Размещено на http://allbest.ru

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Национальный исследовательский университет «Высшая школа экономики»

Факультет права

Выпускная квалификационная работа

МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

«Банкротство» публично-правовых образований: опыт и перспективы по направлению подготовки 40.04.01. Юриспруденция

образовательная программа «Публичное право»

Студент: Канцыбина Анна Николаевна

Научный руководитель: В.Д. Мазаев

д-р юр. наук, проф.

Рецензент: С.В. Кабышев

к. юр. наук, доц.

Москва, 2019



Содержание

Введение

Глава 1. Теоретические основы института «банкротства» (несостоятельности) публично-правовых образований

1.1 Понятие и виды публично-правовых образований

1.2 Публично-правовые образования, как субъекты экономической деятельности

1.3 Институт несостоятельности публично-правовых образований и его аналоги

Глава 2. Особенности правового регулирования банкротства публично-правовых образований в России и зарубежных странах

2.1 Институт банкротства публично-правовых образований в США

2.2 Аналоги института банкротства (несостоятельности) публично-правовых образований в России и механизм его реализации

Глава 3. Проблемы и перспективы развития института банкротства (несостоятельности) публично-правовых образований в Российской Федерации

Заключение

Библиографический список



Введение

Актуальность. С переходом на рыночную экономику условия хозяйствования для многих субъектов гражданского оборота изменились. Публично-правовые образования получили возможность быть его участниками на равных началах с юридическими лицами частного права.

В свою очередь новым отношениям коррелируют новые риски, связанные с финансовой несостоятельностью (невозможностью расплатиться с долгами).

Вместе с тем нарастающая задолженность, которая не удовлетворяется публично-правовыми образованиями, подрывает не только принцип равенства участников гражданского оборота, но и основы экономики, в связи, с чем вопросы несостоятельности (банкротства) данных субъектов права являются актуальными в наши дни.

Степень научной разработанности. Изучение института банкротства публично-правовых образований в контексте зарубежного опыта в российской научной литературе практически не производилось.

В период с 1991 по 2019 год разработкой данного вопроса занимались: А.Н. Даньков См.: Данков А.Н. Муниципальные банкротства в США: выводы для России // Рынок ценных бумаг, 1999, № 13., С.А. Малышева и Т.П. ШишмареваСм.: Малышева С.А., Шишмарева Т.П. Санация неплатежеспособных муниципальных образований по законодательству РФ и США: сравнительный аспект //Цивилист. 2013.№ 4., Е.Г. Афанасьева и М.Г. Долгих См.: Афанасьева Е.Г., Долгих М.Г. 2015. 02. 029. Банкротство публично-правовых образований: законодательство, судебная практика и доктринальные подходы (опыт США). (обзор) // Социальные и гуманитарные науки. Отечественная и зарубежная литература. Сер. 4, Государство и право: Реферативный журнал. 2015. №2., В.А. Тарасов См.: Тарасов В. А. Несостоятельность (банкротство) муниципальных образований: опыт США и предложения для России // Контуры глобальных трансформаций: политика, экономика, право. 2011. №2. .

Исследования аналога института банкротства в Российской Федерации - временной финансовой администрации проводили: В.В. Авилов, В.Л. Лютцер, О.А. Деменьтьева, Н.А. Поветкина, Л.В. Андриченко, А.Н. Домрин, В.А. Сивицкий, А.Н. Чертков и другие.

Следует отметить, что основной массив работ пришелся на первую половину 2000 годов, связано это с введением в Бюджетный кодекс Российской Федерации новой главы 19.1. В последующие годы институт изучался поверхностно, в связи с отсутствием актуальной судебной практики и действенного механизма его применения.

Таким образом, можно констатировать отсутствие в современной российской науке актуального исследования, которое было бы посвящено несостоятельности (банкротству) публично-правовых образований, с учетом зарубежного опыта.

Цель магистерской диссертации заключается в проведении анализа института банкротства публично-правовых образований и его аналогов, выявлении проблем его функционирования и предложении путей их решения.

Для ее достижения необходимо осуществить комплексное исследование таких понятий, как публично-правовые образования, институт банкротства и его основные стадии, мировой опыт банкротства публично-правовых образований, его аналоги института, существующие в Российской Федерации, в связи, с чем в работе выделены следующие задачи:

1.Изучить понятие публично-правовое образование;

2.Выделить виды публично правовых образований и провести их классификацию;

3.Проанализировать положение публично-правовых образований, как участников гражданского оборота;

4.Изучить основные положения института несостоятельности юридических лиц частного права в Российской Федерации и сопоставить его с институтом временной финансовой администрации;

5.Изучить законодательство Соединенных Штатов Америки на предмет наличия института несостоятельности публично-правовых образований;

6.Выделить стадии процедуры банкротства муниципального образования, определить субъектный состав и роли участников процедуры;

7.Определить сроки восстановления платежеспособности публично-правового образования;

8.Выявить недостатки и положительные стороны американской модели банкротства;

9.Проанализировать институт временной финансовой администрации в Российской Федерации, в совокупности, рассмотрев институт финансово-экономической несостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

10.Выявить проблемы низкой эффективности функционирования института временной финансовой администрации;

11. Изучить возможность инкорпорации института банкротства муниципальных образований в российскую правовую систему.

Объектом исследования настоящей работы выступают общественные отношения, возникающие в процессе урегулирования финансовой несостоятельности публично-правовых образований.

Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, формирующиеся в процессе урегулирования финансовой несостоятельности публично-правовых образований.

Методами исследования выступают анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, сравнение, аналогия, классификация, обобщение, анализ научной литературы, а также исторический и сравнительно-правовой методы.

Нормативную базу исследования составили: Бюджетный кодекс Российской Федерации, См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2019. № 16. ст. 1825. Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. ст. 5005; Собрание законодательства РФ. 2019. № 12. ст. 1226., Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822; Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. ст. 1274., Кодекс о банкротстве США, иные нормативные правовые акты федерального и регионального уровня, а также сформировавшаяся в России и США судебная практика.

Научная новизна исследования заключается в проведении анализа института несостоятельности публично-правовых образований и его аналогов с учетом современных тенденций в области их трансформации, на основе сложившейся судебной практики и мирового опыта последних лет, включающего изучение «банкротства» Свободного ассоциированного государства Пуэрто-Рико.

Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований и в образовательных целях, при подготовке и анализе сравнительно-правового материала в контексте опыта США в процедурах реструктуризации задолженности бюджетов различных уровней.

Практическая значимость исследования состоит в том, что результаты, полученные в ходе проведения анализа различных институтов, направленных на восстановление платежеспособности публично-правовых образований, могут быть использованы для целей правотворческой деятельности органов государственной и муниципальной власти, реформирования института временной финансовой администрации, совершенствования правоприменительной практики.

Работа содержит в себе предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего институт временной финансовой администрации, которые, по мнению автора, позволят повысить его качество.

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, трех глав с делением первой главы на три параграфа, второй главы на два параграфа, третьей главы и заключения.



Глава 1. Теоретические основы института «банкротства» (несостоятельности) публично-правовых образований

1.1 Понятие и виды публично-правовых образований

Государство, субъект федерации и муниципальные образования, как наделенные обществом особыми властными полномочиями, обладают особым статусом по сравнению с субъектами частного права, хотя в гражданских правоотношениях формально равны.

Несмотря на закрепленное равенство частно-правовых и публично-правовых субъектов, закон, а на практике и правоприменитель, во многом нарушает установленный баланс в пользу публично-правовых субъектов. Чтобы разобраться в причинно-следственной связи подобных преференций, изучим основные характеристики этих субъектов и определим их виды.

Как известно, любое образование представляет собой общность людей или сообществ, которые объединены идеей, целью, имеют внутреннюю структуру, а также существуют на отдельно-взятой территории.

Расширим данное понятие, добавив к его характеристикам, возможность издавать общеобязательные для соблюдения правила, наличие управленческого аппарата людей, работающих на профессиональной основе, органов, наделенных властными полномочиям, добавим лидера или коллегию таковых, а также определим цель их работы - реализация общественно полезных функций, которые выражаются в управлении территорией, обеспечении хозяйственного оборота, соблюдении порядка и так далее. Таким образом, в общих чертах мы получим властно-публичное образование. Оно в свою очередь представляет собой уже не просто определенное сообщество людей, а организационную форму самоопределения территориального публичного коллектива См.: Чиркин В.Е. Публично-правовое образование. М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. С. 52. Рассмотрим понятие «публично-правое образование» и цель его введения.

В российском законодательстве официально данный термин не определен, хотя и упоминается в Гражданском Кодексе Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) См.: Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301; Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Часть I). ст. 4766. в статьях 66 и 114, однако его освещение в юридической научной литературе имеет определенный успех. Оно разработано как с точки зрения цивилистики, так и со стороны публичного права.

В основу концепции публично-правовых образований ставится цель их создания -- решение широкого перечня управленческих задач во благо общества. Эти образования являются не просто участниками гражданского оборота, а субъектами с особым статусом. Однако в рыночной экономике, как в принципе и при любых видах хозяйствования, организациям, созданным для реализации управленческих функций, с тем чтобы осуществлять свою деятельность, необходимо вступать в гражданско-правые отношения.

В данном случае понятие публично-правовое образование является собирательным. В него входят такие субъекты, как государство, при федеративном устройстве - субъект федерации, при унитарном устройстве - административно-территориальное образование, а также муниципальные образования. Вступая в лице своих органов в гражданские правоотношения, они представляют публичные интересы.

Рассмотрим характерные черты, свойственные публично-правовым образованиям:

- публично-правовое образование - особое территориальное образование, которое объединяет на своей территории общность индивидуумов;

- оно использует власть для организации деятельности населения на определенной территории и обеспечивает ее жизнедеятельность;

- публично-правовые образования имеют собственную систему органов и издают свои правовые акты;

-они имеют свои органы принуждения (высшая форма публично-правового образования - государство может создавать вооруженные силы);

-низшие формы публично-правовых образований могут создавать свое «локальное право» - правовые нормы, которые не противоречат актам высшей юридической силы, но распространяют свое действие на определенную территорию;

- публично-правовые образования могут устанавливать юридическую ответственность, однако не всегда имеют право привлекать к юридической ответственности;

- они имеют официальные названия, символы и атрибуты;

- также публично-правовые образования являются официальными представителями населения и (или) территориального публичного коллектива;

- публично-правое образование несет юридическую ответственность перед населением за действия своих органов и юридических лиц. Она может иметь как гражданско-правовую, так и конституционно-правовую форму.

Объединяя воедино все черты, известный российский ученый В.Е. Чиркин в своей работе «Публично-правовое образование» выводит его определение. Публично-правовое образование - «это территориальная структурно-функциональная форма организации территориального публичного коллектива, обладающая собственной публичной властью, использующая ее (наряду с действием на данной территории (кроме государства, органов власти других публично-правовых образований) для организации и регулирования жизнедеятельности данного территориального публичного коллектива, являющегося де-факто или де-юре юридическим лицом публичного права, несущим ответственность за действия и бездействия своих органов и должностных лиц» См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 59..

Таким образом, В.Е. Чиркин в качестве представителя территориального публичного коллектива в гражданских правоотношениях подразумевает юридическое лицо публичного права, которое в то же время является одним из характеристик публично-правового образования. То есть выводится формула: территориально публичный коллектив является юридическим лицом публичного права, которое сточки зрения административных правоотношений является публично-правовым образованием.

Более широкое определение дает С. Слесарев. Под публично-правовым образованием он понимает «государственное или муниципальное образование, наделенное публичными властными полномочиями и выступающее в гражданском обороте в качестве особого субъекта»См.: Слесарев С. Публично-правовое образование // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 15 апреля 2019 г.).

Юридические лица публичного права, как отмечает А.Е. Суханов, отличаются от частноправовых юридических лиц тем, что по обыкновению они создаются на основе публично-правового акта, носящего административный, властно-распорядительный характер, и преследуют в своей деятельности публичные (общественные) цели и интересы, а также имеют определенный перечень властных полномочий См.: Российское гражданское право: Учебник: В 2-х томах. Том I. Общая часть. Вещное право. Наследственное право. Интеллектуальные права. Личные неимущественные права / Под ред. Е.А. Суханова. М.: Статут, 2011. С. 232..

Данный термин чаще встречается в зарубежной доктрине и правовых нормах. В России он не получил соответствующего отражения в законодательстве, несмотря на его активное обсуждение в научной среде См.: Слесарев С. Указ. соч..

В общих чертах, не отрываясь от российской действительности, можно констатировать, что понятия публично-правовое образование (как участник гражданского оборота) и юридическое лицо публичного права обозначают один и тот же субъект. Остается лишь один вопрос, какие виды публично-правовых образований существуют.

О.Е. КутафинСм.: Кутафин О. Е. Субъекты конституционного права Российской Федерации как юридические лица и приравненные к ним лица. М.: Проспект, 2007. С. 128., опираясь на текст Конституции Российской Федерации, выделяет в качестве таковых следующие субъекты:

-государство в лице Российской Федерации;

-республики;

-края;

-области;

-города федерального значения;

-автономные области;

-автономные округа;

-муниципальные образования.

Данный подход к определению видов публично-правовых образований является широким и обусловлен тем, что автор в основу критерия ставит объем прав и обязанностей каждого субъекта, способ закрепления таковых. В связи, с чем обосновано выделяет отличительные черты их правосубъектности, именуя ее специальной.

Более узких подходов в своих работах придерживаются иные ученые, например Е.А. Суханов. При делении публично-правовых образований, участвующих в гражданских правоотношениях, он разграничивает их на государство и муниципальные образования См.: Суханов Е.А. Указ. соч. С. 240.. В лице государства выступают Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, перечисленные в ст. 5 Конституции РФ, муниципальные же образования являются самостоятельными субъектами права. Такое деление проистекает из критерия организации и наделения субъектов властными полномочиями и разграничения государственной власти (органов государственной власти) и власти местного самоуправленияСм.: Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. ст. 4398. (ст. 10, 11, 12 и 131 Конституции Российской Федерации).

Данный подход также отражен в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17.04.1996 «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» См.: Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. ст. 708.. В нем Конституционный Суд закрепил, что публичная власть осуществляется посредством местного самоуправления и его органов , не входящих в систему органов государственной власти, подтвердив доктринальную позицию, согласно которой муниципальные образования входят в систему публично-правовых образований.

Е.И. Кабанова при определении субъектов гражданско правовой ответственности также делит публично-правовые образования на следующие виды: Российскую Федерацию, субъекты Российской Федерации и муниципальные образованияСм.: Кабанова И.Е. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов: вопросы теории и практики: монография / отв. ред. М.А. Егорова. М.: Юстицинформ, 2018. С. 25. Данный подход в юридической литературе является наиболее распространенным.

Изучив труды различных ученых, мы можем констатировать, что, несмотря на различные подходы к делению публично-правовых образований на различные виды, к ним отнесены:

- государство;

- субъекты федерации или административно-территориальные образования;

- муниципальные образования.

Вышеперечисленные субъекты права являются видами публично-правовых образований, которые в последующем будут рассмотрены нами на предмет применения к ним отдельных стадий процедур несостоятельности (банкротства), которые применяются по отношению к субъектам частного права. юридический правовой банкротство

Подводя итоги, можно сделать вывод, что публично-правовое образование - особое территориально обособленное структурное образование, обладающее административно-властными полномочиями и наделенное элементами государственной или муниципальной власти, которое выступает в гражданском обороте в качестве юридического лица публичного права, в связи с чем, призвано действовать согласно целевой направленности своего создания, а именно выражения общественного интереса (интересов территориального публичного коллектива).

1.2 Публично-правовые образования, как субъекты экономической деятельности

Как уже говорилось нами ранее, публично-правовые образования представляют собой не простых участников гражданско-правового оборота, а лиц с особой правосубъектностью, которую С.Н. Братусь именовал специальной См.: Братусь С.Н. Субъекты гражданского права. М., 1950. С 239 - 240..

Статья 124 Гражданского кодекса Российской Федерации закрепляет, что в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, публично-правовые образования выступают на равных началах с иными участниками хозяйственной деятельности. Однако проанализировав нормы российского законодательства, можно сказать, что в силу своего статуса они имеют ряд преимуществ по сравнению с обычными юридическими лицами.

Например, к ним не применимы нормы о несостоятельности (банкротстве) в гражданско-правовом смысле этого института. Также к публично-правовым образованиям не применяются нормы о создании, реорганизации и ликвидации юридических лиц, а также нормы корпоративного права, определяющие порядок управления. Выше мы указывали, что они создаются путем издания специальных нормативно-правовых актов.

Таким образом, публично-правовые образования в лице своих органов не регистрируются в качестве юридических лиц. Они являются особыми субъектами правоотношений. Подобную позицию изложил Конституционный Суд Российской Федерации в своем Определении от 05.07.2005 № 297-О См.: Определение Конституционного Суда РФ от 05.07.2005 № 297-О «Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы открытого акционерного общества «Центральная телекоммуникационная компания» на нарушение конституционных прав и свобод пунктом 2 статьи 124 Гражданского кодекса Российской Федерации» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 18 апреля 2018 г.).

Только публично-правовые образования могут иметь в собственности вещи, которые находятся в режиме ограниченного пользования или изъятые из гражданского оборота. К примеру, это могут быть водные объекты, перечисленные в ч. 1 ст. 8 Водного кодекса Российской Федерации См.: Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. ст. 2381; Собрание законодательства РФ. 2018. № 53 (часть I). ст. 8441. или же определенные виды оружия (ядерное) и так далее См. Слесарев С. Указ. соч..

Данные субъекты обладают специальными способами приобретения права собственности на имущество, под которыми понимаются реквизиция, конфискация, изъятие земельного участка для государственных и муниципальных нужд, национализация. Наряду с этим законодатель предусмотрел особый способ прекращения права собственности, которым является приватизация См.: Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. ст. 251..

Вместе с тем еще один способ временного отчуждения имущества публично-правового образования - это его передача на праве хозяйственного ведения и оперативного управления государственным и муниципальным предприятиям См.: ст. 294 и 296 Гражданского Кодекса Российской Федерации..

Публично-правовые образования могут создавать особые виды юридических лиц, а именно унитарные предприятия, государственные или муниципальные учреждения. Другие субъекты гражданских правоотношений такими полномочиями не обладают.

Отличия также имеются и в части вступления данных лиц в договорные отношения. Они выражаются в установлении законодателем особого порядка заключения сделок для таких субъектов, к примеру, посредством использования системы государственного и муниципального заказа Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. ст. 1652..

Наряду с вышеперечисленным О.Е. Кутафин выделял такую особенность, как невозможность публично-правого образования отказаться от права собственности. Иные же участники гражданского оборота указанным правом обладают в полном объеме См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 36..

Однако обратимся к пункту 3 статьи 125 Гражданского кодекса Российской Федерации, который закрепляет, что от имени публично-правовых образований по их специальному поручению выступают государственные органы, органы местного самоуправления, а также юридические лица и граждане См.: ст. 125 Гражданского Кодекса Российской Федерации..

Несмотря на то, что публично-правовые образования наделены гражданской правоспособностью, они не являются дееспособными субъектами гражданского права. А. А. Иванов в одной из своих работ писал: «Государство как таковое не способно своими действиями приобретать и осуществлять гражданские права, а также создавать и исполнять обязанности» См.: Иванов А.А. Гражданское право: Учебник / Под ред. Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева. М.: Проспект, 1997. Ч. II. С. 155..

Гражданская правоспособность публично-правовых образований может быть реализована лишь в случае представительства интересов государственными органами и должностными лицами, через их волевое поведение См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 29..

Также необходимо помнить, что деятельность публично-правовых образований в гражданском обороте тесно связана с целями их создания, которые выражаются в необходимости решения публичных, общенациональных или иных общественных задач См.: Пятков Д.В. О гражданской правосубъектности Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований // Журнал российского права. 1999. N 10. С. 79..

В противном случае участие данных субъектов в экономических отношениях будет вредить обществу, ставя в неравное положение иных участников правоотношений.

Подводя итоги, следует сказать, что публично-правовые образования являются субъектами со специальной правоспособностью. Они осуществляют свои права и несут обязанности не самостоятельно, а через своих представителей, которыми являются государственные и муниципальные органы и должностные лица. Их деятельность строго ограничена публичным интересом и потребностями населения.

Также важно констатировать, что несмотря на закрепленное в Гражданском кодексе Российской Федерации их равенстве с иными участниками гражданского оборота, через призму российского законодательства мы можем увидеть ряд положений говорящих об обратном, например, только публично-правовые образования могут быть собственниками ограниченных в обороте вещей и так далее. Таким образом, являясь специфичными субъектами, к указанным образованиям не применяются те же меры гражданско-правовой ответственности, что и к иным субъектам права.

1.3 Институт несостоятельности публично-правовых образований и его аналоги

Институт несостоятельности или же, как его еще принято называть, институт банкротства, призван для санирования экономики от неэффективных участников гражданско-правовых отношений. Он преследует две основные цели.

Первая - оздоровление должника и восстановление его платежеспособности. В данном случае в «приоритет» ставятся интересы должника, так как посредством отдельных положений закона на период подобного оздоровления прекращается начисление штрафных санкций на образовавшийся долг. В результате данных действий должник может предоставить кредиторам план оздоровления и улучшить сове экономическое положение при сохранении первоначальной суммы долга.

Вторая - защита интересов кредиторов. В случае если ясно, что должник не может исполнить свои обязательства и его экономическое состояние невозможно изменить, кредиторы, чтобы защитить свои интересы и не допустить злоупотреблений со стороны должника, которое может заключаться в преднамеренном банкротстве с целью вывести средства из предприятия, могут прибегнуть к процедуре, ведущей к ликвидации организации и пропорциональному удовлетворению их требований. Банкротство - особая процедура, которая призвана соблюсти баланс частных и публичных интересов. Чтобы гарантировать баланс интересов кредиторов и должника для ведения данной процедуры привлекается независимое лицо - арбитражный управляющий, который не должен иметь личной заинтересованности в процедуре. Он анализирует состояние должника и готовит заключение, которое впоследствии предоставляет кредиторам, а они в дальнейшем делают вывод о введении той или иной процедурной стадии банкротства должника. Арбитражный управляющий принимает непосредственное участие в управлении экономической деятельностью. При введении конкурсного производства, стадии направленной на ликвидацию организации, конкурсный управляющий согласно ст. 129 Федерального закона от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О несостоятельности (банкротстве)» См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. ст. 4190; Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть I). ст. 11. (далее - Закон о банкротстве) осуществляет полномочия руководителя организации. Указанная модель банкротства применяется к юридическим лицам частного права.

Говоря о публично-правовых образованиях, следует обратить внимание на их особый статус. В лице своих органов и должностных лиц публично-правовые образования могут выступать полноценными участниками гражданского оборота, следовательно, к ним применимы нормы о гражданской деликтоспособности, которая выражается в возможности нести ответственность по своим обязательствам. В свою очередь деликтоспособность является составной частью гражданской правоспособности любого лица. Опираясь на судебную практику См. напр.: Постановление ФАС Северо-Кавказского округа от 24 марта 2014 г. по делу № А32-7642/2013 // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 10 апреля 2019 г.), можем сделать вывод, что публично-правовая правоспособность публично-правовых образований доминирует над гражданско-правовой, подчиненной цели и предмету деятельности первой, обусловлена компетенцией. Таким образом, к публично-правовым образованиям невозможно применить положения законодательства о несостоятельности (банкротстве), применимые к юридическим лицам частного права. Это связано с особым статусом данных субъектов и их целевой направленностью при участии в гражданском обороте. Не стоит забывать, что в первую очередь они созданы для осуществления административного управления территорией и представления интересов общества, аккумуляции ресурсов и их последующим распределением между своими органами.

Практически невозможно представить юридическое банкротство государства, в которое вело бы к его ликвидации. Государство, как мощнейший человекоемкий ресурс с неиссякаемыми поступлениями в виде налогов и сборов, а также обладающий монополией на издание общеобязательных правил - в классическом понимании с точки зрения юриспруденции обанкротить нельзя, так как по своей природе в большей мере это не организация, а механизм претворения в жизнь воли территориально-публичного коллектива, обладающий суверенитетом и гражданско-правовым иммунитетом. Ввиду чего при несостоятельности публично-правовых образований к ним применимы лишь отдельные положения, применяющиеся в ходе процедур банкротства юридических лиц, а именно внешнего или финансового оздоровления.

Таким образом, институт банкротства в своем полном объеме к ним не применим, и в российском правопорядке существует лишь его аналог, который закрепил свои основы в практике применения финансового оздоровления субъектов Российской Федерации и его муниципальных образований, о чем в дальнейшем и пойдет речь.



Глава 2. Особенности правового регулирования банкротства публично-правовых образований в России и зарубежных странах

2.1 Институт банкротства публично-правовых образований в США

В отличие от России в Соединенных Штатах Америки существует отдельный институт банкротства муниципальных образований, который получил закрепление в главах 9 и 11 Кодекса о банкротстве США.

Впервые вопрос о законодательном регулировании муниципального банкротства возник во времена Великой Депрессии, что было связано с уменьшением налоговых поступлений в муниципальные бюджеты. Таким образом в сложившейся ситуации многие города оказались на грани существования, потому что их долги перед частным сектором экономики превышали совокупные доходы.

До принятия Кодекса о банкротстве США, основным средством правовой защиты со стороны государства для кредиторов был иск на мандамусСм.: Информация получена на сайте CFI: <URL: https://corporatefinanceinstitute.com/resources/knowledge/other/us-bankruptcy-code/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. Правовая сущность данного акта заключается в получении от суда предписания к должностному или иному лицу, обязывающего их совершить действия, предусмотренные законом См.: Информация получена на сайте Legal Dictionary: <URL: https://legaldictionary.net/writ-of-mandamus/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. Таким образом, до внесения поправок в Кодекс о банкротстве кредитор, перед которым у муниципального образования образовалась задолженность, мог обратиться в Суд с иском на мандамус о понуждении муниципального образования увеличить муниципальные налоги или ввести новые с целью скорейшего погашения задолженности.

Однако введение новых налогов часто было контрпродуктивным из-за неспособности или нежелания граждан платить конкретным кредиторам, подающим индивидуальные иски на мандамус. Вместе с тем существовали проблемы связанные с ведением переговоров между муниципальными образованиями и кредиторами. В борьбе за удовлетворение своих интересов и полное погашение задолженности одни кредиторы вытесняли из очереди других, в связи с чем соглашения, заключенные с большинством кредиторов часто срывались миноритарными. Действуя в своих интересах, они подавали вышеуказанные иски, чтобы достичь первостепенного удовлетворения своих интересов, посредством налоговых взносов граждан.

В то же время легальными способами заставить отдельного кредитора подчинить свою волю воле большинства и сократить задолженность муниципального образования, не нарушая конституционый принцип независимости штатов во внутренних делах, было невозможно, в связи с чем, и кредиторы и должники не получали должной правовой защиты.

Поэтому основополагающей целью, лежащей в основе принятия законодательства о банкротстве того времени, являлось предоставление судебной защиты проблемным муниципалитетам для реструктуризации их задолженности, что позволило бы им продолжать нормально функционировать и нести взятые на себя обязанности.

Глава 9 является разделом Кодекса о банкротстве США, регулирующим положения банкротства муниципальных образований, в связи с чем при банкротстве они не могут подавать документы в суд в соответствии с какой-либо другой главой кодекса. Также в соответствии с параграфом 109 главы 1 указанного акта в США действует двойная система законодательного регулирования банкротства муниципалитетов, поэтому, если в региональном законодательстве содержатся положения, запрещающие муниципальным образованиям обращаться в суд с заявлением о признании банкротом, то, следовательно, в таком штате введение подобной процедуры недопустимо.

Во многом этот запрет обусловлен существующей в США системой кредитных рейтингов штатов, при которой банкротство одного муниципального образования может привести к падению кредитных рейтингов других муниципалитетов, что отражается на выполнении ими взятых на себя обязательств. Поэтому муниципальное банкротство - это крайняя мера, к которой прибегают лишь в случае отсутствия способов урегулировать конфликт иным образом.

Первая версия главы 9, принятая в 1934 году во время Великой Депрессии, столкнулась с рядом препятствий, касающихся полномочий федерального правительства и правительств штатов. Они напрямую связаны с так называемым «конституционным дефектом» См: United States v. Bekins, 304 U. S. 27 (1938) // Информация получена на сайте JUSTIA: <URL: https://supreme.justia.co m/cases/federal/us/304/27/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)., который в некоторых отношениях сохраняется по сей день, а именно с десятой поправкой к Конституции США, закрепляющей суверенитет штатов над их внутренними делами См.:United States Bill of Rights, 10 Amendment (1791) // Информация получена на сайте National center for constitutional studies: <URL: https://nccs.net/blogs/americas-founding-documents/bill-of-rights-amendments-1-10> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.). . Именно она стала причиной отмены и признания неконституционным Верховным судом США в 1936 году первой версии главы 9, включающей в Кодекс о банкротстве положения, посвященные несостоятельности муниципальных образований См.:Ashton v. Cameron County Water Improvement Dist. № 1, 298 U. S. 513 (1936) // Информация получена на сайте JUSTIA: <URL: https://supreme.justia.com/cases/federal/us/298/513/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. Данное историческое событие объясняет сферу применения главы 9, а также ограниченную роль, которую играет суд в деле о банкротстве и в надзоре за деятельностью муниципалитета-должника.

В 1938 году после пересмотра Конгрессом федерального закона Верховный суд фактически утвердил новую версию 9 раздела См.: United States v. Bekins, 304 U. S. 27 (1938).. Он пришел к выводу о том, что поправки в кодекс направлены на сокращение возможности чрезмерного федерального контроля над суверенитетом субъектов федерации (штатов) и обеспечивают конституционно допустимый баланс. Нынешняя версия процедуры реорганизации муниципальной задолженности через банкротство была внедрена после финансового кризиса штата Нью-Йорк и оказания в 1975 году правительством помощи муниципалитетам.

Согласно положениям параграфу 101(10) главы 1 Кодекса о банкротстве США кредиторами в процедуре банкротства являются:

a) образование, которое имеет требование в отношении должника, возникшее в момент или до вынесения постановления о начале процедуры банкротства в отношении должника;

b) образование, которое имеет требования, специально указанные в Кодексе банкротстве США (например, требование, возникшее после начала процедуры банкротства, но до назначения доверительного управляющего, при условии, что такое требование возникло из хозяйственной и иной обычной и нормальной для данного субъекта деятельности); или

c) общественная организация, представляющая интересы неограниченного круга лиц, обладающая правом требования к должнику (например, профсоюз) См.: 11 U.S.C. §101 (10) // Информация получена на официальном сайте U.S. Government Information: <URL: https://www.govinfo.gov/app/collection/USCODE> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Из данной дефиниции мы видим, что в качестве кредиторов законодательство США выделяет не только физических и юридических лиц, обладающих правом требования к должнику или к его имущественной массе, но и организации, представляющие публичные интересы. К ним относят различные общественные организации, профсоюзы. Последняя группа лиц для нас представляет особый интерес, так как фактически при реструктуризации долгов муниципального образования она выступает в качестве одного из обязательных кредиторов. Эти положения касаются муниципальных служащих, пенсионеров и иных незащищенных слоев населения, которые получают выплаты из бюджета муниципального образования. В свою очередь такие требования не обеспечены залогом, что также влияет на процедуру их удовлетворения и ставит данную группу кредиторов в уязвимое положение.

В понятийном аппарате Кодекса о банкротстве США также отображен термин «должник». Им признается лицо или муниципалитет, в отношении которого возбуждено дело в соответствии с настоящим Законом См.: 11 U.S.C. §101 (40). Таким образом, из общих положений мы можем выделить три возможные группы должников: юридические лица, физические лица, муниципальные образования.

Согласно пункту 40 параграфа 101 Кодекса о банкротстве США муниципальным образованием (муниципалитетом) признается политическое образование, публичный орган или государственная корпорация.

Исходя из практики Верховного Суда США, политическим образованием является округ, приход, город, деревня, район - то есть образования способные осуществлять различные суверенные полномочия, а именно облагать налогами население, применять наказание за нарушение законов, обладают властными полномочиями См.: In Re County of Orange, 179 B.R. 185 (Bankr. C.D. Cal. 1995) // Информация получена на сайте CourtListenr: <URL: https://www.courtlistener.com/opinion/1885353/in-re-county-of-orange/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Понятие публичный орган включает инкорпорированные органы, комиссии или аналогичные публичные учреждения, образованные с целью создания, поддержания и эксплуатации организаций (предприятий) приносящих доход.

Под государственной корпорацией понимаются различные виды организаций основной функцией, которых является осуществление полномочий по строительству, содержанию, ремонту, эксплуатации отдельных видов государственных объектов, например, государственных школ или портов. В них включают государственные школьные округа, портовые районы и т.д. См.: In Re County of Orange, 179 B.R. 185 (Bankr. C.D. Cal. 1995) // Информация получена на сайте CourtListenr: <URL: https://www.courtlistener.com/opinion/1885353/in-re-county-of-orange/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).

Таким образом, определение муниципалитет является достаточно широким и включает в себя такие образования, как города, уезды, поселки, школьные округа и районы общественного благоустройства. К ранее перечисленному также относят приносящие доход органы, которые предоставляют услуги, оплачиваемые средствами пользователей, а не общими налогами, такие как органы и организации по поддержанию состояния мостов, дорог, газовых сетей.

Однако, чтобы обратиться в суд с заявлением о признании муниципального образования банкротом, должник должен соответствовать требованиям, которые перечислены в параграфе 109 Кодекса о банкротстве США, а именно:

1) Муниципалитету, как одному из видов публично-правового образования, или конкретно определенному муниципалитету (поименованному в соответствующем законе), должно быть специально разрешено законом штата становиться должником. В отдельных случаях на региональном уровне может быть предусмотрено получение на это согласия у государственного должностного лица или организации, уполномоченной законом штата давать разрешение такому лицу становиться должником согласно настоящей главе.

Если на уровне штата такое разрешение прямо не предусмотрено, то суд вынужден будет отклонить данное требование и не примет его к производству.

Еще одним важным положением является определение в региональном законодательстве органов, уполномоченных подавать в суд заявление о банкротстве. Как уже упоминалось ранее, законодатель может наделить данными полномочиями конкретные органы и муниципалитеты путем их перечисления, а может пойти более абстрактным путем и сделать ссылку на дефиницию из раздела 1 Кодекса о банкротстве США. Одним из самых громких дел, связанным с данным положением, является дело округа Орандж штата Калифорния.

В 1994 году из-за рискованной инвестиционной политики инвестиционный фонд округа Орандж был вынужден подать заявление о банкротстве. Одним из вопросов, который рассматривал суд являлась возможность признания инвестиционного фонда муниципалитетом в понятии Кодекса о банкротстве США. Несмотря на осуществление контроля за деятельностью фонда со стороны округа он был признан не наделённым правом подавать заявление в рамках главы 9 Кодекса о банкротстве США. В связи с тем, что он не подпадал под понятие муниципалитета, соответствующего федеральному законодательству США, а также согласно законодательству штата Калифорния не являлся лицом, уполномоченным на подачу заявления в рамках указанного раздела См.: In Re County of Orange, 179 B.R. 185 (Bankr. C.D. Cal. 1995)..

Таким образом, чтобы дело рассматривалось в рамках главы 9 в законодательстве штата такое право должно быть закреплено за муниципалитетами или перечислены конкретные организации поименованы муниципалитеты.

2) Муниципалитет должен быть неплатежеспособным;

Понятие неплатежеспособности согласно подпункту «с» пункта 32 параграфа 101 главы 1 Кодекса в отношении муниципалитетов обозначает финансовое положение, при котором муниципалитет:

- в целом не выплачивает свои долги в срок, если только такие долги не являются предметом добросовестного спора; или

- не способен погасить свои долги в срок См.: 11 U.S.C. §101 (32) (с).

Таким образом, мы видим наиболее общее определение, которое не привязано к конкретной сумме или проценту невыполненных денежных обязательств должника. Понятие неплатежеспособности является достаточно широким, однако в совокупности с иными факторами, которые оценивает суд, позволяет установить наличие у публично-правового образования возможности исполнить долговые обязательства без вступления в процедуру банкротства.

3) муниципалитет должен желать осуществления плана по корректировке своих долгов и должен либо:

§ получить согласие кредиторов, имеющих, по крайней мере, большинство требований в каждом классе, размер которых должник намеревается уменьшить в соответствии с планом «реструктуризации» в случае, предусмотренном главой 9;

§ добросовестно ведя переговоры с кредиторами, не получить согласия кредиторов, имеющих по крайней мере большинство требований в каждом классе, размер которых должник намеревается уменьшить в соответствии с планом;

§ не иметь возможности вести переговоры с кредиторами, поскольку такие переговоры неосуществимы; или

§ разумно полагать, что кредитор может попытаться улучшить свое положение за счет других кредиторов, то есть получить преференцию.

Лишь муниципалитет, подпадающий под все основные критерии параграфа 109 Кодекса о банкротстве США, может быть признан несостоятельным (банкротом). В дополнение к требованиям, перечисленным в пункте »с» параграфа 109 Кодекса о банкротстве, муниципалитет может быть также обязан судом доказать, что он подал ходатайство добросовестно, без намерения провести фиктивное банкротство. В пункте «с» параграфа 921 Кодекса о банкротстве предусматривается, что «суд после уведомления и слушания может отклонить ходатайство, … если ходатайство не отвечает требованиям настоящего раздела».

Ниже приведены факторы, которые могут иметь значение при определении добросовестности заявителя. К ним относят:

а) субъективные убеждения должника;

b) вопрос о том могут ли финансовые проблемы должника быть урегулированы с помощью главы 9;

с) соответствие мотивов должника для подачи документов целям, указанным в главе 9;

d) определение масштабов (размеров) проведенных переговоров с кредиторами, экспертами, общественностью по вопросу подачи заявления о признании должника банкротом, если это возможно;

е) степень, в которой должник рассматривает альтернативы главе 9;

f) масштабы и характер финансовых проблем должника.

Тем не менее, отсутствие со стороны муниципалитета действий по взысканию денежных требований со своих собственных должников не является достаточным основанием для вывода о его недобросовестности. Отказ муниципалитету в признании банкротом является возможным лишь в случае, если он действует недобросовестно в рамках понятий, установленных в главе 9, или не может обосновать представленный план таким образом, чтобы доказать реальность его воплощения в жизнь с последующим удовлетворением основных требований кредиторовСм.: An Overview of Chapter 9 of the Bankruptcy Code: Municipal Debt Adjustments // Информация получена на сайте JonesDay: <URL: https://www.jonesday.com/An-Overview-of-Chapter-9-of-the-Bankruptcy-Code-Municipal-Debt-Adjustments-08-15-2010/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Еще одним не менее важным лицом, участвующим в восстановлении платежеспособности должника, является доверительный управляющий. Как правило, им в делах о банкротстве признают должностное лицо, назначаемое судом, которое берет обязанность по управлению активами должника в интересах кредиторов См.: Bankruptcy Trustee Definition // Информация получена на сайте duhaime.org: <URL: http://www.duhaime.org/LegalDictionary/B/BankruptcyTrustee.aspx> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

В США существует специальная федеральная программа доверительных управляющих, которая является структурным подразделением Министерства юстиции Соединенных Штатов. Основная ее цель заключается в надзоре за управлением делами о банкротстве и частными управляющими (конкурсными управляющими) См.: U.S. Trustee Program // Информация получена на официальном сайте U.S. Department of Justice: <URL: https://www.justice.gov/ust/about-program> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.). . Данная программа охватывает 21 судебный округ США, в каждом из которых Генеральным прокурором США назначается сроком до 5 лет доверительный управляющий и его помощники. Согласно Декларации о миссии программы доверительных управляющих США, данная миссия заключается в содействии целостности и эффективности системы банкротства в интересах всех заинтересованных сторон - должников, кредиторов и общественности. Таким образом, доверительный управляющий в рамках дела о банкротстве муниципалитета - это государственный служащий, назначенный в судебном округе Генеральным прокурором, а не частнопрактикующее лицо, как в главе 7, 11 или 13 Кодекса о банкротстве США.

Роль доверительного управляющего в рамках главы 9 Кодекса значительно отличается от его роли при банкротстве юридических лиц. Во многом это обусловлено Десятой поправкой к Конституции США и связанным с ее положениями особенным статусом штатов в муниципальном банкротстве.

Как правило, при осуществлении регионального контроля над муниципальными должниками выделяют следующие особенности:

а) штат требует предварительного одобрения перед подачей заявления о признании муниципалитета банкротом в суд (об этом неоднократно упоминалось ранее);

...