Фактически, если анализировать тот круг полномочий, который очерчен в статье 168.6 Бюджетного кодекса Российской Федерации, то можно сделать вывод, что даже если руководитель финансового органа не отстранен судом, то он обязан согласовывать каждое свое действие, которое касается распоряжения средствами бюджета субъекта, изменения его структуры, получения кредитов и займов и т.д. с главой временной финансовой администрации. По всем этим вопросам он может действовать только с момента получения его положительного заключения (разрешения).

Говоря о порядке отстранения главы финансового органа субъекта Российской Федерации, нельзя не отметить, что основания для такого отстранения размыты и не имеют четких критериев. Неясно какие действия могут быть восприняты как препятствующие главе временной финансовой администрации - возможно, под такими действиями можно понимать отрицательный отзыв на проект плана, предоставляемый в суд для утверждения, ведь эти действия влекут за собой затягивание процедуры его реализации, а возможно попытки изменить назначение бюджетных средств в рамке бюджетной сметы подпадают под это широкое понятие. Также остается нераскрытым вопрос о том, однократным должно быть данное препятствование или неоднократным.

До конца непонятно, кто может участвовать в деле несостоятельности публично-правового должника. Так как ни в законе ни в судебной практике четко не определен и не выработан круг субъектов, участвующих в деле, то встает вопрос, кто может являться кредитором в рамках несостоятельности субъекта. Как определить данное лицо и какие препятствия в удовлетворении требований кредиторов может осуществлять глава финансового органа.

Наделяя временную финансовую администрацию колоссальным объемом полномочий и рычагов воздействия, федеральный законодатель практически не урегулировал вопрос ее ответственности за результаты деятельности в подотчетном субъекте Федерации, ограничившись общей нормой о персональной ответственности главы данного органа за реализацию возложенных на нее полномочий См.: п. 2 ст. 168.3 Бюджетного кодекса Российской Федерации..Также не получил законодательного закрепления вопрос о требованиях, предъявляемых к итогам деятельности временной финансовой администрации, и критериях оценки эффективности ее введения в конкретном субъекте Российской Федерации.

Как верно отмечает М.В. Глигич-Золотарева, «полномочия - это прежде всего их финансирование» См.: Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. М.: Юристъ, 2006. с. 330.. Без возможности распоряжения бюджетными средствами власть превращается в фикцию. Как мы видим из проведенного выше анализа, временная финансовая админстрация получает безусловный доступ к распоряжению финансовыми ресурсами субъекта Федерации, аккумулируя в себе обширный перечень полномочий (нормотворческих, исполнительно-распорядительных и контрольно-надзорных), что на практике оборачивается фактическим отстранением от власти органов государственной власти и должностных лиц субъекта Федерации.

Таким образом, налицо неконституционное изъятие у органов государственной власти субъекта Федерации полномочий, составляющих сферу исключительного ведения субъектов Российской Федерации в рамках статьи 73 Конституции Российской Федерации. Также можно утверждать и то, что введение временной финансовой администрации в субъекте противоречит части 2 статьи 11 Конституции, согласно которой «государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти». Она фактически подменяет собой и законодательный, и исполнительный, и контрольные органы власти субъекта, в связи с чем отчасти нарушается и основополагающий конституционный принцип функционирования государственной власти - принцип разделения властей, закрепленный в статье 10 Конституции Российской Федерации.

Исходя из существа полномочий, которыми наделяется временная финансовая администрация, последняя не может быть отнесена ни к одному из вышеназванных видов федеральных органов исполнительной власти. Являясь временно действующим структурным образованием, сформированным, что называется, ad hoc, для решения поставленных перед ним краткосрочных задач в отношении конкретного субъекта Федерации, временная финансовая администрация напоминает скорее рабочую группу или комиссию. Включение ее в систему, утверждаемую упомянутым Указом Президента Российской Федерации, в качестве особого вида федерального органа исполнительной власти, как представляется, будет нарушением базового принципа ее функционирования - запрета на совмещение нормотворческих и контрольно-надзорных функций. Возложение полномочий временной финансовой администрации на один из существующих органов исполнительной власти, например, Министерство финансов Российской Федерации, будет нарушением его функционального назначения, определенного тем же Указом Президента Российской Федерации. Учитывая, что более половины субъектов Российской Федерации относятся к дефицитным, введение данного органа может стать не разовой, чрезвычайной, а рядовой мерой.

Временная финансовая администрация по своей природе является мерой восстановительного характера, призванной обеспечить нормализацию функционирования государственной власти в отдельно взятом субъекте Федерации, поэтому вполне разумным представляется исключение ее из системы мер ответственности субъектов Российской Федерации, лишение ее того самого «карательного» эффекта, введение ее по согласованию с соответствующим субъектом Федерации как помощь со стороны федерального центра.

Исходя из вышеперечисленного, становится ясно, что институт временной финансовой администрации в наши дни нуждается в переосмыслении. Несмотря на то, что в российском законодательном массиве он существует с 2004 года, судебная практика по его введению в субъекте Российской Федерации не выработана. В официальных справочно-правовых государственных автоматизированных системах не найдено ни одного дела по данной категории споров. Таким образом, можно сделать вывод, что механизм восстановления платежеспособности субъекта Российской Федерации не работает, не применяется на практике.

Теперь рассмотрим вопросы введения и осуществления полномочий временной финансовой администрации в муниципальном образовании. Общим нормативно-правовым актом, регулирующим указанный круг отношений, является Бюджетный кодекс РФ, к специальным нормам относится ФЗ № 131, а именно статья 75. Исходя из ее текста временная финансовая администрация может быть введена в муниципальном образовании при условии выполнения в отношении его бюджета бюджетных обязательств федерального бюджета и бюджета субъектов Российской Федерации в двух случаях:

- если просроченная задолженность муниципального образования вследствие действий (бездействий) органов местного самоуправления по исполнению своих или бюджетных долговых обязательств превышает тридцать процентов собственных доходов муниципального образования в отчетном финансовом году;

- если просроченная задолженность муниципальных образований по исполнению своих бюджетных обязательств превышает сорок процентов бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году;

Таким образом, мы видим два возможных основания, несмотря на то, что в Бюджетном кодексе Российской Федерации закреплено всего лишь одно. Более того при введении данного органа в субъекте Российской Федерации в ФЗ № 184 выделено тоже одно основание. Исходя из этого в научной литературе встречается мнение, что законодатель не до конца проработал указанный вопрос, своевременно не приведя его в соответствие. Так как нормы Бюджетного кодекса четко и ясно закрепляют основания введения временной финансовой администрации, а нормы абзаца 2 пункта 3 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации не предусматривают иных случаев введения рассматриваемого института, то являясь выше по юридической силе, чем специальный ФЗ № 184 должен быть либо дополнен еще одним основанием, либо оставить их отрытый перечень. В противном случае корректировки необходимо вносить в ФЗ № 131. По мнению В.В. Авилова данное противоречие нивелирует практическое применение этих норм, «так как у органов местного самоуправления есть реальная возможность добиться ее отмены в судебном порядке, если они не желают введения данной меры» См.: Авилов В.В. Временная финансовая администрация как мера конституционно-правовой ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 12 апреля 2019 г.). С другой стороны, абзац 2 пункта 1 статьи 168.2 Бюджетного кодекса закрепляет, что производство по делу о восстановлении платежеспособности муниципального образования осуществляется «в порядке, установленном федеральным законом» См.: п. 1 ст. 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации.. Таким образом можно предположить, что нормы ФЗ №131 распространяются на процедуру временной финансовой администрации, однако из-за низкого уровня законодательной практики до конца не ясно применимы ли данные положения к основаниям ее введения или нет.

В муниципальном образовании временная финансовая администрация вводится решением арбитражного суда субъекта Российской Федерации по ходатайству главы субъекта Российской Федерации, в целях восстановления платежеспособности должника. Срок ее введения не может превышать одного года - это общее правило применяемое как к процедуре введения временной финансовой администрации в субъекте, так и в муниципальном образовании.

В течение 2 месяцев с момента вступления в силу решения суда она должна разработать план восстановления платежеспособности публично-правого образования и представить его для утверждения суду, если иные сроки не предусмотрены в судебном акте (могут быть сокращены, но не увеличены). Важно отметить, что план должен быть составлен таким образом, чтобы посредством его реализации были удовлетворены все выявленные требования, то есть не должно остаться неудовлетворенных требований. В этом видится особенность данного института.

Судебная практика по данной категории дел малочисленная. В деле А16-99/2013 временной финансовой администрацией в суд был представлен план восстановления платежеспособности, который фактически за годы своего применения (пять лет) не предусматривал погашения 17 198 528 рублей, выявленных в качестве кредиторской задолженности. Суд первой инстанции удовлетворил план со ссылкой на то, что все требования законодательства были соблюдены, суд апелляционной инстанции оставил его в силе, и только суд кассационной инстанции отменил, указанные судебный акт, установив, что нарушены права кредиторов и пункт 2 статьи 168.4 Бюджетного кодекса Российской Федерации.

Также временная финансовая администрация не может вводиться в муниципальном образовании, в котором представительный орган осуществляет свои полномочия менее, чем год.

Стоит отметить, что многие права и обязанности, которые предоставляются временной финансовой администрации ФЗ № 131 фактически дублируют положения Бюджетного кодекса Российской Федерации. Остановимся на более важных аспектах.

Неясным в литературе и практике остается вопрос продления срока введения временной финансовой администрации в публично-правовом образовании. Так, например, данный институт вводится в субъекте или муниципальном образовании на один год, однако план восстановления платежеспособности может быть разработан на срок не более пяти лет. В случае отступления муниципального образования от плана восстановления платежеспособности в период действия временной финансовой администрации законом предусмотрен ряд мер, вплоть до отстранения руководителя муниципального образования или главы субъекта. Однако если срок введения временной финансовой администрации истек, то вопрос ответственности остается нераскрытым. Очевидно, что фактически муниципальное образование может в дальнейшем нарушать план восстановления платежеспособности, так как никакой ответственности не последует. Даже если план утвержден и соблюдается, то лицо, которое зафиксирует результаты его применения и подведет итоги, отсутствует. В данной ситуации напрашивается лишь один вывод - возможно, временная финансовая администрация, как институт была создана не для восстановления платежеспособности должников, а возможности получить доступ к наиболее важным финансовым полномочиям. Ранее в работе было отмечено, что даже, если в публично-правовом образовании не сменяется руководитель, то все его действия, а также действия представительного органа, касающиеся распоряжения бюджетом должны согласовываться с главой временной финансовой администрации. В случае несоблюдения данных норм наступает риск снятия его с должности. Наиболее актуальным звучит вопрос о вмешательстве субъекта Российской Федерации в деятельность муниципального образования. В вопросе о введении временной финансовой администрации особую роль играет глава субъекта, так как именно он наделен полномочиями по обращению в суд с заявлением о ее введении. А далее несмотря на то, что суд своим решением вводит данную процедуру, но всех ключевых лиц назначает именно глава субъекта. Рассмотрим данный механизм на примере МО ГП «Северомуйское».

20 ноября 2017 г. в Арбитражный суд Республики Бурятия от Главы Республики Бурятия - Председателя Правительства Республики Бурятия поступило заявление о введении временной финансовой администрации в муниципальном образовании городском поселении «Северомуйское» Муйского района Республики Бурятия (примечательно, что в ГАС «Картотека арбитражных дел» данное заявление отображено, как «Заявление о признании должника банкротом») См.: Дело № А10-7465/2017 // Информация получена на официальном сайте kad.arbitr.ru: <URL: https://kad.arbitr.ru/Card/282d1cae-aabb-48ab-af8b-d578864acd7a> (дата обращения - 12 апреля 2019 г.). Определением Арбитражного суда Республики Бурятия от 24.10.2017 по данному делу заявление принято к производству, назначена дата предварительного судебного заседания. Решением Арбитражного суда Республики Бурятия от 11.01.2018 заявление главы удовлетворено, в муниципальном образовании введена временная финансовая администрация. В резолютивной части решения суда не сказано о том, какие конкретно лица назначаются на должности главы временной финансовой администрации, его заместителя, консультанта временной финансовой администрации и т.д. То есть можно сделать вывод, что суд не наделен полномочиями по назначению указанных лиц, это полномочие главы субъекта.

Согласно абзацу второму части 6 статьи 168.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения структуры и штатного расписания указанной временной финансовой администрации устанавливается высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Постановлением Правительства Республики Бурятия от 06.07.2007 № 234 утвержден порядок назначения (освобождения от должности) главы временной финансовой администрации, вводимой в муниципальных образованиях, утверждения ее структуры и штатного расписания.

Исходя из текста указанного постановления - Правительство Республики Бурятия назначает главу временной финансовой администрации и освобождает его от должности по истечении срока деятельности финансовой администрации. Так как Глава республики Бурятия фактически является Председателем Правительства Республики Бурятия. Вышеперечисленные государственные должности в Республике Бурятия были введены 02.11.2017 года и закреплены в Законе Республики Бурятия от 22.09.2006 № 1838-III «О Реестре должностей государственной гражданской службы Республики Бурятия» (принят Народным Хуралом РБ 13.09.2006) См.: Собрание законодательства Республики Бурятия. № 8-9(89-90). 2006; .

Таким образом, можно сделать вывод об излишней роли субъекта Российской Федерации в вопросе восстановления платежеспособности муниципального образования, что расширяет возможность допущения подмены целей института и использования его в политических целях особенно на муниципальном уровне.

Рассматривая возможность продления срока введения временной финансовой администрации, следует рассмотреть дело № А16-99/2013См.: Информация получена на официальном сайте kad.arbitr.ru: <URL: https://kad.arbitr.ru/Card/8d2f7760-121b-484c-b61e-017da94cce9c> (дата обращения - 12 апреля 2019 г.).. Согласно Постановлению Шестого арбитражного апелляционного суда от 21.01.2015 по делу №А16-99/2013 28.03.2014 губернатор обратился в суд с ходатайством о продлении срока временной финансовой администрации, поскольку цель ее введения не достигнута - платежеспособность муниципального образования не восстановлена; план восстановления платежеспособности исполнен не в полном объеме.

Удовлетворяя ходатайство губернатора о продлении срока временной финансовой администрации в муниципальном образовании «Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области, суд первой инстанции исходил из того, что ни Бюджетный кодекс РФ, ни ФЗ № 131 не содержат запрета на продление срока временной финансовой администрации, срок временной финансовой администрации, введенный решением суда от 02.04.2013, истекает 03 мая 2014, план восстановления платежеспособности муниципального образования судом не утвержден.

Суд апелляционной инстанции решил, что продление срока действия временной финансовой администрации, введенной в муниципальном образовании «Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области, нарушает положения статей 168.1 и 168.2 БК РФ, устанавливающих этот период - на срок до одного года. А также кроме этого суд установил, что продление срока действия временной финансовой администрации, введенной в муниципальном образовании «Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области, нарушает права и экономические интересы ООО «Сибирская Альтернатива», как кредитора публичного образования - муниципального образования «Валдгеймское сельское поселение» Биробиджанского муниципального района Еврейской автономной области.

Исходя из вышеперечисленного, суд апелляционной инстанции определение о продлении срока введения временной финансовой администрации отменил. Таким образом, основными условиями для отмены являлись два основания: первое - отсутствие в законе возможности продления, второе - нарушение прав кредиторов муниципального образования. В то же время из судебного акта не совсем ясно, каким образом введение временной финансовой администрации нарушает права кредиторов, что также ставиться под вопрос.

Также проблемным является вопрос вмешательства исполнительной государственной власти в деятельность местного самоуправления и фактический контроль за ее деятельностью. Согласно статье 12 Конституции Российской Федерации местное самоуправление отделено от органов государственной власти и осуществляется народом самостоятельно. Однако, если говорить о временной финансовой администрации, то можно увидеть вмешательство субъекта в дела муниципалитета, что противоречит системе, выстроенной в Конституции Российской Федерации.

Таким образом, аналог института банкротства публично-правовых образований - временная финансовая администрация является плохо проработанным, фактически номинальным, что подтверждает его редкое применение на практике. Более того большинство норм носят универсальный характер (отличие заключается лишь в уровне вышестоящих участников - заявителей, суда, государственных органов), относительно порядка применения института в субъекте Российской Федерации и в муниципальном образовании, за исключением ряда случаев, что делает невозможным произвести четкое разделение институтов друг от друга.

Глава 3. Проблемы и перспективы развития института банкротства (несостоятельности) публично-правовых образований в Российской Федерации

Рассматривая зарубежный опыт реализации институтов восстановления платежеспособности публично-правовых образований, можно прийти к выводу, что при любом исходе меры по восстановлению платежеспособности и удовлетворению требований кредиторов вводят новые ограничения в деятельность указанных субъектов. Однако это оправдывается теми преференциями, которые предоставляются должнику в целях восстановления устойчивого финансового состояния, и поэтому такой институт считается справедливым, позволяющим, временно пожертвовав частью полномочий, реструктуризировать возникшие долги. Подобные механизмы выстраивались в США долгое время, сформирована обширная судебная практика, поэтому в них существуют работающие механизмы.

В Российской Федерации также была воспроизведена попытка имплементации зарубежного опыта, которая, к сожалению, на практике не работает, что подтверждается небольшим количеством дел, рассмотренных арбитражными судами по данной категории споров. Вместе с тем, вступая на сложный путь рыночных отношений в экономике, публично-правовые образования вынуждены становиться их участниками. Кроме того, их финансирование ввиду политических и экономических причин сокращается, поэтому для удовлетворения интересов населения, исполнения своих обязанностей и реализации указов Президента они вынуждены брать кредиты в банковских организациях. По данным Министерства Финансов Российской Федерации на 01 января 2018 года кредиторская задолженность местных бюджетов (бюджетов муниципальных образований) составила 25,7 миллиардов рублей. В структуре муниципального долга 65,6% составляют кредиты кредитных организаций - это наибольшая доля задолженности. Вместе с тем, общий объем поступивших в муниципалитеты доходов составлял на 01 января 2018 года 3 845,7 миллиардов рублей См.: Информация о результатах проведения мониторинга исполнения местных бюджетов и межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации на региональном и муниципальном уровнях за 2017 год // Информация получена на официальном сайте МИНФИН РОССИИ: <URL: https://www.minfin.ru/ru/perfomance/regions/monitoring_results/Monitoring_local/results/> (дата обращения - 12 апреля 2019 г.). .

Таким образом, мы можем наблюдать ситуацию, когда большинство муниципальных образований являются неэффективными и дотационными. Совершенствование института временной финансовой администрации может предостеречь от возникновения коллапса в экономической сфере, как в отношении потерь частного, так и государственного сектора.

Исследуя в прошлой главе опыт, который сформирован в Российской Федерации в сфере законодательного регулирования несостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований нами был выявлен ряд проблем.

Во-первых, отсутствие в законе четкой и ясной процедуры достижения цели, преследуемой введением временной финансовой администрации. Бюджетный кодекс РФ, а также дополняющие его ФЗ № 184 и ФЗ № 131 имеют сырую структуру и много нераскрытых моментов. Например, данный орган вводится на срок до 1 года, а план восстановления платежеспособности может составляться на срок не более 5 лет. На период введения временная финансовая администрация обладает специфичными полномочиями, которые как раз и направлены на воплощение в жизнь плана, однако так как вводится она на 1 год, возникает вопрос, кто будет последующие 4 года реализации плана контролировать его исполнение. Обязан ли суд определенный период проводить слушания с целью осуществления контроля за исполнением плана, должно ли быть проведено завершающее слушание с подведением итогов его реализации.

Во-вторых, если говорить о муниципальной несостоятельности, то можно заметить ряд значительных полномочий, которые закрепляет у себя в руках глава субъекта Российской Федерации. Фактически от него зависит, будет ли введена данная процедура или нет. Он назначает главу временной финансовой администрации, который зачастую является главой финансового органа соответствующего субъекта. В свою очередь глава временной финансовой администрации - это важная фигура во всей процедуре. Он обладает обширными бюджетными полномочиями, вплоть до направления суду ходатайства об отстранении главы муниципального образования, в случае если последний препятствует деятельности главы временной финансовой администрации. Представительный орган также находится в зависимости от его решений и одобрений. В случае, если он не захочет принимать бюджет, представленный главой временной финансовой администрации, то он устанавливается законом субъекта. Таким образом, глава субъекта концентрирует в своих руках власть над главой временной финансовой администрацией, а временная финансовая администрация над органами муниципального образования, в результате чего возникает возможность использования самого института временной финансовой администрацией в чисто политических целях.

В-третьих, основным инструментом, призванным урегулировать задолженность, является план восстановления платежеспособности. Исходя из текста ст. 168.4 Бюджетного кодекса, одно из условий его утверждения судом - срок действия, «необходимый для полного погашения просроченных расходных обязательств субъекта Российской Федерации (муниципального образования)». Таким образом, план должен подразумевать погашение всей возникшей задолженности. В законе ничего не сказано о процессе реструктуризации долга перед кредиторами и возможности его пересмотра. Фактически его роль сводится к составлению графика погашения и перераспределения уже имеющихся у муниципалитета средств с одних нужд на другие. Эффективность данного метода остается под вопросом. Если публично-правовому образованию не хватает денежных средств, чтобы выполнять возложенные на него обязанности, в связи с чем оно вынуждено брать кредиты, то несправедливо пытаться урезать разумные и необходимые расходы, чтобы в режиме жесткой экономии погасить задолженность за 5 лет.

Задумываясь над совокупностью недостатков правового регулирования, можно прийти к выводу, что данный институт при его создании не предполагался как жизнеспособный. Однако, на наш взгляд, при проведении реформирования у него есть будущее и перспектива развития в Российской Федерации.

Для начала следует закрепить в законе процедуру, в рамках которой происходит восстановление платежеспособности. Таким образом, суд будет вводить в субъекте не орган, а специальный режим - временное финансовое (чрезвычайное) управление. Ограничиваясь органом, мы автоматически приходим к тому, что восстановление происходит лишь до того момента пока данный орган функционирует на соответствующей территории.

Во-вторых, необходимо дополнить перечень субъектов, наделенных правом обращения в суд с заявлением о начале процедуры. Само временное финансовое управление должно носить вспомогательный характер, если публично-правовое образование понимает, что не может исполнить взятые на себя обязательства, и что уровень его задолженности растет. В таком случае оно наравне с главой субъекта или Министерства финансов Российской Федерации должно иметь право подавать заявление в суд.

Также стоит указать в законе последствия введения временного финансового (чрезвычайного) управления в виде прекращения начисления штрафных санкций на образовавшуюся задолженность, требования исполнения которой уже наступили.

Необходимо трансформировать институт главы временной финансовой администрации и вывести его из-под контроля главы субъекта. Необходимо либо заимствовать систему государственных доверительных управляющих в США либо позволить суду самостоятельно проводить поиск временного управляющего из частных лиц, по аналогии с наймом чрезвычайного управляющего в штате Мичиган. Назначение должно происходить без привязки к территории, где данное лицо несет службу. Таким образом, подотчетный только суду глава администрации сможет наиболее эффективно провести бюджетный аудит и выявить настоящие причины возникновения несостоятельности.

Также на наш взгляд, роль временной финансовой администрации должна сводиться к следующему:

- анализу деятельности публично-правового образования, включая анализ заключенных за последние годы сделок, в результате которых их имущество могло быть отчуждено;

- оспариванию данных сделок, если для этого есть основания;

- обращению в уполномоченные органы с заявлением о выявлении данного факта с целью дальнейшего уголовного преследования соответствующих лиц;

- проведению исследования имеющейся дебиторской задолженности и ее взысканию;

- ведению переговоров с кредиторами о возможной реструктуризации задолженности.

В результате проведенных мероприятий главу временной финансовой администрации следует обязать составить план восстановления платежеспособности, в обсуждении которого будут участвовать все заинтересованные лица, а после этого данный план должен утверждаться судом. Его утверждение повлечет обязанность должника периодически составлять и предоставлять отчеты в суд. По завершении процедуры суд должен провести завершающие слушания с исследованием результатов проделанной работы.

Срок проведения процедуры временного финансового чрезвычайного управления лучше сделать неограниченным, однако она должна подлежать прекращению с момента, когда половина требований кредиторов считаются удовлетворенными и суд это зафиксировал.

Также отдельно стоит рассмотреть вопрос об оспаривании сделок публично-правового образования (должника). Учитывая особую юридическую природу публично-правового образования, а именно большое количество субъектов его представляющих, следует не ограничивать субъекты оспаривания сделок лишь временной финансовой администрацией:

Субъекты оспаривания сделок и применения последствия недействительности сделок, совершенных от имени публично-правового образования, в рамках дела о банкротстве муниципального образования должны классифицироваться следующим образом:

1) Само муниципальное образование в лице своих органов.

По правилу ч.ч. 2 и 3 ст. 166 Гражданского Кодекса Российской Федерации сторона сделки может предъявить требование о признании оспоримой сделки недействительной и требование о применении последствий недействительности ничтожной сделки. При этом возникает вопрос о том, какой именно орган и должностное лицо муниципального образования полномочен предъявить такие требования от имени муниципального образования:

а) Высшее должностное лицо субъекта РФ, глава муниципального образования.

В п. 1 ч. 1 ст. 36 ФЗ № 131, закреплено положение, которое воспроизводится во всех уставах муниципальных образований и согласно которому глава муниципального образования в представляет муниципальное образование в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования. Практически во всех уставах и конституциях субъектов РФ установлены примерно такие же полномочия высшего должностного лица субъекта РФ на представление интересов субъекта РФ См. напр.: п. 1 и 2 ч. 2 ст. 41 Закона г. Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. ст. 130..

б) Глава местной администрации

Представляется, что глава местной администрации, который не является главой муниципального образования, в настоящее время оспаривать сделки и требовать применить последствия ничтожности сделок, совершенных от имени муниципального образования, не может. Представляется также, что такие полномочия ему должны быть предоставлены как фактическому главе исполнительно-распорядительной системы власти в муниципальном образовании.

в) Законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ, представительный муниципального образования

Ни в ФЗ № 184, ни в ФЗ № 131 не указано такого полномочия представительных органов. В ч. 4 ст. 23 ФЗ № 184 указано, что законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта РФ вправе обжаловать правовые акты органов исполнительной власти в судебном порядке, однако сделка, особенно многосторонняя, не охватывается таким полномочием.

Очевидно, что такое полномочие представительного органа должно быть указано в законе, в том числе в целях расширения контрольных полномочий над исполнительной властью. Очевидным является, что от имени представительного органа его председатель должен предъявлять вышеуказанные иски в суд.

г) Депутаты законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ, депутаты представительного органа муниципального образования

В то же время могут возникнуть ситуации, при которых большинство депутатов представительного органа не заинтересовано в признании той или иной сделки недействительной.

В российском законодательстве предусмотрен особый порядок оспаривания и применения последствия недействительности сделок корпораций.

Помимо самой корпорации обоснованный интерес в применении «последствий недействительности» могут иметь участники (акционеры) хозяйственного общества, совершившего, например, крупную сделку или сделку с заинтересованностью в нарушение установленного порядка, при аннулировании такой сделки См.: Сделки, представительство, исковая давность: постатейный комментарий к статьям 153-208 Гражданского кодекса Российской Федерации [Электронное издание. Редакция 1.0] / Отв. ред. А.Г. Карапетов. М.: М-Логос, 2018. С. 384.. Посредством данного иска, непосредственно направленного на защиту прав и интересов самого общества, они косвенно добиваются защиты и своих собственных интересов как участников этого общества См.: там же..

Согласно абз. 1, 6 п. 1 ст. 65.2 Гражданского Кодекса РФ «участники корпорации (участники, члены, акционеры и т.п.) вправе оспаривать, действуя от имени корпорации (п. 1 ст. 182), совершенные ею сделки. Согласно п. 32 Постановления Пленума ВС РФ от 23 июня 2015 г. № 25 См.: Бюллетень Верховного Суда РФ. № 8. 2015., «участник корпорации, обращающийся в установленном порядке от имени корпорации в суд с требованием... об оспаривании заключенных корпорацией сделок, о применении последствий их недействительности... в силу закона является ее представителем…». Данная норма введена в целях защиты интересов как корпорации в целом, так и миноритарных (участников) акционеров.

В публичном праве такая норма является еще более необходимой, поскольку она позволяла бы не только защищать интересы меньшинства населения публично-правового образования от его большинства, но и пресекать коррупционные попытки хищения имущества муниципального образования путем совершения заведомо недействительны сделок, тем самым восстанавливая платежеспособность публично-правового образования.

Считаем необходимым имплементировать вышеуказанный механизм в институт банкротства публично-правовых образований, наделив депутатов представительного органа как избранных гражданами представителей населения правом оспаривать, действуя от имени публично-правового образования совершенные от его имени сделки.

д) Контрольно-счетный орган

Помимо стороны сделки и ее представителей предъявлять требования об оспаривании и применении последствий ничтожности сделки могут и другие лица. При этом стоит жестко разграничить так называемых «процессуальных» истцов от «материальных». «Материальные» истцы имеют свой особенный материальный, охраняемый законом и защищаемый соответствующим иском интерес. «Процессуальные» же истцы действуют от собственного имени (т.е. не считаются процессуальными представителями), требуют защиты не своего, а чужого права или охраняемого законом материального интереса и имеют, следовательно, только процессуальный интерес в иске.

В отличие от «материальных» истцов, право которых требовать признание сделки недействительной может вытекать из их положения и нарушения их интересов данной сделкой, «процессуальным» истца такое правомочие предоставлено законом.

Именно «процессуальных» истцов мы и рассмотрим ниже, потому что материальный интерес, защиты которого они требуют, состоит в обеспечении платежеспособности муниципального образования, что и является предметом исследования настоящей работы. Интерес «материальных» истцов состоит представляет собой уже в защите своих собственных прав, что не является важным для настоящего исследования.

2) Прокуратура.

В силу абз. 3 и 4 ч. 1 ст. 52 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) См.: Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. ст. 3012; Собрание законодательства РФ. 2018. № 53 (часть I). ст. 8411. прокурор вправе обратиться в арбитражный суд с исками о признании недействительными сделок и о применении последствий недействительности ничтожной сделки, совершенной органа государственной власти субъекта РФ, органами местного самоуправления, государственным и муниципальными унитарными предприятиями, государственными учреждениями, а также юридическими лицами, в уставном капитале (фонде) которых есть доля участия субъекта РФ, доля участия муниципальных образований. При этом согласно ч. 2 данной статьи обращение в арбитражный суд субъекта РФ направляют прокурор субъекта РФ или заместитель прокурора субъекта РФ и приравненные к ним прокуроры или их заместители.

Очевидно, что такие полномочия прокуратуре были переданы по причине коррумпированности должностных лиц субъекта РФ или муниципального образования, недопущения ситуации, при которой сделка, имеющая все основания для признания оспоримой или ничтожной, не была признана таковой, потому что соответствующее должностное лицо, обладающее правом подачи искового заявления, имеет личную заинтересованности в сохранении действительности данной сделки. Прокурор по таким делам выступает в интересах публично-правового образования, которое создано и существует для реализации интересов населения, которые должностные лица ввиду конфликта интересов могут не учитывать.

3) Временная финансовая администрация

В настоящее время законодательством временной финансовой администрации такое полномочие не предоставлено. В то же время для сравнения стоит отметить, что согласно ч. 1 ст. 61.9 Закона о банкротстве заявление об оспаривании сделки должника может быть подано в арбитражный суд внешним управляющим или конкурсным управляющим. По аналогии такие права должны быть предоставлены и временной финансовой администрации как органу, осуществляющему полномочия органов публично-правового образования по восстановлению платежеспособности.

Отметим, что все вышеуказанные предложения возможно реализовать только в случае независимости временной финансовой администрации от главы субъекта и ее подотчетности суду.

Подводя итоги, следует сказать, что, несмотря на наличие большого спектра проблем в законодательном регулировании института временной финансовой администрации, мы считаем, что при должном реформировании его возможно использовать для реального улучшения финансового состояния публично-правовых образований. В работе нами предложен ряд мер для трансформации и дальнейшего совершенствования данного института.

Заключение

Институт финансовой несостоятельности публично-правовых образований, в зависимости от субъекта правоотношений, как правило, подразделяется на: несостоятельность муниципальных образований и несостоятельность субъектов федерации. Однако на практике встречаются случаи, когда законодателем принимаются акты, регулирующие вопросы банкротства территорий, обладающих особым статусом (например, процедура восстановления платежеспособности Содружества независимых государств Пуэрто-Рико). Основным критерием подобной структуризации является наличие у указанных субъектов особых публично-властных полномочий, реализуемых в контексте достижения общественно-полезных целей. Важно отметить, что несмотря на закрепленный в Гражданском кодексе Российской Федерации принципе равенства всех участников, публично-правовые образования обладают рядом особенностей, ставящих их в привилегированное положение, включая вопрос о восстановлении их платежеспособности, в связи с чем по результатам проведенного исследования можно сделать следующие выводы:

- в отношении публично-правовых образований невозможно применение в чистом виде частноправовых инструментов банкротства, включающих в себя ликвидацию должника. На практике банкротство публично-правового образования, а равно и иные меры, нацеленные на восстановление его платежеспособности (например, временная финансовая администрация), сравнимы с процедурой финансового оздоровления при наличии в нем ряда исключений и особенностей;

- в США существует двухуровневая система урегулирования вопросов несостоятельности публично-правовых образований, которая включает в себя: институт чрезвычайного управления территорией и институт банкротства муниципального образования. Первый относят к категории предбанкротных мер, вводимых в муниципальном образовании по представлению губернатора штата. В данной модели чрезвычайный управляющий представляет собой назначаемого со стороны управленца, которому предоставляются порой неограниченные полномочия, направленные на восстановление платежеспособности должника. Цель его деятельности - сократить расходы муниципалитета путем реструктуризации через достижение договоренностей между муниципалитетом и кредиторами. Процедура банкротства муниципального - отдельный институт, позволяющий данному субъекту после прохождения всех этапов списать возникшую задолженность, даже если отдельные классы кредиторов не будут согласны с присужденным им удовлетворением. Также введение в отношении муниципалитета процедуры наделяет его иммунитетом в отношении ранее предъявленных требований, что является одним из его основных преимуществ. В наши дни мы также можем наблюдать реструктуризацию задолженности Пуэрто-Рико, которая совмещает в себе элементы банкротства муниципальных образований с учетом специфичного статуса данной территории;

- основные стадии процедуры банкротства муниципального образования согласно Кодексу о банкротстве США включают: принятие заявление о признании должника банкротом и проверку его соответствия требованиям, перечисленным в законе; уведомление заинтересованных лиц; составление реестра требований; подготовку плана реструктуризации задолженности; ведение переговоров с целью достижения консенсуса; утверждение плана судом; реализацию плана; завершение процедуры банкротства муниципального образования. Участниками дела о банкротстве являются: муниципальное образование, суд, доверительный управляющий США, кредиторы и иные лица, чьи права могут быть затронуты в процессе рассмотрения дела. Примечательно, что роль суда и доверительного управляющего в значительной степени усечена по сравнению с частноправовой процедурой, должник по факту остается владельцем своего имущества и обладает большим спектром полномочий по распоряжению им;

- американская модель восстановления платежеспособности не устанавливает конкретных сроки, в которые должна быть завершена процедура. Это связано с большим объемом работы направленной на получение одобрения со стороны кредиторов плана восстановления платежеспособности должника, так как по результатам его принятия часть долгов может быть списана, и первоначально заявленные кредиторами требования не будут удовлетворены. Основными ее преимуществами является возможность введения процедуры банкротства по инициативе муниципалитета, на которого участники дела о банкротстве не могут оказывать политическое давление и манипулировать процедурой в силу личной заинтересованности, ввиду его привилегированного положения. Также несомненным плюсом является наличие четкой и ясной структуры процедуры, последствий ее введения, целей, которые поставлены перед участниками. Ее введение является реальной возможностью для муниципалитета реструктуризировать свои долги. Однако ее минусом является положение кредиторов, которое они рискуют занять при утверждении плана, так как даже в случае их несогласия с планом, он может быть удовлетворен судом при наличии одобрения хоть одним кредитором из каждого класса кредиторов. В последствии может прослеживаться тенденция неравного удовлетворения требований, вытекающих из коллективных договоров и из иных сделок, что нарушает принцип равенства кредиторов;

- институт временной финансовой администрации, закрепленный в российском правотворческом массиве, призван урегулировать несостоятельность субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Положения закона фактически идентичны при применении в двух процедурах, поэтому говорить о четком разделении двух институтов невозможно. Даже законодательная техника изложения правовых норм построена таким образом, что вместо того, чтобы посвятить отдельные статьи финансовой несостоятельности муниципального образования, он указывается в скобках после упоминания о субъекте Российской Федерации. Ввиду чего многие нормы носят универсальный характер, за исключением специфичных положений, урегулированных в ФЗ № 131 и ФЗ № 194;

- по результатам проведенного нормотворческого и правоприменительного анализа видно, что институт временной финансовой администрации является по факту номинальным и редко используемым. Проблемные вопросы заключаются не только в неясности законодательного регулирования процедуры, ввиду отсутствия четкой и понятной модели урегулирования задолженности, но и в сильном перевесе роли главы субъекта Российской Федерации (Правительства Российской Федерации), ввиду чего институт может быть использован в качестве инструмента политического шантажа.

Автор также пришел к выводу, что необходимо произвести комплексное реформирование института временной финансовой администрации с учетом опыта США. В целях решения существующих в правовом регулировании проблем предлагаются следующие изменения:

- ввести в законодательный массив новое понятие «процедура временного финансового (чрезвычайного) управления», которое по факту устранит недопонимание о том, чем является институт временной финансовой администрации и определит ей роль субъекта возникающих правоотношений;

- расширить субъектный состав лиц, наделенных правом подавать в суд заявление о введении процедуры (включить в их состав публично-правового должника);

- подробно расписать в законе последствия введения временного финансового (чрезвычайного) управления, которые будут являться своеобразным иммунитетом для публично-правового образования на весь срок действия процедуры;

- трансформировать институт главы временной финансовой администрации, заимствовав систему государственных доверительных управляющих США, или предоставить суду право самостоятельно заниматься поиском независимой кандидатуры на должность главы временной финансовой администрации;

- расширить круг обязанностей и полномочий временной финансовой администрации, одними из которых является принятие мер, направленных на возврат, незаконно выбывшего из владения публично-парового образования имущества, в бюджет, а также осуществление переговоров с кредиторами по вопросу реструктуризации существующей задолженности;

- законодательно закрепить обязанность должника периодически отчитываться перед судом о проведённых мероприятиях, а также о результатах процедуры при ее завершении;

- в рамках процедуры временного финансового (чрезвычайного) управления закрепить состав участников, наделенных правом оспаривания сделок должника и применения последствия их недействительности.

В связи с последними изменениями в экономике, институт урегулирования финансовой несостоятельности публично-правовых образований может стать механизмом, способным не только разобраться в истинных причинах дотационного положения субъектов или муниципалитетов, но и дать участникам данных отношений шанс на «новый старт», который необходим для дальнейшего их развития.

Библиографический список

I. Нормативные источники.

1. Законодательство РФ.

1) Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 № 6-ФКЗ, от 30.12.2008 № 7-ФКЗ, от 05.02.2014 № 2-ФКЗ, от 21.07.2014 № 11-ФКЗ) // Собрание законодательства РФ. 2014. № 31. ст. 4398.

2) Водный кодекс Российской Федерации от 03.06.2006 № 74-ФЗ (ред. от 27.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2006. № 23. ст. 2381; Собрание законодательства РФ. 2018. № 53 (часть I). ст. 8441.

3) Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24.07.2002 № 95-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2002. № 30. ст. 3012; Собрание законодательства РФ. 2018. № 53 (часть I). ст. 8411.

4) Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 15.04.2019) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2019. № 16. ст. 1825.

5) Гражданский Кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 № 51-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 1994. № 32. ст. 3301; Собрание законодательства РФ. 2017. № 31 (Часть I). ст. 4766.

6) Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» // Собрание законодательства РФ. 2013. № 14. ст. 1652.

7) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822; Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. ст. 1274.

8) Федеральный закон от 26.10.2002 № 127-ФЗ (ред. от 27.12.2018) «О несостоятельности (банкротстве)» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 43. ст. 4190; Собрание законодательства РФ. 2016. № 1 (часть I). ст. 11.

9) Федеральный закон от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» // Собрание законодательства РФ. 2002. № 4. ст. 251.

10) Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1999. № 42. ст. 5005; Собрание законодательства РФ. 2019. № 12. ст. 1226.

11) Указ Президента РФ от 15.05.2018 № 215 «О структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2018. № 21. ст. 2981.

12) Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства РФ. 2012. № 22. ст. 2754.