Совершенствование системы государственных закупок на региональном уровне

Размещено на http: //www. allbest. ru/

ПЕРМСКИЙ ФИЛИАЛ ФЕДЕРАЛЬНОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО АВТОНОМНОГО ОБРАЗОВАТЕЛЬНОГО УЧРЕЖДЕНИЯ ВЫСШЕГО ОБРАЗОВАНИЯ

«НАЦИОНАЛЬНЫЙ ИССЛЕДОВАТЕЛЬСКИЙ УНИВЕРСИТЕТ

«ВЫСШАЯ ШКОЛА ЭКОНОМИКИ»

Факультет экономики, менеджмента и бизнес-информатики

Выпускная квалификационная работа - МАГИСТЕРСКАЯ ДИССЕРТАЦИЯ

по направлению подготовки 38.04.04 Государственное и муниципальное управление образовательная программа «Государственное и муниципальное управление»

Совершенствование системы государственных закупок на региональном уровне

Новоселова Наталья Алексеевна Рецензент к.ист.н.,

доцент кафедры гражданского и предпринимательского права

Л.М. Пахомова Руководитель магистерской диссертации

- кандидат экономических наук,

доцент департамента менеджмента Е.В. Шадрина

Пермь 2019



Оглавление

• Аннотация

Введение

• Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы государственных закупок
• 1.1 Понятие, принципы и роль государственных закупок
• 1.2 Анализ нормативно-правового обеспечения государственных закупок в Российской Федерации
• 1.3 Анализ международной практики реализации электронных государственных закупок
• Глава 2. Анализ осуществления государственных закупок в Пермском крае
• 2.1 Организация и осуществление электронных государственных закупок в Пермском крае
• 2.2 Электронный аукцион как форма электронных закупок в Пермском крае
• 2.3 Анализ факторов, влияющих на развитие электронных государственных закупок в Пермском крае
• Глава 3. Рекомендации по совершенствованию организации и реализации электронных государственных закупок в Пермском крае 55
• 3.1 Результаты анализа системы электронных государственных закупок в Пермском крае
• 3.2 Разработка предложений по совершенствованию системы электронных государственных закупок Пермского края
• Заключение
• Список использованной литературы
• Приложения
• 

Аннотация

электронный аукцион государственный закупка

Работа посвящена одному из ключевых, на сегодняшний день, механизмов совершенствования системы государственных закупок - развитию системы электронных закупок.

Исследовательская проблема заключается в сопоставлении двух аспектов, с одной стороны массового внедрения электронных закупок, а с другой стороны несовершенстве законодательной базы, которая позволяла бы эффективно внедрять систему электронных государственных закупок

Анализируя систему закупок и очень быстро изменяющиеся правила электронных государственных закупок, быстро вводимых в практику изменений в системе как государственных закупок в целом, так и электронных государственных закупок были выявлены барьеры и драйверы существующих способов осуществления электронных государственных закупок в Пермском крае, и разработаны рекомендации по совершенствованию системы электронных государственных закупок в целом, которые при внедрении будут способствовать совершенствованию системы.



Abstract

Work is devoted to one of key, today, mechanisms of improvement of a system of government procurement - to development of a system of electronic procurement.

The research problem consists in comparison of two aspects, on the one hand mass introduction of electronic procurement, and on the other hand imperfection of the legislative base which would allow to introduce the system of electronic government procurement effectively

Analyzing the system of purchases and very rapidly changing rules of the electronic government procurement which are quickly entered into practice of changes in a system both government procurement in general and electronic government procurement barriers and drivers of the existing ways of implementation of electronic government procurement in Perm Krai were revealed, and recommendations about improvement of a system of electronic government procurement in general which at introduction will promote improvement of a system are developed.



Введение

Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы государственного заказа. И Россия пока делает только первые шаги к реализации этой идеи, то в Европе уже давно применяют высокие технологии.

В современной экономике система государственных закупок является обязательным элементом управления государственными финансами и ресурсами общественного сектора экономики и призвана выполнять не только функции обеспечения общественных потребностей, но и функции государственного регулирования экономики.

Изменение технологий осуществления государственных закупок в целом влияют на закупки и электронные закупки, в частности. Электронные закупки являются неотъемлемой частью экономики, они важны, так как они дают прозрачность, оперативность и снижают транзакционные издержки. В настоящее время внедрение электронных закупок является трендом, как в России, так и в мире в целом. Поэтому совершенствование системы государственных закупок сейчас во многом осуществляется именно через внедрение электронных государственных закупок. И именно поэтому в работе мы сосредотачиваемся на электронных государственных закупках, как способе совершенствования системы государственных закупок в целом.

Внедрение электронных систем закупок для государственных нужд обеспечивает совершенствование процедуры закупок за счет автоматизации всех этапов организации самого процесса закупок: планирования, формирования и осуществления закупок, а также функций анализа и контроля их реализации.

Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы государственного заказа. И если российские специалисты делают только первые шаги к реализации этой идеи, то в Европе уже давно применяют высокие технологии.

Исследовательских работ, посвященных данной проблематике, достаточно много. В научных исследованиях рассматриваются различные аспекты данного вопроса, например: Калмыков Ю.П., Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С., Robert R Hunja, Jan Damsgaard, Wayne A. Wittig, Kishor Vaidya, A. S. M. Sajeev, Guy Callender, M. Jae Moon и другие. В основном часть существующих исследований в области электронных закупок сосредоточена на ожиданиях, связанных с внедрением электронных закупок.

Степень разработанности научной темы. Отдельные аспекты процесса организации закупок и размещения заказов, а также некоторые пути повышения эффективности его реализации были исследованы зарубежными учеными и практиками, о чем свидетельствует наличие научно-методических изданий и другой литературы по данному вопросу на иностранном языке. В России же, в связи с новизной степень разработанности темы является недостаточной: практически отсутствуют публикации отечественных специалистов по комплексному исследованию данной темы, а также переводы зарубежных источников.

Исследовательская проблема заключается в сопоставлении двух аспектов, с одной стороны массового внедрения электронных закупок, а с другой стороны несовершенстве законодательной базы, которая позволяла бы эффективно внедрять систему электронных государственных закупок. Для этого необходимо выявить новшества в электронной системе государственных закупок, и насколько они эффективно действуют на систему электронных закупок в целом; какие факторы препятствуют, и какие способствуют эффективному и результативному функционированию системы электронных государственных закупок.

Объектом исследования является система государственных закупок в Пермском крае.

Предметом исследования являются механизмы цифровизации системы государственных закупок

Целью исследования разработка рекомендаций по совершенствованию системы организации и реализации электронных государственных закупок в Пермском крае.

Для достижения цели необходимо решить следующие задачи:

1. Проанализировать теоретические основы электронных государственных закупок как составляющей экономики

2. Изучить нормативно-правовое обеспечение электронных государственных закупок

3. Рассмотреть цифровизацию электронных государственных закупок как будущее системы государственных закупок

4. Изучить международный опыт реализации электронных государственных закупок

5. Исследовать организацию электронных государственных закупок в Пермском крае

6. Оценить эффективность электронного аукциона как формы электронных государственных закупок в Пермском крае

7. Проанализировать факторы, влияющие на развитие электронных государственных закупок в Пермском крае

8. Выработать мероприятия и направления деятельности по улучшению системы электронных государственных закупок в Пермском крае как механизма совершенствования системы государственных закупок в целом

В качестве методологии для данного исследования использованы следующие методы: анализ нормативно-правовых актов, который позволит выявить специфику системы электронных государственных закупок; полуструктурный анализ аналитических документов, научных статей; социологические методы - анкетирование, интервью и кейс-стади, они позволят выявить барьеры и драйверы существующих способов осуществления электронных государственных закупок в Пермском крае и разработать ряд рекомендаций по совершенствованию системы электронных государственных закупок в целом.

Теоретической базой исследования явились труды отечественных и зарубежных ученых в области государственных закупок, научные статьи в периодических изданиях по анализируемой проблематике, а также специализированные сайты организаций.

Источниковой базой исследования являлись нормативно-правовые акты: Федеральный закон 5 апреля 2013 года №44 «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд», комментарии к действующему законодательству, подзаконные акты и др.

Научная новизна данного исследования заключается в совершенствовании методики анализа системы электронных государственных закупок Kishor Vaidya, A. S. M. Sajeev and Guy Callender и ее адаптации к Пермскому краю; выявление факторов, препятствующих и способствующих реализации электронных государственных закупок Пермского края.

Практическая значимость работы заключается в возможности использования результатов исследования в практической деятельности органов власти и соответствующих структур в области электронных государственных закупок.

Работа состоит из введения, трех глав и заключения.

Во введении описывается актуальность темы исследования, методологическая, теоретическая, источниковая базы исследования работы, также выделяется научная новизна исследования и практическая значимость работы.

В первой главе описаны теоретические основы государственных закупок, указан мировой опыт реализации системы государственных закупок; во второй главе представлен анализ организации системы электронных государственных закупок в Пермском крае и приведен ряд факторов, способствующих развитию электронных закупок в Пермском крае, и тенденций всеобщего перехода к электронным государственным закупкам. В третьей главе приведены рекомендации и предложения по совершенствованию системы организации и реализации системы государственных закупок в Пермском крае.

В заключении описываются результаты исследования, пути и методы решения выделенных проблем.



Глава 1. Теоретические и нормативно-правовые основы государственных закупок

1.1 Понятие, принципы и роль государственных закупок

Государственные закупки являются мощным рычагом для достижения экономических, экологических, технологических и социальных целей.

Государственные закупки являются самым крупным рынком в развивающихся и развитых странах, что составляет около одной пятой части мирового ВВП. Учитывая его размер, прозрачная, справедливая и конкурентная система государственных закупок может создать возможности для бизнеса, стимулировать инновации и экономический рост.

Исследования в области государственных закупок на сегодняшний день очень актуальны в связи с тем, что процесс закупок с каждым годом развивается и ни одна страна в настоящее время «не живет» без системы государственных закупок.

Прежде всего, необходимо выяснить, что такое государственные закупки, их виды и принципы.

Согласно основному нормативно-правовому акту о контрактной системе ФЗ № 44-ФЗ, под закупкой товара, работы, услуги для обеспечения государственных или муниципальных нужд понимается совокупность действий, осуществляемых в установленном порядке заказчиком и направленных на обеспечение государственных или муниципальных нужд [Федеральный закон № 44, ст.3].

Участниками закупок являются любые юридические лица независимо от их организационно-правовых форм, форм собственности, места нахождения и места происхождения капитала, за исключением юридического лица, местом регистрации которого является государство или территория, включенные в утверждаемый перечень государств и территорий, предоставляющих льготный налоговый режим налогообложения и (или) не предусматривающих раскрытия и предоставления информации при проведении финансовых операций (офшорные зоны) в отношении юридических лиц, или любые физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей.

Участники государственных закупок делятся на два типа:

· заказчики;

· поставщики (подрядчики, исполнители).

Перечень участников процессов закупок на всех стадиях их реализации выглядит следующим образом: заказчик, уполномоченный орган, оценочная комиссия, специализированная организация (это юридические лица, выполняющие технические функции), операторы электронных торговых площадок, эксперты, Государственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос», поставщиков (товары), подрядчиков (работы) и исполнителей (услуги).

Основным нормативно-правовым актом в сфере закупок четко закреплены способы определения поставщиков [Там же]:

· открытый конкурс;

· закрытый конкурс (не публикуется в информационной системе);

· конкурс с ограниченным участием (важна квалификация поставщиков);

· двухэтапный конкурс (сложные технические закупки, когда заказчик не может сразу определить все характеристики);

· электронный аукцион (происходят ставки на понижения цены);

· запрос предложений;

· запрос котировок;

· закупка у единственного поставщика (закупается уникальная продукция, срочные закупки по ЧС).

Также выделяют такие способы определения поставщика, которые не представлены в российском законодательстве, как: конкурентные переговоры (это не отдельный способ, а дополнительно к конкурсу), динамичные закупки (быстрые закупки, то есть пришел и сразу же купил), рамочные соглашения (между заказчиком и поставщиком в течение 1 года после заключения такого соглашения происходит закупка).

Принципы государственных закупок можно разделить на общие, на которых основываются все страны, и принципы рамочной системы, закрепленные в ФЗ № 44-ФЗ, среди этих принципов есть те, которые относятся и к общим, и к специальным принципам, например, открытости и прозрачности, обеспечения конкуренции, эффективности осуществления закупок.

Помимо этих принципов есть и те, которые не совпадают:

К общим принципам относятся такие как: Экономности; Не дискриминации; Отчетности; Развития местной промышленности (нет в российском законодательстве).

К специальным принципам относятся те, которые закреплены в статьях 6-12 ФЗ № 44-ФЗ: Профессионализма заказчика; Стимулирования инноваций; Единства контрактной системы в сфере закупок; Ответственности за результативность обеспечения государственных и муниципальных нужд.

В иностранной литературе выделяют основные принципы государственных закупок - прозрачности, равного обращения, открытой конкуренции должны лежать в основе каждой операции, которая происходит в сфере государственных закупок [Benchmarking public procurement, 2017, p.17].

Прозрачность имеет важное значение на каждой стадии процесса, а правовая система закупок, которая обеспечивает прозрачность создает благоприятные условия для конкуренции. Электронные закупки как раз реализуют данную прозрачность на стадиях процесса.

На территории Российской Федерации регулированием контрактной системы в сфере закупок занимаются федеральные органы исполнительной власти, а именно Министерство экономического развития РФ. В субъектах РФ регулированием контрактной системы занимаются исполнительные органы государственной власти, например: Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края.

В то время, когда правительственные учреждения, как ожидается, будут «гипер-эффективными» - закупка обеспечивает инструменты для достижения эффективности организации процесса осуществления закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Действительно, административное будущее государственных органов тесно связано с функциями закупок [NIGP (The Institude for Public Procurement), 2017, p.6].

Согласно ст.3 Федерального закона от 05.04.2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» под контрактной системой понимается совокупность участников контрактной системы в сфере закупок и осуществляемых ими, в том числе с использованием единой информационной системы в сфере закупок, в соответствии с законодательством Российской Федерации и иными нормативными правовыми актами о контрактной системе в сфере закупок действий, направленных на обеспечение государственных и муниципальных нужд [Федеральный закон № 44, ст.3, п.1].

Государственные закупки являются мощным рычагом для достижения целей государства: экономических, экологических, технологических и социальных. В рамках достижения каждой цели развития государства государственные закупки играют свою роль и помогают поддерживать и развивать ту или иную сферу деятельности в целом.

Государственные закупки играют особую роль в экономике, а именно:

· влияют на развитие экономики и бизнеса;

· влияют на экологию;

· способствуют реализации социальной политики.

В каждой сфере есть свои механизмы и требования к государственным закупкам, при помощи которых обуславливается особая роль закупок.

В рамках развития бизнеса предусмотрены следующие механизмы для поддержки бизнес-структур:

· ограничение размеров контрактов на поставки товаров;

· выделение квоты для размещения у малого или среднего бизнеса (то есть части объема);

· ограничение для централизации закупок;

· поддержка внутренних поставщиков;

· стимулирование разработок и производство инновационной продукции;

· стимулирование развития технических отраслей и производств, которые нужны для развития экономики страны;

· помощь в развитии бизнеса, обеспечивая работой производителей и поставщиков.

К экологическим требованиям к закупкам относятся:

· сокращение отходов;

· требования к энергоэффективности;

· использование экологически чистых продуктов;

· снижение использования упаковочных материалов;

· использование материалов из вторичного сырья;

· снижение потребления воды;

· сокращение вредных выбросов в атмосферу;

· отсутствие опасных отходов в ходе всего жизненного цикла продукции;

· требования наличия системы экологического менеджмента у поставщиков и производителей.

Данные экологические требования распространяются к закупаемой продукции, к поставщикам и подрядчикам, а также к процессу производства товаров и выполнения работ. И они могут быть указаны в следующих разделах контракта:

· в требованиях к квалификации поставщиков;

· в технических требованиях и специализациях товаров, работ и услуг;

· в критериях оценки заявок и выбора победителя;

· в дополнительных условиях контракта.

Также экологичности закупок способствует применение контрактов полного жизненного цикла, начиная от создания продукта, до его утилизации.

Государственные закупки в части реализации социальной политики можно разделить на организацию инвалидов и организацию уголовно-исполнительной системы. Данным организациям заказчик предоставляет преференции по цене - льготы.

Таким образом, государственные закупки способствуют развитию экономики государства, помогают в достижении целей государства, основываясь на основных принципах осуществления государственных закупок для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

1.2 Анализ нормативно-правового обеспечения государственных закупок в Российской Федерации

Нормативно-правовое обеспечение государственных закупок в Российской Федерации датируется с 2005 года с принятием Федерального закона «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21.07.2005 № 94-ФЗ, который на данный момент утратил свою силу и с 2013 года по настоящее время действует новый федеральный закон о закупках [Федеральный Закон № 44].

Система правового регулирования государственных закупок должна быть четко регламентирована и осуществляться по определенной схеме, закрепленной законодательством.

Размещение заказов для государственных и муниципальных нужд регулирует широкий спектр нормативно-правовых актов. К ним относятся:

· Конституция РФ - в части определения полномочий органов государственной власти;

· Бюджетный кодекс РФ - в части осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципальных) нужд [Бюджетный кодекс Российской Федерации, 1998];

· Гражданский кодекс - в части правового регулирования государственного или муниципального заказа [Гражданский кодекс Российской Федерации, 1996];

· Антимонопольное законодательство - в части контроля и регулирования государственных закупок;

· Международные соглашения;

· Законодательство о размещении заказов;

· Нормативно-правовые акты органов исполнительной власти;

· Законы субъектов РФ;

· Подзаконные акты;

· Акты органов местного самоуправления;

· Положение о закупке - документ, регламентирующий закупочную деятельность заказчика и содержащий требования к закупке, порядок и условия их применения, порядок заключения и исполнения договоров, а также иные связанные с обеспечением закупки положения;

· и другие.

Основными нормативно-правовыми актами, которые регламентируют правила, процедуры и принципы размещения заказов в настоящее время, являются два Федеральных закона:

1. Федеральный закон «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 № 44-ФЗ;

2. Федеральный закон «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц» от 18.07.2011 № 223-ФЗ.

Федеральный закон № 44-ФЗ прежде всего регулирует отношения, которые направлены на обеспечение государственных и муниципальных нужд в целях повышения эффективности, результативности осуществления закупок товаров, работ, услуг, обеспечения гласности и прозрачности осуществления таких закупок, предотвращения коррупции и других злоупотреблений в сфере таких закупок.

Федеральный закон № 44-ФЗ охватывает все вопросы осуществления государственных закупок, начиная от планирования закупок до заключения контракта, включая мониторинг закупок, аудит и порядок обжалования действия сторон в реализации закупок [Федеральный закон № 44, ст.1].

Законом № 44-ФЗ прежде всего регулируются отношения в сфере государственных закупок органов государственной власти и государственных учреждений.

Целями регулирования второго Федерального закона № 223-ФЗ являются обеспечение единства экономического пространства, создание условий для своевременного и полного удовлетворения потребностей юридических лиц, указанных в части 2 настоящей статьи, в товарах, работах, услугах, в том числе для целей коммерческого использования, с необходимыми показателями цены, качества и надежности, эффективное использование денежных средств, расширение возможностей участия юридических и физических лиц в закупке товаров, работ, услуг для нужд заказчиков и стимулирование такого участия, развитие добросовестной конкуренции, обеспечение гласности и прозрачности закупки, предотвращение коррупции и других злоупотреблений [Федеральный закон № 223].

Федеральный закон № 223-ФЗ является рамочным, он регулирует отношения в сфере государственных закупок автономных и бюджетных организаций, субъектов автономных монополий, частных акционерных компаний с долей государства 50% и более 50%.

Данные законы регулируют в том числе все, что касается электронных закупок. Закупки заказчиками осуществляются для обеспечения как федеральных, региональных, так и для муниципальных нужд, а именно для [Федеральный закон № 223]:

· достижения целей и реализации мероприятий, предусмотренных государственными и муниципальными программами;

· исполнения международных обязательств РФ, реализации межгосударственных целевых программ, участником которых является РФ;

· выполнения государственными органами своих функций и полномочий.

С целью противодействия коррупции, расширения рынка поставщиков и переход на электронные закупки в обязательном порядке были введены изменения, которые зафиксированы в новых правовых актах и в поправках в существующие акты. Нововведения обозначают не что иное, как конкурентный способ закупки.

За последние годы произошли изменения законодательства в сфере государственных закупок в части регулирования закупок.

Заказчики при осуществлении закупок могут использовать конкурентные способы определения поставщиков или могут осуществлять закупки у единственного поставщика [Федеральный закон № 44, ст.24]. Конкурентные способы закупок, действующие до 1 июля 2018 года, представлены на Рис. 1.



Рис. 1. Конкурентные способы закупок до 1 июля 2018 года

После внесения изменений в законодательство, с июля 2018 года и до января 2019 года действовала иная схема конкурентных закупок (Рис. 2).

Рис. 2 Конкурентные способы закупок до 1 января 2019 года



А с 1 января 2019 года были внесены поправки, что все закупки осуществляются в электронной форме [Информационное письмо Минфина России, 2018].

Электронные закупки, в первую очередь, проявляются в возможности опубликования извещения о проведении процедуры, подачи заявки в электронной форме, что позволит сократить издержки на подачу самой заявки, заключения контракта и т.д.

Электронные аукционы еще с 2013 года обязательны к применению при осуществлении государственных закупок, однако в период с 1 июля 2018 года до 1 января 2019 года осуществлять закупки в электронной форме было правом заказчика, с 1 января 2019 года - это обязанность заказчика. Исключение только для закупок у единственного поставщика, закупок на территории иностранного государства, отдельных котировочных процедур и некоторых закупок, проводимых закрытыми способами.

Кроме того, новые требования были установлены для электронных площадок, специализированных электронных площадок и для банков, которые могут открывать специальные счета и выдавать гарантии по государственным закупкам.

Проведение электронных процедур (включая подачу заявок на участие в закупке) и заключение контракта осуществляются через электронную площадку.

Этапы введения изменений в закупки в 2019 году можно описать в виде основных изменений. Для участия в электронных закупках от участника потребуется пройти аккредитацию на электронной площадке и регистрацию в ЕИС. Переход к аккредитации и регистрации будет проходить поэтапно [Российская система госзакупок……, 2018]:

1. В период с 01.07.2018 по 01.01.2019, чтобы принять участие в закупке в электронной форме достаточно получить аккредитацию на электронной площадке так же, как и для участия в электронном аукционе.

2. С 01.01.2019 аккредитация участников закупок на электронных площадках осуществляется после регистрации таких участников в ЕИС. Информация об участниках закупок, зарегистрированных в ЕИС, вносится в единый реестр участников закупок. Аккредитованные ранее на электронных площадках участники закупок для участия в электронных процедурах обязаны пройти регистрацию в ЕИС с 1 января по 31 декабря 2019 года.

3. С 01.01.2019 по 31.12.2019 включительно возможность участия в электронных процедурах будет только у тех лиц, которые аккредитованы до 1 января 2019 года на электронной площадке, а также информация и документы которых включены в реестр участников электронного аукциона, получивших аккредитацию на электронной площадке. При этом регистрация в ЕИС не требуется.

4. После 31.12.2019 не прошедшие регистрацию в ЕИС лица подать заявку на участие в закупках не смогут.

Регистрация и аккредитация участников закупок бесплатна. Регистрация участника закупки в ЕИС и аккредитация участника закупки на электронной площадке осуществляются сроком на три года.

Также участник закупки будет не вправе подавать заявки на участие в электронных процедурах за три и менее месяца до даты окончания срока своей регистрации в ЕИС.

Плюсы от регистрации в ЕИС заключаются в том, что не придётся проходить аккредитацию на каждой площадке, регистрироваться на всех электронных площадках и тратить время на взаимодействие с каждой площадкой в отдельности. Для прохождения аккредитации на всех электронных площадках будет достаточно пройти регистрацию в ЕИС.

Изменили требования к банкам, которые вправе выдавать банковские гарантии. С 1 июля банковские гарантии могут выдавать только банки, которые соответствуют требованиям постановления Правительства от 12.04.2018 № 440 [Постановление Правительства РФ, 2018].

Поправками в Закон № 44-ФЗ предусмотрен единый порядок заключения контракта по итогам электронной процедуры. Для всех электронных процедур правила заключения контракта будут одинаковыми. Определены они в отдельном параграфе Закона № 44-ФЗ - § 4.1 (статья 83.2).

Процедура заключения контракта по итогам электронных закупок представлена в Приложении 1.

У перехода на электронные закупки есть очевидные преимущества.

Во-первых, повысится прозрачность проводимых процедур. Шансы заказчика договориться с нужным ему поставщиком будут снижены, исключится возможность повреждения конвертов с заявками и их незаконный предварительный просмотр.

Во-вторых, проведение электронных закупок окажет позитивное влияние на конкуренцию за счёт повышения возможностей участия в закупке поставщиков из других регионов (расширится география участия).

В-третьих, сократятся издержки участников на подготовку заявки и доставку её по адресу заказчика. И потенциально увеличится число желающих принять участие в закупке.

С 1 июля 2018 года операторы электронных торговых площадок вправе взимать плату с лиц, с которыми заключается контракт по результатам электронной процедуры. Предельный размер установлен в размере 1% от НМЦК, но не более 5000 руб. (в случае заключения контракта с СМП или СОНКО, не более 2000 руб.). Исключение составляют участники, с которыми заключается контракт после уклонения победителя электронной процедуры. Предельные размеры и правила взимания такой платы установлены постановлением Правительства РФ от 10.05.2018 № 564 [Постановление Правительства РФ, 2018].

Изменения были внесены и в перечень электронных торговых площадок, если до июля 2018 года их было шесть, то Распоряжением Правительства РФ от 12.07.2018 года № 1447-р «Об утверждении Перечня операторов электронных площадок» их количество увеличилось до 8 штук [Распоряжение Правительства РФ, 2018].

В настоящее время идут изменения в электронных торговых площадках. Перечень и количество электронных торговых площадок менялся с 2016 года (Рис. 3).

Рис. 3 Количество ЭТП по годам

В конце 2016 года к пяти существующим площадкам, добавили еще одну - Российский аукционный дом. Полный перечень ЭТП представлен в Таблице 1.

Таблица 1 Перечень электронных торговых площадок в сравнении по годам

№	ЭТП до 31.12.2016	ЭТП с 31.12.2016	ЭТП с 12.07.2018
1	ЗАО «Сбербанк -- Автоматизированная система торгов»
2	АО «Единая электронная торговая площадка»
3	ООО «РТС -- тендер»
4	ММВБ - Национальная электронная площадка	АО «Электронные торговые системы»
5	Заказ РФ	АО «Агентство по государственному заказу Республики Татарстан» АО
6		АО «Российский аукционный дом»
7			«ТЭК -- Торг»
8			ООО «Электронная торговая площадка ГПБ»

Также в перечень операторов специализированных ЭТП, которые вправе проводить закрытые электронные процедуры, включили еще одну организацию -- ЗАО «Автоматизированная система торгов государственного оборонного заказа».

Проводить электронные закупки на аккредитованных ЭТП с 1 июля 2018 года -- право, а с 1 января 2019 года -- обязанность заказчиков. ЭТП начнут официально функционировать только после того, как заключат соглашение с Минфином и ФАС. Каждая ЭТП, которую аккредитует Правительство, обязана обеспечить более 10 тыс. электронных процедур в сутки и возможность подать 1000 предложений по цене контракта в секунду. Оператор обязан обеспечить круглосуточную поддержку по вопросам работы ЭТП по телефону и электронной почте. Отвечать на обращения пользователей по электронной почте оператор обязан в течение суток. Среднее время ожидания ответа на звонок не должно превышать 5 минут. Такие требования к ЭТП прописали в постановлении Правительства РФ от 08.06.2018 № 656 [Постановлении Правительства РФ, 2018].

В рамках изменения законодательства о закупках возможно предусмотреть перспективы развития настоящего законодательства, а именно:

· внедрение разъяснений в помощь заказчикам и участникам государственных закупок и их системный выпуск;

· внедрение информационно-аналитических систем мониторинга и контроля в сфере закупок лекарственных препаратов;

· формирование и ведение Каталога товаров, работ, услуг, предусматривающего формирование системы анализа и сопоставления цен;

· разработка подзаконных актов в целях реализации поправок;

· создание «реальной» цифровой системы государственного заказа;

· внедрение систем блок-чейн и смарт-контракт [Жукова Мария, 2018].

Несмотря на многочисленные минусы новой системы, которые безусловно требуют доработок и усовершенствований, у нее есть и свои плюсы.

Таким образом, государственные закупки являются неотъемлемой частью развития экономики, а законодательство в сфере государственных закупок постоянно изменяется, требует дополнительной систематизации, чтобы обеспечить эффективную и результативную систему государственных закупок в целом.

Вместе с тем, анализ нормативно-правовых основ осуществления государственных закупок показал, что с каждым новым внесенным изменением в соответствующее законодательство происходит развитие сферы государственных закупок.

1.3 Анализ международной практики реализации электронных государственных закупок

Одной из основных задач развития системы государственных закупок в России является создание единой электронной системы государственного заказа.

Распространены следующие модели управления государственными закупками: централизованная (Америка), смешанная (Россия) и децентрализованная (Германия) [Руководство по закупкам….., 2013].

Рассмотрим каждую модель отдельно.

Централизованная модель характеризуется тем, что все закупочные функции организованы и осуществляются централизованно через центральный офис компании или центральный закупочный государственный институт, а все условия контрактов одинаковы для местных отделений компаний, дочерних компаний, подразделений, местных государственных органов и государственных заказчиков. Среди плюсов данной системы выделяют - сокращение издержек, снижение стоимости закупаемых услуг, в системах закупок данной модели происходит оптимизация процесса закупок с помощью специализации, информатизации, использования ноу-хау и увеличенных инвестиций в инфраструктуру. Однако у этой модели есть свои недостатки: риск излишней бюрократии и крупномасштабной коррупции, деятельность высококвалифицированного персонала поставлена в рутинные условия.

Децентрализованная модель характеризуется делегированием функций закупочным подразделениям под контролем органов местного самоуправления или исполняются непосредственно подразделениями компаний или бюджетными организациями, самостоятельно осуществляющими закупки для собственных нужд. Такой тип закупочной модели привлекателен для бюджетных организаций, которые наделены полномочиями по расходованию бюджетных средств, в которых существуют собственные человеческие ресурсы и профессиональные кадры для реализации закупочной деятельности. Децентрализация влечет собой меньшие издержки сбора и обработки информации - когда центру не нужно знать о нуждах каждого конечного потребителя, особенностях конкретной организации, а также о характеристиках рынков и закупаемых товарах и услугах. Децентрализованная система более гибкая и динамичная, однако есть риск увеличения дублирования функций и повышается риск увеличения коррупции.

Смешанный тип предполагает соединение элементов централизации и децентрализации закупочных систем следующим образом: чаще всего, централизованно осуществляются стратегические и политические функции, а также выбор единых процедур и универсальных механизмов закупок, организация крупных заказов и функция обучения персонала и кадров.

В 2014 году проводилось исследование по системе бенчмаркинга, в результате которого был сделалан вывод, что электронные закупки сокращают затраты и повышают производительность. [Best Practices in E-Procurement, 2015, p.6].

В настоящее время широко проходит оцифровка процесса закупок, переход к цифровизации системы в целом.

Еще одним исследованием в сфере становления и развития системы электронных государственных закупок является исследование Benchmarking public procurement, Assessing public procurement regulatory systems in 180 economies в 2017 году, которое показало, что во многих странах происходит экономия для реализации реформ проведения процесса закупок в Интернете.

Тем не менее, широкий разрыв между экономикой, которая еще не имеет интернет-портала, посвященный государственным закупкам и другие страны, которые имеют сложные платформы электронных закупок, которые предлагают широкий спектр услуг. Двадцать шесть стран из 180, которые оценивались, включая Белиз, Гренада, Джибути, и Малави, не имеют ещё электронного портала, специально посвященного государственным закупкам. Отсутствие такого портала означает, что поставщики могут не иметь доступа к возможностям закупок и связанной с ними информации.

Расхождения в информации (асимметричность информации) между сторонами в процессе закупок могут дать некоторым сторонам несправедливое преимущество. Объем информации, опубликованной в Интернете, различается в странах, даже в пределах одной и той же географической области. В Латинской Америке и Карибском бассейне, например, из 30 стран, охваченных в регионе, 3 не публиковали никакой информации, связанной с закупками, кроме своих законов о закупках, в то время как 13 стран выкладывают соответствующую информацию, доступную поставщикам [Benchmarking public procurement, 2017, p.14-15].

В последние года электронные закупки набирают обороты, поскольку все больше экономик признали свои преимущества и принимают цифровые услуги. Подавляющее большинство экономик по всему миру, как развивающихся, так и развитых даже приняли систему электронных закупок в качестве национальной политики. В Европейском союзе (ЕС) в одиночку, «центральные закупочные органы перешли к полным электронным средствам связи, включая электронные подачи заявки в апреле 2017 года».

Страны, которые внедрили использование электронных средств для проведения государственных закупок сообщили о повышении эффективности от 10 процентов до 20 процентов от общего объема заготовленного с помощью электронных средств (Таблица 2) [Европейский банк реконструкции и развития и Instituto Латиноамериканский Comercio Electronico (ILCE)].

Таблица 2 Экономия государственных закупок, созданных с использованием платформ электронных закупок

Страны	Экономия
Чили	Правительство увеличило экономию от 180 млрд долларов США до 280 млрд с $ 2010 до 2012 года, благодаря эксплуатации через www.mercadopublico.cl.
Грузия	С 2010 года, когда реформа платформы электронных закупок была запущена в 2011 году количество тендеров вырос с 1,923 до 33,000. Экономия сгенерированные составила $ 220 млн долларов США в марте 2013 года, и достиг $ 400 млн долларов США в 2015 году.
Португалия	Использование электронных закупок платформ было введено для всех общественных организаций для всех государственных контрактов выше € 5000 по состоянию на 1 ноября 2009 года Системы достигнута экономия 185 млн € в период между 2009 и 2011 гг.

В Республике Кореи, например, система электронных закупок KONEPS, значительно повысила прозрачность процесса государственных закупок, заявки должны быть представлены и открыты в Интернете. Это также снижает затраты на поставщиков, заинтересованных в участии в государственных тендерах. В результате, количество участников увеличилось в три раза.

Кроме того, в Бразилии, внедрение электронной системы закупок привело к 51 процентам экономии транзакционных издержек и 25,5 процента в снижении цен в период между 2000 и 2006 гг [Семенова Ф.З., Борлакова М.Б., Боташева Л.С., 2016, с.465].

В Грузии проведение электронного конкурса, тендер комиссия, от имени заказчика, размещение электронного тендера, уведомление и тендерную документацию на грузинском языке в единой электронной системе государственных закупок. Эта экономика в настоящее время одна из немногих экономик в мире, где на бумажной основе тендеры, были полностью устранены, 100 процентов электронных торгов были введены в короткий период времени, так как решение о внедрении новой системы электронных закупок было принято в 2010 [Снеткова А.В.].

В Соединенном Королевстве, все данные должны быть опубликованы в Интернете на сайте supply2.gov.uk. В 2007 годе количественный опрос пользователей сайта показал, что 43% считают, что, онлайн-доступ к извещениям о тендерах и тендерной документации позволил быстрее ориентироваться в поиске и применение к договорам о закупках. Около одной трети пользователей сообщили, что стало проще сделать ставку и увеличить число контрактов, на которые они, вероятно, будут подавать заявки.

Такой комплексный подход следует Рекомендациям ОЭСР по вопросам государственных закупок, который рекомендует экономики обеспечить адекватную степень прозрачности системы государственных закупок на всех этапах цикла закупок.

Кроме того, в Ирландии, закупающим организациям предлагают опубликовать уведомление о присуждении контракта на веб-сайте электронных тендеров.

В 13 странах, включая Канаду, Исландию, Того и Уругвай, единственный электронный канал доступен для участников торгов, где можно представить свои заявки в электронной почте. В Бразилии, Эстонии, Индонезии и 52 других странах, электронная подача заявки может осуществляться только через электронную платформу (не по электронной почте).

Электронные закупки в Шотландии помогают достичь «эффективное правительство» [Best Practices in E-Procurement, 2005, p.25]. Шотландия купила общую платформу электронных закупок для всего шотландского государственного сектора. Контракт был заключен в Cap Gemini в ноябре 2001 года «Электронные закупки» и управляется с центрального программного офиса. Основная цель введения электронных закупок в корпоративном управлении сэкономить от двух миллионов до трех миллионов британских фунтов стерлингов (около 3,4 миллионов долларов до $ 5,1 млн) в год. Шотладния достигает этой экономии за счет сочетания снижения операционных затрат, большей покупательской способности, сбережения цен путем агрегирования спроса, улучшения аудита транзакционных деятельности, более эффективного использования кадровых и других преимуществ.

Электронные технологии развиты и в США [Андреева Анастасия, 2017]. Система государственных закупок США включает около 100 федеральных ведомств, представляющих государственный, хозяйственный и научно-технический комплексы. Они ежегодно размещают заказы на товары и услуги непосредственно через центральный федеральный орган управления, собственные ведомственные центры и 12 региональных центров федерального правительства, которые находятся в крупнейших городах страны. Законодательство США также регламентирует деятельность органов, ответственных за формирование и использование информационных ресурсов по государственным закупкам.

В 1994 году законодательство США было подвергнуто серьезной ревизии как недостаточно отражающее возросшую роль закупок продукции для государственных нужд. Результатом проверки стало появление закона о совершенствовании федеральных приобретений, который повлек за собой модернизацию информационной политики и вопросов формирования и использования информационных ресурсов в системе. Теперь федеральным уполномоченным по государственным закупкам предоставлялась большая самостоятельность при выборе форм, методов и способов проведения закупок для нужд государства. Закон существенно упростил контрактную процедуру для малых закупок и параллельно поддержал электронную коммерцию. Под термином «электронная коммерция» в данном случае подразумеваются электронные технологии для обеспечения деловых действий, включая электронную почту, Интернет, электронные доски объявлений, платежные карты, перевод денежных средств, виртуальный обмен данными. Сегодня каждое федеральное ведомство Америки обязано формировать и поддерживать ведение компьютерной базы данных, содержащей несекретные сведения по всем контрактам единичной стоимостью свыше 25 тыс. долл. за пять последних финансовых лет. Все ведомства должны направлять указанную информацию в Центральную информационную систему федеральных закупок.

Основное достоинство американской информационной системы федеральных закупок заключается в том, что она обеспечивает:

· высокую оперативность и точность предоставления Конгрессу, администрации президента, федеральным ведомствам и частному сектору данных о положении в области контрактов на закупки для государственных нужд;

· позволяет получить сведения по федеральным закупкам в различных интересующих пользователя разрезах: по годам, ведомствам, контракторам и т.п.

В то же время отмечаются следующие недостатки системы:

· неполное предоставление данных отдельными федеральными ведомствами;

· недостаточная активность использования информационных ресурсов как со стороны правительственных ведомств, так и со стороны населения;

· недостаточная информационная совместимость между звеньями системы и др.

Опыт США был использован и при создании единой системы закупок Европейского союза. В странах Евросоюза создана единая система наднационального законодательства. Ее основными целями являются:

· оптимизация закупок для государственных нужд при минимизации расходов;

· обеспечение равных условий конкуренции при заключении контракта, в том числе обеспечение равноправной конкуренции на национальных рынках и в целом на рынке ЕС;

· соблюдение требования публичности;

· содействие осуществлению честного и открытого бизнеса;

· помощь малым и средним предприятиям в получении правительственных заказов.

Основные информационные ресурсы, обеспечивающие процесс закупок и содержащие сведения о заключенных контрактах стран - членов Европейского Союза, включают все сведения, которые касаются предложений о закупках и должны быть обязательно опубликованы в «Официальном журнале ЕС». Бумажная версия этого издания была упразднена в 1998 г.; теперь официальной является электронная база данных «Ежедневный электронный тендер» (Tender Electronics Daily, TED). База данных TED выпускается на компакт-дисках и доступна через Интернет. Она ежедневно пополняется 500-750 новыми объявлениями и также содержит некоторые сведения о заключенных контрактах.

Таким образом, несмотря на то, что российское законодательство датируется уже десятилетием, система электронных государственных закупок несовершенна. И работа по совершенствованию системы электронных торгов ведется недостаточно системно.

Суммируя и анализируя все вышесказанное и информацию англоязычных источников, следует отметить, что в настоящее время сфера электронных государственных закупок развивается плавно и России есть что заимствовать у других стран.



Глава 2. Анализ осуществления государственных закупок в Пермском крае

2.1 Организация и осуществление электронных государственных закупок в Пермском крае

Система государственных закупок в Пермском крае основана и работает на основании соответствующих нормативно-правовых актах:

· Федеральный закон от 27 июля 2006 г. №149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»,

· Федеральный закон от 05 апреля 2013 г. №44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг
для обеспечения государственных и муниципальных нужд»,

· Федеральный закон от 18.07.2011 г. № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц»,

· постановлением Правительства Российской Федерации от 28 ноября 2013 г. № 1091 «О единых требованиях к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд»,

· подзаконные акты исполнительных органов государственной власти,

· и другие.

Для эффективной и результативной работы в сфере государственных закупок была создана региональная информационная система (далее - РИС), а именно РИС создана для обеспечения государственных нужд Пермского края в сфере закупок товаров, работ и услуг.

Согласно Постановлению Правительства Пермского края от 24.08.2017 года №731-п «О региональной информационной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Пермского края» за следующими исполнительными органами государственной власти Пермского края были закреплены соответствующие функции:

· Министерство информационного развития и связи Пермского края - оператор РИС в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Пермского края;

· Министерство по регулированию контрактной системы в сфере закупок Пермского края - методическое обеспечение функционирования РИС в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Пермского края.

РИС в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд Пермского края функционирует на основании утвержденного Порядка.

РИС состоит из информации баз данных и обеспечивающих ее обработку информационных технологий и технических средств, которые соответствуют законодательству по определению требований к информационным системам в сфере закупок товаров, работ и услуг (далее - ТРУ) для обеспечения государственных и муниципальных нужд.

...