Территориальная реформа в местном самоуправлении современной России (организационно-правовые проблемы)

Изменение статуса городского поселения в связи с наделением его статусом городского округа и выделение его из муниципального образования оформляется законом субъекта Российской Федерации. В итоге всех этих действий образуется городской округ, выделенный из муниципального района, причем территории обоих муниципальных образований совпадают.

Поскольку процедуры упразднения муниципального образования не предусмотрено (за исключением сельского поселения согласно статье 13.1
ФЗ № 131), органы местного самоуправления муниципального района переименовываются в органы местного самоуправления городского округа. Как указывают Е.С. Шугрина и Р.В. Петухов, «муниципальные образования, органы местного самоуправления в которых переименованы из органов местного самоуправления муниципального района в органы местного самоуправления городского округа, не являются, строго говоря, вновь образованными. Поэтому на них не должны распространяться механизмы правопреемства, предусмотренные в ч. 5 ст. 34 ФЗ № 131. А это создает много вопросов для муниципальных учреждений, предприятий и организаций, ранее созданных органами местного самоуправления поселений и муниципальных районов» Шугрина Е.С., Петухов Р.В. Об особенностях изменения территориальных основ местного самоуправления в Московской области на примере Шаховского района // Государственная власть и местное самоуправление. 2017. № 2. С. 45 - 46.. Такая проблема возникает, например, в судах, когда администрации созданных городских округов совершенно необоснованно указывают на то, что не являются правопреемниками администраций муниципальных районов с тем, чтобы не нести гражданско-правовую ответственность за несоблюдение своих договорных обязательств См., например: Дело № А41-83707/2017 // Информация получена на сайте «Электронное правосудие»: <URL: http://kad.arbitr.ru/card/513d6147-8644-44f5-962a-482b84b49d29> (дата обращения - 19 ноября 2018 г.)., хотя в решениях упраздняемых представительных органов указывается обратное См., например: Решение Совета депутатов городского округа Подольск МО от 30.11.2015 № 7/11 «Об учреждении администрации городского округа Подольск» // Вестник муниципального образования «Городской округ Подольск Московской области». 2015. № 8-9..

Примером первой модели преобразования муниципальных районов в городские округа является Закон Московской области от 23.09.2015
№ 147/2015-ОЗ «Об организации местного самоуправления на территории Мытищинского муниципального района» Ежедневные новости. Подмосковье. 2015. № 183., согласно которому были объединены территории городского поселения Мытищи, городского поселка Пироговский, сельского поселения Федоскинское без изменения границ Мытищинского муниципального района в городской округ Мытищи. В качестве примера второй модели можно привести городской округ «Губаха» образованный из Губахинского муниципального района Пермского края Закон Пермского края от 06.06.2012 № 41-ПК «О преобразовании Губахинского городского поселения в городской округ «Город Губаха» // Собрание законодательства Пермского края. 2012. № 5..

При преобразовании муниципального района в городской округ могут возникнуть следующие проблемы:

1) Проблема межселенных территорий, процедура вхождения которых в городской округ в ФЗ № 131 не предусмотрена. Формально-юридически, исходя из ныне действующих норм, необходимо создать вновь образованные поселения на межселенных территориях в порядке ст. 13.2 ФЗ № 131, а уже потом данные вновь образованные поселения объединять с городским поселением. Однако такая процедура слишком долговременная и затратная, поэтому, как правило, в законе субъекта РФ о преобразовании муниципального района в городской округ указываются все, даже не входящие на момент начала преобразования в какое-либо муниципальное образование, населенные пункты, которые включаются в образуемый городской округ.

2) При второй модели если в образуемом городском поселении, которое изначально создается как промежуточное между муниципальным районом и городским округом муниципальное образование, не формируются собственные органы местного самоуправления, выражать согласие населения формально некому. Хотя на практике такой проблемы не возникало. Как правило, поселения объединяются в городское поселение, которое существовало до преобразования, и как раз оно и выражает согласие.

Можно отметить, что такой процесс отличается отсутствием демократичности, т.к. само население непосредственно участвует в процессе преобразования только через, во многом, декоративные публичные слушания. Для сравнения, в провинции Канады Британская Колумбия объединение муниципалитетов возможно лишь в том случае, если по вопросу объединения было проведено раздельное голосование жителей во всех объединяемых муниципалитетах, в ходе которого более 50% голосовавших инициативу об объединении поддержали См.: Ларичев А.А. Объединение... Указ. соч. С. 60.. На наш взгляд, несмотря на то, что голосование населения является дорогим и непредсказуемым мероприятием, законодателю тем не менее следует предусмотреть его во всех случаях изменения границ или преобразования муниципального образования, внеся соответствующие изменения в ч. 3 ст. 24 и иные положения ФЗ № 131. Такое голосование может выявить несогласие населения сельских поселений, так как изменение их статуса сельских жителей на городских приводит к утрате ими определенных привилегий (льготный проезд в общественном транспорте, надбавки за работу в сельской местности, получение земельных участков от сельского поселения и др.).

Также такой многоступенчатый процесс преобразования муниципальных районов в городские округа весьма сложен и потенциально сопровождается рядом правовых проблем. Для его упрощения в Государственную Думу Законодательным Собранием Пермского края был внесен проект изменений в ФЗ № 131, который предусматривал «изменение статуса муниципального района и лишение входящих в его состав поселений статуса городского и (или) сельского поселения в связи с наделением муниципального района статусом городского округа» Законопроект № 828987-6 «О внесении изменений в статью 13 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Информация получена на сайте «Система обеспечения законодательной деятельности»: <URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/828987-6> (дата обращения - 23 октября 2018 г.).. Ответственный комитет, проанализировав законопроект и указав в своем заключении на то, что фактически «представленный законопроект предусматривает ликвидацию поселенческого уровня местного самоуправления», рекомендовал Государственной Думе отклонить данный законопроект, что и было сделано. Мы же считаем, что сложный процесс преобразования муниципальных районов в городские округа следует реформировать и упростить, внеся изменения в ст. 13 ФЗ № 131, которые предложило Законодательное Собрание Пермского края.

Выделяя в настоящем параграфе две формы укрупнения муниципальных образований и две модели преобразования муниципального района в городской округ, мы отмечаем, во-первых, наличие в таких формах и моделях проблем, связанных прежде всего с отсутствием демократических процедур укрупнения муниципальных образований. Также можно указать, что при всех формах и моделях укрупнения муниципальных образований конечным итогом является создание или укрупнение за счет муниципального района городского округа, который является наиболее предпочтительным для власти видом муниципального образования, что продемонстрировано в предыдущей главе примерами из практики.

Согласно статье 2 ФЗ № 131 критерии для деления городских округов на внутригородские районы должны быть установлены законами субъекта РФ и уставом городского округа с внутригородским делением. Разработчиками законопроекта предполагалось, что конструкция городского округа с внутригородским делением будет востребована в крупных городах, имевших в своей истории опыт внутригородского деления на районы с формированием районных органов власти либо органов местного самоуправления (прежде всего - в административных центрах субъектов РФ), а также в городских округах, образованных в 2004 - 2014 гг. на территории существующих или ранее существовавших административных районов и (или) районных муниципальных образований и занимающих значительные территории Методические рекомендации по подготовке нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, направленных на реализацию положений Федерального закона от 27 мая 2014 г. № 136-ФЗ «О внесении изменений в статью 26.3 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (разработаны Минрегионом России, 2014 г.) // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.co№sulta№t.ru/> (дата обращения - 22 октября 2018 г.).. В связи с этим напрашивается очевидный критерий деления городского округа на внутригородские районы - на основе административного деления города на административные районы. Практика показывает, что фактически именно этот критерий был взят в качестве основного, хотя формально иногда указывались иные основания.

Согласно ст. 2 ФЗ № 131 такие критерии устанавливаются законами субъекта РФ и уставом городского округа. Так, в Челябинске деление осуществляется с учетом исторически сложившегося внутригородского территориального устройства Ч. 1 ст. 6 Устава города Челябинска (принят решением Челябинской городской Думы от 26.05.2015 № 9/2) (ред. от 29.05.2018) // Вечерний Челябинск. 2015. № 43; Вечерний Челябинск. 2018. № 45; Ст. 2 Закона Челябинской области от 10.06.2014 № 703-ЗО «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» // Южноуральская панорама. 2014. № 87., что в целом можно приравнять к административно-территориальному устройству. В городском округе Самара такое деление произведено исходя из исторически сложившегося территориального внутригородского деления и с учетом мнения населения Ч. 1 ст. 1 Закона Самарской области от 30.03.2015 № 23-ГД «Об осуществлении местного самоуправления на территории городского округа Самара Самарской области» // Волжская коммуна. 2015. № 75(29274).. В то ж время в законодательстве Республики Дагестан См.: Закон Республики Дагестан от 30.04.2015 № 43 «О статусе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала», статусе и границах внутригородских районов в составе городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Республики Дагестан» // Дагестанская правда. 2015. № 207-209. и города Махачкала См.: Решение Собрания депутатов городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» от 07.04.2016 № 8-7 (ред. от 01.03.2018) «О принятии Устава городского округа с внутригородским делением «город Махачкала» // Махачкалинские известия. 2016. № 23; Махачкалинские известия. 2018. № 1-2. такие критерии не предусмотрены. По мнению Т.Н. Михеевой, «при создании внутригородских районов в основу должны быть положены такие факторы, как традиционно сложившиеся административно-территориальные районы в городах, привычные для населения, или сформированные по географическим, экономическим, инфраструктурным и иным признакам» Михеева Т.Н. Новеллы в правовом регулировании местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2014. № 9. С. 67.. В целом, мы согласны с такой позицией.

Стоит также затронуть проблему того, как определить городской округ, в котором следует выделить внутригородские районы. Н.Л. Пешин предлагает в качестве основного критерия демографический, а именно численность населения как минимум 100 тыс. человек См.: Пешин Н.Л. Правовое регулирование местного самоуправления: проблемы теории и практики // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 8. С. 52.. Разумеется, такое количество представляется слишком малым. Согласно ч. 1.2 ст. 12 Законом Республики Татарстан от 28.07.2004 № 45-ЗРТ (ред. от 13.07.2018) «О местном самоуправлении в Республике Татарстан» Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 7 (II часть); Собрание законодательства Республики Татарстан. 2018. № 54 (часть I). ст. 1864. предусмотрено, что статусом городского округа с внутригородским делением может наделяться городской округ с населением свыше 500 000 человек. Такая численность населения для городского округа с внутригородским делением представляется более адекватной. Такого мнения придерживался еще в начале XX в. Л.А. Велихов, отмечая, что «мелкая городская единица, значительно удорожающая и усложняющая муниципальный аппарат, может быть действительно полезной лишь в городах с населением не менее 500 тысяч человек, причем районы, во избежание двоевластия, должны быть подчинены в деловом отношении центральному горсовету, работать на средства, отпускаемые этим последним, и пользоваться только узколокальной компетенцией» Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.; Л.: Государственное издательство, 1927. С. 338..

С учетом ч. 7.1 ст. 13 ФЗ № 131 преобразование городского округа в городской округ с внутригородским делением осуществляется законом субъекта РФ. При этом так же как и при объединении поселений в силу п. 4 ч. 3 ст. 28 ФЗ № 131 обязательно проведение публичных слушаний. Однако в отличие от объединения поселений процедура преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением предусматривает также учет мнения населения, выраженного в порядке, предусмотренном уставом и законом субъекта РФ. Как правило, способом учета мнения являются те же самые публичные слушания, которые проводятся в порядке п. 4 ч. 3 ст.28, а суды оставляют без удовлетворения заявления, требующие признать публичные слушания ненадлежащим порядком учета мнения населения См., например: Определение Верховного Суда РФ от 10.12.2014 № 48-АПГ14-9 «Об оставлении без изменения решения Челябинского областного суда от 27.08.2014, которым было отказано в удовлетворении заявлений о признании недействующими со дня принятия Закона Челябинской области от 10.06.2014 № 703-ЗО «Об осуществлении местного самоуправления в Челябинском городском округе» и Закона Челябинской области от 10.06.2014 № 706-ЗО «О статусе и границах Челябинского городского округа и внутригородских районов в его составе» // Информация получена на официальном сайте СПС «КонсультантПлюс»: <URL: http://www.co№sulta№t.ru/> (дата обращения - 04 октября 2018 г.)..

Е.В. Гриценко отмечает, что «опубликование информационного сообщения о проведении публичных слушаний по вопросу изменения статуса Челябинского городского округа произошло еще до вступления в силу Федерального закона от 27 мая 2014 года с его положениями о возможности преобразования городского округа в городской округ с внутригородским делением» Гриценко Е.В. Муниципальная реформа в фокусе решений Конституционного Суда России: новое в материально-правовых и процессуальных подходах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 5. С. 48.. Тем не менее, Верховный Суд РФ признал, что поскольку публичные слушания были проведены после вступления в силу изменений, опубликование информации о проведении публичных слушаний до вступление этих изменений нельзя толковать как не позволившее выявить мнение населения по вопросу публичных слушаний См. Определение Верховного Суда РФ от 10.12.2014 № 48-АПГ14-9..

При преобразовании городского округа в городской округ с внутригородским делением законом субъекта РФ должны быть урегулированы следующие вопросы, касающиеся городского округа с внутригородским делением и внутригородских районов:

- их границы и статус (ч. 1.1 ст. 10, ч. 2 ст. 11 ФЗ № 131);

- состав муниципального имущества и источники доходов местных бюджетов исходя из установленных для внутригородских районов перечней вопросов местного значения и необходимости сохранения единства городского хозяйства (ч. 4 и 5 ст. 16.2 ФЗ № 131);

- сроки полномочий представительных органов (ч. 5.1 ст. 34 ФЗ № 131);

- порядок избрания представительного органа городского округа (ч. 5 ст. 35 ФЗ № 131);

- численность депутатов представительных органов (ч. 7.1 и 8 ст. 35 ФЗ
№ 131);

- порядок избрания и полномочия главы городского округа и глав внутригородских районов (ч. 2 ст. 36 ФЗ № 131);

- сроки внесения изменений в устав городского округа и принятия уставов внутригородских районов, а также сроки формирования органов местного самоуправления и избрания (назначения) должностных лиц местного самоуправления (ч. 5.1 ст. 34 ФЗ № 131).

Исходя из вышеизложенного, можно сделать обоснованный вывод, что субъект РФ имеет значительные, можно сказать, определяющие полномочия при создании внутригородских районов. Именно органы государственной власти субъектов РФ определяют критерии, которым должен соответствовать городской округ для наделения его статусом городского округа с внутригородским делением, критерии деления внутригородских округов, а также финансовую и имущественную основу внутригородских округов и распределение вопросов местного значения между городским округом и внутригородскими районами. Помимо этого, стоит отметить, что критерием для определения города, в котором следует выделить внутригородские районы, должна являться численность населения не менее 500 тыс. человек, а критерием разделения городского округа на районы - ранее сложившееся административно-территориальное устройство.

§ 2. Проблемы и результаты укрупнения муниципальных образований

А.Н. Диденко отмечает, что «требование Федерального закона об объединении подобных населенных пунктов также нереализуемо, поскольку новый целостный городской субъект на их месте не возникнет, так как составляющие его части отделены друг от друга значительными сельскими пространствами» Диденко А.Н. Актуальные вопросы законодательного совершенствования территориальной организации местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2017.
№ 7. С. 60..

В то ж время понятие «земли для развития поселения» в законодательстве не определено, что позволяет, по мнению отдельных ученых, «очень широко трактовать перечень земельных участков, которые могут составить такие земли» Гаджиев К.Т. Автореферат диссертации по праву и юриспруденции на тему «Земли для развития поселений как объект муниципально-правового регулирования» // Информация получена на сайте: <URL: http://lawtheses.com/zemli-dlya-razvitiya-poseleniy-kak-obekt-munitsipalno-pravovogo-regulirovaniya> (дата обращения - 23 октября 2018 г.).. Есть и другая позиция, подтвержденная судебной практикой. Уставной суд Калининградской области, в свое время признавший не соответствующим Уставу Калининградской области преобразование муниципальных районов в городские округа, отметил, что «вся территория районов, включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не может быть отнесена к территории, предназначенной для развития социальной, транспортной и иной инфраструктуры городов» Постановление Уставного Суда Калининградской области от 25.05.2007 № 1-П.. Согласно ст. 11 ФЗ № 131 в состав городского округа могут входить сельские территории. Однако указанную норму, возможно, не стоит трактовать расширительно. По мнению А.Н. Диденко, «наделять статусом городского округа целесообразно урбанизированную территорию, а не территорию, которая по своему экономическому потенциалу, по характеру занятий населения является сельской» Диденко А.Н. Указ. соч. С. 60..

Стоит помнить, что исходя из п. 15.1 ч. 1 ст. 11 ФЗ № 131 границы городского округа устанавливаются с учетом необходимости создания условий для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры, обеспечения органами местного самоуправления городского округа единства городского хозяйства, а также для осуществления на всей территории городского округа отдельных государственных полномочий. Тем самым законодатель указывает, что статусом городского округа должна обладать не просто совокупность населенных пунктов, а населенные пункты, составляющие единую хозяйственную систему, т.е. фактически являющие собой агломерацию, складывающиеся на плотно заселенных территориях, где границы между населенными пунктами являются во многом условными.

В то же время такую позицию о природе городского округа можно считать устаревшей. Современные урбанисты заявляют, что «не город, а городская агломерация должна стать на данном этапе развития форм расселения главным звеном системы расселения страны, главной единицей статистического учета, планирования, проектирования и управления» Перцик Е.Н. Крупные городские агломерации // Сборник «Проблемы развития агломераций России. М.: РААСН, 2009. С. 35.. Учитывая, что законодательством не предусмотрено такого муниципального образования, которое по сущностным признакам соответствовало бы городской агломерации, органам государственной власти субъектов РФ в целях более эффективного управления не оставалось ничего другого, кроме как применение к фактически существующим городским агломерациям такой формы организации местного самоуправления как городской округ. Однако изменения в 2017 г. См.: Федеральный закон от 03.04.2017 № 62-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 2017. № 15 (Часть I). ст. 2137. понятия городского округа, под которым теперь понимается не городское поселение, а один или несколько объединенных общей территорией населенных пунктов, позволяет говорить о том, что такое муниципальное образование как городской округ по своим сущностным признакам может создаваться на территории городской агломерации. Но, разумеется, при этом хотелось бы «избежать правового абсурда в виде городского округа в сельской местности, тундре и тайге» Диденко А.Н. Указ. соч. С. 60.. Однако, к сожалению, как показывает практика, «правового абсурда» избегать не удается. Примером служит уже упоминаемые преобразования всех муниципальных районов в городские округа в Магаданской области.

Также у многих специалистов и экспертов вызывает озабоченность количество административных единиц (населенных пунктов), входящих в преобразованные городские округа. Вместо городского округа с одним городом в качестве населенного пункта в настоящее время можно наблюдать городские округа с семьюдесятью шестью См.: Закон Московской области от 22.05.2015 № 81/2015-ОЗ «О преобразовании городского округа Подольск…». населенными пунктами.

Останавливаясь на вопросе об адекватной форме организации местного самоуправления в городской агломерации, можно отметить позицию
И.В. Бабичева, который предлагал выделить особый вид муниципальных образований в лице крупных городов - центров субъектов РФ, обозначив их как городские агломерации Бабичев И.В. Муниципальное право. Указ соч. С. 183.. На наш взгляд, ограничивать городские агломерации исключительно административными центрами субъектов РФ нельзя. Существуют города, которые можно считать центрами агломераций, но они не являются административными центрами субъектов РФ. Кроме того, законодатель, на наш взгляд, уже предусмотрел вид муниципального образований для городских агломераций - городской округ с внутригородским делением.

Ввиду в том числе семантического противоречия между самим термином «городской округ» и составляющими его территориями, не являющимися городскими, в Государственную Думу был внесен законопроект Законопроект № 631751-7 «О внесении изменений в Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"» // Информация получена на сайте «Система обеспечения законодательной деятельности»: <URL: http://sozd.duma.gov.ru/bill/631751-7> (дата обращения - 11 февраля 2019 г.)., который предусматривает новый вид муниципального образования - муниципальный округ. Законопроектом предусматривается, что не менее двух третей населения городского округа должно проживать в городах или иных городских населенных пунктах. Таким образом, те муниципальные образования, которые не соответствуют таким требованиям городского округа, становятся муниципальными округами. При этом муниципальный округ не предполагает существования на его территории иных муниципальных образований.

По нашему мнению, создание муниципальных округов имеет как свои плюсы, так и недостатки. С одной стороны, введение такого вида муниципального образования, действительно, позволяет избежать правового абсурда, при котором городские округа функционируют в сельской местности. Однако мы считаем, что в случае создания муниципальных округов реальное местное самоуправление на их территории исчезнет, так как такие округа фактически превратятся в нижний уровень государственной власти, а создания в них других муниципальных образований, которые как поселения или внутригородские районы в муниципальных районах и городских округах, являлись бы площадкой реального местного самоуправления, не предусматривается. В то же время мы полностью поддерживаем идею авторов законопроекта об установлении требования проживания двух третей городского округа в городских населенных пунктах.

Как отмечают авторы, несмотря на то, что реальный учет мнения населения при укрупнении муниципальных образований не обеспечен, тем не менее «население … присоединяемых территорий лишь изредка проявляло свое несогласие с происходящим, поскольку надеялось в составе городского округа решить назревшие социальные и экономические проблемы, повысить качество жизни» Баженова О.И. Современные проблемы… Указ. соч. С. 57..

Действительно, укрупнение муниципальных районов с их последующим преобразованием в городские округа, с одной стороны, имеет свои достоинства, т.к. способствует объединению денежных и иных средств нескольких поселений с целью их более эффективного и рационального использования и сокращению управленческого аппарата. Так, в Лысьвенском муниципальном районе Пермского края после преобразования в городской округ были сокращены 48 штатных единиц муниципальных служащих, однако заработная плата муниципальных служащих бывших сельских администраций поднялась с 13900 до 24700 руб. См.: Худолей Д.М. и др. Указ. соч. С. 45.. Также очевидно, что объединенный городской округ обладает большими, по сравнению с поселениями, ресурсами для обучения и переподготовки муниципальных служащих.

Стоит также отметить, что если в администрации муниципального района и городского округа работает в среднем 60 - 70 служащих, то в сельских поселениях - 3 человека См.: Шугрина Е.А., Орлов А.В. Кадровая политика на муниципальном уровне: кто обеспечивает решение вопросов государственного и местного значения // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2017. №4. С. 4.. Таким образом, в городских округах и муниципальных районах у муниципальных служащих возможна специализация по определенным сферам, разделение их на отделы и департаменты, то в сельских поселениях служащие должны быть способными выполнять разнообразную деятельность, на трех служащих ложится обязанность по реализации всех вопросов местного значения сельского поселения. Создание объединенного городского округа позволит оптимизировать такую ситуацию, сосредоточив у администрации городского округа полномочия по реализации вопросов местного значения на всей территории городского округа, при этом образовав представительства или территориальные органы органов местного самоуправления, создание которых не запрещено ФЗ № 131, в бывших сельских поселениях для решения вопросов местного значения в данных населенных пунктах.

Кроме того, наличие развитой инфраструктуры в городе, который является центром укрупненного городского округа, позволяет увеличить компетенционные возможности всего городского округа, дать дополнительные финансовые и иные возможности его социально-экономического развития, ведь экономическая система большинства субъектов РФ строится на крупных городах, как правило, административных центрах субъектов РФ. С состоянием инфраструктуры связана и возможность делегирования муниципальному образованию государственных полномочий.

Наконец, объединение муниципального района и городского округа в один городской округ, в случае если такой первоначальный городской округ является фактическим центром экономической и культурной жизни для жителей района, позволит реализовать интерес избирателей и получателей муниципальных услуг в иных местах кроме места их регистрации. Жители поселения, входящего в составе агломерации, могут лишь проживать в своем поселении, но работать и проводить свой досуг в городе. Ситуация, при которой такие граждане не могут повлиять, через свое право избирать, на состояние городского округа, в котором они проводят, возможно, половину своей жизни, несмотря на то что зарегистрированы в поселении, является, на наш взгляд, несправедливой и нивелируется как раз укрупнением муниципалитетов. Также несправедливым является необходимость получения муниципальной услуги именно по месту регистрации, хотя гражданину, возможно, удобнее было бы получить такую услугу по месту работы.

К сожалению, политическая конъюнктура также повлияла на современную территориальную реформу. В настоящее время федеральная власть перекладывает многие социальные обязательства на субъекты РФ. Соответственно, главы регионов несут ответственность перед федеральным центром за выполнение данных обязательств, тогда как многие социальные учреждения являются муниципальными и органы государственной власти субъектов РФ не могут непосредственно влиять на их политику. Специалисты Института социально-экономических и политических исследований отмечают, что «политика реорганизации бюджетной сферы в регионах и оптимизации их управленческого аппарата требует включения детских садов, школ, библиотек и других учреждений в качестве филиалов в состав единой сети (без упразднения самого учреждения на территории), что затрудняется в случае расположения объединяемых учреждений в границах разных муниципальных образований» Аналитическая записка «Реформирование системы организации МСУ в крупных городах и городских агломерациях: возможные подходы. С. 5. // Информация получена на официальном сайте Института социально-экономических и политических исследований: <URL: http://www.isepr.ru/upload/Koncepcija_reformy_MSU.pdf> (дата обращения - 15 ноября 2018 г.).. Можно упомянуть позицию О.И. Баженовой, которая считает, что «основной опорой субъектов Федерации, как показывает анализ региональных концепций социально-экономического развития, схем территориального планирования, выступают преимущественно муниципальные районы и городские округа, реже - городские поселения. Сельским поселениям, включенным в разнообразные проекты развития территории, в лучшем случае отводится роль исполнителей воли муниципального района, а в худшем - они превращаются в «плацдарм» для воплощения в жизнь экономических планов городского поселения/округа (создание агломерации), муниципального района (создание кластеров и иных форм территориально-экономической интеграции, реализация проектов вертикально-интегрированных структур (холдингов))» Баженова О.И. К проблеме преобразования муниципальных образований в рамках современной концепции пространственного развития экономики // Государственная власть и местное самоуправление. 2013. № 3. С. 34..

В то же время исходя из зарубежных исследований польза от укрупнения муниципальных образований имеет свои пределы. Так, данные из США и Великобритании показывают экономию средств от увеличения территории предоставления услуг лишь в 8% случаев, а в 24% случаев увеличение территории повлекло дополнительные затраты См.: Slack E., Bird M. Merging Municipalities: Is Bigger Better? // Rethinking Local Government: Essays on Municipal Reform. Helsinki, 2012. P. 88.. В то же время, очевидно, что конкретный порог в виде количества населения, при котором минимизация затрат имеет предел, зависит от конкретной муниципальной услуги. Согласно исследованию, проведенному в провинции Онтарио в Канаде, экономия средств на предоставление пожарных услуг достигалась при численности населения в 20 тыс. жителей, при дальнейшем же увеличении же численности населения муниципального образования затраты росли. В то же время для полицейских услуг этот показатель равнялся 50 тыс. жителей См.: Found A. Economies of Scale in Fire and Police Services in Ontario. Institute on Municipal Finance and Governance. Toronto, 2012. P. 20 - 21..

Объединение муниципалитетов в пределах агломерации г. Торонто привело к увеличению затрат с целью инфраструктурного выравнивания объединяемых образований См.: Slack E. A Preliminary Assessment of the New City of Toronto // Canadian Journal of Regional Science. 2000. Vol. 18. No. 1. P. 29.. В ряде исследований См.: Chariot S., Paty S., Piguet V. Does Fiscal Cooperation Increase Local Tax Rates in Urban Areas? Institut National de la Recherche Agronomique. Grenoble, 2012. P. 24. выявлен рост налогов вследствие укрупнения. Кроме того, даже после объединения муниципалитетов определенные проблемы остаются. Так, после укрупнения муниципальных образований в г. Торонто и г. Монреале в Канаде остались нерешенными вопросы транспортного сообщения с пригородами, не вошедшими в объединенный муниципалитет. Поэтому в обеих агломерациях с участием близлежащих муниципалитетов были созданы межмуниципальные органы См.: Tindal R. Tindal S. Local Government in Canada, 7 ed. Toronto: Thomson Nelson. 2009. P. 130..

Вышеприведенный иностранный опыт говорит о том, что укрупнение муниципальных образований не является панацеей при решении проблем местного самоуправления. К объединению муниципалитетов необходимо подходить взвешенно и осторожно, просчитывая предполагаемые затраты и возможные положительные и негативные последствия.

Помимо уже упомянутых недостатков преобразования муниципальных районов стоит назвать и иные. Так, сосредоточение на улучшении экономического положения крупных городов, в первую очередь административных центров и близлежащих населенных пунктов, юридически входящих в такие городские округа, влечет неравномерность развития центра и периферии субъекта РФ, ведь причинами формирования агломераций в России являются в том числе перераспределение внутри субъекта РФ ресурсов, которые предоставляются в основном административному центру, а также недостаточное внимание к иным, даже экономически перспективным, территориям. Проблемой также является установление единой ставки земельного налога применительно к земельным участкам с разным целевым назначением, а также принятие единых нормативов градостроительного проектирования для территории не только с большой площадью, но и разнообразной уже созданной инфраструктурой. Невозможна выработка общего подхода к охране лесов, противодействию лесным пожарами ввиду того, что в состав вновь образованного городского округа входят леса различных категорий. Недопустимо также утверждение единого тарифа на транспортное обслуживание населения, что негативно скажется на конкуренции и положении местных жителей.

Также ввиду возможной транспортной удаленности от центра городского округа жители ранее существовавших сельских поселений фактически утрачивают право на участие в публичных слушаниях. Снижается и доступность оказания муниципальных услуг. «В частности, в Нижегородской области в результате преобразования муниципальных районов в городские округа были ликвидированы военно-учетные столы в сельских поселениях, поэтому военнообязанным гражданам пришлось становиться на воинский учет или сниматься с него в административном центре городского округа» Худолей Д.М. и др. Указ. соч. С. 45.. Также согласно ст. 37 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) Российская газета. 1993. № 49. Российская газета. 2018. № 142. глава местной администрации поселения и специально уполномоченное должностное лицо местного самоуправления поселения имеют право в случае отсутствия в поселении нотариуса совершать отдельные нотариальные действия. Однако вышеуказанное преобразование влечет ликвидацию органов местного самоуправления поселений и невозможность оказания такими упраздненными органами нотариальных услуг.

На заседании Совета по развитию гражданского общества и правам человека также было высказано несогласие с территориальной реформой местного самоуправления См.: Бобров Е.А. Заседание Совета по развитию гражданского общества и правам человека. Информация получена на официальном сайте Президента России: <URL: http://kremlin.ru/events/president/news/53440> (дата обращения - 8 ноября 2018 г.).. Европейский клуб экспертов местного самоуправления отметил в качестве одного из признаков «огосударствления» местного самоуправления в России легитимацию уничтожения поселенческого уровня МСУ, т.к. любые территории теперь могут быть названы городскими округами, даже если там нет городских поселений См.: Доклад о состоянии местного самоуправления и региональной демократии в РФ // Информация получена на официальном сайте Издательский дом Коммерсантъ: <URL: https://www.kommersant.ru/doc/3787650> (дата обращения - 2 ноября 2018 г.).. Укрупнение муниципальных образований стало предметом обжалования в Конституционный Суд РФ См.: Укрупнение в Подмосковье осталось без оценки суда // Информация получена на официальном сайте Издательский дом Коммерсантъ: <URL: https://www.kommersant.ru/doc/3681229?from=doc_vrez> (дата обращения - 26 апреля 2019 г.). и в Европейский суд по правам человека См.: В Страсбург вписывают городские округа// Информация получена на официальном сайте Издательский дом Коммерсантъ: < https://www.kommersant.ru/doc/3953197> (дата обращения - 26 апреля 2019 г.)..

Как указывают специалисты, недостатки укрупнения муниципальных образований «можно устранить, наделив муниципальные образования статусом городских округов с внутригородским делением» Худолей Д.М. и др. Указ. соч. С. 46.. Сложно не согласится с данным утверждением. Действительно, местное самоуправление сохранялось бы в случае создания внутригородского района на территории ранее существовавшего городского или сельского поселения. Возможно, наделение внутригородских районов правом устанавливать ставки местных налогов и их участие в градостроительном проектировании, а также предоставление им иных самостоятельных полномочий решило бы вышеупомянутые проблемы.

Нельзя не согласиться с причинами укрупнения муниципальных образований и преобразования муниципальных районов в городские округа. Однако вместо того, чтобы применять для решения такой проблемы исключительно административные начала, возможно, разумнее и демократичнее, было бы использовать координационно-согласовательную модель, востребованную, например, в рамках формирования Большого Новосибирска.

Идея создания Новосибирской агломерации Новосибирской области была оформлена в 2012 году Соглашение о намерении создания Новосибирской агломерации от 29.03.2012 // Информация получена на официальном сайте Министерства строительства Новосибирской области: <URL: http://minstroy.nso.ru/page/1293> (дата обращения - 1 ноября 2018 г.)., а 22 мая 2015 г. было подписано Соглашение «О создании и совместном развитии Новосибирской агломерации Новосибирской области» Информация получена на официальном сайте Министерства строительства Новосибирской области: <URL: http://minstroy.nso.ru/page/1293> (дата обращения - 1 ноября 2018 г.).. Подписантами выступили главы муниципальных образований Новосибирской области, составляющих Новосибирскую агломерацию и губернатор Новосибирской области. На основе Соглашения был создан Координационный совет по развитию Новосибирской агломерации Постановление Губернатора Новосибирской области от 28.07.2015 № 141 «О Координационном совете по развитию Новосибирской агломерации» // Советская Сибирь. 2015. № 66.. Также Соглашение подтвердило утвержденную ранее схему территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области Постановление Правительства Новосибирской области от 28.04.2014 № 186-п «Об утверждении схемы территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области» // Советская Сибирь. 2014. № 94., пункт 3 которой обязывает органы местного самоуправления, входящие в территорию Новосибирской агломерации Новосибирской области руководствоваться схемой территориального планирования Новосибирской агломерации Новосибирской области при разработке документов территориального планирования, программ социально-экономического развития муниципальных образований.

Данное Соглашение также предусматривает возможность принятия муниципальными образованиями и утверждения Координационным советом Стратегии развития Новосибирской агломерации (п. 5.2.1 Соглашения), а также в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для реализации Соглашения возможность муниципальными образованиями и Новосибирской областью заключать договоры и соглашения, учреждать хозяйственные общества и другие межмуниципальные организации (п. 5.5 Соглашения).

Такое образование как Новосибирская агломерации, созданное и функционирующее на договорной основе, представляется результатом интересного опыта решения уже упомянутых проблем поселенческого уровня власти, а также позволяет обеспечить единое функционирование фактически существующего единого социально-экономического организма в виде агломерации без административного объединения формально-юридических муниципальных образований.

На наш взгляд, применение только административных способов в целом не позволит решить проблемы агломерации, что было раскрыто выше в описании опыта муниципального строительства иностранных государств. В российском законодательстве, однако, существует весьма незначительная нормативная база, регулирующая совместное функционирование муниципальных образований на договорной основе. Имеются в виду ст.ст. 8 и 68 ФЗ № 131, предусматривающие возможность создания в целях объединения финансовых средств, материальных и иных ресурсов для решения вопросов местного значения межмуниципальных объединений, в том числе в форме хозяйственных обществ, а также ст. 27 Градостроительной Кодекса РФ, регулирующая совместную подготовку проектов документов территориального планирования в том числе органами местного самоуправления.

Помимо упомянутого примера Новосибирской области на сегодня в России случаи эффективной организации межмуниципального сотрудничества единичны (например, Тверская, Челябинская, Свердловская, Астраханская, Оренбургская области См.: Пешин Н.Л. и др. Проблемы правового регулирования… Указ. соч. С. 54.).

Очевидным ограничением для дальнейшего развития договорного способа создания укрупненного образования, не являющегося муниципальным образованием в понимании ФЗ № 131 и включающего в себя несколько муниципальных образований, является положение ч. 4 ст. 8 ФЗ № 131, в котором указано, что межмуниципальные объединения не могут наделяться полномочиями органов местного самоуправления. Мы полагаем необходимым такое положение исключить.

Количественные результаты укрупнения муниципальных образований можно проследить исходя из официальной статистики. Согласно данным Федеральной службы государственной статистики на 1 января 2007 г. в Российской Федерации было 520 городских округов См.: Бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» - 2007 г. // Информация получена на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики: <URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/co№№ect/rosstat_mai№/rosstat/ru/statistics/publicatio№s/catalog/doc_1244553308453> (дата обращения - 12 октября 2018 г.).. Затем количество городских округов к началу 2009 г. резко уменьшилось до 507 См.: Бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» - 2009 г. // Информация получена на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики: <URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/co№№ect/rosstat_mai№/rosstat/ru/statistics/publicatio№s/catalog/doc_1244553308453> (дата обращения - 12 октября 2018 г.)., а потом медленно стало увеличиваться и вернулось к 520 городским округам в 2014 г. См.: Бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» - 2014 г. // Информация получена на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики: <URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/co№№ect/rosstat_mai№/rosstat/ru/statistics/publicatio№s/catalog/doc_1244553308453> (дата обращения - 12 октября 2018 г.) На 1 января 2018 г. это количество выросло до 588 См.: Бюллетень «Формирование местного самоуправления в Российской Федерации» - 2018 г. // Информация получена на официальном сайте Федеральной службы государственной статистики: <URL: http://www.gks.ru/wps/wcm/co№№ect/rosstat_mai№/rosstat/ru/statistics/publicatio№s/catalog/doc_1244553308453> (дата обращения - 12 октября 2018 г.). При этом число муниципальных районов за период с 2014 по 2018 гг. сократилось с 1815 до 1758, а число поселений с 20185 до 19310. Многие субъекты РФ укрупнение муниципальных образований затронуло очень сильно. Выше говорилось об опыте Магаданской области, в Калининградской области количество городских округов увеличилось с 9 до 16 См.: Овчинников И.И. Муниципальная власть (теоретико-правовые аспекты). Монография. М.: Изд-во «Консалтбанкир». 2016. С. 121 - 122..

Суммируя вышесказанное, необходимо отметить закономерность процесса укрупнения муниципальных образований, связанного с отсутствием у поселенческого уровня муниципальной власти финансовых и кадровых ресурсов для осуществления своих и переданных государством полномочий и назревшей необходимостью единого управления фактически сформировавшимися городскими агломерациями. В то же время создание городских округов вместо муниципальных районов на современном этапе отличается фактическим неучастием местного населения в данном процессе и не решает все проблемы, характерные для городских и сельских поселений, а также создает новые. При этом остаются непонятыми и, в целом, неиспользуемыми иные, договорные способы объединения различных муниципальных образований с целью более эффективного и демократичного управления. Также органам государственной власти субъектов РФ стоит задуматься о преобразовании укрупненных городских округов в городские округа с внутригородским делением, что поможет одновременно сохранить местное самоуправление на территориях, которые ранее занимались поселениями, а с другой стороны эффективно решить проблемы городской агломерации.

§ 3. Условия и проблемы, возникающие в связи с созданием внутригородских районов

Е.В. Гриценко правильно отметила, что «приближение власти к населению, демократизация управления, с одной стороны, и эффективность осуществления публичной задачи - с другой, представляют собой конкурирующие начала, требующие поиска баланса» Гриценко Е.В. В поисках утраченных идеалов... Указ. соч. С. 26.. Таким образом, двумя важными, иногда друг другу противоречащими, условиями взаимосуществования внутригородских муниципальных образований и города как самостоятельных институтов самоуправления является работоспособность всего городского округа в целом наряду с обеспечением связи жителей и местной властью внутри него.

Создание внутригородских округов влечет как позитивные, так и негативные последствия. С одной стороны, можно говорить о приближении населения к местному самоуправлению, внутригородские округа в городском округе представляются аналогом поселений в муниципальном районе, согласно правовой позиции Конституционного Суда РФ «являющихся наиболее близкими к населению публично-территориальными единицами» Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П «По делу о проверке конституционности частей 4, 5 и 5.1 статьи 35, частей 2 и 3.1 статьи 36 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и части 1.1 статьи 3 Закона Иркутской области «Об отдельных вопросах формирования органов местного самоуправления муниципальных образований Иркутской области» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы» // Вестник Конституционного Суда РФ. 2016. № 2.. Также по мнению Конституционного Суд РФ выделение внутригородского района «вызвано стремлением дополнительно гарантировать гражданам возможность непосредственного участия, при сохранении единства городского хозяйства, в решении наиболее тесно связанных с их повседневными нуждами вопросов местного значения и одновременно - создать механизм осуществления публичной власти на уровне городского округа с внутригородским делением, который позволял бы наиболее полным образом выражать общегородские интересы его жителей» Постановление Конституционного Суда РФ от 01.12.2015 № 30-П.. Как отмечал Л.А. Велихов «такая децентрализация муниципальной власти в городах с большой территорией, многочисленным и разнообразным населением и коренными различиями в нуждах отдельных районов достигает (по крайней мере теоретически) двоякого полезного результата: 1) близости муниципальных органов к населению отдельных частей города и 2) некоторой деловой разгрузки центральных органов» Велихов Л.А. Указ. соч. С. 336 - 337..

На практике встречались субъективные причины создания внутригородских районов, касающиеся конкретного городского округа. Так, отмечают, что основной причиной преобразования городского округа Махачкала в городской округ с внутригородским делением являлось стремление к «декриминализации дагестанской элиты» Аналитический доклад Комитета гражданских инициатив «Опыт создания городских округов с внутригородским делением: проблемы и перспективы». С. 28. // Информация получена на официальном сайте Комитета гражданских инициатив: <URL: https://komitetgi.ru/analytics/3158/> (дата обращения - 14 ноября 2018 г.)..