Защита прав предпринимателей в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления

Данной категории характерно отсутствие состязательности сторон, поскольку ключевая роль отведена судебной инстанции. В результате на основании решения суда акт признают недействующим и не подлежащим применению. То же самое касается неоднозначного толкования акта.Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 29 ноябрь 2007г. № 48 "О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части"// http://ппвс.рф/2007/postanovlenie-plenuma-vs-rf/N48-ot-29.11.2007.html (дата обращения 16.03.2019г.). Применение идентичных актов меньшей юридической силы рассматривают в порядке упрощенного производства. Публикуемое в течение месяца со дня вступления в законную силу решение может быть обжаловано.

По общему правилу, если оспариваемый нормативный правовой акт изменяют, отменяют, либо он утрачивает силу в процессе судебного разбирательства, и права предпринимателя не затрагиваются, суд прекращает производство по делу. При нарушении прав прекратить производство невозможно.

Рассмотрение дел об оспаривании нормативных правовых актов, связанных с интеллектуальными правами, происходит в течение 3 месяцев со дня поступления искового заявления в арбитражный суд. Установлению подлежит соответствие акта акту более высокой юридической силы и полномочия принявшего акт органа. Дела, связанные с оспариванием ненормативных правовых актов, также составляют компетенцию арбитражных судов и рассматриваются в порядке искового производства. Серьезную сложность на практике составляет именно определение характера акта.

Преимущество применения акта более высокой юридической силы является одним из способов защиты права (статьи 13 АПК РФ и 12 ГПК РФ) в том числе, когда оспорить нормативный правовой акт не представляется возможным. Если при рассмотрении дела судом акт государственного и иного органа не соответствует закону, то решение принимается в соответствии с законом (часть 2 статьи 120 Конституции РФ). Судебной оценке на соответствие подлежат нормативные указы Президента, постановления высших законодательного и исполнительного органов власти, акты органов местного самоуправления, приказы и инструкции министерств, ведомств, руководителей организаций, предприятий.Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 31 октябрь 1995г. №8 " О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия"// https://base.garant.ru/10103328/ (дата обращения 16.03.2019г.). Основным отличием данного способа защиты от признания нормативного акта недействующим является то, что неприменение акта не составляет предмет спора, следовательно, на этот факт указывает суд в мотивировочной части решения, а не резолютивной.

Доктрина отмечает прерогативу высших судов в неприменении противоречащего акта. Если в судебную инстанцию уже подано заявление об оспаривании нормативного правового акта, и орган, издавший его, отменяет, то производство по делу не прекращается, так же как и в случае, если в период действия отмененного акта были нарушены права субъекта предпринимательской деятельности. Если акт не действует, то заявление об его оспаривании не принимается судами. Суд не имеет права отказывать в рассмотрении требования о признании недействующим утратившего силу акта, поскольку такой отказ нарушает право на судебную защиту, а юридические последствия признания акта недействующим и утратившим силу - разные.

В решении суд указывает, на основании чего не применил акты, на которые ссылались лица участвующие в деле. Кроме того, неприменение акта судом не влияет на его применение в целом. Суд уполномочен вынести частное определение с указанием на необходимость принявшего субъекта либо изменить акт, либо отменить его. Согласно позиции Верховного суда Российской Федерации (далее - ВС РФ) неприменение судом акта не зависит от признания его недействительным. При этом судебная практика содержит прецеденты отказа в неприменении акта на основании отсутствия их оспаривания.

В связи с отсутствием легального определения, понятие ненормативного правового акта в доктрине раскрывают через противопоставление его признакам нормативного акта. Под ним понимают государственно-властный юридический акт публично-правового образования определенной формы, принимаемый в рамках его компетенции, содержащий обязательные предписания для предпринимателя в целях однократного примененияОпределение Верховного суда Российской Федерации от 07 мая 2002г. по делу №49-ГО2-26// sudbiblioteka.ru/as/text6/vasud_big_125717.htm (дата обращения 17.03.2019г.)..

Юридические акты ВС РФ разграничивает от решений, действий и бездействий органов власти с целью избежать формального отказа в защите нарушенного права и уделить внимание их содержанию. Решение - это устный или письменный акт органов власти и их должностных лиц, содержащий властное волеизъявление, порождающий правовые последствия для конкретного предпринимателя, принимаемый единолично или коллегиально. Действие подразумевает не облеченное в форму решения властное волеизъявление, нарушающее права хозяйствующих субъектов. Под бездействием понимают неисполнение закрепленных должностных обязанностей.

На местном уровне ненормативные правовые акты и решения обжалуют на основании статьи 78 ФЗ №131-ФЗ.Федеральный закон Российской Федерации от 06 октября 2003г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_44571/ (дата обращения 17.03.2019г.). Если не нарушены имущественные права других лиц и изменены первичные обстоятельства принятия, муниципальные органы самостоятельно отменяют акт.

Оспариванию подлежат и отмененные акты, и утратившие силу при отсутствии нарушений в которых производство по делу в Арбитражном суде прекращают. То же самое происходит при выяснении нормативности акта или выявлении гражданско-правового спора (например, решение об изъятии имущества у арендаторов).

В арбитражном процессе предприниматель должен доказать факт несоответствия ненормативного акта закону, нарушающий права (создающий препятствия, незаконно возлагающий обязанности) характер акта, который может быть подтвержден его несоответствием закону. Предметом рассмотрения в судебной инстанции является достаточность перечисленных доказательств. Ключевой причиной отказа в удовлетворении искового требования часто становится несоблюдение обязательного досудебного порядка.

На основании ходатайства предпринимателя в качестве обеспечительной процессуальной меры предусмотрено приостановление действия акта (пункт 3 статьи 199 АПК РФ). Ходатайство должно обосновывать невозможность либо затруднение исполнения акта в будущем, причинение ущерба при отказе суда в удовлетворении требования. Обеспечение по инициативе суда не производится, что подвергается критике в доктрине. При нарушении баланса интересов, невозможности дальнейшего исполнения акта суд выносит определение об отказе в удовлетворении ходатайства. По общему правилу запрет исполнения предусмотренных актом мероприятий (приостановление) не происходит за отдельными исключениями (часть 2 статьи 52 ФЗ «О защите конкуренции)Федеральный закон Российской Федерации от 26 июля 2006г. №135-ФЗ " О защите конкуренции"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_61763/ (дата обращения 17.03.2019г.). .

Судебная практика показывает, что чаще всего оспаривают решения налоговых органов (о привлечении к налоговой ответственности, о доначислении суммы налогов), администраций субъектов РФ, Роспатента, действия судебных приставов-исполнителейПостановление арбитражного суда Северо-Западного округа от 29 августа 2018г. №Ф07-9303/2018 по делу № А66-1953/2017// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ASZ&n=207447#025063899754840224)/(дата обращения 17.03.2019г.).. Наиболее редко оспаривают бездействие должностных лиц.

Среди ненормативных правовых актов, нарушающих имущественные права предпринимателей, в первую очередь, выделяют исполнительные документы (статья 12 ФЗ №229-ФЗ), по которым в бесспорном порядке производится взысканиеФедеральный закон Российской Федерации от 02 октября 2007г. №229-ФЗ "Об исполнительном производстве"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_71450/ (дата обращения 21.03.2019г.). и индивидуальные акты, на основании которых на имущество накладывают арест. Независимыми способами защиты прав предпринимателей является оспаривание указанных актов в арбитражном суде в порядке искового производства.

Анализ результатов судебной практики показывает, что первый способ защиты наиболее применим к налоговым отношениям, протесту векселя в неплатеже, признанию не подлежащим исполнению инкассового поручения. При обжаловании взыскивание налоговых штрафов в бесспорном порядке недопустимо, иначе происходит нарушение части третьей статьи 35 Конституции РФ. Оспаривание может сопровождаться обеспечительными мерами, выраженными в приостановлении действия оспариваемого акта и приостановления взыскания по оспариваемому документу (часто использовано в делах о банкротстве)Котлярова В.В. О реализации обеспечительной меры в виде приостановления взыскания по оспариваемому исполнительному документу, взыскание по которому производится в бесспорном порядке в арбитражном процессе// Актуальные проблемы российского права.2018. №1.С.64..

Банки и судебные приставы информируют предпринимателя о взыскании в бесспорном порядке, произведенном на основании вступившего в силу решения суда, либо постановления судебного пристава, основанного на судебном приказе. Если на доходы не может быть обращено взыскание, но их взыскивают, либо органы власти иным путем превышают законодательно установленные полномочия (например, нарушение сроков), предприниматель обращается за судебной защитой в срок до окончания исполнения исполнительного документаПостановление Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 20 ноября 2007г. № 8421/07 по делу № 11-2064/05// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=46571#01562118442865199 (дата обращения 21.03.2019г.).. Признание не подлежащим исполнению исполнительного документа урегулировано статьей 327 АПК РФ.

Являясь отдельным способом защиты, закрепленным не в статье 12 ГК РФ, а в статье 119 ФЗ №229-ФЗ, исключение из описи (освобождение из-под ареста) представляет собой самостоятельный вещный иск, обладающий чертами виндикационного, негаторного исков, иска о признании. Особую актуальность способ приобретает при проведении банкротства. Цель указанного способа защиты - устранить ограничение на имущество истца, наложенное актом публичного органа, выражающееся в виде запрета на распоряжение, передачу на временное хранение. В исковое заявление разумно включать требование вернуть имущество. Административный порядок разрешения спора не предусмотрен, хотя ссылка истца на предшествующее ходатайство к судебному приставу-исполнителю является преимуществом в процессе судебного доказыванияАпелляционное определение Московского городского суда от 18 декабря 2017г. по делу №33-51984/17// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOCN&n=928818#04814935446694766 (дата обращения 04.04.2019г.).. Часто на практике данный способ защиты путают с подачей административного искового заявления на действия судебного пристава-исполнителя. В научном сообществе существует спор, касающийся определения срока исковой давности по обозначенной категории дел (по статье 196 или 208 ГК РФ).

Подачу искового заявления обосновывает специальный юридический факт наложения ареста на имущество с целью обеспечения иска (статья 75,76 АПК РФ), либо исполнения исполнительных документов (статья 80 ФЗ №229-ФЗ) на основании индивидуального юридического акта - результата описи имущества.

Истцами являются законные владельцы имущества (собственники, титульные владельцы, давностные владельцы), а ответчиками - должник (предприниматель, на имущество которого наложен арест) и лица, в чьих интересах произведено наложение. Истцом не может быть признан собственник-должник имущества, на которое наложен арест. Судебная практика показывает, что часто истцом выступает супруг должника. Судебные приставы, банки, организации, Росреестр относятся к третьим лицам, не заявляющим самостоятельные требования.

При обращении в суд возможно ходатайствовать о приостановлении реализации имущества в качестве обеспечительной мерыАпелляционное определение Московского городского суда от 26 июня 2017г. по делу № 33-24511/2017// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=SOCN&n=874691#01720582709087568) (дата обращения 22.03.2019г.).. Истец должен доказать вещное право на спорное имущество (прикладывая выписки из реестров, договоры, свидетельства, иные документы), факт нахождения имущества под арестом (копии акта о наложении ареста), его незаконность и необоснованность. Законность всего процессуального акта доказывать не надо.

Снятие ареста путем исключения имущества из описи происходит на основании судебного акта, на что указывают в резолютивной части решения, хотя иногда такое указание может отсутствоватьГлухова О.Ю. Особенности освобождения имущества от ареста и исключения из описи в арбитражном процессе //Социально-экономические явления и процессы.2017.№4.С.653.. По итогам защиты определяют субъект, которому принадлежит право, и не допускают реализацию его имущества по долгам другого лица. Должник не влияет на исполнение решения, не принуждается к какому-либо действию, но он обязан не нарушать права законного владельца.

Негативные последствия на реализацию имущественных прав предпринимателем оказывает факт незаконного привлечения субъектов предпринимательской деятельности к административной ответственности. Административная ответственность применима как к индивидуальным предпринимателям, так и юридическим лицам (для указанных категорий предусмотрены разные критерии определения вины), за исключением наличия указания в конкретном составеКизилов В.В. Административная ответственность без установления формы виновного деяния// Вестник Омской юридической академии.2015.№1.С.19.. Административная ответственность юридического лица не освобождает физическое лицо.

Компетентный орган путем вынесения постановления налагает административный штраф. При отсутствии соразмерности административной ответственности правонарушению, вины предпринимателя как элемента противоправного деяния (статья 2.1.КоАП РФ) акт можно обжаловать в арбитражном суде (статьи 207-211 АПК РФ). Иные злоупотребления органов власти могут быть выражены в затягивании сроков, чтобы помешать обжалованию, нарушении процедуры привлечения к ответственности, отсутствии полномочий на совершение действий. Актуальность обжалования продиктована большими суммами штрафов (статья 19.28 КоАП РФ, составы антимонопольного законодательства).

Исковое заявление предприниматель подает в течение десяти дней со дня получения копии решения, подлежащего оспариванию (срок восстанавливают по ходатайству). Рассмотрение дела со всеми этапами происходит единолично в течение двух месяцев со дня поступления заявления в арбитражный суд. Оба срока могут быть изменены федеральным законом. Государственную пошлину платить не надо. Форма иска должна соответствовать общим требованиям с учетом дополнений, установленных статьей 209 АПК РФ. Приложениями являются текст оспариваемого решения и документ об уведомлении органов власти об обращении с заявлением в арбитражный суд.

Дискуссию среди ученых вызывает природа вины юридического лица. Её рассматривают как субъективную (привлечение к ответственности физических лиц от организации - статья 110 НК РФ), объективную (совершение действий под влиянием непреодолимой силы как фактор невиновности - статья 2.1 КоАП РФ), комплексную (статья 1.5 КоАП РФ - презумпция невиновности, статья 2.10 КоАП РФ).Якупов В.Р. Основные подходы к определению вины юридических лиц в административном праве//Вестник Южно-уральского государственного университета.2011.№19.С.102. Доказать вину предпринимателя обязаны привлекающие к ответственности органы, иначе их постановление подлежит отмене. Обстоятельства, влекущие привлечение к ответственности также доказывают властные (предоставляют данные из протокола правонарушения)Бондарь Е.О. Проблемы привлечения юридического лица к административной ответственности: пробелы в теории и противоречия в законодательстве// Вестник Московского университета МВД России. 2015.№6.С.46..

Оценивая степень вины, суд имеет право заменить штраф предупреждением, назначить штраф ниже низшего предела. Квалификации судом подлежит законность постановления, срок давности привлечения к ответственности. При обжаловании постановлений о наложении административного штрафа по результатам проведенных контрольных мероприятий, суды оценивают полноту, своевременность исполнения актов предпринимателем, исчерпанность возможностей для исполнения, количественный критерий неисполнения, тяжесть негативных последствий. В связи с нарушениями антимонопольного законодательства производится оценка наличия противоправной цели и заведомой недобросовестности предпринимателя. Оспариваемое решение суд рассматривает полностью вне связи с доводами заявления и может сам истребовать доказательства от сторон.

На основании решения суда, являющегося одновременно исполнительным документом, ненормативный акт о наложении на предпринимателя административного штрафа признается незаконным, отменяется полностью или в части, изменяется. Апелляция возможна в течение десяти дней со дня принятия решения. В пределах установленных законом сумм (фактически назначенное наказание) основания для кассационного обжалования сужаютсяРашидов Е.Ф. Особенности кассационного обжалования решений, связанных с привлечением к административной ответственности// Вестник Омской юридической академии.2016.№2.С.111. . Негативные последствия это влечет для возможности кассационного обжалования постановления о привлечении к ответственности на основании КоАП субъектов РФ в силу указанных в санкциях размеров сумм. Коллизии кассационного обжалования связаны с определением момента назначения административного наказания. Использование предпринимателем данного способа защиты затруднено неоднородной судебной практикой.

Неимущественные права предпринимателя также подлежат защите, что гарантировано 23 статьей Конституции РФ. Часто они нарушены ненормативными правовыми актами, либо действиями органов государственной власти и местного самоуправления (например, распространение порочащих деловую репутацию сведений).

При осуществлении государственной регистрации в соответствии с указаниями, установленными административным регламентом, регистрирующий орган правомерно выносит мотивированный отказ в регистрации, если предприниматель не соблюдает требования, содержащиеся в законодательстве (статья 23 ФЗ №129-ФЗ). Федеральный закон от 08 августа 2001г. №129-ФЗ " О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_32881/ (дата обращения 18.03.2019г.). Судебная практика обобщает распространенные причины отказа в регистрации с оценкой их правомерности.Постановление Арбитражного суда Западно- Сибирского округа от 05 декабря 2016г. №Ф04-5406/2016 по делу А45-1788/2016//http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=AZS&n=137506#015883704920087527(дата обращения 18.03.2019г.).

Письмо ФНС России от 11 августа 2017г. №СА-4-7/15895@ " О направлении обзора судебной практики, связанной с обжалованием налогоплательщиками ненормативных актов налоговых органов, вынесенных по результатам мероприятий налогового контроля"//http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_256250/ (дата обращения 18.03.2019г.).Отказ по иным причинам либо уклонение регистрирующего органа от государственной регистрации предприниматель вправе обжаловать в арбитражный суд. В таком случае должностные лица могут быть привлечены к административной (по статье 14.25 КоАП РФ) и уголовной ответственности (по статье 161 УК РФ). Регистрирующему органу вменяется обязанность возместить ущерб.

Перед обращением в суд предприниматель должен соблюсти обязательный досудебный порядок. Исключение возможно при нарушении вышестоящим органом сроков принятия жалобы и в ситуации, когда вышестоящий орган - центральный аппарат федеральной налоговой службы. Решение вышестоящего надзорного органа можно обжаловать в суд. При оставлении первичного решения без изменения, срок судебного обжалования начинается с момента получения уведомления о принятом решении. Остальные этапы обжалования происходят в досудебном порядке. Институт обжалования отказа или уклонения от государственной регистрации нельзя путать с обжалованием государственной регистрации права. Им присуще разное правовое регулирование.

Путем распространения порочащих деловую репутацию сведений через собственные пресс-службы, либо при помощи иных средств массовой информации публично-правовые образования наносят вред деловой репутации предпринимателя как нематериальному активу, имеющему стоимостное выражение.Информационное письмо Президиума Высшего арбитражного суда Российской Федерации от 23 сентября 1999г. №46 "Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой деловой репутации"//http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_24671/ (дата обращения 23.03.2019г.). Если распространение таких сведений связано с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, предприниматель (его преемник при реорганизации) обращаются за защитой в арбитражный суд (статья 33 АПК РФ), в иных случаях - в суд общей юрисдикции. Исковая давность на данную группу споров не распространяется.

Истец обязан доказать факт распространения сведений ответчиком, их порочащий характер, что на практике достаточно сложно. При этом ограничения предпринимателя в доказательствах отсутствуют (исключение - относимость, допустимость). Так, недоступность подлинного материала для доказательства можно компенсировать свидетельской видеозаписью материала, нотариальным фиксированием страницы с обжалуемыми материалами, справками со сведениями об эфире. Предусмотрено право ходатайствовать об обеспечении доказательств.

Ответчик должен доказать соответствие распространенных им сведений действительности в целом, поскольку предметом проверки являются ключевые сведения. Он может использовать находящиеся в свободном доступе данные государственных органов (Федеральной антимонопольной службы (далее - ФАС РФ)), их ответы как помощь в доказывании. Ответственность наступает за распространение оценочных суждений, а не фактических сведений, что устанавливает экспертиза. Её отсутствие обусловливает незаконность судебного актаОбзор Президиума Верховного суда Российской Федерации от 16 марта 2016г. " О практике рассмотрения судами дел о защите чести, достоинства и деловой репутации"// https://base.garant.ru/71351694/ (дата обращения 23.03.2019г.). .

Ответственность несут как государственные, так и муниципальные органы. Предприниматель вправе предъявить требования лишь к одному ответчику, что исключает привлечение судом остальных. Надлежащим ответчиком признают автора сведений и лиц, их распространивших. Если при распространении сведений в СМИ указано на лицо-источник сведений, то оно становится надлежащим ответчиком. При отсутствии указания ответственность несет редакция. Ответственность за искажение смысла вследствие недословного воспроизведения лежит на редакторе СМИ.

СМИ не несут ответственности за дословно воспроизводимые сведения из интервью должностных лиц государственных и муниципальных органов, официальных представителей их пресс-служб в качестве ответа на запрос информации (статья 57 ФЗ «О СМИ») Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991г. "2124-1 "О средствах массовой информации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_1511/ (дата обращения 23.03.2019г.)., если они имеют официальный характер.Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 15 июля 2010г. №16 " О практике применения судами закона Российской Федерации "О средствах массовой информации"// https://base.garant.ru/1795394/ (дата обращения 23.03.2019г.). К выступлению оценочного характера данное положение не относится. Распространение сведений о руководителе организации, как и информации о наличии крупных долгов, введении процедуры банкротства в отношении предпринимателя носит порочащий характер и обжалуется в суде.

Суд исследует наличие трех условий в совокупности: распространение сведений, их порочащий характер и несоответствие действительности. Защищая права хозяйствующего субъекта, суд признает факт нарушения, опубликовывает решение, пресекает нарушающие действия. Обязанность СМИ опровергнуть либо удалить сведения, порочащие деловую репутацию предпринимателя, полученные от государственных органов, даже если они не инициируют такую передачу, является не привлечением к ответственности, а способом защиты права.

Универсальным способом возмещения вреда, осуществляемым исключительно в судебном порядке, является взыскание убытков, процесс доказывания которых стал значительно проще.Постановление Пленума Верховного суда Российской Федерации от 24 марта 2017 №7 " О применении судами некоторых положений Гражданского кодекса Российской Федерации об ответственности за нарушение обязательств"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_195783/(дата обращения 25.03.2019г.).Имущественная ответственность публично-правовых образований наступает за вред, причиненный незаконными действиями, решениями и ненормативными актами (статьи 15,16,1064,1069,1081 ГК РФ, которые конкретизированы в специальных законах).Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998г. №145-ФЗ// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_19702/ (дата обращения 25.03.2019г.).

Федеральный закон Российской Федерации от 21 июля 1997г. № 118-ФЗ " О судебных приставах"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_15281/(дата обращения 25.03.2019г.).Исключение составляет прямое указание в законе (возврат излишне взысканных сумм налога)Кабанова Е.И. Гражданско-правовая ответственность публичных субъектов за нарушения в сфере налогообложения//Имущественные отношения в Российской Федерации.2016.№.2.С.243. . Взыскание убытков тесно связано с другими способами защиты.

Предприниматель обладает правом взыскания реального ущерба (затрат на восстановление права) и упущенной выгоды (возможных доходов при отсутствии правонарушения). Возмещение убытков построено на принципах полного возмещения, презумпции вины государственных и муниципальных органов, разумной степени достоверности размера убытков, что не влечет отказ в рассмотрении при их неправильном определении Постановление Президиума Высшего Арбитражного суда о 04 июня 2013г. № 491/13 по делу №А40-1363/12-55-12// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ARB002&n=346784#021988850674422156

(дата обращения 26.03.2019г.). .

Практически целесообразно соединять в одном исковом заявлении требования по оспариванию и возмещению убытков. Например, при обжаловании действий, порочащих деловую репутацию предпринимателя. Взыскания убытков не происходит, если действия ранее признаны судом законными, а предприниматель не представил новые обстоятельства для обоснования незаконности. Признание незаконности акта органа власти не влечет автоматически обязанности возместить вред (часто встречается в отношениях по преимущественному выкупу государственной недвижимости). Пропуск срока оспаривания не влияет на возможность взыскания убытков.

Если нормативный правовой акт признан недействующим, то взысканию подлежит вред, причиненный за весь период его применения. Исполнение решения производится за счет казны без ограничения источников взыскания. Однако при составлении искового заявления необходимо правильно определить уровень бюджета взыскания. Грубая неосторожность предпринимателя уменьшает сумму выплаты вреда.

Ответчиком выступает публичное образование, представляемое главным распорядителем соответствующего бюджета. На уровне субъекта и муниципального образования они определяются областными законами о бюджете и муниципальными актами. Суд исправляет информацию об ответчике при его неверном определении. Органы власти могут выступать в качестве третьего лица, либо представителя. В исковом заявлении должен быть указан и их адрес. Отсутствие в резолютивной части решения прямого указания на главного распорядителя бюджетных средств не влечет возврат и неисполнение исполнительного листа.

В суде предприниматель доказывает совокупность общих (статья 1064 ГК РФ) и специальных (статья 1069 ГК РФ) условий: наступление вреда, противоправность действий государственных органов, причинно-следственную связь, вину органов власти и размер вредаПостановление ФАС Северо-Западного округа от 24 сентября 2013г. по делу № А42-8505/2012// http://www.consultant.ru/cons/cgi/online.cgi?req=doc&base=ASZ&n=150786#09502525817398622 (дата обращения 26.03.2019г.).. Доказыванию подлежит также наличие признаков состава гражданского правонарушения.

Действуя на основании незаконного акта, предприниматель не должен знать о таком характере документа. Если хозяйствующий субъект осведомлен о незаконности акта, но продолжает действовать, то государство обязано возместить только сумму неосновательного обогащения.

Защита при помощи взыскания убытков наиболее характерна при возмещении затрат на предоставление льгот, неисполнении органами местного самоуправления обязанности принять в собственность имущество, при совершении действий, повлекших невозможность исполнения судебного акта, при ненадлежащем исполнении обязанностей регистрирующим органом, наличии расходов от незаконного привлечения к административной ответственности, деятельности судебных приставов. Законодательство допускает взыскание расходов на представителей и при нарушении разумных сроков исполнения судебных актов (часто встречается в арендных отношениях)Федеральный закон Российской Федерации от 30 апреля 2010 № 68-ФЗ " О компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_99919/ (дата обращения 26.03.2019г.).. Упущенная выгода преимущественно взыскивается в отношениях, связанных с таможенным контролем, последствиями незаконных отзыва лицензии и ареста на имущество. Процесс взыскания объективно более сложный. Анализ судебной практики показывает, что защита прав предпринимателей путем взыскания убытков эффективна.

Органы государственной власти и местного самоуправления за противоправные действия компенсируют не только имущественный, но и моральный вред. Общим основанием являются статьи 12,151 и 1099 ГК РФ. Специальное основание за посягательство на неимущественные права путем издания незаконных актов предусмотрено статьями 13,16, 1100 ГК РФ, частью 3 статьи 4.7 КоАП РФ. В научной среде существует дискуссия относительно возможности компенсации морального вреда для юридических лиц. По общему правилу такая защита для них не предусмотрена, хотя существует ряд судебных прецедентов, где моральный вред взыскивался юридическим лицом.

Подводя итог, необходимо отметить, что статья 46 Конституции РФ является гарантией защиты предпринимателями нарушенных органами государственной власти и местного самоуправления прав в судебной инстанции. Судебную защиту преимущественно реализуют путем искового производства в арбитражных судах, хотя в отдельных случаях предусмотрена подача административного иска в суды общей юрисдикции, обращение в Конституционный суд РФ.

В параграфе мы перечисляем основные способы судебной защиты и анализируем особенности их осуществления. Для каждого способа защиты законодательство четко устанавливает лица, которые имеют право выступать в качестве сторон спора, бремя доказывания предпринимателей и государственных органов. Анализ судебной практики помогает выявлять тенденции применения нормативных положений, оценивать эффективность обращения к конкретному способу защиты. Во многих перечисленных способах большую роль играет процессуальный институт приостановления действия как обеспечительной меры. Следует отметить, что для защиты своих прав предприниматель имеет право одновременно использовать несколько способов. Отдельным способам защиты присуща многоплановость регулирования и дискуссионность.

юрисдикционный защита предприниматель право

2.2 Внесудебный порядок защиты

Внесудебный порядок защиты прав предпринимателей носит более узкий характер в отношениях с органами государственной власти и местного самоуправления, поскольку не осуществляется посредством нотариальной защиты, третейского разбирательства и процедуры медиации. Причиной является наличие властных полномочий у публично-правовых образований, что подтверждает законодательство.Федеральный закон от 27 июля 2010г. №193-ФЗ " Об альтернативной процедуре урегулирования споров с участием посредника (процедуре медиации)// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103038/ (дата обращения 28.03.2019г.).

Федеральный закон от 29 декабря 2015г. №382-ФЗ "Об арбитраже (третейском разбирательстве)// https://duma.consultant.ru/documents/3707076 (дата обращения 28.03.2019г.).

Неоднозначный характер имеет понятие административного порядка защиты, который представляет собой часть внесудебного порядка. По общему правилу под ним понимают обращение в вышестоящий орган, обладающий административными полномочиями в отношении нижестоящей инстанции, действия которой обжалуютА.Я. Курбатов Защита прав и законных интересов в условиях "модернизации" правовой системы России//М. Юстицинформ, 2013. для разрешения спора без обращения в судебную инстанцию (досудебное либо внесудебное обжалование). Преимущества административного порядка заключаются в простоте процедуры подготовки необходимых документов, отсутствии платы за обращение и обязательстве вышестоящего органа/ должностного лица рассмотреть обращение и ответить на него, конфиденциальности. Гражданско-правовая защита в административном порядке направлена на восстановление и защиту нарушенного права через соответствующие способы защиты. Процессуальным средством реализации закрепленных законодательством способов является административная жалоба.

В области защиты прав предпринимателей универсально применяется федеральный закон № 59-ФЗ Федеральный закон Российской Федерации от 02 мая 2006г. № 59-ФЗ " О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_59999/ (дата 02.04.2019г.). (далее - ФЗ №59-ФЗ), за исключением тех отношений, которые урегулированы положениями федерального закона №210-ФЗФедеральный закон Российской Федерации от 27 июля 2010г. №210-ФЗ " Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103023/(дата 02.04.2019г.). (далее - ФЗ №210-ФЗ). Конституционное право предпринимателя на обращение, регулируемое ФЗ №59-ФЗ, является средством реализации и охраны его прав, которому соответствует ряд обязанностей органов власти. Изначально действие ФЗ №59-ФЗ распространялось только на граждан, затем возможность обращения стала доступна также юридическим лицамПостановление Конституционного суда Российской Федерации от 18 июля 2012г. №19-П// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_133199/ (дата обращения 03.04.2019г.).. Право на обращение гарантируется также нормативными правовыми актами субъектовЗакон Нижегородской области от 07 сентября 2007 №124-З " О дополнительных гарантиях прав граждан на обращение в Нижегородской области" // http://www.gorduma.nnov.ru/?id=32582 (дата обращения 03.04.2019г.)..

Административный порядок обжалования выступает механизмом привлечения злоупотребляющих полномочиями должностных лиц к дисциплинарной и административной ответственности. ФЗ №59-ФЗ устанавливает общие правила взаимодействия субъектов предпринимательской деятельности и органов государственной власти и местного самоуправления. Жалоба, как вид обращения, является просьбой восстановить или защитить нарушенные законные права, свободы и интересы. Поступление жалобы на действия должностных лиц в пределах осуществления ими государственной функции инициирует процедуру досудебного обжалования. В обращении необходимо указывать реквизиты (обязательно почтовый адрес для направления ответа), суть обращения, подтверждающие материалы (копии) при необходимости, подпись, дату. Обращение допускает активное участие предпринимателя, выраженное в предоставлении дополнительных документов, заявлении ходатайства об их истребовании, ознакомлении с необходимыми документами, требовании прекратить рассмотрение.

Основное право предпринимателя при обращении заключается в получении от органов власти письменного ответа по существу на заданные вопросы. Ограничивает получение ответа несоблюдение предпринимателем требований к форме обращения, использование угроз и нецензурных выражений, а также неоднократное получение ответа ранее. Обращение направляют в орган, несколько органов, должностному лицу с установленной компетенцией для решения поставленного вопроса. В тот орган, действия которого оспаривают, жалоба не направляется. Обращения обязательно должны быть зарегистрированы в течение трех дней со дня поступления, а в срок семи дней с момента регистрации происходит их перенаправление в соответствии с компетенцией на основании принципа взаимодействия органов власти. В результате срок рассмотрения жалобы не уменьшается. Рассмотрение жалобы занимает тридцать дней и может быть продлено на такой же срок. Конкретный орган имеет право уменьшить период рассмотрения жалобы на основании специальных нормативных правовых актов.

Обладая специальным характером, ФЗ №210-ФЗ регулирует обжалование действий должностных лиц, нарушающих порядок предоставления государственной/муниципальной услуги. Акт устанавливает принципы, процедурный порядок предоставления государственных и муниципальных услуг, которые разграничены друг от друга (статья 17 ФЗ №131-ФЗ).

Предоставление услуг органами власти происходит на основании административных регламентов. Нарушение порядка предоставления государственных и муниципальных услуг определяют как неправомерные решения и действия субъектов, осуществляющих публичные функции, указанные в ФЗ №210-ФЗ. Среди них нарушение сроков, незаконный отказ в приеме документов или предоставлении услуги, ее приостановление, требование непредусмотренных документов или платы. Частым основанием для обжалования предоставления муниципальной услуги становится превышение органами власти предусмотренных полномочий (например, регулирование тарифов организаций коммунального комплекса). Порядок обжалования действий и решений органов государственной власти и местного самоуправления при оказании государственных/муниципальных услуг детализирован Постановлением ПравительстваПостановление Правительства Российской Федерации от 16 августа 2012г. №840 // https://base.garant.ru/70216748/ (дата обращения 15.04.2019г.).. Если процедура рассмотрения жалобы конкретизирована на уровне федерального законодательства, то применяют специальные положения.

Жалобу подают лично или через представителя (с подтверждением полномочий) в письменной форме, по электронной почте, с помощью сети Интернет. Возможность принятия жалобы по телефону является спорным вопросом. Подача жалобы происходит в оказывающий услугу орган, при обжаловании действий руководителя - в вышестоящий орган (если он отсутствует - тому же руководителю). Действия и решения многофункционального центра обжалуют его учредителю, а действия работника - руководителю. Рассмотрение жалобы происходит в течение 15 дней с момента регистрации, следующей за днем ее поступления. Жалоба не может быть оставлена без рассмотрения.

К содержанию жалобы выдвинуты четыре основных требования: наличие реквизитов органа власти и предпринимателя, сведений об обжалуемых решениях/действиях, доводов. В результате она либо подлежит удовлетворению, либо предприниматель получает мотивированный отказ с объяснением порядка его обжалования. В случае удовлетворения требований орган выносит решение, предпринимает все возможные меры для устранения нарушений, указывает предпринимателю на действия, которые необходимо совершить, приносит извинения.

Регулирование административного порядка защиты содержится во множестве нормативных правовых актов различного уровня.Постановление Правительства РФ от 20 ноября 2012 г. № 1198 «О федеральной государственной информационной системе, обеспечивающей процесс досудебного (внесудебного) обжалования решений и действий (бездействия), совершенных при предоставлении государственных и муниципальных услуг»)// https://base.garant.ru/70262414/ (дата обращения 29.03.2019г.).

Приказ Федеральной антимонопольной службы от 25 мая 2012 г. № 339 "Об утверждении Административного регламента Федеральной антимонопольной службы по исполнению государственной функции по возбуждению и рассмотрению дел о нарушениях антимонопольного законодательства Российской Федерации"//https://base.garant.ru/70213314/ (дата обращения 29.03.2019г.). Универсальный режим отсутствует за исключением общих правил, установленных рядом законодательных актов. Для некоторых правоотношений мероприятия по досудебному регулированию обязательны (государственная регистрация, большинство налоговых отношений). В качестве альтернативы они предусмотрены для отношений в антимонопольной сфере, при обжаловании постановлений об административных правонарушениях, иных правоотношенияхФедеральный закон Российской Федерации от 17 августа 1995г. №147-ФЗ " О естественных монополиях"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_7578/(дата обращения 29.03.2019г.). . В отдельных случаях досудебное обжалование может не предусматриваться вовсе (для государственной регистрации недвижимости).

Правовым последствием несоблюдения обязательного досудебного порядка является возврат искового заявления (статья 129 АПК РФ) либо оставление его судом без рассмотрения (статья 148 НК РФ). Процессуальное последствие несоблюдения обязательного претензионного порядка заключается в обязанности лица, действия которого привели к решению спора в судебном порядке из-за нарушения досудебного порядка, нести все судебные расходы по делу (часть 1 статьи 111 АПК РФ). Если в досудебном порядке обжалуют лишь часть решения, то требовать в суде отмены неоспариваемой части невозможно (пункт 67 ПП ВАС РФ № 57).Постановление Пленума Высшего Арбитражного суда от 30 июля 2013г. №57 " О некоторых вопросах, возникающих при применении арбитражными судами части 1 Налогового кодекса Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_151174/ (дата обращения 30.03.2019г.).

Наибольшую эффективность досудебный порядок имеет в налоговых правоотношениях, что подтверждает высокий процент удовлетворенных вышестоящим органом жалоб, уменьшение судебных споров. Для разных налоговых категорий досудебный порядок может быть обязательным (взыскание налоговых недоимок), либо факультативным (возврат излишне уплаченных налогов, признание не подлежащими исполнению инкассовых поручений, постановлений о взыскании налога). Как показывает практика, основное количество жалоб связано с отказом в представлении налоговых вычетов, возвратом налога, вынесением решений о приостановлении операций по банковским счетам, нарушением сроков исчисления имущественных налогов. Для досудебного регулирования налоговых споров в структуру налоговых органов было введено управление досудебного урегулирования.

Согласно правилам 19, 20 глав НК РФ досудебное урегулирование предприниматель реализует в виде жалобы и апелляционной жалобы. Предмет жалобы составляют вступившие в силу ненормативные акты, действия, решения налогового органа, нарушающие права предпринимателя. Её подают в течение года со дня, когда субъект узнал или должен был узнать о правонарушении. Восстановление пропущенного срока возможно. Вступившее в силу решение о привлечение к ответственности за налоговое правонарушение срок обжалования - год со дня вынесения. Апелляционная жалоба действует для не вступивших в силу решений о привлечении к ответственности (отказе) за совершение налогового правонарушения (часто по результатам проверки). Срок подачи - до дня вступления в силу обжалуемого решения без права на восстановление. Обжаловать решение вышестоящего органа можно в течение 3 месяцев со дня принятия.

Одинаковые для обоих видов требования к форме, содержащиеся в статье 139.2 НК РФ, разъяснены информационными письмамиПисьмо Министерства финансов Российской Федерации от 16 октября 2015г. №03-02-07/1/59374 " Об оформлении жалобы на ненормативные акты налоговых органов, действие (бездействие) их должностных лиц// http://taxpravo.ru/zakonodatelstvo/statya-371225-pismo_minfina_rf_ot_16_oktyabrya_2015_g_n_03_02_07_1_59374 (дата обращения 01.04.2019г.). . Несмотря на образцы, возможна произвольная форма при соблюдении обязательных требований. В рамках претензионного порядка обжалуемые действия, акты не приостанавливаются. Исключение составляют вступившие в силу решения о привлечении к налоговой ответственности при предоставлении банковской гарантии (заявительный порядок).

Предприниматель подает жалобу через нижестоящий налоговый орган, который в течение трех дней передает обращение с материалами по иерархии и предпринимает меры для устранения нарушений прав, о чем сообщает вышестоящему органу в срок трех дней со дня устранения.

Жалоба (апелляционная жалоба) может быть отозвана полностью или в части до принятия решения в форме письменного заявления, что лишает возможности подать данную жалобу повторно. Вышестоящий налоговый орган имеет право оставить жалобу без рассмотрения. По результатам рассмотрения возможно 4 вида решений: оставить жалобу без удовлетворения, отменить акт, решение, отменить и принять новый, признать действия незаконными и вынести решение по существу. Решение вышестоящего налогового органа вступает в силу со дня его утверждения. Подача повторной апелляции не оправдывает пропуск срокаОпределение Верховного суда Российской Федерации от 07 октября 2015г. №306-КГ15-12146// https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/71161450/ (дата обращения 01.04.2019г.). .

В пределах административного порядка защиты прав предпринимателей выделяют защиту путем обращения в органы прокуратуры, которое подлежит обязательному рассмотрению в течение 30 дней (при отсутствии необходимости в дополнительном изучении -15 дней), но может быть возвращено предпринимателю. Среди наиболее частых обжалований практика показывает несогласие с регистрационными, лицензионными процедурами, обжалование административного преследования в результате неправомерных действий органов власти.

Специфика обжалования действий органов власти при выполнении контрольных функций немногочисленна (статья 16 ФЗ №294-ФЗ). При несогласии с выводами, фактами, предложениями акта проверки, либо с предписанием об устранении нарушений предприниматель в течение 15 дней со дня получения документа подает в контролирующий орган письменное возражение. Порядок рассмотрения не детализирован. Исключение составляют статьи 5.59, 19.6.1 КоАП РФ. Масштабную защиту прав в области контроля осуществляют органы прокуратуры.Федеральный закон Российской Федерации от 17 января 1992г. №2202-1 " О прокуратуре Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_262/ (дата обращения 07.04.2019г.).

Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 30 января 2013г. №45 (ред.21.09.2018г.) " Об утверждении и введении в действие Инструкции о порядке рассмотрения обращений и приема граждан в органах прокуратуры Российской Федерации"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_141740/(дата обращения 07.04.2019г.).

Их ключевое полномочие заключается в согласовании проверочных мероприятий. Для плановых проверок обязательно составление ежегодного сводного плана, находящегося в свободном доступе. В отношении внеплановых проверок, проводимых на основании обращений в проверяющий орган, прокуратура имеет право отказать в их проведении.Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 11 августа 2010г. 313 " О порядке формирования органами прокуратуры ежегодного сводного плана проведения плановых проверок юридических лиц и индивидуальных предпринимателей"// http://www.consultant.ru/document/cons_doc_LAW_103778/ (дата обращения 09.04.2019г.).

Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27 марта 2009г. № 93 " О реализации Федерального закона от 26.12.2008г. №294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля и муниципального контроля"// https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/1257032/(дата обращения 09.04.2019г.).

В результате обращения предпринимателя органы прокуратуры инициируют проверку деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, оценивая её полноту и законность, а также соблюдение прав и свобод предпринимателей. Прокуратура имеет право запросить у органа публичной власти необходимую ему информацию. По итогам рассмотрения обращения предпринимателей прокуратура выносит представления, предостережения, протесты на несоответствующие законодательству акты, постановления о возбуждении уголовного дела либо дела об административном правонарушении. Мерами прокурорского реагирования происходит пресечение фактов незаконных проверок в области контроля.

Во внесудебном порядке прокуратура выносит протест на нормативный акт в отношении издавшего его органа, должностного лица, либо в вышестоящий орган. Орган власти обязан рассмотреть протест в течение десяти дней. Требования прокурора подлежат безусловному исполнению в установленный срок. Представления часто содержат вопрос об устранении нарушений законодательства, характерны для пресечения бездействия. Также прокуратура проверяет проекты нормативных правовых актов, регулирующих проведение контроля, на соответствие федеральным законам. Полномочия прокуратуры по защите также распространяются на нарушения в сфере оказания государственных и муниципальных услугПаламарчук А.В. О задачах прокурорского надзора за исполнением законов о защите прав предпринимателей// Вестник академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. 2018. №4.С.89..