Территориальная реформа в местном самоуправлении современной России (организационно-правовые проблемы)

Несмотря на перечисленные достоинства данной части территориальной реформы, не стоит забывать о едином городском хозяйстве, осуществление которого будет поставлено под угрозу, если органы власти внутригородских округов не будут в состоянии договориться друг с другом или будут препятствовать органам власти городского округа осуществлять свои полномочия. Показателен в этом отношении упомянутый выше пример внутригородских муниципальных образований Канады. Возможно, именно поэтому согласно п. «г» ч. 2 ст. 77 Закона РСФСР № 1550-1 общая схема управления городом могла предусматривать функционирование городского хозяйства как единого целого. Также, разделение города на несколько самостоятельных единиц может замедлить экономический рост в связи с непонятым в такой модели местного самоуправления администрированием налоговых платежей и полномочиями внутригородских районов в сфере выдачи разрешений для предпринимательской деятельности, которые могут дублировать сходные полномочия городских округов.

Кроме того, некоторые авторы См., например: Ирхин И.В. К вопросу о двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах // Административное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 686. полагают маловероятным то, что внутригородские районы в силах самостоятельно в разумные сроки справиться с последствиями, например, природного явления, располагая исключительно средствами местного бюджета. Однако, ликвидация такие последствий не входит в перечень вопросов местного значения внутригородского района. Значит, такой аргумент не может быть принят, однако он заставляет задуматься о том, что те вопросы, решения которых влияют не только на внутригородской район, а на весь городской округ, и решение которых внутригородской район в одиночку осуществить не в силу, должны быть отнесены к вопросам местного значения городского округа.

В то же время причинами непопулярности новых видов муниципальных образований (в настоящее время создано лишь три городских округа с внутригородским делением) являются сложность и непонимание системы функционирования внутригородских районов властями субъекта РФ, а также «консерватизм региональных властей (когда местные власти им уже фактически подчинены и новые местные политики не особенно нужны)» Трубилов Г.В. Общегородские территории как новый вид территориальных образований в муниципальном праве // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 5. С. 46 - 49.. С другой стороны, другие авторы См., например: Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 62 - 63. считают создание внутригородских районов инструментом субъектов РФ для подавления самостоятельности городских округов, называя территориальную реформу «целенаправленной государственной политикой унижения городских округов» Костюков А.Н. Контрреформа... Указ. соч. С. 64.. Председатель Комитета Государственной Думы по федеративному устройству и вопросам местного самоуправления В.Б. Кидяев также заявлял, что в конечном итоге данный «законопроект направлен на то, чтобы отменить выборы глав городов» Цит. по: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 53 - 56..

Создание внутригородских округов и наделение их собственными полномочиями по решению вопросов местного значения не повлекло обеспечение их финансовой независимости. Согласно п. 2.1 ст. 9 Бюджетного Кодекса РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018) Собрание законодательства РФ.1998. № 31. ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Часть II). ст. 5121. к бюджетным полномочиям городских округов с внутригородским делением относится установление в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ нормативов отчислений доходов в бюджеты внутригородских районов от федеральных налогов и сборов, в том числе налогов, предусмотренных специальными налоговыми режимами, региональных и (или) местных налогов, подлежащих зачислению в бюджеты городских округов с внутригородским делением. В отношении двух из трех городских округов с внутригородским делением нормативы отчислений утверждены:

1) В Самаре См.: Решение Думы городского округа Самара от 09.07.2015 № 585 (ред. от 14.09.2017) «О межбюджетных отношениях в городском округе Самара» // Самарская Газета. 2015. № 78а(5494а); Самарская Газета. 2017. № 135(5877).:

- 10 процентов от земельного налога;

- 50 процентов от налога на имущество физических лиц;

- 100 процентов от государственной пошлины за выдачу разрешения на установку рекламной конструкции (рекламных конструкций, монтируемых и располагаемых на внешних стенах, крышах и иных конструктивных элементах зданий, строений, сооружений, за исключением оград (заборов) и ограждений железобетонных).

2) В Махачкале См.: Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 24.12.2015 № 4-2 (ред. от 04.04.2018) «Об установлении единых для всех внутригородских районов города Махачкалы нормативов отчислений в бюджеты внутригородских районов города Махачкалы» // Махачкалинские известия. 2015. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 14.:

- земельный налог - по нормативу 10 процентов;

- налог на имущество физических лиц - по нормативу 20 процентов;

- единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - по нормативу 5 процентов;

- налог, взимаемый в связи с применением упрощенной системы налогообложения, - по нормативу 5 процентов.

Для понимания отсутствия реальной бюджетной самостоятельности внутригородских округов стоит обратиться к конкретным цифрам, взяв в качестве примера город Махачкала:

- прогнозируемый общий объем доходов бюджета города Махачкалы равняется сумме 7565206,3 тыс. рублей Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 27.12.2017 № 21-3 (ред. от 02.08.2018) «О бюджете городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 32., в то время как совокупный объем доходов всех трех внутригородских районов города Махачкалы составляет 375554,9 тыс. рублей Решение СД ВР «Кировский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 24-1 (ред. от 27.09.2018) «О бюджете муниципального образования внутригородского района «Кировский район» города Махачкалы на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 40; Решение СД ВР «Ленинский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 22-1 (ред. от 10.10.2018) «О бюджете внутригородского района «Ленинский район» г. Махачкалы на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 43; Решение СД ВР «Советский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 21-2 (ред. от 25.04.2018) «О бюджете муниципального образования внутригородского района «Советский район» города Махачкалы на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 17.;

- общий объем расходов бюджета города Махачкалы равняется сумме 7794908,0 тыс. рублей Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением "город Махачкала" от 27.12.2017 № 21-3., в то время как совокупный объем расходов всех трех внутригородских районов города Махачкалы составляет 396113,56 тыс. рублей Решение СД ВР «Кировский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 24-1; Решение СД ВР «Ленинский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 22-1; Решение СД ВР «Советский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 21-2..

Таким образом, город Махачкала обладает более чем в двадцать раз большими финансовыми ресурсами, чем все три его внутригородских района. Аналогичная ситуация в Челябинске. В Самаре положение несколько иное. Так, на 2016 в общей сумме бюджеты районов Самары в 2016 году составили более 1 млрд. 187 млн. рубл. См.: Аналитический доклад Комитета гражданских инициатив «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы». С. 23. // Информация получена на официальном сайте Комитета гражданских инициатив: <URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.)., т.е. в три раза больше, чем в Махачкале, учитывая, что численность населения, проживающего в Самаре, лишь в два раз больше. Тем не менее говорить о самостоятельности внутригородских округов при наличии таких незначительных средств, перечисление которых к тому же зависит от властей городского округа, не представляется возможным.

В то же время состав имущества уже созданных внутригородских районов в целом определен. В Самарской области был принят подробный перечень имущества, подлежащего передаче в муниципальную собственность внутригородских районов из собственности городского округа Самара См.: Закон Самарской области от 20.02.2017 № 29-ГД «О разграничении муниципального имущества, находящегося в собственности городского округа Самара Самарской области» // Информация получена на официальном интернет-портал правовой информации: <URL: http://www.pravo.gov.ru> (дата обращения - 17 октября 2018 г.).. В соответствии с Законом Челябинской области от 29.11.2007 № 221-ЗО (ред. от 07.04.2017) «О порядке подготовки проектов законов Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями» Южноуральская панорама. 2007. № 251; Южноуральская панорама. 2017. № 36. в отношении каждого внутригородского района решениями Челябинской городской думы и соответствующими законами Челябинской области приняты перечни имущества, передаваемые в собственность внутригородских районов. В Республике Дагестан принят закон, устанавливающий состав имущества, которое может находиться в собственности внутригородского района, исходя из вопросов местного значения внутригородского округа См. Закон Республики Дагестан от 09.03.2016 № 15 «О составе муниципального имущества внутригородского района» // Информация получена на официальном интернет-портал правовой информации: <URL: http://www.pravo.gov.ru> (дата обращения - 17 октября 2018 г.)..

Самостоятельность внутригородских районов ограничивается и в вопросах компетенции. Исходя из положений ч. 2 и 3 ст. 16.2 ФЗ № 131 законами субъекта РФ и уставом городского округа и уставом внутригородского района за внутригородскими районами могут закрепляться также иные вопросы из числа вопросов местного значения городских округов, а полномочия органов городского округа и органов внутригородских районов вопросов местного значения внутригородских районов могут дополнительно разграничиваться законами субъекта РФ между органами городского округа и органами внутригородских районов без каких-либо договорных способов разграничения компетенции между городским округом и внутригородским районом. Такое разграничение было произведено во всех трех созданных городских округах с внутригородским делением См.: Закон Челябинской области от 18.12.2014 № 97-ЗО «О разграничении полномочий органов местного самоуправления Челябинского городского округа и органов местного самоуправления внутригородских районов в его составе по решению вопросов местного значения внутригородских районов» // Южноуральская панорама. 2014. № 210 (спецвыпуск № 63); Закон Самарской области от 06.07.2015 № 74-ГД «О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов» // Волжская коммуна. 2015. № 170 (29369); Закон Республики Дагестан от 08.02.2016 № 9 «Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе» // Дагестанская правда. 2016. № 29-30.. На наш взгляд, вмешательство субъекта РФ в распределение вопросов местного значения между городским округом и внутригородским районом нарушает независимость местного самоуправления. Региональные власти должны принимать участие в решении компетенционных вопросов только в том случае, если это касается перераспределения отдельных государственных полномочий.

Некоторые исследователи высказывают опасения, что «внутригородские районы так и не станут реальной политической силой, способной приблизить власть к народу не номинально, а фактически, не обладая финансовыми ресурсами, обеспечивающими реализацию их властных полномочий» Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. № 5 (55). С. 109.. В то же время ограничение независимости внутригородских районов объясняется тем, что «если пойти по пути расширения перечня вопросов местного значения внутригородских районов (например, довести их до объема вопросов местного значения городского поселения), то под угрозу встает вообще единство экономико-хозяйственного организма всего городского округа, разрыв которого является губительным и для районов, и для города» Ильиных А.В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челябинска) // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 68..

Согласно с ч. 5 ст. 35 ФЗ № 131 представительный орган городского округа с внутригородским делением в соответствии с законом субъекта РФ и уставом соответствующего муниципального образования:

1) может формироваться из депутатов представительных органов внутригородских районов, избираемых представительными органами внутригородских районов из своего состава (система делегирования);

2) может избираться на муниципальных выборах на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании (система прямых выборов).

При этом, «представительные органы Челябинска, Самары и Махачкалы не избираются населением, а формируются из состава представительных органов внутригородских районов в соответствии с установленной нормой представительства» Костюков А.Н. Исчезающее народовластие... // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 63., что ведет к отходу от непосредственно-выборного способа легитимации общегородской власти, отстранению населения от участия в управлении муниципальным образованием, ограничению народовластия. В то время как местное самоуправление должно быть приближено к народу, по мнению Д. Недельски, «обращение же к бюрократическому инструментарию для определения потребностей и применения средств для их удовлетворения не позволяет в должной мере обеспечить достижение целей роста благосостояния и независимости» Недельски Д. Социально-экономические права: демократия и равенство на всех уровнях // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 100..

Кроме того, общая численность депутатов представительных органов выросла после преобразования городских округов в городские округа с внутригородским делением: Челябинск - 170 депутатов, Самара - 325 депутатов, Махачкала - 124 депутата См.: Костюков А.Н. Исчезающее народовластие… Указ. соч. С. 62.. Такое количество народных избранников требует дополнительных расходов, но с другой стороны увеличение количества избранных депутатов позволяет расширить возможности депутатского корпуса по взаимодействию с населением. О справедливости этого утверждения говорит проведенный в Волгограде эксперимент, где внутригородские районы не созданы, но был запущен пилотный проект «Новая модель местного самоуправления», в рамках которого весной этого года в Волгограде начала работу Общественная дума. В ней работают 157 депутатов от всех районов города. Как правило, это общественные активисты. За полгода депутаты Общественной думы провели 1,5 тысячи встреч с жителями Волгограда, собрали свыше 2,5 тысяч замечаний, жалоб, предложений и инициатив См.: «Новая модель местного самоуправления» в Волгограде // Информация получена на сайте Тематического сообщества «Муниципал»: <URL: http://www.municipal-sd.ru/?q=node/599> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.)..

В то же время очевидным недостатком создания внутригородских районов является уже упомянутая в предыдущем параграфе невозможность реализации интересов избирателей, проживающих на территории одного муниципального образования (в данном случае - района), но работающих и проводящих досуг на территории другого муниципального образования (района), а следовательно, заинтересованных в благоустройстве нескольких муниципальных образований (районов). Устранение такой несправедливой ситуации потребует коренного реформирования избирательного законодательства, обсуждение которого не является объектом настоящего исследования.

Г.В. Трубилов полагает, что «в рамках города могут быть территории, не имеющие постоянного населения, отнесенные к территории конкретного муниципального образования, но имеющие значение либо для всего города в целом, либо для нескольких соседних муниципальных образований» Трубилов Г.В. Общегородские территории… Указ. соч. С. 47.. Такие территории он обозначил «общегородскими территории», отметив их потенциальную схожесть с межселенными территориями, в частности, осуществление местного самоуправления на общегородских территория непосредственно органами местного самоуправления городского округа. При этом формы непосредственной демократии в отношении таких территорий он предлагает осуществлять населением всех связанных с ними муниципальных образований. Например, публичные слушания по поводу проекта бюджета общегородской территории должны проводиться во всех муниципальных образованиях, связанных с общегородской территорией. В ряде случаев возможно делегирование полномочий по проведению некоторых форм непосредственной демократии (например, местного референдума) вышестоящей избирательной комиссии (городского округа или города федерального значения) См.: Трубилов Г.В. Общегородские территории… Указ. соч. С. 48..

Сходство между межселенными территориями и предлагаемыми Г.В. Трубиловым общегородскими территориями отсутствует, т.к. межселенные территории создаются на территориях с низкой плотностью сельского населения и в труднодоступных местностях См.: ч. 1 ст. 13.1 ФЗ № 131, в то время как для выделения общегородских территорий Г.В. Трубилов предлагает совсем другой критерий. В то же время, на наш взгляд, создание общегородских территорий позволило бы сохранить единство общегородского хозяйства в тех частях городского округа, которые значимы для всего города в целом, например, территории, занятые инфраструктурными сооружениями, градообразующими предприятиями или крупными парками. Российская практика пока не встречала создания подобных территорий.

Хотя в настоящее время существуют лишь три упомянутых выше городских округа с внутригородским делением, региональное законодательство некоторых субъектов РФ предусматривает создание таких муниципальных образований. Так, в Свердловской области был принят соответствующий закон Закон Свердловской области от 05.11.2014 г. № 93-ОЗ «Об особенностях организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением, расположенных на территории Свердловской области, и во внутригородских районах, расположенных в границах этих городских округов» // Собрание законодательства Свердловской области. 2015. № 11 (2014)., а в Татарстане, как уже упоминалось, предусмотрено, что статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500 000 человек. В 11 субъектах РФ предусмотрен порядок учета мнения населения при преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением См.: Овчинников И.И. Указ. соч. С. 112.. Тем не менее городские округа с внутригородским делением в таких субъектах РФ пока что не созданы.

Создание внутригородских районов и городских округов с внутригородским делением одновременно с расширением в ходе муниципальной реформы 2014 г. прав субъектов РФ по регулированию организации местного самоуправления окончательно установили двухуровневую систему местного самоуправления в современной России, в которой нижний уровень представлен городскими и сельскими поселениями и внутригородскими районами, а верхний - муниципальными районами и городскими округами. Такое разделение, а также тенденция к передаче нижнему уровню местного самоуправления наиболее приближенных к населению вопросов местного значения и наиболее тесные взаимосвязь и взаимодействие между верхним уровнем местного самоуправления и органами государственной власти субъектов Российской Федерации и Российской Федерации позволяет говорить о том, что реальное местное самоуправления существует лишь в городских и сельских поселениях, а также во внутригородских районах. В то время как органы муниципальных районов и городских округов фактически составляют не верхний уровень местного самоуправления, а самый нижний уровень государственной власти.

Определенным подтверждением данного вывода являются следующие факты. В сельских поселениях с численностью избирателей не более 100 человек полномочия представительного органа осуществляет сход граждан. Во внутригородских муниципалитетах создаются относительно небольшие по численности избирательные округа, в которых ведение избирательной кампании для кандидатов не требует привлечения значительных ресурсов политических партий, что теоретически позволяет избирать независимых кандидатов. Также стоит отметить, что в ходе определения основных направлений территориальной реформы предлагалась, в частности, модель создания территориальных органов государственной власти субъектов на месте органов местного самоуправления городских округов См.: Чихладзе Л.Т., Поддубная О.С. Теоретические и практические проблемы реформирования территориальных основ местного самоуправления на современном этапе в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 12. С. 50.. Другая же модель склонялась к созданию городских агломераций как нового вида муниципальных образований с рамочным регулированием на уровне федерального законодательства. С их появлением как новых муниципальных образований глава администрации назначался бы главой субъекта РФ с учетом мнения представительного органа агломерации; был бы осуществлен переход к непрямым выборам депутатов городской думы из состава депутатов внутриагломерационных образований; прямая выборность глав внутриагломерационных муниципальных образований заменялась бы переходом к их избранию из состава представительных органов местного самоуправления «первого уровня» См.: Там же.. Надо полагать, что вторая модель возобладала, так как в большинстве субъектов высшее должностное лицо фактически назначает главу администрации городского округа, хотя формально он лишь назначает половину членов конкурсной комиссии, что позволило соблюсти формальности самостоятельности местного самоуправления и отделения его органов от системы органов государственной власти.

Говоря о формировании в Российской Федерации двухуровневого местного самоуправления, следует разграничивать связку «муниципальный район - поселение» и связку «городской округ - внутригородской район». Если муниципальный район создан в целях осуществления местного самоуправления в межеселенных территориях и для решения вопросов межпоселенческого характера по принципу «район - для поселений», то городской округ в силу необходимости сохранения городского хозяйства имеет превалирующее значение по сравнению с внутригородскими районами. Городской округ создан не для внутригородских районов, а для населения городского округа в целом.

Итак, создание внутригородских районов в Российской Федерации, как можно отметить, имеет весьма незначительную практику - три созданных городских округа с внутригородским делением. Такое количество говорит о непопулярности нового вида муниципального образования. Связано это, на наш взгляд, не столько с неопределенностью такого института и недостаточной его урегулированностью законодательством, сколько с риском возможной конфронтации органов власти городского округа и органов власти внутригородских районов.

О таких опасениях говорят незначительные полномочия внутригородских районов и их весьма ограниченные бюджеты, совокупный размер которых в десятки раз меньше, чем бюджет городского округа. Причем, даже такие небольшие полномочия и бюджет полностью зависят от органов субъектов РФ и органов городского округа. По нашему мнению, необходимо расширить полномочия внутригородских районов и увеличить их бюджет, оставив при этом подчиненность внутригородских районов от городского округа. Возможно, стоит позаимствовать опыт зарубежных стран, в частности, организацию местного самоуправления Берлина, в котором органы власти частей города фактически являются одновременно и территориальными органами города, подчиненными ему, и органами местного самоуправления, подотчетными местному населению. Такая организация органов внутригородских районов позволит обеспечить жителям города доступ к местному самоуправлению и в то же время сохранить единое городское хозяйство.

Кроме того, создание внутригородских округов показало стремление законодателя разделить местное самоуправление на два уровня. Причем, последние изменения в законодательство говорит о том, что верхний уровень местного самоуправления (муниципальные районы и городские округа) скорее составляют нижний уровень государственной власти, чем верхний уровень муниципальной власти.



Заключение

Проведенное в настоящей работе исследование позволяет сформулировать следующие выводы.

Два не взаимосвязанных, на первый взгляд, аспекта территориальной реформы, укрупнение муниципальных образований и создание внутригородских округов, нельзя рассматривать отдельно. Оба данных процесса дополняют друг друга, позволяя создавать единое муниципальное образование для эффективного управления агломерацией.

В то же время стоит отметить, что, к сожалению, укрупнение муниципальных образований в современной России происходит по субъективным причинам - стремлению органов государственной власти субъектов РФ подчинить себе органы местного самоуправления, а также ввиду недоверия власти к поселенческому уровню местного самоуправления.

Институт внутригородских районов не используется в полном объеме. В настоящее время существуют лишь три городских округа с внутригородским делением. Представляется, что причиной такой непопулярности новых видов муниципальных образований являются опять же субъективные причины - недоверие субъектов РФ к такому институту.

В целях решения существующих в правовом регулировании проблем предлагаются следующие изменения:

1) Внести изменения в ч. 3 ст. 24 и другие положения ФЗ № 131, предусмотрев, что во всех случаях изменения границ или преобразования муниципального образования, проводится голосование населения.

2) Создать такой вид преобразования муниципального образования как «изменение статуса муниципального района и лишение входящих в его состав поселений статуса городского и (или) сельского поселения в связи с наделением муниципального района статусом городского округа», приняв соответствующие изменения в ст. 13 ФЗ № 131, которые уже предлагало Законодательное Собрание Пермского края.

3) Установить законодательный запрет на создание городских округов, менее двух третей населения которых проживает вне городских населенных пунктах, который предложили авторы законопроекта № 631751-7.

4) Предусмотреть обязательное создание городских округов с внутригородским делением при укрупнении муниципального образования, если такое укрупненное муниципальное образование включило в себя ранее существовавшие городские и сельские поселения и обладает признаками городской агломерации.

5) При этом законодательно установить в качестве критерия для определения города, в которым следует выделить внутригородские районы, численность населения не менее 500 тыс. человек, а критерием разделения городского округа на районы - ранее сложившееся административно-территориальное устройство.

6) Наделить внутригородские районы правом устанавливать ставки местных налогов и предоставить им право на участие в градостроительном проектировании.

7) Исключить положение ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131, в котором указано, что межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления, тем самым расширив способы договорного решения проблем муниципального управления между самостоятельными муниципальным образованиям.

8) В целях укрепления единства городского хозяйства и подчинения органов внутригородского района органам городского округа, исключить для внутригородских районов иные варианты для избрания главы внутригородских районов, кроме избрания представительным органом из числа кандидатов, представленных конкурсной комиссии.

9) Исключить вмешательство субъекта РФ в распределение вопросов местного значения между городским округом и внутригородским районом. Региональные власти должны принимать участие в решении компетенционных вопросов только в том случае, если это касается перераспределения отдельных государственных полномочий.

10) Внести в законодательство понятие «общегородские территории», предложенное Г.В. Трубиловым.

В целом, можно сказать, что результаты современной территориальной реформы местного самоуправления представляют огромный интерес как в научном, так и в практическом плане.

Также стоит отметить, что в ходе территориального реформирования выявилась тенденция к окончательному огосударствлению верхнего уровня местного самоуправления - городских округов и муниципальных районов.



Библиографический список

I. Нормативные источники.

1. Международные договоры и федеральные правовые акты.

1) Европейская хартия местного самоуправления от 15 октября 1985 г (совершено в г. Страсбурге) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. ст. 4466.

2) Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) (ред. от 03.08.2018) // Российская газета. 1993. № 49. Российская газета. 2018. № 142.

3) Бюджетный Кодекс РФ от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.08.2018) // Собрание законодательства РФ.1998. № 31. ст. 3823; Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Часть II). ст. 5121.

4) Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 03.08.2018) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (с изм. и доп., вступ. в силу с 19.08.2018) // Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822; Собрание законодательства РФ. 2018. № 9. ст. 1274.

5) Градостроительной Кодекса РФ от 29.12.2004 № 190-ФЗ (ред. от 25.12.2018) // Собрание законодательства РФ. 2005. № 1 (часть 1). ст. 16; Собрание законодательства РФ. 2018. № 32 (Часть II). ст. 5135.

6) Федеральный закон от 27.05.2014 № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2014. № 22. ст. 2770.

7) Федеральный закон от 28.12.2016 № 494-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 1 (Часть I). ст. 35.

8) Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 15 (Часть I). ст. 2137.

9) Указ Президиума Верховного Совета РСФСР от 17.08.1982 г. «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР» // Свод законов РСФСР. 1988. Т. 1. С. 51.

10) Закон РСФСР от 06.07.1991 № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР» (утр. силу) // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 29.
ст. 1010. Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

11) Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утр. силу) Собрание законодательства РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. ст. 3822.

2. Правовые акты субъектов Российской Федерации

12) Закон Московской области от 21.05.2014 № 53/2014-ОЗ (в ред. от 15.07.2014) «О преобразовании городского округа Королев и городского округа Юбилейный, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2014. № 98.

13) Закон Московской области от 22.05.2015 № 81/2015-ОЗ «О преобразовании городского округа Подольск, городского округа Климовск, городского поселения Львовский Подольского муниципального района, сельского поселения Дубровицкое Подольского муниципального района, сельского поселения Лаговское Подольского муниципального района и сельского поселения Стрелковское Подольского муниципального района, о статусе и установлении границы вновь образованного муниципального образования» // Ежедневные Новости. Подмосковье. 2015. № 94.

14) Закон Московской области от 23.09.2015 № 147/2015-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района» // Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. № 183.

15) Закон Нижегородской области от 02.03.2010 № 21-З «О преобразовании муниципальных образований Борского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 25(1147).

16) Закон Нижегородской области от 22.12.2010 № 211-З «О преобразовании муниципальных образований Семеновского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2010. № 139(1261).

17) Закон Нижегородской области от 04.05.2011 № 51-З «О преобразовании муниципальных образований Выксунского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2011. № 47(1312).

18) Закон Нижегородской области от 01.11.2011 № 153-З «О преобразовании муниципальных образований Шахунского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2011. № 123(1388).

19) Закон Нижегородской области от 03.07.2012 № 82-З «О преобразовании муниципальных образований Первомайского муниципального района Нижегородской области» // Правовая среда. 2012. № 72(1483).

20) Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41-ПК «О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха» // Собрание законодательства Пермского края. 2012. № 5.

21) Закон Республики Дагестан от 30.04.2015 № 43 «О статусе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2015. № 207-209.

22) Закон Республики Дагестан от 08.02.2016 № 9 «Об отдельных вопросах местного значения городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов в его составе» Дагестанская правда. 2016. № 29-30.

23) Закон Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ (ред. от 13.07.2018) «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» // Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 7 (II часть); Собрание законодательства Республики Татарстан. 2018.
№ 54 (часть I). ст. 1864.

24) Закон Самарской области от 30.03.2015 № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» // Волжская коммуна. 2015. № 75(29274).

25) Закон Самарской области от 06.07.2015 № 74-ГД «О разграничении полномочий между органами местного самоуправления городского округа Самара и внутригородских районов городского округа Самара по решению вопросов местного значения внутригородских районов» // Волжская коммуна. 2015. № 170 (29369).

26) Закон Самарской области от 20.02.2017 № 29-ГД «О разграничении муниципального имущества, находящегося в собственности городского округа Самара Самарской области» // Информация получена на официальном интернет-портал правовой информации: <URL: http://www.pravo.gov.ru> (дата обращения - 17 октября 2018 г.).

27) Закон Сахалинской области от 07.12.2009 № 105-ЗО «О внесении изменений в Закон Сахалинской области «О границах и статусе муниципальных образований в Сахалинской области» // Губернские ведомости. 2009. Декабрь. № 226(3433).

28) Закон Свердловской области от 05.11.2014 № 93-ОЗ «Об особенностях организации местного самоуправления в городских округах с внутригородским делением, расположенных на территории Свердловской области, и во внутригородских районах, расположенных в границах этих городских округов» // Собрание законодательства Свердловской области. 2015. № 11 (2014).

29) Закон Челябинской области от 29.11.2007 № 221-ЗО (ред. от 07.04.2017) «О порядке подготовки проектов законов Челябинской области о разграничении имущества, находящегося в муниципальной собственности, между муниципальными образованиями» // Южноуральская панорама. 2007. № 251; Южноуральская панорама. 2017. № 36.

30) Закон Челябинской области от 10.06.2014 № 703-ЗО «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» Южноуральская панорама. 2014. № 87.

3. Муниципальные правовые акты.

31) Устав города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 № 9/2) (ред. от 29.05.2018) // Вечерний Челябинск. 2015. № 43; Вечерний Челябинск. 2018. № 45.

32) Решение Думы городского округа Самара от 09.07.2015 № 585 (ред. от 14.09.2017) «О межбюджетных отношениях в городском округе Самара» // Самарская Газета. 2015. № 78а(5494а); Самарская Газета. 2017. № 135(5877).

33) Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 24.12.2015 № 4-2 (ред. от 04.04.2018) «Об установлении единых для всех внутригородских районов города Махачкалы нормативов отчислений в бюджеты внутригородских районов города Махачкалы» // Махачкалинские известия. 2015. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 14.

34) Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 07.04.2016 № 8-7 (ред. от 01.03.2018) «О принятии Устава городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» // Махачкалинские известия. 2016. № 23; Махачкалинские известия. 2018. № 1-2.

35) Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 27.12.2017 № 21-3 (ред. от 02.08.2018) «О бюджете городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» на 2018 год и на плановый период 2019 и 2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 32.

36) Решение Совета депутатов городского округа Подольск МО от 30.11.2015 № 7/11 «Об учреждении администрации городского округа Подольск» // Вестник муниципального образования «Городской округ Подольск Московской области». 2015. № 8-9.

37) Решение СД ВР «Кировский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 24-1 (ред. от 27.09.2018) «О бюджете муниципального образования внутригородского района «Кировский район» города Махачкалы на 2018 год и плановый период 2019-2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 40.

38) Решение СД ВР «Ленинский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 22-1 (ред. от 10.10.2018) «О бюджете внутригородского района «Ленинский район» г. Махачкалы на 2018 год и на плановый период 2019-2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 43.

39) Решение СД ВР «Советский район» города Махачкалы от 28.12.2017 № 21-2 (ред. от 25.04.2018) «О бюджете муниципального образования внутригородского района «Советский район» города Махачкалы на 2018 год и плановый период 2019 и 2020 годов» // Махачкалинские известия. 2017. № 52; Махачкалинские известия. 2018. № 17.

II. Судебная практика.

40) Постановление Конституционного Суда РФ от 24.01.1997 № 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике». Собрание законодательства РФ. 1997. № 5. ст. 708.

41) Постановление Конституционного Суда РФ от 14.07.1997 г. № 12-П «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции РФ положения о вхождении автономного округа в состав края, области» // Российская газета. 1997. № 139.

42) Постановление Конституционного Суда РФ от 15.01.1998 № 3-П «По делу о проверке конституционности статей 80, 92, 93 и 94 Конституции Республики Коми и статьи 31 Закона Республики Коми от 31 октября 1994 года «Об органах исполнительной власти в Республике Коми» // Собрание законодательства РФ. 1998. № 4. ст. 532.

43) Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 2.

44) Определение Верховного Суда РФ от 10.12.2014 № 48-АПГ14-9 «Об оставлении без изменения решения Челябинского областного суда от 27.08.2014, которым было отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими со дня принятия Закона Челябинской области от 10.06.2014 № 703-ЗО «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» и Закона Челябинской области от 10.06.2014 № 706-ЗО «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 04 октября 2018 г.).

45) Определение Верховного Суда РФ от 16.10.2013 № 71-АПГ13-8 «Об оставлении без изменения решения Калининградского областного суда от 05.07.2013, которым отказано в удовлетворении заявления об оспаривании Закона Калининградской области от 29.05.2013 № 229 «Об объединении поселений, входящих в состав Гурьевского муниципального района, и организации местного самоуправления на объединенной территории» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 23 октября 2018 г.).

46) Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П // Калининградская правда. 2007. № 99.

47) Дело № А41-83707/2017 // Информация получена на сайте «Электронное правосудие»: <URL: http://kad.arbitr.ru/card/513d6147-8644-44f5-962a-482b84b49d29> (дата обращения - 19 ноября 2018 г.).

III. Иные нормативные и справочные документы.

48) Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 12.12.2013 г. // Российская газета. 2013. № 282.

IV. Список научной литературы.

49) Астафичев П.А. Городской округ с внутригородским делением как новый вид муниципального образования в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 60 - 62.

50) Бабичев И.В. Муниципальное право: системно-структурный анализ юридических конструкций. М.: Норма, Инфра-М, 2010. 336 с.

51) Бабичев И.В. О некоторых актуальных тенденциях и задачах развития местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 3. С. 46 - 54.

52) Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 31 - 35.

53) Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права: Монография. М.: Изд-во Московского университета, 2010. 256 с.

54) Баженова О.И. Современные проблемы организации муниципальной власти в городских округах: состояние и перспективы // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 54 - 66.

55) Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании: Учеб. Пособие. М.: МЮИ, 1990. 64 с.

56) Басаргин В.Ф. Выступление на Круглом столе «Основные пути и перспективы развития сельских поселений» // Сборник материалов II Всероссийского форума сельских поселений. М.: Оффицина, 2011. С. 38 - 42.

57) Басаргин В.Ф. Минрегион России выступает за исключение "несвойственных местному самоуправлению полномочий" // Муниципальная власть. 2010. № 4. С. 8 - 10.

58) Быстрова Д.А. Территория в конституционном праве РФ: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 2010. 252 с.

59) Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л.: Государственное издательство. 1927. 468 с.

60) Глазычев В.Л., Стародубровская И.В. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008. 278 с.

61) Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов: российская муниципальная реформа и опыт Германии // Сравнительное конституционное обозрение. 2014. № 6. С. 17 - 43.

62) Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 43 - 71.

63) Гриценко Е. В. Организация публичной власти в городах федерального значения: В поиске оптимальной модели // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 15. С. 28 - 35.

64) Джагарян А.А., Джагарян Н.В. Зеркальный лабиринт муниципальной реформы: конституционно-судебная практика как основа для поиска выходов Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 14 - 42.

65) Диденко А.Н. Актуальные вопросы законодательного совершенствования территориальной организации местного самоуправления Конституционное и муниципальное право. 2017. № 7. С. 57 - 60.

66) Замотаев А.А. О некоторых проблемах реализации переходных положений Федерального закона от 6 октября 2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (о вопросах установления границ и статусов муниципальных образований) // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.consultant.ru/> (дата обращения - 22 октября 2018 г.)

67) Ильиных А.В. Городской округ с внутригородским делением и внутригородские районы: особенности создания и первые итоги существования (опыт Челябинска) // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 7. С. 67 - 70.

68) Ирхин И.В. К вопросу о двухуровневой модели организации местного самоуправления в городских округах // Административное и муниципальное право. 2015. № 7. С. 684 - 690.

69) Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в 2007 году / Под общей редакцией Д.Р. Хромова. М.: ИД «Юриспруденция», 2007. 376 с.

70) Коротина Н.Ю. Особенности формирования бюджетов внутригородских районов в условиях реформы местного самоуправления // Социум и власть. 2015. № 5 (55). С. 105-110.

71) Костюков А.Н. Исчезающее народовластие... // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 8. С. 61 - 64.

72) Костюков А.Н. Контрреформа местного самоуправления как государственная политика унижения городских округов // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 2. С. 61 - 64.

73) Ларичев А.А. Объединение муниципалитетов как инструмент государственно-правовой политики в сфере территориальной организации местного самоуправления в Канаде // Государственная власть и местное самоуправление. 2016. № 9. С. 57 - 62.

74) Ларичев А.А. Реформирование территориальной организации и управления городскими округами в Российской Федерации: обоснованность изменений и учет зарубежного опыта (на примере Канады) // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 6. С. 51 - 54.

75) Максимов А.Н. Проблемы правового регулирования административно-территориального устройства и территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 14. С. 34 - 40.

76) Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 65 - 68.

77) Муниципальное право России / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Проспект, 2009. 544 с.

78) Недельски Д. Социально-экономические права: демократия и равенство на всех уровнях // Конституционное право: восточно-европейское обозрение. 2003. № 1 (42). С. 96 - 102.

79) «Новая модель местного самоуправления» в Волгограде // Информация получена на сайте Тематического сообщества «Муниципал»: <URL: http://www.municipal-sd.ru/?q=node/599> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.).

80) Овчинников И.И. Муниципальная власть (теоретико-правовые аспекты). Монография. М.: Изд-во «Консалтбанкир». 2016. 162 с.

81) Основные направления развития механизмов местного самоуправления в Российской Федерации на среднесрочный период // Местное право. 2013. № 6. С. 55 - 122.

82) Перцик Е.Н. Крупные городские агломерации // Сборник «Проблемы развития агломераций России. М.: РААСН, 2009. С. 34 - 46.

83) Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 49 - 56.

84) Пешин Н.Л., Никитина В.М. Проблемы правового регулирования развития городов-мегаполисов в Италии и России // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 2. С. 50 - 56.

85) Сергеев Д.Б. Населенная территория как признак муниципального образования // Административное и муниципальное право. 2014. № 6. С. 533 537.

86) Тимофеев Н.С. Местное самоуправление на пути к народовластию // Конституционное и муниципальное право. 2015. № 1. С. 53 - 56.

87) Трубилов Г.В. Местное самоуправление в городах федерального значения: исключение, становящееся правилом // Конституционное и муниципальное право. 2016. № 10. С. 69 - 74.

88) Трубилов Г.В. Общегородские территории как новый вид территориальных образований в муниципальном праве // Конституционное и муниципальное право. 2017. № 5. С. 47.

89) Трубников В.В. Совершенствование территориальной организации местного самоуправления как способ повышения его эффективности: муниципально-правовое исследование: диссертация ... кандидата юридических наук: 12.00.02. Иркутск, 2012. 208 с.

90) Укрупнение в Подмосковье осталось без оценки суда // Информация получена на официальном сайте Издательский дом Коммерсантъ: <URL: https://www.kommersant.ru/doc/3681229?from=doc_vrez> (дата обращения - 26 апреля 2019 г.).

...