Территориальная реформа в местном самоуправлении современной России (организационно-правовые проблемы)

Размещено на http://www.allbest.ru/

Размещено на http://www.allbest.ru/

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования

Национальный исследовательский университет

«Высшая школа экономики»

Факультет права

Магистерская программа «Публичное право»

Выпускная квалификационная работа

образовательная программа «Публичное право»

Территориальная реформа в местном самоуправлении современной России (организационно-правовые проблемы)

Рецензент

д-р юр. наук, проф.

В.А. Прокошин

Научный руководитель

д-р юр. наук, проф.

И.И. Овчинников

Консультант

д-р …. наук, проф.

Москва, 2019

Введение

Актуальность вопросов, связанных с современным территориальным реформированием местного самоуправления обусловлена, прежде всего, особой значимостью определения оптимальной территории муниципального образования для обеспечения эффективного решения вопросов местного значения. Последние изменения в законодательстве, а также преобразование статуса многих муниципальных образований являются важными не только для современной муниципальной практики, но также для определения направлений дальнейшего развития местного самоуправления в России.

Степень научной разработанности. Проблематика современной территориальной реформы, начала разрабатываться в научной литературе задолго до самой реформы. Связано это, с одной стороны, с тем, что правоведам были, ввиду исторического или зарубежного опыта, известны те институты, которые были введены в ходе реформы. С другой стороны, авторы поднимали в своих работах те самые проблемы, которые законодатель и правоприменитель попытались решить. Одним из первых, кто исследовал такой затронутый последними изменениями аспект как внутригородские районы, был советский ученый Л.А. Велихов. Также данной проблематикой занимались И.В. Бабичев См., например: Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма, Инфра-М, 2010. 336 с., О.И. Баженова, Е.В. Гриценко См., например: Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6. С. 17 - 43., Н.Л. Пешин и др. После проведения реформы в активную дискуссию вступили П.А. Астафичев, О.И. Баженова, А.Н. Диденко, А.Н. Костюков, Т.Н. Михеева, Г.В. Трубилов и др. Среди зарубежных авторов необходимо отметить Э. Санктона См., например: Sancton A. Canadian local government: an urban perspective. Toronto: Oxford University Press, 2011. 424 p. и И. Слака.

В то же время следует констатировать отсутствие в настоящее время в российской муниципально-правовой науке научной работы, посвященной системному, глубокому и всестороннему анализу причин, условий и результатов современной территориальной реформы.

Цель магистерской диссертации - исследовать предпосылки современной территориальной реформы местного самоуправления, раскрыть ее специфику, проанализировать процесс реформирования, выявить достоинства и недостатки нововведений, сформулировать предложения по совершенствованию реформы и решению проблем правового регулирования, возникших в результате реформы. Исходя из поставленной цели, можно выделить следующие задачи магистерской диссертации:

1) исследовать состояние современной реформы местного самоуправления и изучить наиважнейшие аспекты территориальной организации местного самоуправления;

2) проанализировать предпосылки, практику осуществления и проблемы укрупнения муниципальных образований;

3) определить правовую основу территориальных изменений в местном самоуправлении;

4) раскрыть условия и проблемы создания внутригородских районов в городских округах;

5) обобщить муниципальную практику, выявить проблемы организации и проведения территориальной реформы и выработать предложения по совершенствованию правового регулирования территориальной организации местного самоуправления.

Объектом исследования настоящей работы выступают общественные отношения в сфере территориальной организации местного самоуправления. Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие общественные отношения, формирующиеся в процессе проведения современной муниципальной территориальной реформы.

Методами исследования в настоящей магистерской диссертации выступают сравнение, анализ и синтез, индукция и дедукция, абстрагирование, аналогия, классификация, обобщение, анализ научной литературы, а также исторический, формально-юридический и сравнительно-правовой методы.

Нормативную базу исследования составили Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г (совершено в г. Страсбурге) Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. ст. 4466., Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018) Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822; Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. ст. 1274. (далее - ФЗ № 131), иные федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации и муниципальные нормативные правовые акты. Причем, в работе в качестве исторического примера использованы акты, утратившие силу.

Научная новизна исследования состоит в расширении представлений о территориальном реформировании местного самоуправления в современной России, значимости новых институтов, введенных данным процессом. Материалы диссертации могут быть использованы для последующих научных исследований в области развития территориальных основ местного самоуправления, научном изучении различных видов муниципальных образований.

Практическая значимость исследования заключается в том, что полученные результаты могут быть использованы для целей правотворческой и правоприменительной деятельности органов государственной и муниципальной власти, совершенствования процессов укрупнения муниципальных образований и создания внутригородских районов, а также нивелирования недостатков реформы муниципальных образований. В диссертации изложены предложения по совершенствованию законодательства, регулирующего введенные территориальной реформой правовые институты, которые, по мнению автора, позволят повысить их качество. Также исследование может явиться источником формирования внутреннего убеждения судей высших судов при рассмотрении споров, вызванных процессами территориального реформирования. Основные положения диссертации могут быть использованы для целей Конгресса муниципальных образований Российской Федерации и иных организаций, осуществляющих деятельность в сфере местного самоуправления.

Структура работы обусловлена предметом, целью и задачами исследования. Работа состоит из введения, двух глав с делением каждой главы на три параграфа и заключения.

Глава 1. Теоретико-правовые основы реформирования местного самоуправления

§ 1. Концептуальные аспекты реформирования местного самоуправления в современной России

Нельзя начать исследование территориальной реформы местного самоуправления в современной России без концептуального обзора произошедших в последние годы изменений в сфере муниципальной власти.

Прежде всего, стоит отметить поправки в ФЗ № 131, касающиеся полномочий органов местного самоуправления. Частью 1.2 статьи 17 данного закона законодательные (представительные) органы государственной власти субъекта Российской Федерации наделяются правом осуществлять перераспределение полномочий между органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта РФ. Причем, стоит отметить, что изначальная редакция данной статьи См.: Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ (ред. от 03.02.2015) «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. ст. 2770. предусматривала лишь одну, незначительную гарантию для органов местного самоуправления - осуществление такого перераспределения законом субъекта РФ. Согласно же действующей редакции статьи См.: Федеральный закон от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 1 (Часть I). ст. 35. такое перераспределение может быть осуществлено лишь в предусмотренных федеральными законами случаях.

Кроме того, были внесены изменения в положения, регулирующие структуру органов местного самоуправления. В большей части они затронули порядок избрания и статус главы муниципального образования, введя институт «сити-менеджера» - главы муниципального образования, избранного представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией по результатам конкурса, и предоставив субъекту РФ право определять способ избрания главы муниципального образования, а высшему должностному лицу субъекта РФ - назначать половину членов вышеуказанной конкурсной комиссии и тем самым фактически назначать главу муниципального образования.

Реформа местного самоуправления коснулась также форм прямой и консультативной демократии. В частности, были уточнены положения о местном референдуме, муниципальных выборах и сходах граждан в част указания на невозможность проведения референдума на части территории муниципального образования, определения используемой при выборах избирательной системы и порядка организации схода граждан. Институт публичных слушаний был дополнен общественными обсуждениями, которые используются исключительно при принятии градостроительной документации и исходя из статьи 5.1 Градостроительного Кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). ст. 16; Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Часть II). ст. 5135. проводятся с использованием информационно-телекоммуникационной сети "Интернет". Также был введен институт сельского старосты, призванного обеспечить взаимодействие органов местного самоуправления и жителей сельского населенного пункта при решении вопросов местного значения в сельском населенном пункте, расположенном в поселении, городском округе или на межселенной территории.

Однако наиболее масштабной и значимой, на наш взгляд, стала именно территориальная реформа. Она вызвала не только изменения в системе, статусе и даже количестве муниципальных образований, что имело косвенное влияние на состояние прямой и консультативной демократии, а также повлекла за собой упразднение органов, сокращение числа муниципальных служащий и иные значимые социально-политические последствия.

Вызвано такое значение территориальной реформы тем местом, которое занимает территория в системе реализации муниципальной власти. Исходя из определений организационно-правовых форм муниципальных образований, данных в ст. 2 ФЗ № 131, можно сделать вывод, что одним из основных признаков муниципального образования является его территория. Как указывает Конституционный Суд РФ «в правовом смысле территория определяет прежде всего пределы распространения властных полномочий различного уровня и характера» Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. № 139..

Однако для реализации целей местного самоуправления ценна не территория сама по себе, а люди, на ней проживающие. Как считает О.И. Баженова, «посредством определения территории муниципального образования происходит обособление территориального коллектива с закреплением пространственных пределов осуществления им муниципальной власти» Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права: Монография. М.: Изд-во Московского университета, 2010. С. 151.. Основой муниципального образования является публичное сообщество (территориальный коллектив), который муниципальное образование объединяет с тем, чтобы органы муниципального образования регулировали его общественную жизнь. Таким образом, обязательной характеристикой любого публично-правового образования, в то числе муниципального, является не просто территория, а населенная территория. Именно для блага населения (территориального коллектива) определенной территории устанавливаются общеобязательные правила, создается система управления, упорядочивается сам территориальный коллектив, осуществляется его официальное представительство во взаимоотношениях с другими территориальным коллективами.

Быстрова Д.А. выделяет следующие признаки территории муниципального образования См.: Быстрова Д.А. Территория в конституционном праве РФ: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2010. С. 28.:

- целостность, которая выражается в непрерывности границ;

- заселенность;

- четко установленные границы муниципального образования;

- непрерывное осуществление на территории местного самоуправления;

- экономическая и финансовая самодостаточность.

Под последним признаком, очевидно, понимается наличие у местного населения средств, необходимых и достаточных для финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления

При этом, помимо признаков территории, следует сказать о выработанных наукой специальных критериях или принципах территориальной организации местного самоуправления См.: Муниципальное право России / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Проспект, 2009. С. 180 - 181.:

- численность населения;

- обеспеченность муниципального образования земельными ресурсами;

- социально-экономический потенциал территории, обеспечивающий реальную возможность решать вопросы местного значения (объем и состав источников налоговых поступлений, уровень развития социальной сферы и инфраструктуры территории и др.);

- мнение населения соответствующей территории - его главного субъекта самоуправления на соответствующей территории.

Также стоит помнить о законодательно установленном критерии транспортной доступности, который действует в отношении муниципальных районов, и пешеходной доступности - в отношении сельских поселений. Не зря в п. 3 ст. 4 Европейской хартии местного самоуправления указано, что осуществление публичных полномочий, как правило, должно преимущественно возлагаться на органы власти, наиболее близкие к гражданам. Президент Российской Федерации В.В. Путин также отмечал, что «местная власть должна быть устроена так … - чтобы любой гражданин, образно говоря, мог дотянуться до нее рукой» Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. // Российская газета. 2013. № 282..

Необходимо жестко разграничивать термины «территориальное устройство местного самоуправления» или «муниципально-территориальное устройство» и «административно-территориальное устройство» или «административно-территориальное деление». Последний институт используется государством в лице федеральных и региональных органов в целях организации государственного управления.

В то же время муниципально-территориальное устройство на практике основывается на административно-территориальном делении. Легальные критерии отнесения населенных пунктов к городам, рабочим, курортным и дачным поселкам, сельским населенным пунктам закреплены в действующем Указе Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 51..

Границы территории муниципальных образований закрепляются законами субъектов РФ на основе требований, установленных в ФЗ № 131 (ст. 11). На основе анализа законов субъектов РФ Д.Б. Сергеев сделал вывод, что «законы субъектов РФ устанавливают географические координаты, геодезические данные или географические объекты, через которые проходят пределы территории муниципального образования, в последнем случае к закону прилагается чертеж границ муниципального образования» Сергеев Д.Б. Населенная территория как признак муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 536.. Кроме того, «границы муниципальных образований определяются в законах субъектов РФ на основе пределов основных территориальных единиц управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в России (лесничеств) и предприятии лесного хозяйства, занимающихся учетом, воспроизводством, охраной и защитой лесов (лесхозов)» Там же..

Стоит согласиться с позицией А.Н. Максимова, что «отношения муниципальной и административной территориальной организации должны быть урегулированы в целом на федеральном уровне более системно, в контексте различных видов территориального деления государства» Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 38..

Делая обобщенный вывод, можно сказать, что в последние годы были системно изменены многие институты муниципального права, среди которых институт территории наиболее значим. Населенная территория является важнейшим признаком муниципального образования. Именно благодаря установлению муниципально-территориального устройства на основе вышеуказанных критериев и с помощью административно-территориального деления определяется круг лиц, во благо которых и осуществляется муниципальная власть.

территориальный реформа внутригородской муниципальный

§ 2. Исторический опыт укрупнения муниципальных образований и создания и функционирования внутригородских районов в России

Современная территориальная реформа формально началась со состоявшегося в ноябре 2013 г. в г. Суздале Всероссийского съезда муниципальных образований, для делегатов которого был представлен обширный доклад «Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период» Местное право. 2013. № 6. С. 55 - 122., который в целом был одобрен. Этот документ, как отмечал И.В. Бабичев, и «сейчас остается источником идей для дальнейшего движения по пути совершенствования нашей муниципальной жизни» Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 48.. Завершающим моментом подготовки реформы стало заседание Совета при Президенте РФ по вопросам местного самоуправления, прошедшее 26 мая 2014 года в Иваново См.: Аналитический доклад Комитета гражданских инициатив «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы». С. 11. // Информация получена на официальном сайте Комитета гражданских инициатив: <URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.)..

В то же время, на наш взгляд, формально определить можно лишь начало реализации второго аспекта территориальной реформы - создание внутригородских округов, которым является принятие Федерального закона от 27.05.2014 № 136-ФЗ. Предпосылки же укрупнения муниципальных образований, показывающие его закономерность и неизбежность, проявлялись задолго до начала ее обсуждения. Как утверждают исследователи См., наример: Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 58., на этапе реализации переходных положений ФЗ № 131 отдельные субъекты Федерации (Калининградская, Московская, Оренбургская, Свердловская обл.) пытались отказаться от наделения районов, являвшихся в период действия ранее действовавшего Федерального закона от 28.08.1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утр. силу) Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; Собрание законодательства РФ .2003. № 40. ст. 3822. (далее - ФЗ № 154) муниципальными образованиями, статусом муниципального района с входящими в его состав поселениями. Вместо этого районы были наделены статусом городского округа. В Московской и Калининградской областях суды См.: Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П // Калининградская правда. 2007. № 99; Определение Верховного Суда РФ от 24.05.2006 N 4-Г06-14 // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 29 ноября 2018 г.). признали эту практику незаконной; Сахалинская область, несмотря на поддержку Верховного Суда РФ См.: Определение Верховного Суда РФ от 05.04.2006 N 64-Г06-5 // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 29 ноября 2018 г.)., предпочла ее прекратить. Только Свердловская область сохранила такую практику. Таким образом, уже в начале действия ФЗ № 131 можно было сказать, что для органов государственной власти субъектов РФ наиболее удобным видом муниципального образования является городской округ.

С 2009 г. началось массовое преобразование муниципальных образований. Наиболее показательным примером является Магаданская область, территорию которой вместо ранее существовавших 1 городского округа и 8 муниципальных районов теперь покрывают 9 городских округов, при том что лишь два из них созданы на базе города (г. Магадан, г. Сусуман) См.: Постановление администрации Магаданской области от 02.02.2012 N 51-па (ред. от 28.09.2017) «Об утверждении проекта «Обновление схемы территориального планирования Магаданской области» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 29 ноября 2018 г.).; численность населения в каждом из вновь образованных городских округов не превышает 10 тыс. человек См.: Баженова О.И. Современные проблемы… Указ. соч. С. 59.. В Нижегородской области также отмечалась подобная ситуация: в 2010 - 2012 гг. пять муниципальных районов превратились в городские округа См.: Закон Нижегородской области от 02.03.2010 № 21-З «О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 25(1147); Закон Нижегородской области от 22.11.2010 № 211-З «О преобразовании муниципальных образований Семеновского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 139(1261); Закон Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2011. № 123(1388); Закон Нижегородской области от 04.05.2011 № 51-З «О преобразовании муниципальных образований Выксунского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2011. № 47(1312); Закон Нижегородской области от 03.07.2012 № 82-З «О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2012. № 72(1483).. Аналогичные преобразования произошли в Сахалинской области: один муниципальный район был преобразован в городской округ См.: Закон Сахалинской области от 07.12.2009 № 105-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2009. Декабрь. № 226(3433)..

Общая для всей России тенденция во многом обусловлена, по выражению В.Ф. Басаргина, министра регионального развития России с 2008 по 2012 гг., тем, что созданные «бесперспективные с экономической точки зрения сельские поселения оказались не готовы осуществлять закрепленные за ними функции» Басаргин В.Ф. Минрегион России выступает за исключение «несвойственных местному самоуправлению полномочий» // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 8. По мнению В.Ф. Басаргина, при укрупнении поселений «фактически идет речь о сближении сложившейся территориальной структуры местного самоуправления с пространственной организацией экономической деятельности» Басаргин В.Ф. Выступление на Круглом столе «Основные пути и перспективы развития сельских поселений» // Сборник материалов II Всероссийского форума сельских поселений. М.: Оффицина, 2011. С. 39..

Отчасти негативное отношение власти к сельским поселениям вполне обоснованно. Например, в Нижегородской области в 2003 - 2005 гг. городские и сельские поселения были сформированы без учета экономических ресурсов для их развития, а границы поселений определялись по границам колхозов, на территории которых в то время данные хозяйствующие субъекты отсутствовали. Вследствие этого большинство вновь образованных муниципальных образований оказалось в финансовом плане нежизнеспособно. Поэтому, как отмечают исследователи См., например: Худолей Д.М., Худолей К.М. Муниципальный район или городской округ? // Российский юридический журнал. 2015. № 5. С. 39., преобразование пяти муниципальных районов с высокой степенью урбанизации в городские округа в Нижегородской области (2009 - 2010 гг.) видится вполне логичным. Еще более логичным выглядит укрупнение городских округов, если вспомнить, что на 2007 г. разброс населения, проживавших в городских округов, наблюдался от 2 тыс. человек до 1,5 млн человек См.: Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общей редакцией Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. С. 26., что говорит о непродуманной политике создания городских округов. Городские округа с небольшим населением, в целях более эффективного осуществления местного самоуправления, вынуждены были объединятся друг с другом или с городскими и сельскими поселениями.

Некоторые ученые См., например: Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 22 октября 2018 г.). признавали такую реорганизацию вполне обоснованной в ситуации «районов-промзон», в которых значительную часть территории района занимают фактически сросшиеся населенные пункты, население которых связано общими интересами по обеспечению работы градообразующего предприятия или группы предприятий единого технологического цикла.

Другие исследователи См., например: Трубников В.В. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления как способ повышения его эффективности: муниципально-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Иркутск, 2012. С. 64. отмечали, что укрупнение территории муниципального образования не учитывает ни доступности органов местного самоуправления непосредственно для населения, ни потребности оптимизации взаимодействия с ними иных органов местного самоуправления.

Итак, тенденция к укрупнению муниципальных образований существует на протяжении нескольких десятков лет и в Российской Федерации, и за рубежом. Прежде всего она связана с формированием агломераций вокруг крупных городов и невозможностью эффективного управления таким фактически существующим, но юридически не объединённым образованием через различные, не подчинённые и не связанные друг с другом органы местного самоуправления. Российской спецификой в комплексе причин укрупнения муниципальных образований является признание властью неэффективным поселенческого уровня местного самоуправления.

Что касается внутригородских районов, необходимо отметить, что «двухуровневая система управления крупными городами, включающая общегородской и районной уровни (со своими советами депутатов, их исполнительными органами, бюджетами и полномочиями), сложилась в СССР к 1930-м годам и функционировала на протяжении всего советского периода» Аналитический доклад Комитета гражданских инициатив «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы». С. 5. // Информация получена на официальном сайте Комитета гражданских инициатив: <URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.).. По состоянию на 1 января 1986 года в РСФСР было 396 городских районов - всего существовало 95 городов с районным делением (включая Москву и Ленинград). Как правило, «районы создавались в городах с населением более 200 тыс. чел., каждый район формировался с численностью от 100 до 150-200 тыс. жителей» Там же. С. 6.

Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (утр. силу) Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29. ст. 1010. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822. (далее - Закон РСФСР № 1550-1) предусматривал создание районов в городе. Однако самостоятельность таких районов отсутствовала, так как согласно ч. 3 ст. 77 Закона решение о создании, преобразовании, ликвидации районов в городе в соответствии с общей схемой управления городом принимал городской Совет. ФЗ № 154 оставил на усмотрение субъектов РФ вопрос о порядке создания муниципальных образований (п. 12 ст. 5), в том числе и внутригородских районов. В конце 1990-ых гг. такие районы имели все основные черты современного понятия «муниципальное образование». Представительные органы районов в городах формировались независимо от общегородских советов; районные в городах администрации подчинялись и районному совету и городской администрации. При этом, по мнению П.А. Астафичева, «районное в городе звено публичной власти воспринималось как органическая часть целого - единых систем представительной и исполнительной власти, выстроенных по иерархическому принципу» Астафичев П.А. Городской округ с внутригородским делением как новый вид муниципального образования в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 60..

Со временем власть и общество стали отказываться от конструкции внутригородских районов, что можно объяснить наметившейся в начале XXI в. централизацией, специфика которой выявилась в сфере городского самоуправления в виде сохранения единства городского хозяйства, концентрации бюджетных ресурсов в целях более эффективного контроля их расходования, экономии на сокращении аппарата публичных служащих и т.п. Другой причиной явилось постепенное сокращение полномочий и самостоятельности местного самоуправления в угоду расширения компетенции органов государственной власти субъектов РФ.

Внутригородские муниципальные образования существовали в российской правовой системе и в период после ликвидации районов в городах и до территориальной реформы 2014 г. Имеется в виду внутригородская территория (внутригородское муниципальное образование) города федерального значения. Причем, некоторые ученые См., например, Трубилов Г.В. Местное самоуправление в городах федерального значения: исключение, становящееся правилом // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 10. С. 69. называли такой вид муниципального образования «плохим примером» местного самоуправления, объясняя слабость этого вида публичной власти в городах федерального значения различными причинами - столичным статусом (в отношении Москвы), переходным периодом (в отношении Севастополя), единством городского хозяйства и т.д. Также стоит отметить фактическую декоративность внутригородских муниципальных образований в городах федерального значения, о чем говорит в частности ч. 3 ст. 79 ФЗ № 131, согласно которой местная администрация в таких муниципальных образованиях может не формироваться. Фактически полномочия местной администрации в таких случаях осуществляют территориальные органы органов исполнительной власти городов федерального значения, хотя, разумеется, никакой подотчетности этих государственных органов представительным органам внутригородских муниципальных образований нет.

В крупных городах-агломерациях до территориальной реформы местного самоуправления в районах быть не могло, поэтому органы городского округа осуществляли муниципальное управление в районах, образованных на основе административного деления, непосредственно. В то же время осуществление местного самоуправления непосредственно из центральных органов городских округов не позволяет адекватно и своевременно реагировать на ситуации местного масштаба, всесторонне учитывать интересы населения конкретной части городского округа. В связи с этим в нескольких городах были созданы комитеты городской администрации по управлению административными округами.

Итак, опыт функционирования внутригородских административно-территориальных единиц и муниципальных образований в России существовал задолго до территориальной реформы.

§ 3. Международный опыт укрупнения муниципальных образований и создания и функционирования внутригородских районов

Зарубежный опыт создания двухуровневых городских муниципальных образований весьма неоднозначен. Так, Канада, в течение более чем тридцати лет пытавшаяся реализовать идею внутригородских муниципальных образований, вынуждена была отказаться от этой практики. Канадский специалист в сфере муниципального права Э. Санктон приводит в пример неудачных двухуровневых городских муниципальных образований Виннипег (1961 - 1971 гг.) и Торонто (1953 - 1998 гг.) См.: Sancton A. Canadian local government. Op. cit. P. 133..

Муниципалитет Объединенного Торонто был создан в 1953 году с целью осуществления крупных инфраструктурных проектов. Создание двухуровневой системы местного самоуправления стало альтернативой не устраивавшего как центр города, так и его пригороды варианта объединения в единое муниципальное образование. Первоначально в целях управления всем городом был создан муниципальный совет, куда входило 24 члена - по 12 от городского центра и пригородов. Причем, для пригородов использовалось равное представительство, что привело к тому, что Северный Йорк с проживающими в нем 308 000 человек и Суанси - с 9 000 получили по одному представителю каждый. Уже к 1966 году система равного представительства в городском совете была заменена на пропорциональную См.: Ларичев А.А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами в Российской Федерации: обоснованность изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 53..

Несмотря на первоначальный успех данной модели, вся история существования данного муниципалитета была сопряжена противоречиями между его верхним и нижним уровнями. Ярким примером является дело о строительстве дороги через центр города, которое активно поддерживалась пригородными муниципалитетами, желавшими облегчить доступ своих жителей к центру, однако встретила яростный отпор у жителей самого центра, поскольку строительство потребовало бы сноса целого ряда жилых. В итоге в 1998 году было принято решение об объединении всех муниципалитетов Торонто в единую муниципальную агломерацию См.: Ларичев А.А. Реформирование... Указ. соч. С. 53.. В муниципалитете Гамильтон-Вентворф разногласия приводили к отказу депутатов присутствовать на заседании общегородского совета и срыву голосования, что в конце концов послужило причиной объединения города См.: Sancton A. Merger mania: the assault on local government. Montreal-Kingston, 2000. P. 143..

Как видим, в демократичной Канаде с долгими устоявшимися и многообразными формами реализации народовластия введение двухуровневой модели городского самоуправления привело не столько к приближению местного самоуправления к населению, сколько к противоборству двух уровней муниципальной власти, что препятствует эффективной реализации функций и задач местного самоуправления.

Интересен в этом отношении опыт Германии, в которой предусмотрено разнообразие территориальных форм муниципального самоуправления. В систему управления городов в целях обеспечения тесных связей внутри территориального коллектива, между населением и органам власти, могут внедряться самоуправленческие элементы. Это, однако, не означает придания внутригородским районам статуса муниципалитетов: в частях города организуется выборное народное представительство жителей внутригородского района, городским советом может быть назначен староста, образована администрация. На районные органы может возлагаться решение муниципальных задач на территории района, а также могут передаваться средства на их осуществление. При этом бюджетной самостоятельностью поселки и внутригородские районы не наделяются. Таким образом, одновременно сохраняется единство системы управления и хозяйства и обеспечивается включенность граждан в процесс управления через внутримуниципальные демократические структуры См.: Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов... Указ. соч. С 28..

Также возможно создание объединения общин. Общины, входящие в такое объединение, сохраняют свою независимость и, несмотря на передачу объединению значимых полномочий, формально пользуются гарантией всеохватывающей компетенции. При этом объединенные общины различаются: в одних объединениях возможно непосредственное избрание гражданами их представительного органа - совета, а в других - объединения больше сходны по своему статусу с формами межмуниципального сотрудничества См.: Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов... Указ. соч. С 29..

Достаточно интересен опыт Берлина. Являясь, городом-землей, субъектом Федерации, Берлин не выделяет отдельно, как это делают города федерального значения в России, органы местного самоуправления и органы государственной власти. Напротив, организацию управления в Берлине пронизывает идея неразрывной связи государственного управления и местного самоуправления. Здесь государственная и общинная деятельность не разграничиваются, соответственно, нет общин как территориальных корпораций публичного права и юридических лиц, обладающих правосубъектностью См.: Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: В поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 33.. При этом административные округа, на которые подразделяется территория города, не обладают собственной правосубъектностью и правами юридического лица, однако являются самоуправляющимися единицами города, которые реализуют стоящие перед ними задачи на началах самоуправления, а их органы - Окружное собрание депутатов и Окружной комитет, - будучи органами окружного управления, включаются в систему непосредственного земельного (городского) управления См.: Там же.. Эти органы округа осуществляют возложенные на них задачи, опираясь как на правовые, так и на административные предписания головной администрации; они подлежат правовому надзору со стороны Берлинского Сената либо Управления Сената по внутренним делам См.: Там же. С. 34..

Заимствование берлинского опыта позволило бы уйти от дублирования власти в районах городов федерального значения, сохранив при этом подчинение районных органов власти городским органам власти и реформировав декоративный институт представительных органов внутригородских муниципальных образований в реальный способ регулирования и контроля деятельности исполнительно-распорядительных органов. Фактически такая система существует во внутригородских районах городского округа, о чем говорит назначение во внутригородском районе половины членов конкурсной комиссии главой городского округа с внутригородским делением при избрании главы внутригородского района представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией (ч. 2.1 ст. 36 ФЗ № 131), а также аналогичная норма при назначении в схожем порядке главы местной администрации (ч. 5 ст. 36 ФЗ № 131). Однако избрание из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссией, является лишь одним из возможных вариантов избрания главы внутригородского района. Представляется необходимым, в целях укрепления единства городского хозяйства и подчинения органов внутригородского района органам городского округа, исключить для внутригородских районов иные варианты избрания главы внутригородского района.

В то же время стоит помнить о позиции Конституционного Суда РФ, который указывал о невозможности подчинения одних муниципальных образований другим, что фактически устанавливается вышеуказанными законоположениями См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. ст. 532.. Заимствование берлинской системы в города федерального значения в России также представляется неконституционным, что фактически признал Конституционный Суд РФ См.: Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. ст. 708..

Негативным примером, подтверждающим необходимость предоставления городу больших, по сравнению с его районами, полномочий является Великобритания, где «графские советы часто подвергаются критике за свою неэффективность» Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании: Учеб. Пособие. М.: МЮИ, 1990. С. 24.. Связана такая критика с тем, что основной объем полномочий принадлежит не высшему звену местного самоуправления (графским советам), а низшему (окружным).

В научной литературе См.: Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. С. 34 - 40, 46 - 58. выделяют следующие модели управления городских агломераций за рубежом:

1) Модель единого муниципального образования, охватывающего всю территорию агломерации (города-мегаполиса).

2) Договорная агломерация, которая предполагает согласование стратегий, сотрудничество в реализации инфраструктурных проектов и оказании услуг отдельными самостоятельными муниципальными образованиями на территории агломерации.

3) Двухуровневая модель: придание агломерации статуса муниципального образования «второго уровня» при сохранении ранее существовавших муниципалитетов.

4) Модель «совместной администрации», при которой органы управления агломерацией формируются путем делегирования представителей из муниципалитетов низового звена, а финансовая основа мегаполиса (агломерации) образуется за счет отчислений из «нижестоящих» местных бюджетов.

5) «Региональная агломерация»: агломерация, управление которой осуществляется региональными властями.

6) Государственно-муниципальная система управления агломерацией применяется в городах - субъектах федерации, на территории которых действуют муниципальные образования либо которые сами одновременно являются и государственными, и муниципальными образованиями.

Приведенные в следующей главе два способа управления агломерациями можно отнести к различным вышеуказанным моделям: преобразованный из муниципального района городской округ - к модели единого муниципального образования, а Новосибирскую агломерацию - к договорной агломерации. В случае образования в преобразованном из муниципального района городском округе внутригородских районов можно говорить о двухуровневой модели агломерации. В России также представлена государственно-муниципальная система управления в виде городов федерального значения.

Исторический и зарубежный опыт создания внутригородских муниципальных образований сложен и неоднозначен. С одной стороны, можно говорить о популярности такого способа местного самоуправления, а также о его удобстве и полезности, связанных с приближением местной власти внутригородских районов к населению. В то же время нельзя не отметить определенные риски возможного противостояния органов власти города и органов власти его частей, что ведет к понижению эффективности местного самоуправления, от которого страдают жители всего города.

Формирование агломераций вокруг крупных городов наблюдается во всех странах. Соответственно, логичным следствием этого является укрупнение муниципальных образований в целях оптимизации местного управления. Так, в Канаде массовое укрупнение муниципалитетов отмечалось в 2001 году - в Онтарио (сокращение с 839 до 448 муниципальных образований См.: Found A. Op. cit. P. 2.), а также в 2013 - 2014 годов в Манитобе, где 107 муниципалитетов было объединено в 47 См.: Ларичев А.А. Объединение муниципалитетов как инструмент государственно-правовой политики в сфере территориальной организации местного самоуправления в Канаде // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 9. С. 59..

Показательным примером укрупнения муниципальных образований является Италия. В 1990 г. для более эффективного управления крупными городами законодательно было предусмотрено создание особых самоуправляющихся единиц - мегаполисных зон, в состав которых должны были входить два уровня местного самоуправления: городской, сосредоточенный в городах-мегаполисах и коммунальный - в прочих коммунах, входящих в состав мегаполисной зоны. После создания города-мегаполиса к нему переходит часть государственных функций области, то есть осуществляется децентрализация областных полномочий. Пример Италии, на наш взгляд, является показательным способом разрешения проблем агломерации при сохранении самостоятельности поселенческого (в данном случае коммунального) уровня местного самоуправления.

Глава 2. Процесс и итоги территориального реформирования в современной России

§ 1. Правовое регулирование современной территориальной реформы

В настоящее время существуют две, взаимосвязанные и часто пересекающиеся тенденции развития территории местного самоуправления, которые можно называть формами укрупнения муниципальных образований. Критерием разграничения форм выделяем наличие или отсутствие городского округа на момент начала проведения преобразования.

Согласно первой форме происходит укрупнение городского округа за счет населенных пунктов муниципального района или объединение нескольких городских округов в один целый. В качестве примера можно привести преобразование городских округов Королев и Юбилейный в городской округ Королев См.: Закон Московской области от 21.05.2014 № 53/2014-ОЗ (в ред. от 15.07.2014) «О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2014. № 98., а также вхождение всей территории и всех поселений Подольского муниципального района в городской округ Подольск с упразднением муниципального района См.: Закон Московской области от 22.05.2015 № 81/2015-ОЗ «О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. № 94.. Именно для целей упрощения процедуры укрупнения городского округа в ФЗ № 131 была введена ч. 2.1 ст. 12, позволяющая выражать согласие населения и учитывать его мнение представительными органами.

Наиболее распространенной формой является преобразование муниципального района в городской округ. В ч. 1 ст. 13 ФЗ № 131 такая процедура не предусмотрена. Сторонники принципиальной недопустимости преобразования районов в городские округа часто используют для обоснования своей позиции утверждение, что в ФЗ № 131 установлен закрытый перечень видов преобразований муниципальных образований, и, следовательно, любые иные преобразования недопустимы См.: Замотаев А.А. Указ. соч., а целью такого регулирования является якобы стимулирование поселенческого самоуправления См.: Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 27.. Однако ФЗ № 131 не накладывает запретов на совокупность преобразований, что подтверждает и Верховный Суд РФ См.: Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2013 № 71-АПГ13-8 «Об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 05.07.2013, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании Закона Калининградской области от 29.05.2013 № 229 «Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 23 октября 2018 г.). Хотя некоторые авторы предлагают прямо предусмотреть в законодательстве порядок преобразования муниципального района в городской округ См., например: Трубников В.В. Указ. соч. С. 172 - 173., на наш взгляд, в этом нет необходимости, учитывая, что уже существует и применяется на практике совокупность различных указанных в ФЗ № 131 процедур.

Можно выделить две модели преобразования муниципального района в городской округ:

- городское поселение в составе муниципального района преобразуется в городской округ, а затем к нему присоединяются все остальные поселения, которые теряют свой статус муниципального образования, а муниципальный район упраздняется;

- все поселения объединяются в одно городское поселение, а уже потом это поселение преобразуется в городской округ, а муниципальный район упраздняется.

На начальной стадии, т.е. при объединении всех поселений в одно поселение (или в один городской округ) муниципальный район не исчезает и сохраняет статус самостоятельного муниципального образования. При этом согласно п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131 такая процедура должна сопровождаться публичными слушаниями. Исходя из положений ч. 3 ст. 13 ФЗ № 131 согласие населения поселений в границах одного муниципального района, городского округа и самого муниципального района на объединение этих поселений должно выражаться представительным органами каждого из этих муниципальных образований.