаров на примере кейсов антиалкогольных кампаний в Российской империи, США, странах Северной Европы и СССР;

Рассмотреть сложившиеся паттерны регулирования рынка алкоголя как группы демеритного товара и предложить критерии классификации подходов регуляторной политики;

Обосновать необходимость переоценки степени вреда от различных групп демеритных товаров на основе существующих исследований и ранжирования их в соответствии данным показателем

Предложить пример демеритного товара, регулирование которого на данный момент находится в «серой зоне»

Объект:

Регуляторная политика государства в отношении оборота демеритных товаров

Предмет: оборот демеритный алкоголь

Отдельные группы демеритных товаров как предмет регуляторной политики государства

Методы:

Сравнительно-исторический анализ, кейс-стади, сбор и анализ статистической информации.

Глава 1. Трактовка понятия «оборот» и провалы прогибиционизма

1.1 Государственное регулирование как осознанная необходимость

Под государственным регулированием экономики обычно подразумевается «комплекс мер и действий, применяемых государством для коррекции и установления устойчивого функционирования основных экономических процессов» Haidar, J.I., "Impact of Business Regulatory Reforms on Economic Growth," Journal of the Japanese and International Economies, 2012. Elsevier, vol. 26(3), p. 285-307. При этом, принято выделять 4 основных сферы действия государственного вмешательства в экономику, так или иначе имеющих место в экономической системе любого государства:

Фискальная политика (бюджет, налоги);

Монетарная политика (регулирование кредитного рынка, денежных средств и их аналогов, находящихся в обращении);

Перераспределение национального дохода и сглаживание имущественного неравенства;

Регулирование производства и оборота определённых видов товаров и услуг;

Наверное, большинство читателей так или иначе согласятся с тезисом автора о том, что концепция «идеальной рыночной самоорганизации экономической деятельности» в любой сфере не слишком жизнеспособна. Возможно, есть примеры узкоспециализированных рынков, способных к максимально эффективной саморегуляции за счёт механизма т.н. «невидимой руки рынка», но это скорее исключение, нежели правило.

В общем виде, мы признаём необходимость государства как политического и экономического актора, который устанавливает правила игры на основе сформулированных в обществе предпосылок о ценностях и отслеживает их исполнение всеми агентами; мы вменяем ему в обязанность установление регламентов типовых контрактов и обеспечение их енфорсмента вместе с дизайном наказаний за уклонение от имплементации заключённых соглашений; наконец, в обеспечении безопасности и устойчивого развития (или хотя бы сохранении желаемого большинством статуса-кво) мы тоже полагаемся на государство. При этом, наделяя его полномочиями от нашего имени, мы, вместе с тем, соглашаемся сложить часть этих полномочий с себя как необходимую плату за все те преференции, которые деятельность государства должна предоставить обществу в целом и индивиду в частности…

Соответственно, (идеальное) государство, получив от общества некий «заказ» на исполнение делегированных ему функций, уже вольно выстраивать политику в данной конкретной сфере деятельности. Соответственно выбранной политике подбираются необходимые инструменты, далее определяются ключевые индикаторы, основные бенефициары государственной политики и так далее. Начиная с этого этапа уже возникают определённые споры в части «технической имплементации социально-желаемых действий» …

В контексте данной работы нас в наибольшей степени будет интересовать лишь последний вид регулирования, так что остановимся на нём более подробно.

Причины регулирования производства, распределения, обмена и потребления товаров и услуг интуитивно понятны: государство хочет «держать руку на пульсе экономических процессов», понимать масштабы экономической деятельности людей, заниматься бюджетным и налоговым планированием, определять направления расходования бюджетных средств в рамках различных программ поддержки тех производств или потребления тех товаров, которые оно считает важными, и наоборот. Более того, подобные методы государственного регулирования важны для борьбы с известными феноменами «провалов рынка» - монополиями, внешними эффектами и асимметрией информации, а также для оптимальной организации производства и потребления разнообразных общественных благ, поставщиком которых зачастую может выступать исключительно государство - национальная оборона, транспортная инфраструктура, национальная система права и т.д.

Для этих целей вводятся самые разнообразные инструменты различной степени жёсткости: от мягкого экономического стимулирования социально-значимых товаров и услуг в рамках различных программ по субсидированию, программ добровольной сертификации продукции производителей и поставщиков до жёсткого контроля над ценообразованием отдельных отраслей, контроля за структурой рынка и исключения некоторых товаров из оборота.

От вопроса о необходимости определённой степени вмешательства в экономику и сторонней регуляции экономических процессов перейдём к более сложному и специфицированному вопросу о том, почему государство запрещает и(или) ограничивает оборот определённых видов объектов гражданских прав. Но прежде важно идентифицировать, что именно в рамках данной работы мы подразумеваем под понятием «оборот».

О понятии оборота

Понятие «оборота» будет правильнее выводить не из ст.129 ГК "Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.194 N 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2018) РФ, а исходя из специализированного законодательства - например, из ФЗ-171 Федеральный закон "О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции и об ограничении потребления (распития) алкогольной продукции" от 22.11.1995 N 171-ФЗ в ред. От 08.03.2018 или ФЗ-29 Федеральный закон "О качестве и безопасности пищевых продуктов" от 02.01.2000 N 29-ФЗ в ред. От 23.04.2018. Дело в том, что объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследование, реорганизация юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте». Отсюда многие заключают, что оборотом считается переход вещи от одного лица к другому. Но смысл приведенной нормы в ином. Если вещь не изъята из оборота и не ограничена в нем, ее можно свободно отчуждать, она переходит в порядке универсального правопреемства или иным способом -- вот точное содержание статьи. Ясно, что здесь устанавливается правовой режим свободно обращающихся вещей. Рассуждая от противного, можно сказать, что ограниченные и изъятые из оборота вещи не могут свободно отчуждаться, переходить в порядке универсального правопреемства или иным способом. Но не более того! Именно поэтому правильнее будет выводить понятие оборота из иных источников.

Так, Статья 1 Федерального закона от 22 ноября 1995 г. № 171-ФЗ «О государственном регулировании производства и оборота этилового спирта, алкогольной и спиртосодержащей продукции» называет оборотом «закупку (в том числе импорт), поставку (в том числе экспорт), хранение и розничную продажу. Такое определение близко к доктринальному, ибо перечисляет, в основном, сделки, направленные на передачу имущества другому лицу. Вместе с тем, вряд ли можно отнести к сделкам хранение, под которым здесь понимается не передача имущества на время другому лицу, а само обладание чужой вещью»Васильев Г.С. Ограничения оборота вещей Правоведение. Сборник статей, 2006. -- № 1. -- С. 117 -- 128.

Близкая по духу позиция законодателя относительно понятия оборота раскрывается и в Федеральном законе от 2 января 2000 г. № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов». Так, оборотом «объявлены купля-продажа (в том числе экспорт и импорт) и иные способы передачи пищевых продуктов, материалов и изделий, их хранение и перевозка».

Оборот отдельных объектов гражданских прав

Теперь, непосредственно к вопросу об изъятых из оборота объектах гражданских прав. В рамках данной работы нас в меньшей степени будут интересовать вещи, изъятые из оборота по причине нахождения их в публичной собственности, и посему не способные быть предметом сделок с частными лицами; и в большей - в силу телесных свойств вещи. При этом, последнее свойство может быть более подробно детализирована на вещи, «изымаемые из оборота в силу характера их телесных свойств, становящимися общественно-опасными с течением времени Лунева Е.В. Соотношение объектов гражданских прав, изъятых, ограниченных или исключённых из оборота . Актуальные проблемы экономики и права, 2014. no. 1(29), pp. 200-205 » (некачественные или небезопасные продукты, изделия, не соответствующие санитарно-эпидемиологическим нормам, …) и «априорно общественно-опасные» вещи. Последняя категория включает в себя достаточно широкий Указ Президента РФ от 22.02.1992 N 179 (ред. от 30.12.2000) "О видах продукции (работ, услуг) и отходов производства, свободная реализация которых запрещена", но ограниченный список наименований, который можно условно разделить на следующие группы:

Вооружение и военная техника, отравляющие вещества боевого назначения, взрывчатые вещества и ракетное топливо;

Специальные средства связи и шифровальные устройства;

Уран, другие делящиеся материалы и изделия из них, рентгеновское оборудование с использованием радиоактивных веществ и изотопов, стратегические материалы, радиоактивные отходы;

Драгметаллы и камни, а также изделия из них;

Лекарственные средства, этиловый спирт, наркотические и психотропные вещества;

При этом, каких-либо чётких критериев, по которым можно было бы отнести предмет к категории «априорно общественно-опасных», вследствие чего, запрещённых для свободной реализации, не существует. Более того, если для некоторых категорий списка мы можем постулировать наличие реальной угрозы общественной опасности при наличии товара в обороте, как, например, в случае оружия массового поражения или средств его доставки, принимая во внимание его телесные свойства, то для остальных подобную угрозу сложно идентифицировать даже как потенциальную. Так, например, достаточно проблематичным представляется идентификация реальной угрозы общественной опасности при нахождении в гражданском обороте лекарственных средств (в т.ч. психотропных), драгоценных металлов и камней.

Зачастую подобные ограничения оборота отдельных объектов гражданских прав вводятся и поддерживаются в целях достижения достаточно неопределённо выраженных целей, например, «национальной безопасности», «экологического благополучия», «охраны здоровья населения», «приоритетного развития отдельных отраслей экономики» и так далее, но, в большинстве случаев, они не являются предметом ярко-выраженного общественного консенсуса по поводу степени «общественной опасности», а представляют собой пример патерналистского волюнтаризма государства.

Более того, несмотря на то что алкоголь (этиловый спирт) является психоактивным веществом McKim, W.A. Drugs and Behavior: An Introduction to Behavioral Pharmacology (5th Edition). -- Prentice Hall, 2002. -- P. 400. , он не только не запрещён в обороте, но также вполне доступен для рядового потребителя, учитывая, тем не менее, всю совокупность ограничений, налагаемых на его оборот. Схожим образом ситуация обстоит и с многими видами лекарств, которые также содержат в себе психоактивные вещества или их аналоги.

Таким образом, можно говорить о недостаточно системном подходе к регулированию оборота товаров, которые, согласно приказу №179, подлежат изъятию из оборота, отсутствию чётких критериев, согласно которым объекты гражданских прав могут быть отнесены к «товарам, оборот которых представляет реальную или потенциальную угрозу для общественной опасности».

1.2 Последствия несистемного регулирования оборота отдельных объектов гражданских прав

«Сухой закон» в США

Не секрет, что инициаторы прогибиционистких мер в отношении алкоголя в послевоенной Америке руководствовались благими намерениями при принятии Акта Волстеда и последующих законопроектов в области контроля и регулировании оборота алкогольных напитков. При этом, поначалу большинство подобных проектов были лишь инициативами отдельных объединений граждан, можно сказать, отдельных некоммерческих организаций - например, «Общество трезвости», «Женское христианское общество трезвости», «Антисалунное общество» и представляли из себя вполне безобидные элементы гражданского общества с благими целями - они боролись за повышение общего уровня моральных и религиозных ценностей, «проповедуя» добровольный и осознанный отказ от потребления алкоголя, но ни в коем случае не препятствующий другим индивидам осознанно его потреблять в рекреационных целях для удовлетворения потребностей.

Однако, с ростом подобных настроений и усилившейся с началом военных действий милитаристской риторикой, всё больше представителей американского истеблишмента так или иначе были связаны с данными организациями, что усилило рост сторонников запретительной политики в верхних эшелонах власти на уровне штатов и федеральных ведомств Boardman, Fon W. Jr. America and the Jazz Age: A History of the 1920's. New York: Henry Z. Walck, Inc., 1968.. На уровне некоторых штатов были введены более жёсткие ограничения на реализацию и производство алкогольной продукции, однако, до принятия Акта Волстеда это можно было считать отдельными проявлениями «перегибов на местах» … Зачастую подобные запреты в рамках отдельно взятых территориях позже признавались неконституционными или на них накладывалось губернаторское вето. Однако, затягивать пояса и уменьшить потребление спиртных напитков американцам так или иначе пришлось после начала гражданской войны, на фоне которой всё громче зазвучали идеи о необходимости усиления налогового бремени на производителей горячительных напитков и необходимостью существенно сократить производство и потребление спиртного из-за дефицита зерновых, использовавшихся и в других отраслях пищевой промышленности Kobler, J. Ardent Spirits: The Rise and Fall of Prohibition. New York: G. P. Putnam's Sons 1973.

В 1917 году, активисты добились того, чтобы закон о запрете спиртного был выдвинут Палатой Представителей для ратификации в штатах. Набрав три четверти необходимых голосов, Правительство взялось за разработку официального документа, позже получившего статус Восемнадцатой поправки к Конституции США. За принятие поправки выступали республиканцы, коих, в 1919 году, в Конгрессе было большинство. Президент США Вудро Вильсон, демократ, изначально наложил вето на данную инициативу, однако, конгрессмены подали Акт Волстеда, названный в честь Председателя Юридической Комиссии Конгресса, представителя Миннесоты Эндрю Волстеда, на повторное голосование. Итогом всего действа стало принятие, так называемого «Сухого закон» в США, 28 октября 1919 года, давшего старт эре подпольной торговли алкоголем в Соединенных Штатах.

Данный нормативно-правовой акт существенно сузил легальную сферу оборота алкогольных напитков и спиртосодержащей продукции в целом, зато стал идеальной институциональной средой для появления большого количества криминальных элементов, желающих нажиться на привычке людей к определённым способам рекреации Pietrusaz D.. The Roaring Twenties. San Diego, CA: Lucent Books,. 1998.. Так, например, легальным осталась лишь возможность хранения и употребления (но не производства даже для личного потребления) алкогольных напитков в пределах места проживания (или в гостях), оборот алкогольной продукции по рецептам, выданным врачами, а также оборот спиртосодержащей продукции «не для целей распития» при наличии лицензии, выданной федеральным правительством. Под запрет попали реализация алкоголя в заведениях общепита, изготовление спиртосодержащей продукции крепостью более 0,05% в домашних условиях, оборот ингредиентов и рецептов для изготовления алкоголя в домашних условиях, а также реклама.

Восемнадцатая поправка, в том виде, в котором она была принята, вызывала массу вопросов как у населения, так и у производителей алкоголя. В условиях отсутствия возможности легально приобрести алкоголь, многие стали искать альтернативные пути удовлетворить потребность в спиртном. В первые пять лет после принятия, рынок домашнего вина вырос столь существенно, что Калифорнийские аграрии, занимавшиеся выращиванием винограда, увеличили объем своих плантаций почти на 700 процентов. Кроме того, существенно вырос спрос на сусло - пивной полуфабрикат, до добавления дрожжей. Так как в сусле, по сути, не содержалось алкоголя, его можно было открыто продавать по всей стране, чем и воспользовались многие предприниматели, наладив на этом высокодоходный бизнес. «По сути, 18-я поправка лишила Америку алкогольной индустрии, занимавшей в экономике страны седьмое место по масштабам производства. Взамен она взрастила мощную организованную преступность» Blumenthal S.E., Karen F.D.. Bootleg: Murder, Moonshine, and the Lawless Years of Prohibition. New York: Roaring Brook Press 2011. Кроме того, прогибиционистская политика властей в отношении одних психоактивных веществ (выше мы уже заостряли внимание на том, что алкоголь также является психоактивным веществом) сместил интерес потребителей на другой сегмент рынка - заметно возрос оборот рынок иных психоактивных веществ, прежде всего кокаина и марихуаны, а также и героина, до этого не пользовавшихся высоким спросом Павловец. В.И. Как сохла Америка (2014) // Частный Корреспондент, 2017. При этом, декларируемые ярыми сторонниками рестриктивной политики в отношении оборота алкоголя, говорящие о значительном снижении преступлений на фоне пьянства и число смертей, напрямую связанных с чрезмерным употреблением алкоголя, так или иначе лукавят сразу по двум пунктам: снижение преступлений носило лишь краткосрочный эффект, в то время как на долгосрочном промежутке снижение уровня преступности оставалось незначительным, учитывая сильный рост теневого сектора после введения сухого закона; снижение смертности от потребления легального алкоголя после введения Акта Волстеда существенно увеличило смертность от отравления нелегальным алкоголем и его суррогатами Абрамов А.И. Экономическая история Соединенных Штатов Америки. Самара, 1965. Кроме того, нельзя забывать и о том, что имплементация подобных запретительных мер была связана с колоссальными издержками административного характера, не считая не менее колоссальных потерь государства от недоналогообложения, плавно перетекавших в карманы подпольных торговцев спиртным.

После принятия Восемнадцатой поправки почти все штаты, которые раньше стали «сухими», в целях экономии средств отменили свое законодательство по данному вопросу и сократили штаты служащих, контролирующих исполнение закона. Федеральное правительство было вынуждено оплачивать более 1 500 постоянных агентов для обеспечения хотя бы минимальной эффективности антиалкогольного законодательства Rogers, D. The Fiasco of Prohibition, 2010. В течение 1920-х годов бюджет Федерального Бюро по контролю за соблюдением сухого закона вырос с 4,4 до 13,4 миллионов долларов в год. Еще 13 миллионов долларов уходили ежегодно на содержание специального подразделения береговой охраны США, отслеживающее контрабандные поставки спиртного морем Артемьев А.Н.Цифровые бутлегеры. Чем блокировка Telegram похожа на сухой закон? // Forbes, 2018 .

Негативные последствия «сухого закона» более материальны и легко выразимы в цифрах:

количество тяжких преступлений, связанных с незаконным оборотом спиртного, выросло в несколько раз;

среднедушевое потребления алкоголя в США к 1933 году превзошло почти на 20% уровень 1919 года (то есть накануне принятия Восемнадцатой поправки);

за 13 лет примерно на 45% возросло потребление в США наркотических средств.

«Сухой закон» в период всеобщей мобилизации накануне ПМВ в Российской Империи

Несмотря на то, что антиалкогольные кампании проводились ещё в XVII в., здесь мы рассмотрим два наиболее резонансных кейса из истории страны века XX. Оба они оказались примером недостаточно эффективного стратегического планирования в кризисное для страны время.

Незадолго до введения Сухого закона за океаном, о принудительном «отрезвлении» страны заговорили на просторах Российской Империи. Как это часто бывает, цели данной политика преследовала самые что ни на есть благие - поднятие уровня жизни, уменьшение уровня преступности, борьба за трезвость на производстве, способствовать высокому боевому духу на передовой в период начавшейся мобилизации - всё как за океаном несколько лет спустя. И начиналось всё по схожему сценарию - запрет на продажу крепких алкогольных напитков приветствовал и простой народ, и правящие элиты, в крупных городах и сёлах в глубинке. Мобилизационная риторика также способствовала принятию населением антиалкогольной кампании.

Впрочем, эйфория от замаячившей на горизонте «вечной трезвости» быстро сошла на нет Болдырев О.Д. Революция на трезвую голову: взлет и провал первого "сухого" закона // Русская служба Би-Би-Си, 2017. Этому способствовало как продолжавшееся производство спиртовой продукции (в частности, спирт был необходим для производства многочисленного списка товаров, особенно в условиях военного времени), так и затянувшаяся война. Плюс ко всему, неприятным сюрпризом оказалось и то, что высшие слои общества были чуть менее восприимчивы к антиалкогольной риторике властей, что нашло отражение в том, что, несмотря на формальный запрет, алкоголь всё так же был доступен в высокоуровневых заведениях общепита. Ну а население победнее, видя, что «понижать градус» элита и не думает, быстро нашло способ переключиться на одеколон и иные суррогаты из непищевого спирта. Кстати, не лишним будет упомянуть, что корни резонансной трагедии с отравлением «Боярышником» в Иркутске в конце 2016 года во многом идут с начала введения сухого закона в 1914 Как денатурат пить начали? (2019) Оптимист, 2018. Именно к этом времени в России стал производиться в промышленных объёмах денатурат, использовавшийся не только как дешёвое сырьё для освещения в спиртокалильных лампах до массовой электрификации страны, но и как дешёвый суррогат крепких напитков, производимых государственной винной монополии. Подобная ситуация была также упомянута выше в ходе рассмотрения итогов американского сухого закона.

При этом, как отмечали исследователи ещё почти сто лет назад Николаев А.В. Антиалкогольные кампании XX века в России (2008), Вопросы истории", № 11, с. 67-78, необходимость принятия мер по сдерживанию потребления алкоголя на душу населения стала неуклонно расти в связи с разрушение общинного характера жизни населения, прежде всего - крестьян. Так, по мнению одного из членов комиссии по вопросам алкоголизма и мерах борьбы с ним при Русском обществе охранения народного здравия, «получалось, что пьянство и алкоголизм были характерны для слоев населения, утративших или утрачивавших привычный общинный образ жизни и не понимавших смысла происходивших перемен, не имевших материальных условий, чтобы вырваться из нищеты» Григорьев Н.И. Алкоголизм как общественное зло. СПб. 1898, с. 11.. При этом, комиссия была единодушно против прогибиционисткских мер в части запрета продажи алкоголя - большинство выступало за предоставление больших полномочий общинам в части локальной регуляции времени и объёмов продажи спиртного в питейных заведениях, а также права общин на самостоятельную регламентацию возможности принудительного ограничения функционирования питейных заведений, функционирующих в рамках установленной в 1894 г. Винной монополии. В итоге антиалкогольная кампания 1894-1916 гг., начатая Витте, ставившая целью изыскать способы пополнения доходной части бюджета, ввести контроль со стороны государства над торговлей спиртными напитками, усовершенствовать ее с учетом новых технических достижений и "привить населению культуру пития», как это часто бывает, столкнулась с идеологическими перегибами на местах, потреблению суррогатов и кризис военного положения. При этом, можно говорить о том, что до 1914 года алкогольная политика властей носила достаточно непротиворечивый и последовательный характер, что выражается в значительном росте доходов бюджета от винной монополии Терский Н.С. Питейные сборы и акцизная система в Росси. СПб. Б.г., с. 111 - 112)..

Антиалкогольная кампания 1985г. в СССР

Начало антиалкогольной кампании в середине сентября 1985г., как и в обоих случаях, описанных выше, имела под собой понятную и вроде бы как одобряемую в обществе цель - снизить порядком возросшие, особенно, за относительно благополучный период «застоя» уровень потребления алкоголя на душу населения, вследствие чего, как полагали идеологи кампании, должны были повыситься ожидаемый срок продолжительности жизни и производительность труда, а также снизиться рост числа преступлений, связанных с алкоголем, число случаев травматизма на производстве, рост числа лиц, страдающих алкогольной зависимостью и так далее…

По данным Института социологии АН СССР, «ежегодный ущерб народному хозяйству от злоупотребления спиртным оценивался в сумму от 80 до 100 млрд. рублей». При этом, несмотря на неудовлетворительную статистику по употреблению спиртных напитков и её влиянию на производительность труда и трудовую дисциплину, большинство предприятий испытывали существенные трудности при увольнении «систематически употребляющих» сотрудников - большинство подобных случаев заканчивались либо профилактическими беседами, либо дисциплинарными взысканиями, разумеется, если речь не шла об «особых» производствах. Необходимость изменений в алкогольной политике была на лицо, так что начало кампании было воспринято благожелательно.

Стоит отметить, что первые меры по ограничению потребления алкоголя в тот период советской государственности были предприняты ещё в 1972 в рамках постановления ЦК «О мерах по усилению борьбы против пьянства и алкоголизма». Тогда регулятор ограничился Заиграев Г. Г., Мурашова А.В. Актуальные вопросы борьбы с самогоноварением. М. 1990, с. 7.лишь повышением минимальной цены на крепкий алкоголь и некоторыми административными ограничениям по месту и времени отпуска алкогольной продукции. При этом, нельзя говорить о том, что борьба с чрезмерным употреблением алкоголя носила более-менее системный характер. Так, отмечается, что акцент делался на том, чтобы бороться не с пьянством, а с пьяницами - организовывали собрания, показательные товарищеские суды, издавали стенгазеты. Иногда борьба с пьянством принимала довольно экстравагантные формы. Например, на заводе Волгоцеммаш (г. Тольятти) пьяницам зарплату выдавали в специальной кассе, имевшей форму бутылки.

Меры, принятые в мае 1985г., носили более системный характер. Так, в частности, была предпринята программа планомерного свёртывания значительных масштабов производства спиртосодержащей продукции, причём речь шла не только о производстве крепких напитков - под удар попало значительное количество пивных заводов, а также значительный ущерб был нанесён не только винодельческой отрасли, но и виноградарству. По данным АиФ Сухой остаток. Как антиалкогольная кампания 80-х повлияла на экономику СССР // Аргументы и факты, 2014, площадь виноградников сократилась почти на 20%, а среднегодовой сбор ягод - почти в два раза. Помимо борьбы с предложением, также были предприняты попытки существенно ограничить спрос: так, с 2-3 рублей минимальная отпускная цена на водку поднялась до 9,1, что является существенным показателем. Наконец, помимо всего прочего, были введены реально действовавшие меры пресечения против употребления спиртного в общественных местах и на производстве, вплоть до уголовного преследования.

В краткосрочном периоде подобные меры принесли определённый положительный эффект. Так, два года рестриктивной антиалкогольной политики привели к увеличению ожидаемой продолжительности жизни более чем на 2,5 года, удалось существенно снизить количество преступлений и ДТП, возросла производственная эффективность за счёт ужесточения политики «сухого закона» на производстве. Как мы можем видеть, вполне схожие результаты с тем, что было описано выше при рассмотрении кейса Соединённых штатов.

В то же время, принимая серьёзные меры по ограничению оборота и планомерному снижению масштабов производства спиртных напитков, нельзя не помнить о том, что рано или поздно образовавшийся дефицит начнёт заполняться благодаря нелегально произведенной или импортированной продукции, за счёт чего государственный бюджет лишиться существенной доли акцизных поступлений. Так, если к началу кампании доходы бюджета составляли, по разным подсчётам, от 10 Пустилин Д.В. Сколько советская власть зарабатывала на продаже алкоголя? // Русский вестник, 2018 до 25% поступлений в бюджет, то к концу двух лет активной борьбы с пьянством данный показатель приблизился к 7,5% - за пару лет страна недосчиталась порядка 75млрд. рублей акцизов. Для примера отметим, что во времена НЭП данный показатель приближался к 14% История «водочного « акциза в России Cоюз производителей алкогольной продукции России, 2008. При этом, доля доходов бюджета от акцизов на спирт в 2018 году составила менее 7,5% - при условии, что нынешние ограничения в большей степени касаются ценовой политики, а не регулируют объём рынка директивно. Таким образом, можно сделать вывод о том, что регулятор, оказывая значительное воздействие как на спрос, так и на предложение в отрасли, вынудил часть потребителей перейти на другие демеритные товары, являющиеся неполноценными субститутами алкогольных напитков - нелегальную водку, самогон или спиртосодержащие суррогаты, а также на другие виды демеритных товаров - наркотических и токсических средств, чему, в частности, поспособствовала Афганская война, благодаря которой на Советский рынок начал проникать доселе почти неизвестный героин.

Так, например, в результате изменения структуры спроса на алкоголь резко подскочило потребление сахара, пряников и прочих кондитерских изделий, а также значительно выросло потребление спиртосодержащих жидкостей - одеколонов, лаков, зубной пасты и прочей бытовой химии, что, в совокупности, почти на 80% компенсировало схлопывание рынка легального алкоголя в части потребления, но никак не смогло компенсировать падение акцизных поступлений от спиртного, равно как и не смогло их компенсировать снижение минимальных розничных цен на алкоголь.

Таким образом, можно говорить о том, что, несмотря на серьёзные темпы планируемого сокращения объёмов производства спиртной продукции и обилие культурно-массовых мероприятий по вовлечению больших народных масс в осознанный отказ от потребления спиртного, фактически, к решению исключительно сложной и трудной социальной задачи общество приступило, не имея ни четкой, ясной концепции профилактики и преодоления пьянства, ни научно обоснованной программы практических действий Г.Г. ЗАИГРАЕВ ПРОСЧЕТЫ ЛОБОВОЙ АТАКИ, ИЛИ ПОЧЕМУ ПОТЕРПЕЛА НЕУДАЧУ АНТИАЛКОГОЛЬНАЯ КАМПАНИЯ (1991) Вестник Российской Академии наук, Москва. Все это изначально открывало широкий простор для проявления субъективизма и волюнтаризма как в определении основных направлений, задач и этапов антиалкогольной деятельности, так и в выборе средств и способов достижения поставленных целей.

Антиалкогольные кампании в странах Северной Европы

В данном разделе можно выделить в одну группу несколько скандинавских стран - Норвегия, Швеция, Финляндия -, столкнувшихся в конце XIX - начале XX вв. с серьёзными демографическими проблемами на фоне увеличения масштабов потребления спиртного населением. Все они принадлежали к т.н. «северному типу потребления алкоголя», что выражалось в относительном преобладании крепких спиртных напитков в общей корзине «алкопотребителя», что является достаточно характерной моделью потребления и на преобладающей территории России Заиграев Г.Г. Просчеты лобовой атаки, или почему потерпела неудачу антиалкогольная кампания Вестник российской академии наук, Москва, 1991, за исключением, в основном, южных винодельческих регионов.

В качестве метода решения проблемы власти государств Скандинавии избрали, не считая стандартного в таких случаях повышения акцизов, введение госмонополии на продажу спиртных напитков крепче 4% с жёсткими ограничениями на количество, времени и мест продажи, и, естественно, неестественно высокими монопольными ценами. Иными словами, в отличие от описанных выше подходов, Скандинавские страны предпочли сместить прогибиционизм в сторону спроса, а не предложения.