Государственное регулирование оборота демеритных товаров: сравнительно-исторический анализ и новые вызовы

По аналогии с рассмотренными выше сценариями, в начальный период времени уровень потребления спиртного населением действительно упал, уменьшился рост преступности, повысилась рождаемость. При этом, через сравнительно короткий промежуток времени резко возрос приток спиртного от соседей - Польши, СССР, Дании, стран Прибалтики, что, вкупе с резко возросшим производством дистиллятов в домашних условиях практически на 2/3 покрыл образовавшийся дефицит на рынке спиртного, вследствие чего реальные цифры потребления спиртного на душу населения уменьшились не столь существенно, а государство недополучило значительное количество акцизных поступлений. Наконец, после начала процесса присоединения стран к зоне Евро, им пришлось открыть рынки для крупных экспортёров алкогольной продукции - прежде всего, вина и пива.

При этом, так или иначе, контрабанда и серый импорт алкогольной продукции не слишком сдал позиции Усманов О.А. Алкогольная политика Швеции. Успех или всё же провал? Часть 1,// Beercomments,2013 . Кроме того, внимания заслуживает и тот факт, что, в отличие от ситуации 50-летней давности, к контрабанде и неучтённому производству крепких спиртных напитков добавилось ещё и контрабанда лёгких спиртных напитков, прежде всего, пива, что также существенно подорвало эффективность рестриктивных мер в отношении политики ограничения оборота алкоголя Усманов О.А. Алкогольная политика Швеции. Успех или всё же провал? Часть 2: Проблемы противодействия алкоголизму в связи с присоединением к Евросоюзу // Beercomments,2013 и серьёзно ударило по доходам государства от акцизов.

Таблица 2. Сравнение антиалкогольных кампаний и их последствий

Глава 2. Классификация современных подходов к регулированию оборота алкогольной продукции: критерии сравнения

В данной главе будет предложена классификация основных подходов к регулированию рынка алкогольной продукции по различным группам стран. Всего мы выделим 5 моделей по группам государств, проводящих, в целом, схожую алкогольную политику, дадим краткую характеристику проводимой политики и её дизайн в зависимости от следующих детерминант: тип потребления, предпочитаемые сегменты, ценовая политика, ограниченность в обороте, маркетинговая политика, физическая доступность, ценовая доступность.

Скандинавская

Как уже было упомянуто в главе 1, за последнее столетие в скандинавских странах произошли существенные изменения в подходах к регламентации рынка алкогольных напитков. Все они так или иначе прошли через неконтролируемый государством рынок спиртного, после чего везде имел место процесс монополизации данного рынка государством, сопряжённый на начальных этапах с избыточным регулированием. Затем, столкнувшись с проблемой нелегального ввоза алкоголя из соседних стран и необходимостью координации алкогольной политики с требованиями наднациональной торговой политики стран Европейского региона, вынуждены были сменить модель регулирования на «ограниченную монополию».

В то же время, в отличие от рассмотренного кейса Сухого закона в Штатах, можно говорить о существенном остаточном влиянии государственных винных монополий на рынке - по различным данным Сакоян А.Г. Скандинавия: упорствующая монополия на алкоголь // Полит.ру, 2015, доля монопольно реализованного алкоголя на рынках Скандинавии составляет от 40% до 79%. Столь внушительная разница в объёмах может различаться в различных подходах к монополизации рынка может объяснятся различием в том, что принято относить к категории «пива средней крепости», а также различиях в льготах, предоставляемых производителям «национальных» пивных напитков невысокой крепости и «фермерских» вин.

Ещё одной схожей чертой данных монополий является то, что данные компании выполняют функции не только монопольного производителя крепких спиртных напитков и вин, но также являются и единственным легальным импортёром подобного товара из-за рубежа. При этом, в отличие от монополий вековой и полувековой давности, акцент в подобных структурах смещён не на получение монопольной прибыли от реализации определённых категорий социально-неодобряемого товара, а на минимизацию совокупных общественных издержек от потребления. Так, например, в случае некоторых стран данные структуры (Systembolaget в Швеции и Vinmonopolet в Норвегии) являются подконтрольными национальным министерствам здравоохранения или социального обеспечения, что позволяет говорить о «социальной» направленности монополии.

Отдельно стоит упомянуть о маркетинговой политике местных винных монополий. Ввиду социальной направленности подобных рыночных структур на них накладываются достаточно серьёзные ограничения в части спонсорской поддержки, концентрации торговых точек и времени отпуска товаров. Естественно, что стратегии продвижения бренда тоже оказываются существенно ограничены - так, например, достаточно проблематично себе представить т.н. «зонтичную» рекламу бренда алкогольной продукции Вольдман Ю.Я. Комментарий Закона Российской Федерации "О рекламе". М.: Фонд "Правовая культура", 1998. С. 65 - 66., получившую широкое распространение на Российском рынке Правовое регулирование рекламной деятельности: комментарии и законодательство. М.: Спарк, 2001. С. 38 - .

Существенным отличием от других моделей в Скандинавских винных монополиях является «ступенчатость» разрешений на покупку алкогольных напитков в соответствии с возрастом потенциальных покупателей и крепостью напитков. Так, норвежский законодатель предусмотрел Hеndbok i alkoholloven - Rundskriv IS-5/2008 [электронный ресурс] разрешение на покупку алкоголя крепости свыше 22% только по достижении 20-летнего возраста. С 18-летнего возраста покупатели норвежских супермаркетов и Винмонополетов вправе приобретать алкогольные напитки крепостью до 22%. При этом, все напитки с содержанием этилового спирта выше 4,7% вполне свободно реализуются в большинстве торговых точек. Также предусмотрен определённый возрастной ценз по схожей «ступенчатой» системе на посещение большинства развлекательных заведений.

Наконец, если говорить об акцизной политике в отношении алкоголя, то можно заметить, что ставки акцизов как на крепкий алкоголь, так и на пиво являются максимальными для Европейского региона. Так, ставка акциза для крепких напитков в странах Скандинавского региона минимум в три раза превышают среднее значение по региону. Подобные запредельные значения в странах зоны Евро встречаются только в Ирландии, которая, как и страны Скандинавии, занимает верхние строчки рейтинга стран по ППС на душу населения как по версии МВФ, так и по версии ВБ GDP per capita, World Bank, International Comparison Program database. [электронный ресурс].

Азиатская

В отличие от рассмотренных выше стран Скандинавии, вопрос о надлежащем способе и масштабе регулирования алкогольного сегмента рынка появился на повестке дня значительно позднее. Если в Норвегии или Швеции данный запрос артикулировался ещё на рубеже XIX-XX вв. в связи с запросом местных общин на значительно возросшее из-за стремительной урбанизации потребление спиртного, в основном, крепких напитков, то для Китая, Японии, Южной Кореи и большинства стран Юго-Восточной Азии проблема стала актуализироваться только ближе к началу XXI столетия, во многом благодаря возросшей социальной мобильности. Так, например, для Китая конца XIX века гораздо большей проблемой было повальное распространение опиума, усугубившееся после Второй Опиумной войны Wong, J. Y. Deadly dreams: opium, imperialism, and the Arrow War (1856-1860) in China. -- Cambridge; New York : Cambridge University Press, 1998.. Несмотря на то, что последствия Опиумных войны затронули преимущественно только территорию Китая и, в меньшей степени, таких стран, как Бирма, Лаос и Мьянма, в регионе к настоящему моменту не сложилось концепции существенного вмешательства государства в алкогольный рынок. Этим может объяснятся на порядок более «лояльный» подход данной группы стран к регулированию рынка спиртного.

Первой важной особенностью азиатского подхода к регулированию рынка алкоголя является сравнительно лояльная маркетинговая политика. Китайские, тайские, японские и южно-корейские стандарты регулирования рынка алкогольной продукции устанавливаются и регулируются преимущественно местными отраслевыми ассоциациями и лишь чрезвычайно общие, рамочные принципы устанавливает государство. Так, китайские стандарты подразумевают допустимость рекламы алкоголя в СМИ, при условии, что тот «не может ассоциироваться с социальным успехом, смелостью, твердостью, а также указывать, что алкоголь может стимулировать и расслаблять, улучшать состояние здоровья и сексуальную деятельность» Z. Ziafang Alcohol advertising in China State Statistic Bureau 2001 Yearbook of Chinese Statistics 2001 (in Chinese). Bejing: Statistic Press. В Южной Корее существуют схожие требования к маркетинговой политики спиртного, но существует долгосрочная тенденция к их ужесточению в части, например, запрещения её рекламы на кабельных каналах Южная Корея против алкоголя // AlcogolNews, 2016 (в настоящий момент такая возможность есть, как и, например, в отдельных штатах Индии), а также запрета на использование песенных композиций в рекламе и ужесточению правил её показа. Кроме того, планируется ужесточить правила продажи алкоголя вблизи социальной инфраструктуры - больниц, парков, образовательных и культурных учреждений и т.д.

Вторым важным критерием сопоставимости алкогольной политики стран является невысокий уровень различий в отношении акцизной политики. В отличие от стран Северной Европы, где акцизная политика направлена, главным образом, на дестимулирование потребления крепких алкогольных напитков, в связи с чем их ставки достигают астрономических значений, регуляторы данной группы стран предпочли сместить фокус на менее крепкий алкоголь в связи с явным перекосом структуры потребления в сторону пивных Wine and spirits market in Japan: Barriers and opportunities. Pernod Ricard Japan, 2013 напитков. Здесь мы видим несущественное различие в соотношении ставки акциза на пиво и пивные напитки к доходу в сравнении со странами Скандинавии, что говорит о верном фокусе акцизной политики местных властей.

Важной особенностью алкогольного рынка Азиатских стран является то, что на данном рынке очень широко представлены различные категории товаров, попадающие в «серую зону» рынка. Так, например, помимо общеизвестных разновидностей крепких алкогольных напитков, в странах Азии широко распространены дистилляты крепостью от 15% до 40%, нашедшие широкое распространение преимущественно в регионах с невысоким уровнем урбанизации. Ввиду того, что данный сегмент рынка пользуется достаточно стабильным спросом, учитывая определённую степень консервативности местного населения, можно говорить о существенных препятствиях к имплементации акцизной алкогольной политики Скандинавского типа. Иными словами - значительные ставки акциза на китайском рынке не будут способствовать снижению потребления и пополнению бюджета, так как у существенной части населения стабильным спросом пользуется «неучтёнка». При этом, в отличие от России и США, для Китая, Индии, Вьетнама и Таиланда в большей степени, Японии, Южной Кореи и Филиппин - в меньшей, самогоноварение никогда не было серьёзнейшей проблемой на повестке дня, равно как и склонность некоторых маргинальных групп населения к потреблению денатурата и прочих суррогатов. Даже склонные к пагубному употреблению категории граждан с алкогольной аддикцией вряд ли предпочтут «Боярышник» широкому спектру недорогих дистиллятов разной степени крепости. Да и в силу наличия в стране относительно недорого сегмента рынка «серых» напитков вопрос о контрабанде никогда не стоял остро.

Говоря о регулировании сегмента рынка слабоалкогольных напитков в данной группе стран, нельзя не упомянуть интересный кейс Craig, T., The Japanese Beer Wars: Initiating and Responding to Hypercompetition in New Product Development. Organization Science, Vol. 7, No. 3, 1996 сравнительно недавнего времени, связанный с японскими производителями пива. Дело в том, что для вида местного вида крепких алкогольных напитков (сакэ) был установлена достаточно льготная ставка акциза, на треть ниже, чем для пива, содержание алкоголя в котором в разы больше. В связи с этим обстоятельством многие пивоваренные компании Японии пошли на хитрость, перейдя к производству «напитков с пивным вкусом», отличавшихся от пива меньшим содержанием солода, и потому облагавшихся гораздо меньшими акцизами. В результате нескольких раундов подобной «акцизной войны» пострадавшими оказались, как это часто бывает, рядовые потребители - цены на пиво существенно не изменилось, в то время как существенную долю рынка заняли более низкокачественные виды товаров, на которые так или иначе пришлось переключиться потребителю ввиду параметра низкой эластичности спроса по цене.

Высокодоходная

Данная модель с небольшими вариациями имеет место в большинстве стран ОЭСР, кроме тех, что были рассмотрены выше, а также в большинстве стран Восточной Европы, карликовые государства центральной Европы и некоторые отдельные страны из категории развивающихся, например, Аргентина и Чили. Следует заметить, что многие из этих стран являются доминирующими экспортёрами алкогольных напитков, в основном тех, что характерны для их типа потребления. Так, Германия, Чехия, Бельгия, Нидерланды экспортируют преимущественно пиво, затем, с большим отставанием идут крепкое спиртное, что, в общем-то соответствует доминирующему центральноевропейскому типу потребления в этих странах. Напротив, Италия, Португалия, Испания, Франция, Чили, ЮАР экспортируют преимущественно вино и винопродукты, что характеризует их преобладающий тип потребления как южный.

В общем виде, основными её особенностями можно назвать невысокий уровень регулирования алкогольной политики в части доступности товаров для потребителя, средний уровень соотношения акцизной нагрузки на потребителей и средневысокий уровень законодательных ограничений маркетинговой политики. Так, зачастую ограничена возможность рекламных или спонсорских мероприятий в ходе спортивных мероприятий, а также запрет на рекламу спиртного в дневное время. Другие возможные ограничения также вероятны со стороны органов местного самоуправления или национальных ассоциаций производителей. При этом, во многих случаях также предусмотрены позитивные исключения для некоторых категорий продукции, например, для «национальных» напитков или слабоалкогольной продукции.

Немаловажным фактом в алкогольной политики в рамках данной модели является то, что она подразумевает южный или центрально-европейский доминирующий тип потребления спиртного, в связи с чем «винные» ставки акциза во многих странах данной группы существенно снижены по сравнению и находятся примерно на одном уровне с «пивными».

Низкодоходная

К данной группе относятся преимущественно страны Центральной и Южной Африки, а также беднейшие страны Азии и Южной Америки. В отличие от указанной выше высокодоходной группы стран, где государство в состоянии обеспечить должный уровень контроля реализации национальной алкогольной политики в части маркетинга, доступности и акцизов, то в данном регионе доля теневого алкоголя может достигать астрономических 60%, что, конечно, трудно представить в Европе, Скандинавии и даже Китае. Формально, существует целый ряд законодательных ограничений, во многом повторяющих дизайн нормативно-правового регулирования отрасли, принятых в странах «высокодоходной» группы, однако, как уже было отмечено, их имплементация существенно затруднена. Так, например, почти полностью не соблюдается Куракин М.В. Африканский «боярышник»: Как спиваются жители Черного континента // Лента.ру, 2017 требования об обязательной сертификации продукции, доступности её для потребителя и маркетинговой политике. Немногим лучше дела обстоят и с собираемостью акцизных платежей.

При этом, во многих странах региона государство вынуждено идти на поводу у местных пивоваренных компаний в части уменьшения и без того невысоких пивных акцизов с целью стимулирования населения к переходу на легальное и менее крепкое спиртное. К тому же, подобным образом Хиншоу, Д., Мейли Д., Зонне П. Пиво течет в Африку. // Ведомости, 2013 государство так или иначе пытается способствовать развитию сельского хозяйства, снабжающего сырьём пивоваренные компании.

Шариатская

В большинстве стран с преимущественно мусульманским населением реализуется достаточно строга рестриктивная алкогольная политика. Данной модели регулирования придерживаются большинство стран Аравийского полуострова, Бангладеш, Малайзия, Индонезия, Бруней, Пакистан и Северный Судан. Но обо всём по порядку.

В странах с преимущественно мусульманским населением, особенно, если властные структуры тесно аффилированы с религиозными организациями, существует ряд ограничений для местных граждан на употребление алкогольных напитков. В рамках модели они могут варьироваться от тотального запрета оборота спиртного до ограничений на продажу в дни религиозных праздников и священный для мусульман месяц Рамадан. Однако, в большинстве таких стран предусмотрена возможность потребления алкоголя туристами исключительно в предусмотренных для этого местах, а также ввоза ими сравнительно малых объёмов из-за рубежа для личного пользования. Также при наличии существенных ограничений доступ к потреблению алкоголя имеют и местные жители с помощью т.н. «лицензий на потребление», однако данная практика является более исключением, нежели правилом.

Несмотря на это, существует также и рынок «серого» алкоголя, преимущественно, дистиллятов, изготовляемых подпольно. При этом, в отличие от Азиатской или «низкодоходной нерегулируемой модели» данный тип алкоголя не пользуется существенным спросом.

Наглядное сравнение моделей и промежуточные комментарии

Указываемая нами выше классификация не может претендовать на звание исчерпывающей или единственной. В то же время, суммируя всё вышесказанное, можно сформулировать некие основные паттерны регулирования на основе тех критериев, по которым производилось сравнение. В качестве таковых нами были предложены следующие:

Преобладающий тип потребления;

Структура потребления по типам алкоголя;

Ценовая политика

Ограниченность в обороте

Маркетинговая политика;

Физическая доступность для потребителя;

Ценовая доступность абсолютного алкоголя для потребителя;

Стоит отдельно выделить последний предложенный нами критерий, так как он является составным показателем. Данный сводный индикатор призван продемонстрировать покупательскую способность среднемесячной заработной платы потребителя (в долларах) по группе стран модели в отношении цен двух наиболее предпочитаемых категорий алкогольных напитков (в долларах). Показатель также корректируется на индикатор «средней градусности» предпочитаемых напитков, рассчитанный на основе соотношения их крепости и рыночных долей. Иными словами, по данному значению можно судить о количестве алкоголя в абсолютном выражении, которое среднестатистический покупатель может приобрести в каждой группе стран на месячную заработную плату, то есть, фактически, ценовую доступность предпочитаемого алкоголя. Итого, сводный показатель практически повторяет известный «индекс Биг-мака», с разницей в том, что он применим к алкогольному рынку и скорректирован на два вида преимущественно потребляемых товаров и их цены в зависимости от соотношения их распространённости.

На основе данной таблицы можно сделать существенный для данной работы вывод о том, что ценовая доступность является существенным, но далеко не единственным определяющим фактором, позволяющим судить о доступности алкоголя для потребителей. Так, например, скандинавская модель, отличающаяся существенными ограничениями по физической доступности и ограничениями на оборот соответствующих товаров демонстрирует высокий уровень ценовой доступности, что говорит о влиянии неценовых факторов на выбор потребителя. И наоборот, высокие показатели физической доступности и де-факто слабые ограничения на оборот в низкодоходной модели, выражающие высокие параметры неценовой доступности говорят о влиянии ценовых факторов на выбор потребителя.

Таблица 3. Модели регулирования алкогольных рынков

Таблица 4. Подсчёт значения параметра ценовой доступности

Глава 3. Иные группы демеритных товаров как объект регулирования: уроки современного этапа регулирования, исследования о масштабе совокупного вреда и необходимость юридического оформления определённых категорий

Проблему классификации демеритных товаров как объекта регулирования мы затронули ещё во введении, однако, прежде чем переходить непосредственно к этому вопросу, мы обсудили ещё два не менее важных на примере алкоголя как классического примера демеритного товара и объекта госрегулирования: почему тотальный прогибиционизм не может быть оптимальным регулированием и неизбежно будет сопровождаться противодействием, ростом издержек контроля и прочими неприятными для государства последствиями, и почему мы должны принимать во внимание не только ценовые факторы, влияющие на доступность товаров подобного рода, но и на не менее важные параметры физической доступности, маркетинговой политики и непосредственно на «потребительскую корзину», если данный термин здесь вообще может быть уместен…

Итак, говоря о демеритных товарах как объекте регулирования, вполне логичным видится вопрос о том, каким набором критериев должен руководствоваться регулятор при установке тех или иных ограничений или запретов на оборот соответствующих товаров. Зачастую проблема регулирования объектов гражданских прав подобного рода состоит в том, что такой набор критериев не только не является исчерпывающим и обоснованным, но также и отсутствует вовсе.

3.1 Исследования о масштабе совокупного вреда для различных типов психоактивных веществ

Критика существующего подхода к классификации психоактивных веществ как объектов регулирования (и демеритного товара) вышла за рамки научных изысканий на уровне учёных-фармакологов в конце нулевых годов XXI в., во многом благодаря публикациям коллектива авторов во главе с Дэвидом Наттом, известным британским фармакологом и психиатром.

Первое исследование Nutt, D., King, L.A., Saulsbury, W., Blakemore, C. Development of a rational scale to assess the harm of drugs // Lancet, 2007, датируемое 2007 г., было посвящено преимущественно категоризации совокупного вреда, наносимого употреблением психоактивных веществ на основе декомпозиции их на составляющие вреда от зависимости, физического и социального вреда - всего 9 субиндиакторов, а также сопоставлению масштаба вреда с классом опасности данного вещества, определённого в Misuse of Drugs Act 1971 Misuse of Drugs Act 1971 [электронный ресурс] .

Примечательны выводы данного исследования тем, что на их основе можно говорить о существенной «рассинхронизации» реального вреда от конкретного типа психоактивного вещества и его законодательного статуса. Конечно, нельзя говорить о том, существующая классификация полностью не соответствует реалиям политики общественного здравоохранения, но выводы этого и следующего исследования говорят о нарастающей необходимости реклассификации подобного рода товаров.

Так, например, высокие показатели вреда по всем 9 субиндикаторам для таких психоактивных веществ как героин, кокаин и (немедицинский) метадон говорят сами за себя и вполне в точности соответствуют А-классу контролируемых веществ, то легальный статус алкоголя и табака несоразмерен их показателям совокупного вреда. Обратная ситуация для некоторых других веществ класса А и B, совокупный вред которых, по мнению исследователей, явно не является основанием для отнесению их к «менее опасным» классам контролируемых веществ. Выход в печать данной работы сопровождался ожесточёнными дискуссиями Натта, занимавшего тогда пост Главы совета по борьбе с наркотиками и его идеологических противников, особенно усилившимися после публичной критики им как должностным лицом решения Хоум-Офиса о реклассе некоторых психоактивных веществ из C в B.

Второе исследование Натта и его коллег, появившееся в печати тремя годами позже, являлось во многом продолжением работы 2007 г., в которой исследователи оценивали уже два составных индикатора на основе 16 субиндексов с различным весом значимости. Главным отличием данного исследования Nutt, D., King, L.A.,Phillips, L.D. on behalf of the Independent Scientific Committee on Drugs. Drug harms in the UK: a multicriteria decision analysis //Lancet, 2010 являлось то, что в результате его были полученные декомпозированные данные о социальной и личной составляющей вреда для каждого из 20 веществ (в предыдущем исследовании их список составлял всего лишь 14 позиций), на основе которого был составлен сводный «рейтинг вреда» всех проанализированных веществ. Интересно то, что в данном антирейтинге легальный алкоголь (72) обогнал даже отнесённые к классу А героин (55) и кокаин (54), в то время как некоторые вещества класса А оказались в самом конце антирейтинга, что даёт почву для дискуссии о необходимости рекласса некоторых веществ.

Конечно, за период с публикации этих двух работ произошли определённые изменения в законодательстве. Так, в 2016 году был издан Misuse of Drugs Act 1971, который реклассифицировал прежде не подпадавший под закон о контролируемых веществах Кетамин, а также обширный список так называемых «new psychoactive substances» и их прекурсоров.

Необходимость системного подхода

Несмотря на постоянную законодательную работу в данном направлении, регулятор зачастую оказывается в замкнутом круге. Обнаруживая новые психоактивные вещества с потенциалом рекреационного или немедицинского использования, он стремится их классифицировать, тем самым, существенно ограничивая их оборот. Потребители же, стремясь найти новые способы обхода законодательства, изобретают всё новые и новые психоактивные вещества и способы их получения и нелегальной транспортировки. Зачастую это приводит к существенным издержкам для общества, особенно когда в рамках очередного этапа ужесточения рестриктивной политики из оборота изымаются вещества, чей психоактивный потенциал является ничтожным, в то время как потребители переходят на более опасные и менее изученные суррогаты.

При этом, как уже не раз отмечалось многими исследователями, например, ФридманФридман М.Капитализм и свобода / Пер. с англ.М.: Новое издательство, 2006 и УэйнрайтУэйнрайт Т. Преступный синдикат как успешная бизнес-модель [пер. с английского Г. Михайлова] СПб, Пальмира, 2018, а также уже упомянутый Кох,), основной упор в регулировании оборота запрещённых демеритных товаров делается на борьбе с предложением, что является примером чудовищной неэффективности (см. рис.2). Как было показано выше, большинство демеритных товаров являются низко эластичными по спросу, что ведёт к тому, что всякое государственное вмешательство будет в первую очередь отражаться на них, а не на производителях, эластичность предложения которых является очень высокой. Эту особенность регулирования рынка мы увидели ещё при анализе кейсов США и СССР, и для многих других категорий и сегментов демеритных товаров она выражена не менее ярко. Как итог - огромные средства на борьбу с «вредными» товарами расходуются с чудовищной неэффективностью.

Рисунок 2. Изменения в результате воздействия на предложение при совершенно неэластичном спросе

Всё это заставляет задуматься о необходимости систематизации огромного массива информации об известных на данный момент психоактивных веществах с потенциалом рекреационного использования, классификации их с учётом наработанного опыта в контексте совокупного социального и личного вреда, а также ранжированию их с учётом этой классификации. Важно упомянуть, что классификации подлежит не только огромный массив известных законодателю химический соединений с определённым законодательным статусом, но также и немалое количество потенциальных «рекреационных веществ».

Данные меры позволят ввести в правовое поле те вещества, оборот которых может быть легко контролируем, а совокупный вред от использования которых как средства рекреации будет минимизирован, а также создать позитивный прецедент закрепления законодательного статуса «веществ для рекреационного использования.

Рисунок 3. Изменения в результате воздействия на неэластичный спрос при эластичности предложения

3.2 Необходимость уточнения формулировка понятия «рекреационного вещества»

Во многом остаётся недостаточно понятной позиция законодателя касательно того, что вообще понимать под рекреационным использованием вещества и перечня веществ, которые можно причислить к категории рекреационных. Сложность ситуации во многом заключается в том, что в данном вопросе существует значительный правовой пробел, связанный с отсутствием чёткой формулировки и, что не менее важно, критериев отнесения вещества к категории рекреационных. Данная проблема не является исключительной для нашей страны, понятие рекреационного использования используется в основном на уровне характеризующих документов ВОЗ и сопоставимых с ней по направлению деятельности организаций, таких как Управление ООН по наркотикам и преступности, Drug Enforcement Administration и Европейское Агентство лекарственных средств и не является полноценной правовой категорией, что влечёт за собой широкий простор для ошибочного трактования термина. Помимо определения рекреационного использования вещества, предложенного ВОЗ, также существует ряд схожих определенийFrank J. Ayd. Lexicon of Psychiatry, Neurology, and Neurosciences,. -- Lippincott Williams & Wilkins, 2000. -- p.832-- 1104 из достоверных медицинских источниковCharles E. Faupel; Alan M. Horowitz; Greg S. Weaver. The Sociology of American Drug Use. McGraw Hill. p. 366. и публикацийMorgan Christopher J.; Abdulla A.-B. Badawy (2001). "Alcohol-induced euphoria: exclusion of serotonin". Alcohol and Alcoholism. 36 (1): p. 22-25 в сфере психиатрии, нейрологии и нейропсихологии. Но даже подобные определения не дают исчерпывающего списка субстанций, подходящих под определения «вещества для рекреационного использования». Исходя из этого, можно сделать вывод о необходимости появления в законодательстве подобной юридической категории, отнесение к которой будет производиться не на основании определённого перечня веществ, а на основании научно обоснованных критериев. Безусловно, данная работа и не претендует на то, чтобы сформулировать исчерпывающий перечень подобных критериев, а лишь ставит вопрос о необходимости закрепления подобной категории в юридической практике. Важно также понимать и то, что подобная категория не означает однозначно-негативной трактовки термина «рекреационное вещество» и не должна сводиться исключительно к запрету всего того, что подпадёт под критерии -- в таком случае, это приведёт к запрету не только таких привычно понимаемых веществ рекреационного назначения как алкоголь и табак, но и к возможному исчезновению из оборота энергетиков, чая, кофе, некоторых видов кондитерских изделий, что совершенно не может быть охарактеризовано как «оптимальное регулирование».

3.3 О возможных критериях отнесения психоактивных веществ к категории рекреационных

На основе определения ВОЗ, приведённого в глоссарии, а также в соответствии с используемыми в регулярной практике определениями веществ рекреационного использования (рекреационных веществ) и собственного видения данного термина в качестве возможной юридической категории можно сформулировать некие общие критерии, по которым вещество можно считать таковым.

Психоактивность

Само понятие рекреационного использования вещества предполагает, что первостепенная цель его использования -- воздействие на психоэмоциональное состояние потребителя с целью его изменения и получения им положительных эмоций в результате стимулирующего/расслабляющего/галлюциногенного эффекта вещества. Данное качество, повторюсь, в рамках данной категории не содержит какой-либо негативной коннотации, а лишь демонстрирует определённый соматический эффект на состояние потребителя. На примере алкоголя как одного из самых распространённых рекреационных веществ можно убедиться, что его потребление, в первую очередь, связано с психоактивным действием этилового спирта, входящего в его состав. Да, конечно, можно говорить о том, что потребление алкоголя является частью устоявшихся социальных практик, а аперетив улучшает аппетит, но первично именно психоактивное действие.

Потенциал немедицинского использования

Многие вещества, обладающие психоактивными свойствами, находят применение в медицинской практике, а некоторые до определённого момента и вовсе использовались в качестве лекарственных средств, в том числе безрецептурных. Исходя из того, что медицинское применение психоактивных лекарственных средств зачастую ограничено рядом показаний к применению ,в перечень которых не входит достижение желаемого эффекта достижения изменённого состояния сознания пациентом, можно говорить о том, что психоактивное вещество, применяемое в медицинских целях, не всегда может быть использовано в целях рекреации в силу того, что психоактивный эффект не является ярко выраженным, или его применение связано с ярко выраженными неприятными ощущениями для потребителя.

Наличие положительно-оцениваемого потребителем влияния на эмоциональное состояние

Помимо того, что рекреационное вещество должно обладать психоактивными свойствами, его использование должно ассоциироваться у потребителя с достижением требуемого психоэмоционального состояния, которое как минимум будет казаться ему более предпочтительным, нежели обычное. Таким образом, к рекреационным веществам нельзя будет отнести те соединения, которые обладают выраженным психоактивным эффектом и потенциалом немедицинского использования, но которые при использовании будут ассоциироваться у пользователя с чувством дискомфорта и ухудшать его психоэмоциональное состояние ввиду того, что рекреация подразумевает его улучшение.

Закись азота (веселящий газ)

В начале-середины весны 2019 года в сети стартовала масштабная информационная кампания, связанная с внесением в Госдуму законопроектаЗаконопроект № 559097-7Об ограничении оборота закиси азота в Российской Федерации о запрете оборота т. н. «Веселящего газа» в части его «рекреационной составляющей. Иными словами, законопроект подразумевает запрет оборота закиси азота в целях, отличных от медицинских, технических и промышленных. Поводом для инициации обсуждений в высшем законодательном органе стал ряд публикаций в средствах массовой информации -- преимущественно, сюжеты на государственных или квази-государственных каналах о случаях отравлений, в том числе со смертельным исходом, связанных с рекреационным использованием подобного вещества. За эмоциональными выступлениями сторонников «трезвого ума» не последовало ответов на перечень достаточно серьёзных вопросов, которые так или иначе должен поставить под собой эффективный регулятор. Так, например, не поступило каких-либо состоятельных оценок степени токсичности вещества, примерной предполагаемой доли рынка на рынке психоактивных веществ, планируемых мерах по контролю за оборотом и критериев, позволяющих классифицировать использование вещества в тех или иных целях. Также было заявлено о необходимости ужесточения правил маркетинговой политики в отношении продвижения закиси азота, что, в принципе, может считаться вполне логичным, особенно учитывая сходную по данному вопросу позицию законодателя в отношении ограничений на маркетинговой политику применительно к табаку и алкоголю.

Здесь важно подойти к проблеме запрета подобных веществу максимально неэмоционально и постараться подойти к оценке такого законопроекта максимально объективно, исходя, прежде всего, из потребностей общественного здравоохранения и экономической эффективности запрета. Конечно, можно провести параллель между сложившейся истерии вокруг запрета веселящего газа и печально известными резонансными случаями массовых отравлений со смертельным исходом в 2010-2013 годах в связи с появлением синтетических каннабиноидов на российском рынке. В то же время, важно упомянуть, что в отличие от ситуации семилетней давности, масштабы вреда общественному здравоохранению несопоставимы с тем, насколько чудовищно пытаются представить их заинтересованные в запрете стороны на федеральных каналах.

История использования и рекреационный потенциал

При этом, использование данного вещества в целях рекреации имеет под собой достаточно продолжительную историю. Газ начал использоваться в увеселительных целях ещё с начала XIX в. в Великобритании и странах континентальной Европы, но с появлением «традиционных» наркотиков и при наличии большого сегмента легальных рекреационных средств так и не стал предметом жёсткого регулирования, и до сих пор его оборот во многих странах не ограничен, а потребительский сегмент на рынке психоактивных веществ рекреационного назначения сравнительно невелик -- так, согласно ежегодному докладу профильного комитета ООН, данное вещество даже не выделяется как отдельный подсегмент группы так называемых «новых психоактивных веществ», что позволяет говорить о ничтожной доли рынка по сравнению с более популярными рекреационными веществамиWorld Drug Report 2018 (United Nations publication, Sales No. E.18.XI.9)..

Не являются секретом также и его токсичность для организма свойства, подтверждённые в результате исследований 2003 Jevtovic-Todorovic V., Beals J., Benshoff N., Olney J.W. "Prolonged exposure to inhalational anesthetic nitrous oxide kills neurons in adult rat brain". Neuroscience. 122 (3): 609-16. 2003. и 2005 Jevtovic-Todorovic V., Carter L.B. "The anesthetics nitrous oxide and ketamine are more neurotoxic to old than to young rat brain". Neurobiology of Aging. 26 (6): 947-56. 2005., однако одно лишь наличие данного свойства у вещества не может являться основанием для ограничения его в обороте, особенно учитывая его широкую применимость как в сфере пищевой промышленности, так и в медицине. Логично будет предположить, что запретительные меры вроде тех, о необходимости которых так настойчиво заявляют отечественные законодатели, могут привести к существенным негативным экономическим последствиям для смежных областей, где активно используется данное соединение -- помимо вышеупомянутой пищевой и медицинской, данное соединение используется ещё и в качестве сопутствующих материалов в ракетно-космической и автомобильной отраслях промышленности. Не исключено повторение описанной в главе 1 ситуации в период сухого закона времён мобилизации, когда из-за существенных ограничений на оборот спиртосодержащей продукции начались проблемы с производством пороха, в число ингредиентов которого входил тогда и спирт.

В конечном итоге, введение жёсткого регулирования для вещества, обладающего низким уровнем физической аддиктивности, малой долей рынка в качестве рекреационного и широкой применимостью в других областях промышленности вкупе с высокими издержками регулирования (предполагается, что газообразная форма выпуска вещества подразумевает определённую сложность в отслеживании) будет несоразмерно потенциальным выгодам для общественного здравоохранения.

Уроки современного этапа регулирования психоактивных веществ

Риторика подобных анти-рекламных кампаний красноречиво говорит о том, что ситуацию вокруг неопределённого легального статуса и рекреационных свойств закиси азота позиционируют практически как новый виток опиоидного кризиса в США 2016 года. Тогда, напомню, из-за агрессивной маркетинговой кампании Purdue Pharma Smith J."Kingpins: OxyContin, Heroin, and the Sackler-Sinaloa Connection".[электронный ресурс] и попустительства Meier B. "Origins of an Epidemic: Purdue Pharma Knew Its Opioids Were Widely Abused". // New York Times, 2018 регуляторов здравоохранения на местах тысячи Cicero T.J., Inciardi J.A., Muсoz A. (2005). "Trends in abuse of Oxycontin and other opioid analgesics in the United States: 2002-2004". Journal of Pain. 6 (10): 662-72. людей по незнанию стали жертвами аддиктивных свойств прескриптивных опиоидных анальгетиков, таких как Оксиконтин и Оксикодон.

При этом, зачастую совершенно забывается, что сходная ситуация имела место в РФ ещё за несколько лет до дела Purdue Pharma. Речь в данном случае идёт о компании «Фармстандарт», которой с 2005 по 2012 год удалось занять лидирующие позицииРБК.Рейтинг -- Самые продаваемые лекарства в России в 2006 году [электронный ресурс] на рынке безрецептурных препаратов, содержащих кодеин, благодаря чему появился широкий теневой сегмент так называемых «аптечных наркотиков» Кутузов Р.К. Кодеин по рецептам: кто из фармпроизводителей пострадает? // Forbes, 2018, практически незаметный для государства, и при этом отличающийся крайне высоким аддикционным потенциалом и показателями смертности. В 2012 году после многочисленных публикаций в СМИ и обсуждения проблемы на уровне Министерства здравоохранения были предприняты соответствующие меры и введён запрет остановление Правительства РФ от 20.07.2011 N 599 (ред. от 27.06.2017) "О мерах контроля в отношении препаратов, которые содержат малые количества наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, включенных в перечень наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров, подлежащих контролю в Российской Федерации" на безрецептурный отпуск подобного рода препаратов.

С другой стороны, история знает и другие прецеденты, связанные с ограничением использования психоактивных веществ, и, в частности, завершившиеся возвратом прежде запрещённых веществ для рекреационного использования в свободный оборот. Речь в данной ситуации идёт о такой категории веществ как алкилнитриты, которые также неофициально именуют «попперсы». В 1990 году во Франции был введён запрет на оборот попперсов, содержащих такие психоактивные вещества как бутил и -пентилнитриты и их изомеры на основании их потенциальной опасности для потребителя. В 2007 году список запрещённых подкатегорий данного продукта был расширен, что привело к росту недовольства продавцов подобных товаров и последующему судебному разбирательству, окончившемуся, в конечном итоге, победой истцов в связи с тем, что «правительство не смогло доказать целесообразность этого общего запрета: согласно суду, процитированные риски, относительно редких несчастных случаев часто из-за неправильного использования, скорее оправдывали обязательные предупреждения на упаковке»Conseil d'Йtat, 10иme et 9иme sous-sections rйunies, 15/05/2009, 312449, Publiй au recueil Lebon [электронный ресурс].Подобное решение позволяет взглянуть на проблему регулирования оборота психоактивных веществ с несколько другого ракурса, так как здесь мы ясно можем проследить связь между необходимостью оценивать потенциальные риски излишнего контроля для регулятора и необходимостью принимать во внимание тот факт, что потребитель в своём решении должен иметь возможность самостоятельно оценивать степень опасности потребляемых им веществ для рекреации и самостоятельно принимать решение о необходимости применения таковых.

Модафинил в качестве альтернативного примера рекреационного вещества

Пример закиси азота как возможного рекреационного вещества демонстрирует исключительно «расслабляющую» направленность подобного товара. Вместе с тем, в стандартной классификации психоактивных веществ рекреационного назначения помимо депрессантов присутствуют ещё галлюциногены и стимуляторы. В качестве примера последнего можно предложить к рассмотрению такое вещество как модафинил -- аналептик, находящий применение в лечении СДВГ, нарколепсии Jonathan R.L. Schwartz, Neil T. Feldman, Richard K. Bogan “Dose Effects of Modafinil in Sustaining Wakefulness in Narcolepsy Patients With Residual Evening Sleepiness”. The Journal of Neuropsychiatry and Clinical Neurosciences. 17: 405-41. 2005, а также широко распространённый в качестве немедицинского стимулятора когнитивной деятельности Hart C.L., Haney M., Vosburg S.K., Comer S.D., Gunderson E., Foltin R.W. “Modafinil attenuates disruptions in cognitive performance during simulated July 2006. Модафинил был впервые синтезирован как первичный метаболит адрифенила в 1986 году, и с конца 1990-ых годов прошлого века был допущен Ballas C.A., Kim D, Baldassano C.F., Hoeh N. "Modafinil: past, present and future". Expert Review of Neurotherapeutics. 2 (4): 449-57. July 2002. в качестве лекарственного средства против СДВГ, нарколепсии и расстройств сна. В то же время, ввиду стимулирующих свойств и отсутствия или слабой выраженности синдрома зависимости при многократном приёме препарата, отмечался повышенный интерес к данному лекарственному средству со стороны Вооружённых Сил некоторых государств MoD's secret pep pill to keep forces awake. The Scotsman.// 2005, а также со стороны НАСА. Подобный интерес был связан, прежде всего, с необходимостью разработки лекарственного средства, позволявшего справляться с депривацией сна и улучшать работоспособность, не вызывая при этом синдрома зависимости и сильного изменения сознания. Так, например, с 2012 года в ВВС США модафинил стал единственным разрешённым Air Force Special Operations Command Instruction 48-101 (sects. 1.7.4), U.S. Air Force Special Operations Command, November 30, 2012. стимулятором для общевойскового использования, вытеснив прежде использовавшийся декстроамфетамин.

Не только сотрудники сил специальных операций и астронавты проявляют интерес к использованию модафинила как разрешённого лекарственного средства для борьбы с депривацией сна. Так, модафинил является весьма популярным препаратом для немедицинского использования среди американских студентов, наряду с риталином и аддералом. Последние являются прескриптивными препаратами, также применяющимися для лечения СДВГ.

Что же касается параметров токсичности препарата, то здесь существует ряд исследований, проводившихся, преимущественно, на животных с целью определения летальной дозы препарата. В то же время, к настоящему моменту не выявлено случаев передозировки модафинилом в чистом виде Provigil Prescribing Information. United States Food and Drug Administration. Teva Pharmaceuticals USA, Inc., 2015. ,хотя случаи побочных эффектов при применении доз, превышающих рекомендованные, были зафиксированы.

Касательно легального статуса модафинила можно говорить о существенном расхождении позиций законодателя. Так, в Великобритании, некоторых странах Скандинавии, Японии и Мексике модафинил является рецептурным лекарственным средством, не входящим в список контролируемых, в то время как в РФ, Китае и ЮАР эти веществам относятся к списку контролируемых веществ, и выведены из гражданского оборота. Наконец, позиция законодателей США, Австралии, Канады и некоторых стран Еврозоны представляет собой промежуточный уровень регуляции между позициями вышеуказанных групп законодателей.

Новые направления регуляторной политики в сфере «традиционных» рекреационных веществ

Как мы можем видеть на примере «традиционных» легальных психоактивных веществ, контроль за их оборотом представляется реальным и необходимым, что мы можем видеть в рамках тенденции по внедрению электронных систем, таких как ЕГАИС. Несмотря на сопутствующие внедрению подобных систем сложности, введение подобных мер в действительности привело к росту собираемости табачных и алкогольных акцизов, а также к повышению доли легально произведённой продукции на российском рынке. В противном случае, бездействие регулятора в отношении учёта производства и реализации продукции может привести к установлению той модели регуляции рынка алкоголя (и не только его), которую мы наблюдаем в некоторых странах третьего мира -- прежде всего, Африканских странах и некоторых государствах Средней и Юго-Восточной Азии.

Важное замечание в рамках подобного вектора политики регулирования всех категорий психоактивных веществ -- прежде всего, речь идёт об алкоголе и табаке: при введении подобных мер информационно-технологического регулирования федеральному регулятору стоит обращать внимание, прежде всего, на стимулы введения таких мер для регионов. Так, например, хорошим примером такого тренда можно назвать курс Министерства Финансов на увеличение доли от суммы акцизов на крепкий алкоголь, направляемой в региональные бюджеты, с 40% до 50%. Об этом, а также и о необходимости подсчёта доли акциза, направляемого в региональный бюджет, рассчитанного исходя из объёмов розничной реализации в противовес объёмам производства, ещё в середине 2017 г. заявлял Директор департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина А. Сазанов в интервью Известиям Евстигнеева А.B. «Серый» рынок алкоголя в России составляет 20-30% // Ведомости, 2017.

В то же время, подобный вектор политики требует от регулятора значительной политической воли, а также же существенных усилий в части просветительской работы, ибо важной составляющей контролируемого использования рекреационных психоактивных веществ (в очередной раз напомню, что алкоголь является классическим примером подобного) является информированность и личная ответственность потребителей. Иными словами, если существуют модели регулирования рынка некоторых категорий демеритных товаров, отвечающие требованиям регулирования, которые были обозначены нами во введении, то подобные модели регулирования могут быть адаптированы и для других категорий демеритных товаров. Анализу возможных кандидатов на роль подобных объектов регулирования будет посвящена завершающая глава исследования.

О поэтапной конвергенции

Важно понимать, что идея сформулировать унифицированный подход для всех категорий веществ, который будет одинаково эффективно действовать в каждом конкретном регионе, невозможна по причине значительных различий в потребительских паттернах, культурных и религиозных практиках, уровне дохода и степени логистической доступности. Здесь, на наш взгляд, будет весьма уместно провести некие параллели между регулированием этой сферы и бюджетным федерализмом. Говоря чуть более простым языком, федеральный регулятор в рамках такой модели будет призван установить лишь достаточно общие правила оборота веществ, обладающих психоактивными свойствами, а также сформулировать некий базовый перечень препаратов, чей оборот должен жёстко ограничен ввиду единогласной позиции местных сообществ, национальных властей и международного/межстранового регулятора. В свою очередь, локальные власти должны будут определить для себя степень общественной опасности тех или иных веществ, их рекреационный потенциал, возможность и рациональность регуляции оборота, а также интенсивность их потребления в рамках локальных сообществ.