"Банкротство" публично-правовых образований: опыт и перспективы

б) штат устанавливает собственные процедуры «банкротства» в форме законов о чрезвычайном положении, которые могут действовать одновременно с федеральным законом о банкротстве. См.: Municipal Bankruptcy: State Authorization Under the Federal Bankruptcy Code // Информация получена на сайте Wayback Machine: <URL: https://web.archive.org/web/20081212143208/http://w3.uchastings.edu/plri/fal95tex/muniban.html#21> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Таким образом, можно констатировать, что штаты имеют значительное влияние на ход муниципального банкротства, в то время как полномочия доверительного управляющего сильно ограничены. Несмотря на то, что он проводит мероприятия по формированию комитета кредиторов, в его функции не входит проведение собрания кредиторов, с целью обеспечения контроля за деятельностью должника со стороны кредиторов, т.к. самого собрания кредиторов не проводится (но может быть создан комитет). Кроме того, доверительный управляющий США не контролирует финансовые операции должника и не проверяет расходы, которые понес должник на специалистов, нанятых для ведения дела о банкротстве. Также суд по делам о банкротстве не может назначить доверительного управляющего фактическим руководителем муниципалитета или дать кредитору разрешение на принуждение муниципального образования к продаже активов для удовлетворения его требований даже в случае, если они обеспечены залогом, так как предоставление доверительному управляющему США любой общей надзорной власти в случаях, предусмотренных главой 9, может рассматриваться как ненадлежащее вмешательство в политические и финансовые дела муниципального должника, а значит, вмешательство в дела штата. Исходя из вышеперечисленного можно сделать вывод, что несмотря на участие в деле о банкротстве доверительного управляющего США, его роль сведена к контрольно-надзорной функции.

Положение суда в деле о банкротстве муниципального образования в США также уменьшена по сравнению с процедурой банкротства юридических лиц. Суд в подобных делах имеет лишь несколько ключевых функций, которые заключаются в том, чтобы определить право муниципалитета на подачу заявления в начале дела (принять или отклонить заявление) и рассмотреть вопрос о подтверждении (утверждении) плана корректировки в конце процедурыСм.: Chapter 9 Municipal Bankruptcy: The New "New Thing"? Part II// Информация получена на сайте AMERICANBARASSOCIATION: <URL: https://www.americanbar.org/groups/business_law/publications/blt/2011/06/01_kevane/?q=&fq=(id%3A%5C%2Fcontent%2Fabacmsdotorg%2Fen%2Fgroups%2Fbusiness_law%2F*)&wt=json&start=0> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

В основном его роль главным образом сводится к:

- одобрению или отклонению соглашений, достигнутых с участниками дела о банкротстве,

- вынесению решений о расторжении ранее заключенных должником договоров (за исключением лиц, имеющих право на получение облигаций или векселей, которые не имеют иммунитета в деле, рассматриваемом в главе 9, от привилегированных действий),

- рассмотрению вопроса о возможном прекращении дела, если оно было приостановлено или если в утверждении плана было отказано.

Кроме того, суд имеет определенные обязанности в соответствии с различными положениями Кодекса о банкротстве США, которые специально включены в главу 9. Например, если муниципалитет является организацией, оказывающей медицинские услуги (так, в Калифорнии семьдесят два местных округа здравоохранения, сорок шесть из которых имеют свои больницы), параграф 333 Кодекса о банкротстве США предусматривает назначение судом омбудсмена для контроля качества обслуживания пациентов в муниципалитете.

Теперь перейдем к процедуре возбуждения и проведения банкротства в отношении муниципалитета.

Согласно законодательству США муниципальные образования должны самостоятельно и от своего имени подавать в суд заявление о признании банкротом для того, чтобы оно могло быть принято к рассмотрению. Это их исключительное право. Ни глава штата, ни его представительный орган не может от своего имени обратиться в суд с целью признания муниципалитета банкротом. На практике они лишь устанавливают дополнительные требования, необходимые к соблюдению, для наличия у муниципалитета права на обращение с таким заявлением.

От имени муниципалитета или соответствующего органа выступают уполномоченные должностные лица. В случае если дело о банкротстве возбуждается в отношении муниципалитетов, которые не имеют своих должностных лиц, например неинкорпорированного налогового или особого налогового округа, то заявления подается вышестоящим по отношению к данному округу органом или органом, уполномоченным взимать налоги (взносы) с населения округа См.: 11 U. S. C. § 921 (a).

В начале процедуры муниципальный должник обязан предоставить суду список кредиторов См.: 11 U. S. C. § 924, который обычно является приложением к заявлению. Однако суд по делам о банкротстве может по своему усмотрению установить иной срок его предоставления, в случае если должник не может подготовить список по форме и с подробностями, требуемыми Правилами Банкротства на момент подачи заявления См.: Fed. R. Bankr. P. 1007. // Информация получена на официальном сайте U.S. Courts: <URL: https://www.uscourts.gov/rules-policies/current-rules-practice-procedure/federal-rules-bankruptcy-procedure > (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. Поименованным в нем кредиторам и лицам, участвующим в деле о банкротстве, секретарем суда или иным лицом, указанным в постановлении, обязательно направляются уведомления о начале рассмотрения дела о банкротстве муниципалитета и о возбуждении соответствующей процедуры. Оно также должно публиковаться «не реже одного раза в неделю в течение трех недель, по усмотрению суда, либо в одной еженедельной газете, издаваемой в округе, в котором возбуждено дело, либо в еженедельной газете, специализирующейся на финансовых вопросах» См.: 11 U. S. C. § 923. Как правило суд в своем постановлении указывает, кому следует направить уведомление по почте, а также перечень газет, в которых оно должно быть опубликовано См.: Fed. R. Bankr. P. 9007, 9008..

Кодекс о банкротстве разрешает сторонам высказывать возражения против принятия заявления о банкротстве См.: 11 U. S. C. § 921 (c). Если в суд подано возражение на заявление, то он должен провести слушание. В том случае, если заявление не отклоняется на основании возражения, Кодекс о банкротстве требует, чтобы суд вынес постановление о начале процедуры банкротства, разрешив тем самым движение дела в соответствии с главой 9 См.: 11 U. S. C. § 921 (d).

После того, как дело о признании муниципалитета банкротом возбуждено, суд в своем постановлении устанавливает время, в течение которого могут быть представлены доказательства права требования или законного интереса к должнику. Вместе с тем от многих кредиторов может не потребоваться подавать доказательства права требования. Например, доказательство права требования считается поданным, если такое доказательство фигурирует в списке кредиторов, представленных должником, если долг не указан как оспариваемый, условный или непогашенный См.: 11 U. S. C. § 925.

Говоря о последствиях возбуждения дела о банкротстве муниципалитета необходимо отметить, что с момента принятия судом заявления автоматически приостанавливается выплата его долгов, что предусмотрено параграфом 362 Кодекса о банкротстве США. Приостановление вводится в целях прекращения всех действий по взысканию в отношении должника и его имущества. Дополнительные положения об автоматическом приостановлении предусмотрены главой 9, которая запрещает действия, направленные на принудительное исполнение требований должником в ущерб интересам должностных лиц муниципалитета или граждан, проживающих на территории муниципалитета См.: 11 U. S. C. § 922 (a).

Таким образом, приостановление запрещает кредитору подавать исковые заявления, направленные на взыскание задолженности, образовавшейся из предшествующего подаче заявлению о банкротстве требования. Данное положение также запрещает кредитору подавать иск с целью принудительного удержания налогов или сборов, причитающихся должнику-муниципалитету.

В свою очередь пункт «d» параграфа 922 главы 11 ограничивает применение положений о приостановлении выплат. В соответствии с ним заявление, поданное согласно главе 9, не предусматривает приостановления взыскания требований за счет специальных доходов, выделенных должником заранее и специально для выплаты такой задолженности, которая обеспечена данными доходами. Соответственно, доверительный управляющий или другой платежный агент имеет право взыскивать вышеуказанные заложенные доходы в счет платежей, подлежащих выплате, или распределить заложенные средства между держателями залога, не нарушая тем самым режима автоматического приостановления. Поэтому режим приостановления взысканий по требованиям касается не всех классов задолженности, а лишь тех, которые не были специально обеспечены.

После того, как сформированы списки кредиторов и истек срок заявления требований с их стороны к муниципалитету, начинается процесс активного формирования плана по урегулированию задолженности. Данный документ является ключевым в деле о банкротстве муниципалитета. Фактически роль всех участников процедуры заключается в его согласовании, принятии и последующем исполнении. Он позволяет должнику мирным путем договориться со своими кредиторами о реструктуризации задолженности, в случае если ее погашение невозможно.

Согласно законодательству США все кредиторы подразделяются на классы (отдельные группы). Например, в них могут входить не только займодавцы или лица, которые согласно судебному акту имеют непогашенные требования к публично-правовому образованию, но и муниципальные служащие, а также пенсионеры (муниципальные служащие в отставке). Это объясняется тем, что интересы указанных классов лиц вероятней всего будут затронуты при реструктуризации долга. Во многих городах, в том числе Детроиде при реализации плана погашения задолженности большое количество муниципальных служащих попали под сокращение, более того были пересмотрены их коллективные договоры, касающиеся социальных гарантий и пенсионных выплат. Подобная ситуация сложилась ранее в округе Орандж штата Калифорния, при рассмотрении которой Верховный Суд США сделал вывод, что подобные изменения в коллективные договоры являются крайней мерой См.: In re County of Orange, 179 B.R. 177, 179 (Bankr. C.D. Cal. 1995)., в связи с чем кредиторам, несмотря на их неоднозначное положение были предоставлены дополнительные возможности, позволяющие влиять на принятие плана.

Муниципалитет обладает исключительным правом по подготовке и предоставлению на утверждение суду плана. Это ограничение впервые было введено постановлениями Верховного суда в деле Эштона и в деле Бекинса, чтобы не допустить вмешательства кредиторов в управление территорией и не нарушить подконтрольность муниципалитета штату. Однако, в соответствии с параграфом 943 главы 9 Кодекса о банкротстве США, перед его утверждением он должен быть одобрен теми классами кредиторов, положение которых ухудшается (т.е. когда законные, справедливые или договорные права кредитора изменены):

- половиной от общего числа кредиторов такого класса и

- кредиторами, обладающими двумя третями от суммы требований всех кредиторов данного класса кредиторов.

Вместе с тем, если кредиторы не пришли к единому соглашению, суд может утвердить план, если получено одобрение хотя бы одного класса, из числа тех, чье положение ухудшаетсяСм.: 11 U. S. C. § 1129 (10) (a), при условии, если не доказано, что план является справедливым, равноправным и не дискриминирует кредиторов. В главе 11 справедливое и равноправное требование часто называется «правилом абсолютного приоритета». Оно требует от должника показать, что ни один класс кредиторов не получит какого-либо распределения в соответствии с планом корректировки в счет своих требований, если требования классов кредиторов, стоящих выше них, не будут выплачены в полном объеме.

Таким образом, в процессе муниципального банкротства в США предусмотрены случаи, когда кредиторы непосредственно принимают участие в одобрении плана, несмотря на общее условие о невмешательстве.

Следует отметить, что в Кодексе о банкротстве не установлены конкретные сроки, в течение которых план должен быть принят, рассмотрен и утвержден судом. Представим конкретные примеры: город Валео вел переговоры со своими кредиторами в течение трех лет, графство Джефферсон - в течение 2 лет, Стоктон смог добиться утверждения плана после 27 месяцев, Детроид согласовал и утвердил план менее чем за 16 месяцевСм.: Plan to Exit Bankruptcy Is Approved for Detroit // Информация получена на сайте New York Times: <URL: https://www.nytimes.com/2014/11/08/us/detroit-bankruptcy-plan-ruling.html> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. Таким образом, мы видим, что срок утверждения плана может быть различным, и не заключен в жесткие рамки.

Сам же план по урегулированию задолженности может быть разработан на любой срок, например, некоторые положения плана города Стоктон расписаны вплоть до 2053 года.

Важно отметить, что на практике и в науке сформировалось понятие «стандарты подтверждения (утверждения) плана». Они представляют собой комбинацию законодательных требований, сформированных в пункте «b» параграфа 943, параграфе 1129, пункте «а» параграфа 901 Кодекса о банкротстве США. Закон перечисляет семь общих условий, необходимых для его утверждения, которые заключаются в следующем:

- план должен соответствовать положениям главы 11, применимым согласно пункту «е» параграфа 103 и параграфу 901;

- план должен соответствовать положениям главы 9;

- все суммы, которые должны быть оплачены должником или любым другим лицом за услуги или расходы полностью раскрыты и являются разумными;

- должнику не запрещается предпринимать какие-либо законные действия, необходимые для осуществления плана;

- за исключением случаев, когда владелец конкретной претензии согласился с другим режимом такой претензии, план предусматривает, что на дату вступления в силу плана каждый кредитор класса требований, указанного в подпункте а пункта 1 параграфа 507, получит в счет своего требования денежные средства, равные сумме его требований;

- получено одобрение регулирующего органа или выборного органа, необходимое в соответствии с применимым законодательством о банкротстве для выполнения положений плана, или в самом плане прямо предусмотрена необходимость получения такого одобрения; а также

- план отвечает наилучшим интересам кредиторов и является осуществимымСм.: Chapter 9 - Bankruptcy Basics // Информация получена на официальном сайте U.S. Courts: <URL: https://www.uscourts.gov/services-forms/bankruptcy/bankruptcy-basics/chapter-9-bankruptcy-basics> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Интересным является требование о необходимости со стороны муниципалитета раскрыть информацию о понесенных им расходах. Исходя из принципа политической независимости муниципального образования в процедуре, на основе которой роль многих участников, в том числе и доверительного управляющего уменьшена, у должника остается огромный перечень полномочий, позволяющий распоряжаться своим имуществом не получая одобрение со стороны суда. В том числе он может продавать или сдавать в аренду свое имущество. Соответственно, если муниципалитет определяет, что он имеет желание купить или продать часть недвижимости или произвести значительное капитальное улучшение своих дорог или инфраструктуры, он может сделать это без соблюдения каких-либо специальных процедур. Это касается и расходов должника, связанных с представлением его интересов в суде по делу о банкротстве. Например, Детроид потратил на эти цели 150 миллионов долларовСм.: Plan to Exit Bankruptcy Is Approved for Detroit..

Однако после вступления плана в силу недобросовестный муниципалитет может намеренно не соблюдать его условия. Тогда, если должник не предоставит разумных оснований просрочки исполнения, судья по банкротству может пересмотреть дело и прекратить его. Также оно может быть прекращено по заявлению самого должника. Банкротство является защитой муниципалитета от излишне крупных долгов и процентов по долгам, позволяя ему финансово оздоровиться. Если он решит, что может отказаться от данной процедуры, то ему придется столкнуться с предъявлением исков от кредиторов, которые не могли этого сделать при банкротствеСм.: Municipal Bankruptcy: Avoiding and Using Chapter 9 in Times of Fiscal Stress // Информация получена на сайте californiacityfinance: <URL: http://www.californiacityfinance.com/MunicipalBankruptcy.pdf> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Муниципалитет освобождается от обязательств по делу о банкротстве после: (1) утверждения плана; (2) депонирования должником любого надлежащего возмещения в соответствии с планом у назначенного судом расходного агента по выдаче депонированных средств; и (3) определение суда о том, что ценные бумаги, депонированные у расходного агента, будут являться действительными юридическими обязательствами должника и что любое действие, сделанное в целях оплаты или обеспечения оплаты таких обязательств, является действительнымСм.: 11 U. S. C. § 944 (b).. Таким образом, освобождение от обязательств обусловлено не только утверждением плана, но и внесением возмещения, подлежащего распределению в соответствии с планом, и решением суда о действительности выпусков ценных бумаг.

Есть два исключения, при которых освобождение от обязательств невозможно. Первое относится к любой задолженности, исключенной судом из состава задолженностей, от обязательств по которым должник освобождается. Второе относится к долгу перед лицом, которое до утверждения плана не получило уведомления и фактически не знало о делеСм.: 11 U. S. C. § 944 (с)..

В любое время в течение 180 дней после утверждения плана суд после уведомления суда соответствующим лицом и проведения слушаний может отменить распоряжение об освобождении должника от обязательств, если такое распоряжение было получено путем мошенничестваСм.: 11 U. S. C. §§ 901 (а), 1144..

Исходя из исследований, проведенных James E Spiotto and Chapman & Cutler LLPВ, в истории США с 1937 года по 2018 год было подано в общей сложности 680 заявлений о банкротстве муниципалитетов, 311 заявлений, поданных с 1980 года (и 336 заявлений с 1954 года). 181 заявление (196 заявлений с 1954 года) касались коммунальных служб и специальных районов, и только 54 (64 заявления с 1954 года) касались городов, уездов, поселков и деревень (первичных органов управления). Остальные из 680 - это 61 больницы или структуры, входящие в систему здравоохранения, 8 транспортных учреждений и 7 школ или учебных заведений. Из них менее 70% заявок привели к утвержденному плану реструктуризации долгаСм.: Chapter 9 Municipal Bankruptcy Statistics: Use by Number, Type and Year // Информация получена на сайте MuniNet: <URL: https://muninetguide.com/municipal-bankruptcy-statistics/> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Хотя, имея в виду общее количество муниципалитетов в США, это довольно небольшое количество, особенно, если сравнивать с банкротством частных компаний, однако, на наш взгляд, необходимо учитывать специфику института, который является крайней мерой в процессе восстановления платежеспособности публично-правового образования. Более того, стоит обратить внимание на запреты, установленные в ряде штатов на подачу подобного заявления в суд, а также предбанкротные мероприятия, проводимые перед возбуждением дела о банкротстве.

Одним из подобных предбанкротных мероприятий, направленных на восстановление платежеспособности муниципалитета, является институт «чрезвычайного управляющего». Мы рассмотрим его на примере Закона штата Мичиган о чрезвычайном управляющем (Act 436 или Michigan's emergency manager law), но сперва отметим, что такие должности как чрезвычайный управляющий есть не во всех штатах, а только в тех, где принято соответствующее правовое регулирование. Раздел 1 Закона штата Мичиган о чрезвычайном управляющем указывает, что несостоятельность муниципалитетов оказывает неблагоприятное воздействие на здравоохранение, безопасность и благосостояние граждан, поэтому финансовая подотчетность муниципальных органов жизненно необходима для обеспечения интересов населения, в связи с чем государственная власть призвана принимать меры и оказывать поддержку правительству на местах, в случае возникновения нестабильной финансовой ситуации (чрезвычайной финансовой ситуации). В целях восстановления платежеспособности и кредитного рейтинга она требует разумного финансового управления и эффективного предоставления услуг, разрешая реструктуризацию договорных обязательств и предписывая указанные полномочия и обязанности должностным лицам государственных, муниципальных органов власти и чрезвычайному управляющему.

Таким образом, чтобы помочь муниципалитету в условиях финансовой чрезвычайной ситуации, законодательный орган штата предусматривает процедуры альтернативного разрешения споров между местным правительством и его кредиторами для разрешения споров, определяет критерии для установления существования финансовой чрезвычайной ситуации и устанавливает условия для осуществления местным правительством полномочий в соответствии с Федеральным законом о банкротстве. Следовательно, полномочия, предоставленные настоящим Законом, представляют собой необходимую программу и служат общественным целям См.: Local financial stability and choice act // Информация получена на официальном сайте Michigan Legislature: <URL: http://www.legislature.mi.gov/(S(2bs4o43orvae1pmepd5q0e21))/mileg.aspx?page=getObject&objectName=mcl-Act-436-of-2012> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.)..

Во многом такая аннотация обусловлена теми ограничениями, которые вводятся в процессе осуществления чрезвычайным управляющим своих полномочий, а также их обширным перечнем, в связи, с чем многие граждане считают данный институт фактической подменой представительной демократии.

Рассмотрим более подробно вопрос введения чрезвычайного финансового положения. Первоначальным этапом является проведение исследования финансового положения муниципалитета, основания которого прописаны в разделе 4 Закона штата Мичиган о чрезвычайном управляющем. В случае, если возникло хоть одно из условий, то по заявлению жителей муниципалитета или его должностных лиц, Сената штата, Палаты представителей штата (это две палаты парламента штата) или Казначея штата проводится данное исследование.

Создается комиссия по предварительной проверке, которая на основе перечисленных в разделе 5 Закона штата Мичиган о чрезвычайном управляющем критериев, в отчете делает один из следующих выводов:

- финансовое чрезвычайное положение в муниципалитете существует;

- финансового чрезвычайного положения в муниципалитете не существует.

Если обнаружены признаки финансового чрезвычайного положения, губернатор штата может затребовать повторное исследование, после чего назначает по представлению «местного чрезвычайного финансового совещательного кредитного совета» (в который включен и казначей штата) чрезвычайного управляющего. Данное решение может быть обжаловано в суд двумя третями от представительного органа муниципалитета.

Чрезвычайный управляющий, вступая в должность, принимает на себя практически все полномочия местных органов власти. Конечно, он может позволить им самостоятельно решать определенные вопросы, но все их решения могут быть впоследствии им отменены, в свою очередь его собственные решения не требуют одобрения с их стороны. Например, чрезвычайный управляющий может сокращать зарплаты муниципальным должностным лицам (включая мэра и депутатов), а также увольнять муниципальных служащих. Что касается выборных лиц, то он может увольнять их лишь в том случае, если они препятствуют осуществлению им своих полномочий и реализации разработанного плана. Единственный вопрос, который не входит в рамки его компетенции - установление налогов и повышение их ставок.

В законе также не установлен предельный срок осуществления чрезвычайным управляющим своих полномочий, за исключением управляющих в школьных округах, которые назначаются на 1 год.

В обязанности чрезвычайного управляющего входит разработка операционного и финансового плана, в котором должны быть указаны действия, направленные на выход из чрезвычайного финансового состояния. Он рассматривается и утверждается казначеем штата.

Несмотря на широкий перечень полномочий, чрезвычайный управляющий обязан в ряде случаев получать одобрение своих действий со стороны вышестоящих органов, например, в случае продажи объекта муниципального имущества, стоящего более 50 000 долларов, он должен получить одобрение казначея штата. Более того через первые 6 месяцев после назначения, а затем каждый 3 месяца он представляет отчет о своих действиях губернатору, казначею штата, сенату и палате представителей штата, а также муниципалитету. В случае если по результатам реализации плана становится ясно, что его осуществление не приносит значимых результатов, то в отчете он может рекомендовать использовать банкротные процедуры в соответствии с главой 9 Кодекса о банкротстве США.

Таким образом, мы можем сделать вывод, что в США существуют наряду с институтом банкротства муниципальных образований иные институты, направленные на восстановление платежеспособности данных субъектов права. Если анализировать данную систему, то она предстает в образе двухуровневой модели. Как правило, при выявлении неплатежеспособности разной формы, сначала вводится чрезвычайное финансовое управление, а уже потом процедура банкротства. При осуществлении первого этапа огромную роль в контроле за деятельностью муниципалитета имеет штат и непосредственно губернатор, а второй этап призван отдалить политические интересы и какое-либо вмешательство в деятельность муниципалитета со стороны иных участников процесса.

Возвращаясь к теме банкротства публично-правовых образований в США, следует осветить получивший широкое освещение в СМИ вопрос, связанный с банкротством Свободного ассоциированного государства Пуэрто-Рико. Эта территория является зависимой от Америки и имеет статус «неинкорпорированной организованной территории», так как находится под управлением США, не являясь их неотъемлемой частью. В то же время в Пуэрто-Рико ограниченно действует Конституция США, а верховная власть принадлежит Конгрессу США.

За последние десятилетия Пуэрто-Рико задолжал кредиторам более 73 миллионов долларов, в связи с чем остро стал вопрос об урегулировании задолженности. Данное государство или любое из его политических подразделений и учреждений согласно Кодексу о банкротстве США, не может подать заявление о банкротстве в соответствии с главами 11 и 9, поскольку они применяются только к муниципалитетам, находящимся на территории США. В феврале 2015 года не голосующий представитель Пуэрто-Рико в Палате представителей США Педро Пьерлуиси представил поправку 870 стремясь предоставить государственным учреждениям и муниципалитетам Пуэрто-Рико доступ к главе 9. В Сенате США депутаты внесли аналогичный законопроект в июле 2015 года, но ни один из законопроектов не был принят См.: Puerto Rico's Challenges Present an Opportunity for Tax Reform // Информация получена на официальном сайте National Taxpayer Union Foundation: <URL: https://www.ntu.org/foundation/detail/puerto-ricos-challenges-present-an-opportunity-for-tax-reform> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. 30 июня 2016 года Президент США Барак Обама подписал Закон «О наблюдении, управлении и экономической стабилизации Пуэрто-Рико» (PROMESA)См.: H.R.4900 - PROMESA// Информация получена на официальном сайте Congress.gov: <URL: https://www.congress.gov/bill/114th-congress/house-bill/4900> (дата обращения - 14 апреля 2019 г.).. В нем установлена его высшая юридическая сила по отношению к любому другому федеральному закону или нормативно-правовому акту Пуэрто-Рико. PROMESA позволяет правительству острова вступить в процесс реструктуризации, похожий на банкротство, и прекращает судебные разбирательства в случае дефолта.

Согласно закону на острове создается Наблюдательный совет из 7 членов, назначаемых Президентом США, обладающий обширным перечнем финансово-имущественных полномочий. К примеру, данный совет:

- утверждает соглашения между кредиторами и Пуэрто-Рико;

- утверждает разработанный Губернатором Пуэрто-Рико Фискальный План;

- разрабатывает на основе Фискального Плана план реструктуризации долгов;

-каждый год сдает отчет об исполнении своих обязанностей и финансовом состоянии Президенту и Конгрессу США, Губернатору и Легислатуре Пуэрто-Рико;

-представляет интересы должника в суде (за исключением спора между Наблюдательным Советом и Пуэрто-Рико) и так далее.

Примечательным является то, что юрисдикцией по разрешению споров, связанных с положениями данного закона, и утверждению плана реструктуризации долгов обладает Окружной суд Гавайи (он находится не на территории Пуэрто-Рико, а на территории одного из штатов США).

Разработанный Наблюдательным Советом план реструктуризации долгов подлежит утверждению судом в случае, если он:

- соответствует применимым положениям главы 11 Кодекса США о банкротстве;

- в нем отсутствуют положения, противоречащие закону;

- к моменту его утверждения получены все одобрения, согласования или сертификаты от контрольных и регулирующих органов, необходимые для исполнения;

- он предусматривает удовлетворение интересов кредиторов на дату исполнения плана;

- план принят в наилучших интересах кредиторов;

-план соответствует Фискальному Плану и одобрен Наблюдательным Советом.

Наблюдательный Совет прекращает свои полномочия и распускается в случае, если:

- Пуэрто-Рико имеет доступ и доверие кредитных организаций, готовых выдать Пуэрто-Рико кредиты под разумные проценты; и

- в течение четырех лет:

• Пуэрто-Рико принимал бюджеты в соответствии с актуальными финансовыми стандартами;

• расходы Пуэрто-Рико в каждом из этих четырех лет не превысили его доходы.

Таким образом, можно отметить, что положения данного закона очень схожи с нормами, применяемыми согласно Кодексу о банкротстве США в отношении муниципалитетов, и являются еще одним инструментом по урегулированию вопроса неплатежеспособности публично-правового образования, включающий в себя элементы процедуры банкротства.

Подводя итоги на основе материала, изложенного в данном пункте, следует выделить несколько ключевых аспектов. Во-первых, в США существует двухуровневая система восстановления платежеспособности публично-правовых образований, который включает в себя институт чрезвычайного управляющего и муниципального банкротства. Во-вторых, в основном весь законодательный массив регулирует положения относительно несостоятельности муниципалитетов, однако с недавнего времени - 2016 года, впервые вступил в силу закон, который посвящен урегулированию задолженности Свободного ассоциированного государства Пуэрто-Рико. Таким образом, перечень субъектов, подпадающих под подобное правовое регулирование, расширился. В-третьих, несмотря на реальную возможность выйти из кризиса, многие эксперты критикуют перечисленные институты, указывая на нарушение ими с одной стороны принципа прямой демократии (так, чрезвычайный управляющий в Мичигане назначается губернатором), а с другой стороны - нарушение взятых на себя договорных соглашений, даже если кредиторы не согласны с таким положением (в случае несогласия с планом кредиторов, суд может его утвердить, если хотя бы один из кредиторов каждого из классов одобрит его). В связи с этим каждая из мер сопряжена с определенными ограничениями для должника его правоспособности в целях выхода из неблагоприятной финансовой задолженности и списания своих долгов.

2.2 Аналоги института банкротства (несостоятельности) публично-правовых образований в России и механизм его реализации

В Российской Федерации, как и во многих других государствах, отсутствует институт банкротства публично-правовых образований, в связи с чем в данном разделе работы будут рассмотрены его аналоги, которые также направлены на восстановление платёжеспособности публично-правового образования с учетом применения особых процедур и допуска к управлению специально образованных для этого органов.

Вопросы несостоятельности субъектов Российской Федерации, а также муниципальных образований регулируются:

- Бюджетным кодексом Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019)См.: Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2019. № 16. ст. 1825.,

- Федеральным законом от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. ст. 5005; Собрание законодательства РФ. 2019. № 12. ст. 1226. (далее - ФЗ № 184),

- Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» См.: Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822; Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. ст. 1274. (далее - ФЗ № 131)

- и иными нормативно-правовыми актами федерального См., например: Постановление Правительства РФ от 03.10.2006 № 599 «Об утверждении Положения о назначении (об освобождении от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в субъектах Российской Федерации, об утверждении структуры и штатного расписания, а также о финансовом обеспечении деятельности временной финансовой администрации и организации проведения проверки (аудита) бюджетов субъектов Российской Федерации»// Собрание законодательства РФ. 2006. № 41. ст. 4255. и регионального уровня См., например: Постановление Правительства РБ от 06.07.2007 N 234 (ред. от 07.02.2018) «О Порядке назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания временной финансовой администрации»// "Бурятия", N 125, 12.07.2007, Официальный вестник N 55..

Наиболее близким аналогом процедуры банкротства юридических лиц частного права является институт временной финансовой администрации. В результате чего мы можем наблюдать процесс имплементации норм частного права в публичное (конституционное), конечно, с учетом особенностей, свойственных публично-правовым образованиям. По мнению А.А. Саурина «нормы, регулирующие основания и порядок деятельности временной финансовой администрации, по сути, воспроизводят положения гражданского законодательства, устанавливающие процедуры «внешнего управления» См.: Саурин А.А. Право собственности в Российской Федерации: конституционно правовые пределы реализации и ограничения // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 22 октября 2018 г.). Однако мы считаем, что наиболее характерной для сравнения будет являться процедура «финансового оздоровления».

Согласно статье 168.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации временной финансовой администрацией является орган исполнительной власти, уполномоченный Правительством Российской Федерации или высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации:

- подготавливать и осуществлять меры по восстановлению платежеспособности субъекта Российской Федерации или муниципального образования;

- оказывать содействие соответствующим органам в осуществлении отдельных бюджетных полномочий;

- осуществлять и (или) контролировать осуществление отдельных бюджетных полномочий исполнительных органов государственной власти субъекта или местной администрации.

Основаниями для ее введения в субъекте Российской Федерации, исходя из текста пункта 3 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации, является наличие просроченной задолженности по исполнению долговых обязательств и (или) бюджетных обязательств субъекта Российской Федерации, превышающей тридцать процентов объема собственных доходов бюджета в последнем отчетном году, при условии выполнения бюджетных обязательств федерального бюджета перед бюджетом субъекта Российской Федерации.

Подпункт «б» пункта 1 статьи 26.9 ФЗ № 184 фактически дублирует положения Бюджетного кодекса, поэтому каких-либо иных оснований для введения в субъекте Российской Федерации временной финансовой администрации российским законодателем не предусмотрено.

Она может быть введена только по ходатайству Правительства Российской Федерации решением Верховного суда Российской Федерации См.: ст. 26.9 Бюджетного кодекса Российской Федерации.. Основной целью ее деятельности является восстановление платежеспособности субъекта, через представления суду плана восстановления его платежеспособности.

Говоря о частноправовом институте «финансового оздоровления» следует отменить, что согласно статье 2 Закона о банкротстве - это процедура, применяемая в целях восстановления платежеспособности субъекта и погашения задолженности в соответствии с графиком погашения задолженности. Таким образом, наиболее схожим частноправовым институтом является именно финансовое оздоровление, а не временное управление. Раскроем наиболее подробно институт финансово-экономической несостоятельности субъектов Российской Федерации.

Как указывалось ранее, временная финансовая администрация в субъекте Российской Федерации или же в муниципальном образовании вводится на основании решения суда. Однако законодатель предусмотрел условия, при которых даже в случае наличия задолженности перед бюджетом данный институт не может быть применен. А именно - в течение одного года со дня начала срока полномочий законодательного (представительного) органа.

Данное положение введено обосновано, потому что абсурдно привлекать к ответственности и ограничивать полномочия представительного органа власти в результате действий, предшествующих ему созывов, не давая ему возможности исправить сложившуюся ситуацию самостоятельно.

В законе не раскрыт вопрос, является ли временная финансовая администрация органом исполнительной власти, отдельным видом процедуры, направленным на восстановление платежеспособности должника, или мерой ответственности субъекта Российской Федерации (муниципального образования).

Если исходить из норм федерального закона, временная финансовая администрация - орган исполнительной власти. То есть суд своим решением вводит в публично-правовом образовании новый орган исполнительной власти. Однако гораздо логичнее предположить, что он должен вводить именно специальную процедуру по восстановлению платежеспособности должника с участием в ней органов, которые наделены особыми полномочиями. Процедура - понятие более широкое, которое включает в себя круг правомочий и последствий в случае ее введения, а также определенных участников в деле о неплатежеспособности публично-правового образования. В связи, с чем мы можем сделать вывод, что детально понятийный аппарат главы 19.1 Бюджетного кодекса Российской Федерации не разработан.

В научной литературе также встречается мнение, что временная финансовая администрация представляет собой институт ответственности публичной властиСм.: Дементьева О.А. Временная финансовая администрация как институт ответственности публичной власти // Журнал российского права. 2013. № 9. С. 35.. Во многом это обусловлено его кругом полномочий.

Во-первых, согласно статье 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации он организует проведение аудита бюджета. При этом анализируется ведение бухгалтерского учета в субъекте федерации, проверяются данные предоставляемые в налоговые органы, рассматриваются, заключенные до введения временной финансовой администрации сделки, анализируется законность и эффективности использования бюджетных средств. Органом, который осуществляет проведение аудита в отношении субъекта федерации, является Федеральное казначейство, а порядок его проведения определяется Министерством финансов Российской Федерации См.: Постановление Правительства РФ от 03.10.2006 № 599..

Во-вторых, временная финансовая администрация организует учет просроченной задолженности по исполнению долговых и (или) бюджетных обязательств.

В-третьих, она разрабатывает проект плана восстановления платежеспособности. Исходя из текста статьи 168.4 Бюджетного кодекса РФ, в течение двух месяцев с момента принятия Верховным судом Российской Федерации (арбитражным судом субъекта) решения о введении временной финансовой администрации в субъекте (муниципальном образовании), указанный орган обязан разработать и представить его суду. Важной особенностью данного документа является наличие обязательных к содержанию пунктов:

- срок действия плана, который определяется, исходя из условия полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта, и не должен превышать пяти лет;

- доля собственных доходов бюджета субъекта (муниципалитета), ежегодно направляемых на исполнение просроченных долговых или бюджетных обязательств, которая не должна превышать пятнадцать процентов;

- объемы и условия привлечения заемных средств на рефинансирование долга;

- график исполнения (погашения) просроченной задолженности;

- меры по оздоровлению государственных финансов субъекта, в которые также входит перечень необходимых нормативно-правовых актов органов государственной власти субъекта.

Важно отметить, что проект плана обязательно должен быть представлен и одобрен сторонами, участвующими в производстве по делу о восстановлении платежеспособности субъекта Российской Федерации. Однако ни в законе, ни в Арбитражном процессуальном кодексе Российской Федерации не содержится понятия «сторона, участвующая в производстве по делу о несостоятельности публично-правового образования». Таким образом, нет ясности в вопросе о том, с кем должен согласовываться план: с кредиторами, субъектом Российской Федерации, в котором вводится временная финансовая администрация, с Правительством Российской Федерации, с представительным органом субъекта. Тот же вопрос можно задать и по отношению к одобрению плана восстановления платежеспособности муниципального образования. Практика не выработала соответствующих ответов. Так, например, в деле о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании «Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области суд признал лицами, уполномоченными на одобрение проекта плана восстановления платёжеспособности губернатора Еврейской автономной области и заместителя главы администрации Валдгеймского сельского поселения См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 28.03.2014 N Ф03-564/2014 по делу NА16-99/2013.. Кредиторы в даче согласия на подачу указанного плана в суд и последующего его утверждения в данном деле не заявляли, несмотря на то, что их интересы затронуты в большей мере. На наш взгляд, данные лица должны принимать участие в обсуждении плана и давать на него свое заключение, но не иметь возможности предоставить в суд свою редакцию. Суд же при его рассмотрении должен учитывать позицию всех сторон.

Возвращаясь к вопросу полномочий временной финансовой администрации вводимой в субъекте Российской Федерации необходимо обратить внимание на положения пункта 3 статьи 26.9 ФЗ № 184. Исходя из прямого толкования его норм, временная финансовая администрация принимает меры по реструктуризации просроченной задолженности, готовит проект закона о бюджете субъекта Российской Федерации (изменения и дополнения в уже принятые законы), представляет указанные законопроекты в представительный орган государственной власти субъекта или Правительство Российской Федерации. Также она осуществляет контроль за исполнением бюджета субъекта и так далее. Важно отметить, что разработка законопроектов нормотворческая деятельность является ее обязанностью, а не правом. Согласно статье 168.5 Бюджетного кодекса РФ в течение пятнадцати дней с момента введения в субъекте временной финансовой администрации, она обязана представить в законодательный орган проект закона, приводящего бюджет субъекта на текущий финансовый год в соответствии с планом восстановления платежеспособности. Законодательный же орган обязан в течение пятнадцати дней с момента поступления проекта закона рассмотреть его во внеочередном порядке. Что касается формирования бюджета на последующие годы, то она разрабатывает проект закона и представляет его в законодательный орган субъекта в сроки, установленные в плане. Аналогичная процедура искусственного утверждения бюджета предусмотрена и для муниципальных образований, за исключением субъектов, которым являются высший исполнительный орган государственной власти субъекта, и нормативно-правового акта - закон субъекта.

Ограничения также наложены и на действия исполнительных органов государственной власти субъекта, а именно на губернатора. Он не может вносить в представительный орган проект закона субъекта о бюджете на очередной финансовый год с момента внесения ходатайства о возбуждении производства по делу о восстановлении платежеспособности субъекта и до принятия Верховным Судом Российской Федерации одного из двух видов решений: об отказе введения временной финансовой администрации или об утверждении плана восстановления платежеспособности.

При рассмотрении представительным органом субъекта вносимого проекта закона о бюджете глава временной финансовой администрации участвует в заседаниях данного органа с правом выступать с заключениями по всем вопросам, выносимым на голосование. Казалось бы, из данного пункта мы можем увидеть явную зависимость представительного органа от временной финансовой администрации, так как его глава дает лишь положительное или отрицательное заключение, но не влияет на принятие решения напрямую. Однако, если далее рассматривать закон, то мы увидим, что законодательный орган субъекта не вправе принимать поправки в бюджет без положительного заключения главы временной финансовой администрации. Таким образом, временная финансовая администрация фактически контролирует действия представительного органа и по факту решение принимается ей и бюджет утверждается тоже. В том случае, если представительный орган не примет в месячный срок вносимые поправки или закон о бюджете, то временная финансовая администрация представляет соответствующий проект бюджета в Правительство Российской Федерации для внесения в Государственную Думу проекта федерального закона о бюджете субъекта Российской Федерации.

Государственная Дума в свою очередь обязана рассмотреть проект указанного федерального закона в течение пятнадцати дней со дня его внесения, во внеочередном порядке.

Таким образом, все важнейшие полномочия по распределению бюджета и выделению средств из него регулируются и подотчетны временной финансовой администрации. Она выступает и как нормотвоческий и как контрольно-регулятивный орган. В связи, с чем в научной литературе часто поднимается вопрос о сущности ее статуса.

В Российской Федерации система и структура федеральных органов утверждается указом Президента РФ. Согласно Указу Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» См.: Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. ст. 2754. в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства. В ее основу положен принцип разграничения функций между отдельными видами государственных органов и недопущения их совмещения. Исходя из чего, федеральные министерства осуществляют полномочия, связанные с выработкой государственной политики и нормативно-правовому регулированию отношений в отдельных сферах жизнедеятельности и не вправе осуществлять функции, относящиеся к полномочиям служб и агентств. Федеральные службы наделены в свою очередь полномочиями по контролю и надзору, а федеральные агентства по оказанию государственных услуг и по управлению государственным имуществом. Данным органам запрещено осуществлять функции и полномочия друг друга, если иное не установлено федеральным законом.

Указом Президента РФ от 15.05.2018 N 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» См.: Собрание законодательства РФ. 2018. № 21. ст. 2981. установлен актуальный перечень органов исполнительной власти. Однако, о таком органе, как временная финансовая администрация там речи не идет. Как мы уже говорили ранее, в бюджетной сфере она осуществляет обширный круг полномочий, которые переплетаются между собой и выходят за рамки одной из возможных функций - нормотворчество, контроль или управление имуществом. Данный орган является гибридом, таким образом, негласно отнести его к министерству, службе или агентству - невозможно, поэтому вопрос о его статусе остается открытым и дискуссионным См.: Шашкова Е.М. Временная финансовая администрация в системе мер федерального вмешательства // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 12 апреля 2019 г.).

Отдельного внимания в работе заслуживает ряд «специальных» полномочий главы временной финансовой администрации, выражающихся в возможности ходатайствовать перед Верховным судом об отстранении руководителя финансового органа субъекта Российской Федерации от должности, в случае, если он создает препятствия в исполнении полномочий временной финансовой администрации, а также в случае совершения им действий, нарушающих права и интересы субъекта и его кредиторов, бюджетного законодательства Российской Федерации и (или) плана восстановления платежеспособности субъекта. При отстранении его полномочия возлагаются на главу временной финансовой администрации.

Также в случае нарушения бюджетного законодательства Российской Федерации глава временной финансовой администрации имеет право назначить в органы исполнительной власти субъекта и казенные учреждения соответствующего субъекта Российской Федерации своих представителей, к которым переходят все полномочия главного распорядителя и получателя бюджетных средств.

Наряду с руководителем финансового органа субъекта Российской Федерации глава временной финансовой администрации наделен полномочиями по применению мер принуждения, предусмотренных в статье 306.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.